C-420/02

Sprawa C-420/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Nielegalne składowanie odpadów na składowisku „Péra Galini” – Dyrektywa 75/442/EWG w sprawie odpadów, zmieniona dyrektywą 91/156/EWG – Artykuły 4 i 9 Streszczenie wyroku Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156 – Artykuł 4 akapit pierwszy – Obowiązek Państw Członkowskich zapewnienia unieszkodliwiania odpadów – Zakres – Konieczność podjęcia działań – Swoboda uznania – Granice (dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 4 akapit pierwszy) O ile art. 4 akapit pierwszy dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, nie precyzuje konkretnych działań, które należy podjąć dla zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska, o tyle jednak Państwa Członkowskie, mimo że została im pozostawiona swoboda uznania co do oceny konieczności podjęcia takich działań są związane celem, który należy osiągnąć. W zasadzie nie jest więc możliwe wywnioskowanie bezpośrednio z faktu niezgodności danej sytuacji faktycznej z celami ustanowionymi w art. 4 akapit pierwszy dyrektywy 75/442, że zainteresowane Państwo Członkowskie z pewnością uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tego przepisu. Mimo to utrzymywanie przez długi czas takiej sytuacji faktycznej, bez interwencji ze strony odpowiednich władz, w szczególności gdy ta sytuacja pociąga za sobą znaczącą degradację środowiska, może wskazywać na to, że Państwo Członkowskie przekroczyło zakres swobodnego uznania przyznany mu na mocy tego przepisu. (por. pkt 21–22) WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 18 listopada 2004 r. (*) Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Nielegalne składowanie odpadów na składowisku „Péra Galini” – Dyrektywa 75/442/EWG w sprawie odpadów, zmieniona dyrektywą 91/156/EWG – Artykuły 4 i 9 W sprawie C-420/02 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, wniesioną w dniu 21 listopada 2002 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Konstantinidisa, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Republice Greckiej, reprezentowanej przez E. Skandalou, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona pozwana, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: P. Jann, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), K. Lenaerts, S. von Bahr i K. Schiemann, sędziowie, rzecznik generalny: L. A. Geelhoed, sekretarz: M. Múgica Arzamendi, główny administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 czerwca 2004 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 lipca 2004 r., wydaje następujący Wyrok 1        W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” mieszczącym się w granicach prefektury Heraklion (Grecja) były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu, bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, oraz udzielając na używanie tego obiektu zezwolenia niezawierającego niezbędnych informacji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) (zwanej dalej „dyrektywą”).  Ramy prawne 2        Artykuł 4 dyrektywy przewiduje, że: „Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności: –        bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, –        bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, –        bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich oraz miejsc o szczególnym znaczeniu. Państwa Członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”. 3        Artykuł 9 dyrektywy stanowi: „1.      Do celów wykonania art. 4, 5 i 7 wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności określone w załączniku II A, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz określone w art. 6. Zezwolenie takie obejmuje: –        rodzaje oraz ilości odpadów, –        wymogi techniczne, –        środki bezpieczeństwa, które mają być zastosowane, –        miejsce unieszkodliwiania, –        metodę przetwarzania. 2.      Zezwolenia mogą być udzielane na czas określony, mogą być odnawialne, mogą podlegać warunkom i zobowiązaniom, a w szczególności, jeśli zamierzona metoda unieszkodliwiania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, można odmówić ich udzielenia”.  Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 4        W następstwie złożenia do Parlamentu Europejskiego petycji opisujących nielegalne składowanie odpadów na składowisku „Péra Galini”, mieszczącym się w granicach prefektury Heraklionu, Komisja skierowała do rządu greckiego, w dniu 23 lutego 2000 r., wniosek o udzielenie informacji dotyczących warunków używania wspomnianego obiektu i stanu zaawansowania prac nad planem gospodarowania odpadami w tym okręgu. 5        W odpowiedzi z dnia 10 maja 2000 r. władze greckie powołały się na wprowadzenie w życie, w różnych obszarach wymienionego okręgu, projektów typu „XYTA”, dotyczących budowy składowisk odpadów. Wskazały, że taki projekt istnieje także dla składowiska „Péra Galini”, a jego lokalizacja została zatwierdzona decyzją z marca 1995 r. Dodały one, że zarządzenie ministerialne w sprawie akceptacji warunków środowiskowych tego projektu nie zostało jeszcze wydane. 6        W maju 2000 r. Komisja powzięła wiadomość o wydaniu przez Polimeles Protodikeio Heraklion (sąd okręgowy w Heraklionie), który stwierdził fakt nielegalnego używania obiektu i istnienie wynikającego z tego zagrożenia dla środowiska i ludzi, w dniu 22 grudnia 1998 r. orzeczenia nakazującego zaprzestanie składowania odpadów na składowisku „Péra Galini”. 7        W trakcie spotkań w dniach 13 i 14 grudnia 2000 r. władze greckie poinformowały Komisję, że plan gospodarowania odpadami w okręgu Heraklionu nie został jeszcze przyjęty i że analiza wpływu na środowisko nowego obiektu na składowisku „Péra Galini” nie została zakończona. 8        Pismem z dnia 20 marca 2001 r. poinformowały one Komisję o zakończeniu pierwszej fazy prac nad planem gospodarowania odpadami w regionie Krety. Powołały się również na ekspertyzę mającą na celu zbadanie warunków używania składowiska „Péra Galini”. Dodały, że to składowisko było odpowiednie dla zbudowania nowego obiektu gospodarki odpadami. 9        Uznając, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy, Komisja, pismem z dnia 24 kwietnia 2001 r., wezwała to Państwo Członkowskie do przedstawienia uwag. 10      W odpowiedzi z dnia 16 listopada 2001 r. władze greckie poinformowały Komisję, że rada regionu Krety zatwierdziła w dniu 16 lipca 2001 r. analizę planu gospodarowania odpadami dla regionu Krety. Utrzymywały, że wprowadzenie tego planu w życie, poprzez przyjęcie planu przywrócenia operatywności składowisku „Péra Galini”, miało mieć zasadniczy wpływ na rozwiązanie problemu. Opisały ponadto różne działania podjęte w odniesieniu do tego składowiska w celu ograniczenia negatywnych skutków dla środowiska i ryzyka dla zdrowia ludzkiego. Skonstruowano więc ogrodzenie obiektu i wprowadzono ochronę obecną przez całą dobę, stworzono ochronny pas przeciwpożarowy, w celu zmniejszenia rozprzestrzeniania się pyłów zbudowano asfaltową drogę dostępu do składowiska oraz wykopano fosę odprowadzającą wody deszczowe i wprowadzono kontrolę tego odpływu i jej obiegu, jak również pokryto składowisko piaskiem. Ponadto, według władz greckich, skały w regionie nie przepuszczają wody. 11      Uznając powyżej opisane środki za niewystarczające, Komisja wydała w dniu 21 grudnia 2001 r. uzasadnioną opinię i wezwała Republikę Grecką do podjęcia kroków niezbędnych do dostosowania się do niej w ciągu dwóch miesięcy od podania jej do wiadomości. 12      W odpowiedziach z dnia 17 kwietnia i 7 czerwca 2002 r. władze greckie ponownie powołały się na realizację ram planu gospodarowania odpadami w regionie Krety, którego część stanowi plan dla prefektury Heraklionu i przypomniały środki podjęte w odniesieniu do składowiska „Péra Galini”. Wskazały również, że całość badań prowadzonych przez region Krety, dotyczących gospodarki odpadami, powinna być zakończona w lipcu 2002 r., a więc projekty mogłyby być sfinansowane w ciągu tego samego roku. Plan przewidywał stworzenie i używanie na składowisku „Péra Galini” nowoczesnego obiektu „XYTA”, odpowiadającego potrzebom prefektur Heraklionu, Rethymnonu i Lassithi. 13      Uznając, że sytuacja jest wciąż niezadowalająca, Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.  W przedmiocie skargi  W przedmiocie pierwszego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 4 dyrektywy Argumenty stron 14      Komisja zauważa, że kontrola przeprowadzona przez odpowiednie władze w dniu 11 lutego 1998 r. wykazała, iż używanie składowiska odpadów „Péra Galini” jest przyczyną zanieczyszczenia środowiska i pociąga za sobą zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. 15      Stwierdza ona, że w odpowiedziach na wezwanie do przedstawienia uwag i uzasadnioną opinię władze greckie przyznały, że nie przerwano używania składowiska. Komisja utrzymuje, że środki podjęte w odniesieniu do składowiska nie są wystarczające do zapewnienia dobrego funkcjonowania składowiska i zapobieżenia jakiemukolwiek zagrożeniu dla środowiska naturalnego i ludzkiego w rozumieniu art. 4 dyrektywy. Jej zdaniem budowa fosy odpływowej powinna być połączona z analizą hydrogeologiczną i analizą informacji związanych ze szczelnością gruntu. Ponadto nie zostały przewidziane żadne metody zapobiegania zanieczyszczeniu gruntu i wód gruntowych, takie jak budowa ściany izolacji geologicznej, wprowadzenie nowego systemu gromadzenia wód odpływowych i systemu nadania nieprzepuszczalności, okresowe kontrole na miejscu, analizy jakości wody lub gromadzenie biogazu i gospodarowanie nim. 16      Ponadto Komisja wskazuje, że według raportu z inspekcji opracowanego w dniu 23 stycznia 2002 r. przez dyrekcję do spraw zdrowia administracji prefektoralnej Heraklionu, wody spływające z odpadów nie są wstrzymywane i zbierają się w strumień spływający do morza. Nie dowiedziono również szczelności skał podtrzymujących składowisko, tak więc nie można się na nią powoływać w celu uzasadnienia braku środków mających na celu przeciwdziałanie zanieczyszczeniu gruntu i wód gruntowych. Wreszcie środki regionalnego planu gospodarowania odpadami, przewidziane w celu rozwiązania problemu gospodarowania odpadami na Krecie, są wciąż w fazie badań. 17      W tych okolicznościach Komisja utrzymuje, że ponieważ składowisko „Péra Galini” jest używane od 1994 r. aż do dnia dzisiejszego, Republika Grecka przekroczyła zakres swobodnego uznania przyznany jej w art. 4 dyrektywy. 18      Rząd grecki utrzymuje, że nie przekroczył zakresu swobodnego uznania przyznanego Państwom Członkowskim w art. 4 dyrektywy. Uważa on, że z uwagi na działania przeprowadzone na składowisku „Péra Galini” obecne funkcjonowanie składowiska nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i środowiska. 19      W tym względzie podnosi on, co następuje: –        w ramach nowego planu gospodarowania odpadami wspomniane składowisko stanowi przedmiot badań dotyczących przywrócenia jego operatywności, –        druga faza planu gospodarowania odpadami w regionie Krety została zakończona, –        wprowadzanie w życie planu i programu inwestycji oraz fukcjonowanie systemu recyklingu materiałów opakowaniowych, zatwierdzonych przez ministra do spraw środowiska, powinno rozpocząć się w trakcie 2004 r., –        w 2003 r. ma zostać złożony wniosek o wsparcie z funduszy strukturalnych w celu sfinansowania budowy centralnego składowiska „XYTA” i przywrócenia operatywności składowisku „Péra Galini”. 20      Jeżeli chodzi o raport ze stycznia 2002 r., o którym wspomniała Komisja, rząd grecki podnosi, że został on opracowany po inspekcji przeprowadzonej w czasie, gdy istniały szczególnie trudne warunki związane z nieprzerwanymi deszczami. Z drugiej strony, władze greckie wskazują, że z raportu z dnia 12 marca 2003 r. wynika, że z pominięciem wyjątkowych przypadków, wody odpływowe są kierowane do trzech szczelnych cystern, gdzie są na miejscu poddawane recyklingowi. Ponadto analiza wpływu na środowisko dotycząca przywrócenia operatywności składowiska „Péra Galini” została złożona w dniu 10 lutego 2003 r. do zatwierdzenia przewidzianego na kwiecień 2003 r. Jeżeli chodzi o szczelność skał w regionie, została ona poświadczona przy okazji analizy geologicznej przeprowadzonej dla potrzeb wprowadzenia w życie planu gospodarowania odpadami. Władze greckie wskazują również, że pomiary jakości wód dokonane przez odpowiednie służby nie wykazały przekroczenia dopuszczonych limitów. Ocena Trybunału 21      Należy przypomnieć, że o ile pierwszy akapit art. 4 dyrektywy nie precyzuje konkretnych działań, które należy podjąć dla zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska, o tyle jednak Państwa Członkowskie, mimo że została im pozostawiona swoboda uznania co do oceny konieczności podjęcia takich działań, są związane celem, który należy osiągnąć (wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C-365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-7773, pkt 67). 22      W zasadzie nie jest więc możliwe wywnioskowanie bezpośrednio z faktu niezgodności danej sytuacji faktycznej z celami ustanowionymi w akapicie pierwszym art. 4 dyrektywy, że zainteresowane Państwo Członkowskie z pewnością uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tego przepisu, czyli że nie podjęło niezbędnych działań dla zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i bez zagrożenia dla środowiska. Mimo to utrzymywanie przez długi czas takiej sytuacji faktycznej, bez interwencji ze strony odpowiednich władz, w szczególności gdy ta sytuacja pociąga za sobą znaczącą degradację środowiska, może wskazywać na to, że Państwo Członkowskie przekroczyło zakres swobodnego uznania przyznany mu na mocy tego przepisu (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 68). 23      Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane na podstawie sytuacji Państwa Członkowskiego mającej miejsce w momencie, kiedy upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii i że zmiany wprowadzone następnie nie są brane pod uwagę przez Trybunał (zob. w szczególności wyroki z dnia 24 października 2002 r. w sprawie C-455/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-9231, pkt 21, i z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-348/02 Komisja przeciwko Włochom, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 7). 24      Należy więc zbadać, czy Komisja dowiodła w wystarczającym stopniu, że w momencie wygaśnięcia terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Republika Grecka nie podjęła, przez długi okres czasu, niezbędnych kroków w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu. 25      W tym względzie należy podnieść, że rząd grecki nie kwestionuje istnienia na składowisku „Péra Galini” odpadów stanowiących zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i mogących stanowić zagrożenie dla środowiska. 26      Należy również podnieść, że od 1998 r. wnioski z kontroli przeprowadzanych na wspomnianym składowisku wykazywały, że używanie składowiska „Péra Galini” było źródłem zanieczyszczenia środowiska i stanowiło zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. 27      Tego samego roku orzeczenie sądu okręgowego w Heraklionie stwierdzające nielegalne używanie obiektu i nakazujące zaprzestanie składania odpadów na składowisku „Péra Galini” wskazało na zagrożenia wynikające z używania wspomnianego składowiska dla środowiska i zdrowia ludzkiego. 28      Ponadto z raportu z inspekcji opracowanego w dniu 23 stycznia 2002 r. wynika, że pomimo działań podjętych przez władze greckie, wody spływające z odpadów nie były zbierane przez ściankę ochronną zbudowaną w celu ich gromadzenia i spływały strumieniem do morza. 29      To stwierdzenie nie może zostać pozbawione ważności ze względu na okoliczność, że inspekcja miała miejsce w okresie silnych deszczów. Podobnie rząd grecki nie może opierać swoich argumentów na raporcie z inspekcji z dnia 12 marca 2003 r., gdyż miała ona miejsce po wygaśnięciu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli po 20 lutego 2002 r. 30      Jeżeli chodzi o plany i badania mające na celu ulepszenie przetwarzania odpadów w regionie Krety, na które powołuje się rząd grecki, należy stwierdzić, że nie stanowią one niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu. 31      Z drugiej strony władze greckie nie dostarczają żadnych danych pozwalających na ustalenie daty, w której zostanie rozpoczęte odzyskiwanie i unieszkodliwianie odpadów znajdujących się na wspomnianym składowisku. Przeciwnie, przyznają, że w momencie wygaśnięcia terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii te działania nie zostały jeszcze przeprowadzone. 32      Ponadto, jak podniósł rzecznik generalny w pkt 16 opinii, sam fakt istnienia planów i badań wskazuje, że władze greckie były świadome zagrożenia, jakie stanowi dla zdrowia ludzkiego i środowiska składowisko „Péra Galini”. 33      W rezultacie Komisja wystarczająco dowiodła, że władze greckie nie podjęły, przez długi czas, niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu. 34      Wynika z tego, że pierwszy zarzut, oparty na naruszeniu art. 4 dyrektywy, jest zasadny.  W przedmiocie drugiego zarzutu, opartego na naruszeniu art. 9 dyrektywy 35      W drugim zarzucie Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że udzielając na używanie składowiska „Péra Galini” zezwolenia niezawierającego niezbędnych informacji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 9 dyrektywy. 36      Komisja podniosła, że składowisko „Péra Galini” funkcjonuje bez spełnienia warunków ustanowionych w obowiązującym greckim ustawodawstwie. W tych okolicznościach Komisja uważa, że tym bardziej niepodważalnym jest fakt, że omawiane składowisko działa bez zezwolenia zgodnego z warunkami przewidzianymi w art. 9 dyrektywy. 37      Rząd grecki nie kwestionuje tego stwierdzenia. W związku z powyższym i z braku dowodów przeciwnych przedstawionych przez rząd grecki, należy stwierdzić, że drugi zarzut Komisji, oparty na naruszeniu art. 9 dyrektywy, jest zasadny. 38      Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie podejmując niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” mieszczącym się w granicach prefektury Heraklionu (Grecja) były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, oraz udzielając na używanie tego obiektu zezwolenia niezawierającego niezbędnych informacji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy.  W przedmiocie kosztów 39      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania, zaś państwo to przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje: 1)      Nie podejmując niezbędnych działań w celu zapewnienia, aby odpady złożone na składowisku „Péra Galini” mieszczącym się w granicach prefektury Heraklionu (Grecja) były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy, oraz udzielając na używanie tego obiektu zezwolenia niezawierającego niezbędnych informacji Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG. 2)      Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy * Język postępowania: grecki.