C-420/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO GEELHOEDA przedstawiona w dniu 15 lipca 2004 r. (1) Sprawa C-420/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Naruszenie przepisów art. 4 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. I –     Wprowadzenie 1.        W postępowaniu tym, wszczętym na podstawie art. 226 WE, Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” mieszczącym się w granicach prefektury Heraklionu (Grecja) były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu, bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, oraz udzielając na używanie tego obiektu zezwolenia niezawierającego niezbędnych informacji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156/EWG 2(2) (zwanej dalej dyrektywą). II – Ramy prawne 2.        Artykuł 4 dyrektywy przewiduje, że: „Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności: –        bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, –        bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, –        bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich oraz w miejsc o szczególnym znaczeniu. Państwa Członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”. 3.        Zgodnie z art. 9 ust.1 dyrektywy: „Do celów wykonania art. 4, 5 i 7 wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności określone w załączniku II A, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz określone w art. 6. […]”. III – Postępowanie 4.        W następstwie otrzymania informacji w ramach petycji skierowanych do Parlamentu Europejskiego, opisujących nielegalne składowanie odpadów na składowisku „Péra Galini”, a także prowadzenie składowiska bez zezwolenia, Komisja skierowała do władz greckich w dniu 23 lutego 2000 r. wniosek o udzielenie informacji dotyczących warunków używania wspomnianego składowiska. 5.        Rząd grecki wystosował pisemną odpowiedź w dniu 10 maja 2000 r. Następnie, w grudniu 2000 r. doszło do konsultacji, a w dniu 20 marca 2001 r. rząd grecki wystosował kolejne pismo. Jednakże dostarczone informacje nie przekonały Komisji o zastosowaniu się Republiki Greckiej do zobowiązań, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy. Dlatego też Komisja w dniu 24 kwietnia 2001 r. skierowała do rządu greckiego wezwanie do usunięcia uchybienia. 6.        Mając na uwadze, że władze greckie wciąż nie podejmowały w reakcji na wezwanie do usunięcia uchybienia środków niezbędnych w celu zastosowania się do odpowiednich przepisów dyrektywy, Komisja w dniu 21 grudnia 2001 r. wysłała do Republiki Greckiej uzasadnioną opinię. Nawet z upływem, w dniu 20 lutego 2002 r., terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w uzasadnionej opinii, władze greckie, w ocenie Komisji, nie zastosowały się do przepisów dyrektywy. Z tego względu Komisja wniosła do Trybunału niniejszą skargę, która została wpisana do rejestru Trybunału w dniu 21 listopada 2002 r. IV – Ocena zarzutów podniesionych przez Komisję 7.        Republika Grecka przyznaje, że uchybiła wynikającym z art. 9 dyrektywy zobowiązaniom do zapewnienia, że zakłady przetwarzające odpady muszą uzyskać zezwolenie odpowiadające określonym wymogom, ponieważ Polimeles Protodikeio (sąd okręgowy w Heraklionie) stwierdził nieważność zezwolenie na prowadzenie składowiska „Péra Galini”. Oznacza to, iż konieczne jest rozważenie wyłącznie zarzucanego naruszenia art. 4 dyrektywy. 8.        Artykuł 4 dyrektywy nakłada na Państwo Członkowskie wymóg, aby podjęło ono niezbędne działania w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich oraz miejsc o szczególnym znaczeniu. 9.        Jak podkreślił wyraźnie Trybunał, mimo że „przepis ten nie precyzuje konkretnych działań, które należy podjąć dla zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska, niemniej jednak Państwa Członkowskie, mimo że została im pozostawiona swoboda uznania co do oceny konieczności podjęcia takich działań, są związane celem, który należy osiągnąć. W zasadzie nie jest więc możliwe wywnioskowanie bezpośrednio z faktu niezgodności danego stanu faktycznego z celami określonymi w akapicie pierwszym art. 4 dyrektywy, że zainteresowane Państwo Członkowskie z pewnością uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tego przepisu, czyli że nie podjęło niezbędnych dzialań dla zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska. Mimo to utrzymywanie się przez dłuższy czas takiego stanu faktycznego, bez interwencji ze strony właściwych władz, w szczególności gdy sytuacja ta pociąga za sobą znaczącą degradację środowiska, może stanowić dowód, że Państwo Członkowskie przekroczyło zakres swobodnego uznania przyznany mu na mocy tego przepisu” 3(3). 10.      Komisja dowodzi, że eksploatacja (od 1994 r.) składowiska odpadów „Péra Galini”, mieszczącego się w granicach prefektury Heraklionu na Krecie, stanowi przyczynę zanieczyszczenia środowiska i pociąga za sobą zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców. Podjęte kroki (budowa fosy odpływowej, ogrodzenie obiektu, ochronny pas przeciwpożarowy, pokrywanie odpadów piaskiem) w świetle zobowiązań wynikających z art. 4 dyrektywy nie zapobiegną dalszemu zanieczyszczeniu i nie zagwarantują właściwej eksploatacji składowiska. Komisja wskazuje, że działaniom tym powinny towarzyszyć badania hydrogeologiczne i analiza szczelności gruntu, jak również inne działania zabezpieczające. Komisja zwraca również uwagę, że raport sporządzony w styczniu 2002 r. przez prefekturę Heraklionu, według którego wody spływające z odpadów nie są zbierane przez ściankę ochronną zabudowy, stworzoną w celu ich gromadzenia, i spływają strumieniem do morza. Nie dowiedziono również, by skały podtrzymujące składowisko były na tyle szczelne, aby zanieczyszczenie nie przedostało się do wód gruntowych. W dodatku nie przeprowadzono żadnych okresowych kontroli, nie przeprowadzono analiz jakości wody, nie gromadzono również ani nie przetwarzano biogazu. Jeżeli chodzi o programy i palny gospodarki odpadami, na które powołały się władze greckie, to nie wyszły one jeszcze poza fazę badań. Komisja wskazuje dalej, że władze greckie w rzeczywistości nie przeczą, że składowisko działa niezgodnie z ustawodawstwem greckim, czemu wyraz dało stwierdzenie przez Polimeles Protodikeio w Heraklionie nieważności pozwolenia na eksploatację. Wynika z tego, zdaniem Komisji, że brak podjęcia skutecznych kroków w celu zapewnienia ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców skutkuje zanieczyszczeniem spowodowanym przez składowisko „Péra Galini”, co świadczy o tym, że Republika Grecka przekroczyła zakres swobodnego uznania wynikający z art. 4 dyrektywy. 11.      Na rozprawie Komisja wskazała na przesłaną jej w dniu 17 listopada 2003 r. przez rząd grecki dokumentację techniczną, określającą różnorodne warunki, których spełnienie ma sprawić, że funkcjonowanie składowiska nie spowoduje zagrożenia dla środowiska ani zdrowia ludzkiego. Jednakże warunki te miały być zastosowane w przyszłości, jak dotąd bliżej nieokreślonej, jednak z pewnością nie przed upływem czasu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji. 12.      Rząd grecki utrzymuje, że jeśli chodzi o środki odnoszące się do składowiska, nie przekroczył granic swobodnego uznania przyznanego Państwom Członkowskim przez art. 4 dyrektywy. Twierdzi on, że obecny sposób funkcjonowania składowiska nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Wspomniany przez Komisję raport sporządzony po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, która miała miejsce w szczególnie trudnych warunkach, co było związane z nieprzerwanymi, obfitymi opadami deszczu. Zgodnie z innym raportem, sporządzonym w marcu 2003 r., wody odpływowe są kierowane do szczelnych cystern, gdzie na miejscu są poddawane recyklingowi. Analiza wpływu na środowisko odnosząca się do projektu przywrócenia operatywności składowiska, który został podjęty w ramach regionalnego planu gospodarki odpadami, została przedstawiona w dniu 10 lutego 2003 r. Dodatkowo analiza wskazuje na to, że szczelność skał podtrzymujących składowisko została potwierdzona analizą geologiczną sporządzoną na potrzeby wspomnianego planu. Pomiary jakości wody dokonane przez właściwe władze nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego limitu. Ponadto rząd grecki wskazuje, że regionalny plan gospodarowania odpadami dla Krety przewiduje między innymi stworzenie i eksploatację składowiska „XYTA”. W 2003 r. sporządzono również wniosek o wsparcie z Funduszu Spójności w celu sfinansowania budowy tego obiektu. Gdy tylko nowe składowisko będzie gotowe do eksploatacji, składowisko „Péra Galini” zostanie zamknięte. Rząd grecki wspomina także o planie stworzenia obiektu przeznaczonego do recyklingu materiałów opakowaniowych. Początkowo miał on być zrealizowany do końca 2003 r.; w duplice data ta jest przesunięta na 2004 r. 13.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, kwestia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązaniom musi być rozpatrywana w odniesieniu do sytuacji panującej w Państwie Członkowskim w chwili upływu okresu wyznaczonego w uzasadnionej opinii 4(4); w niniejszej sprawie jest to data 20 lutego 2002 r. W świetle przyjętej przez Trybunał wykładni art. 4 dyrektywy (przywołanej w punkcie 9 powyżej) powstaje pytanie, czy w tamtym czasie Republika Grecka przekroczyła zakres swobodnego uznania przysługujący jej na mocy tego przepisu, nie podejmując odpowiednich kroków w celu zapobieżeniu zanieczyszczeniu środowiska przez składowisko „Péra Galini”. 14.      Aby ustalić, czy doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, należy zaznaczyć, że pomimo istnienia pewnego zakresu swobodnego uznania odnośnie do podejmowanych działań Państwa Członkowskie są zobowiązane do zapewnienia realizacji celów dyrektywy. Bez wątpienia celem art. 4 dyrektywy jest zagwarantowanie, że odpady zostaną odzyskane lub unieszkodliwione w sposób nienarażający zdrowia ludzkiego i niepowodujący pogorszenia stanu środowiska naturalnego. Trybunał przyjął, że pojedyncze przypadki przetwarzania odpadów niezgodnie z celami dyrektywy mogą być niewystarczające, aby uznać je za naruszenia art. 4 dyrektywy. Natomiast gdy takie pojedyncze przypadki naruszenia celów wyznaczonych przez dyrektywę przybierają charakter bardziej strukturalny, może to być równoznaczne z naruszeniem dyrektywy. W tym zakresie Trybunał odwołuje się do stanu stałego naruszenia dyrektywy pociągającego za sobą trwającą przez dłuższy okres znaczną degradację środowiska 5(5). Z tego względu należy ustalić, czy zaistniała na składowisku „Péra Galini” sytuacja może być uznana za stan strukturalnego naruszenia celu wyznaczonego w art. 4 dyrektywy w chwili upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji z dnia 21 grudnia 2001 r. 15.      Jak wynika z akt sprawy i informacji przedstawionych na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r., składowisko „Péra Galini” jest eksploatowane od 1992 r., a w następstwie inspekcji przeprowadzonej w dniu 11 lutego 1998 r. przez odpowiednie krajowe organy kontroli zostały wykazane problemy związane ze środowiskiem naturalnym. Od tego czasu składowisko funkcjonowało bez przerwy do czasu wszczęcia obecnego postępowania. Te ramy czasowe wyraźnie wskazują na to, że problem ma charakter strukturalny. Chciałbym też zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa jest konsekwencją petycji do Parlamentu Europejskiego, co również wskazuje na to, że problem ten ma charakter długookresowy. 16.      Choć Komisja przytacza krajowy raport w sprawie kontroli z dnia 24 stycznia 2002 r., który potwierdza jej stanowisko, a rząd grecki powołuje się na raport z dnia 12 marca 2003 r. dotyczący kontroli na wspomnianym składowisku, który obala twierdzenia ujęte w pierwszym raporcie, nie uważam, aby tylko te dokumenty były decydujące w sprawie. Główne założenie odpowiedzi na skargę rządu greckiego, a także jego uwag przedstawionych na rozprawie wskazują, że różne plany i badania są przygotowywane na różnych szczeblach władzy w celu poprawy stanu obiektów przetwarzania odpadów na Krecie. Jeśli chodzi o składowisko „Péra Galini”, plany te przewidują poprawę stanu funkcjonowania składowiska i ostateczne zamknięcie go w momencie oddania do eksploatacji projektowanego składowiska „XYTA”. Cel ten nie został osiągnięty do dnia 25 marca 2003 r., daty sporządzenia przez rząd grecki dupliki. Samo istnienie tych planów sugeruje nie tylko uznanie istnienia ze strony składowiska „Péra Galini” zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego: jest jednocześnie oczywistym, że plany te nie doprowadziły do podjęcia odpowiednich działań przed terminem wyznaczonym w uzasadnionej opinii Komisji. 17.      W konsekwencji należy stwierdzić, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy. V –    Wnioski 18.      Z powyższych względów uważam, że Trybunał powinien: –        orzec, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, oraz udzielając zezwolenia na używanie tego obiektu, niezawierającego niezbędnych informacji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy 75/442/EWG w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156/EWG; –        obciążyć Republikę Grecką kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: angielski. – Dyrektywa Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmieniona dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32). – Wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C-365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-7773, pkt 67 i 68. – Zobacz między innymi wyroki z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C-143/02 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-2877, pkt 11, i z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C-446/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-6053, pkt 15. – Zobacz wyrok przywołany w przypisie 3, pkt 68.