C-460/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PHILIPPE’A LÉGERA przedstawiona w dniu 9 września 2004 r. (1) Sprawa C-460/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Dyrektywa 96/67/WE w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty – Niewłaściwa transpozycja – Częściowe wycofanie skargi 1.        W niniejszej skardze Komisja Wspólnot Europejskich żąda stwierdzenia, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (2) (zwanej dalej „dyrektywą”). 2.        Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi, że Republika Włoska naruszyła kilka przepisów dyrektywy, gdyż – po pierwsze – nie ustanowiła: –        maksymalnego okresu siedmiu lat, na który są wybierane podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej, zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy; oraz – po drugie – przyjęła w szczególności dwa przepisy krajowe sprzeczne z dyrektywą: –        środek socjalny niezgodny z art. 18 dyrektywy; –        przepisy o charakterze przejściowym, które są niedopuszczalne w świetle dyrektywy. I –    Ramy prawne A –    Uregulowania wspólnotowe 3.        Zgodnie z motywem 5 dyrektywy jej celem jest otwarcie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej na wszystkich lotniskach znajdujących się na terytorium Państwa Członkowskiego (3) w celu pomocy w obniżeniu kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych i podniesieniu jakości usług świadczonych użytkownikom portów lotniczych. Ten wolny dostęp powinien dokonywać się stopniowo (4). 4.        W ramach otwarcia dostępu do rynku usług obsługi naziemnej Państwa Członkowskie – w poszanowaniu celu dyrektywy – mogą przewidzieć środki zmierzające do zapewnienia przestrzegania wymogów bezpieczeństwa i ochrony, wymogów ochrony środowiska naturalnego oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej (5). 5.        W rozumieniu tej dyrektywy (6): „[…] d) »użytkownik portu lotniczego« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty i/lub ładunków drogą powietrzną i/lub do danego portu lotniczego; e) »obsługa naziemna« oznacza usługi świadczone użytkownikom portów lotniczych w portach lotniczych, określone w Załączniku; f) »własna obsługa naziemna« oznacza sytuację, w której użytkownik portu lotniczego bezpośrednio prowadzi jedną lub więcej kategorii obsługi naziemnej dla własnych potrzeb i nie zawiera z osobą trzecią umowy na świadczenie takich usług; do celów niniejszej definicji - między użytkownikami portu, użytkownicy portu nie są osobami trzecimi, jeśli: -      jeden posiada udział większościowy w innym, lub - pojedynczy podmiot posiada większość udziałów w każdym z nich; g) »podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej« oznacza osobę fizyczną lub prawną świadczącą osobom trzecim jedną lub więcej kategorii usług obsługi naziemnej”. 6.        Tymczasem, owo otwarcie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej nie jest całkowite, w rzeczywistości Państwa Członkowskie mogą przewidzieć bowiem odstępstwa poprzez ograniczenie liczby podmiotów świadczących usługi lub zastrzeżenie niektórych usług dla danego podmiotu (7). W ten sposób Państwo Członkowskie może przewidzieć zastrzeżenie lub ograniczenie co najmniej do dwóch liczby podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej lub użytkowników portu wykonujących własną obsługę, zgodnie z art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 2 dyrektywy. Dyrektywa zezwala na zastosowanie tego ograniczenia jedynie w odniesieniu do usług obsługi „bagażu”, „obsługi ramp”, „zaopatrywania w paliwa” oraz obsługi „ładunku i poczty”. 7.        W art. 9 dyrektywa przewiduje możliwość odstąpienia przez Państwa Członkowskie od otwarcia dostępu do rynku usług obsługi naziemnej, w przypadku gdy szczególne przeszkody, wynikające zwłaszcza z przepustowości, uniemożliwiają otwarcie rynku, o którym mowa w dyrektywie. Odstępstwo może polegać na ograniczeniu lub zastrzeżeniu liczby podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej lub użytkowników wykonujących własną obsługę naziemną, a nawet zakazie wykonywania obsługi własnej. Odstępstwa te podlegają procedurze powiadomienia Komisji. 8.        W art. 11 dyrektywa przewiduje procedurę szczególną, opartą na obiektywnych kryteriach selekcji podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej, w przypadku gdy ich liczba została ograniczona na skutek decyzji Państwa Członkowskiego zgodnie z wyżej przedstawionymi przepisami. Według dyrektywy podmioty są wybierane na maksymalny okres siedmiu lat. 9.        Dyrektywa umożliwia Państwom Członkowskim uzależnienie działalności w zakresie obsługi naziemnej podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej lub użytkownika wykonującego własną obsługę naziemną od uzyskania zgody władz państwowych niezależnych od organu zarządzającego portu lotniczego (8). 10.      Wreszcie należy podkreślić, iż art. 18 dyrektywy stanowi: „Bez uszczerbku dla stosowania niniejszej dyrektywy oraz z zastrzeżeniem innych przepisów prawa Wspólnoty Państwa Członkowskie mogą podjąć niezbędne środki dla zapewnienia ochrony praw pracowników i poszanowania środowiska naturalnego”. B –    Uregulowania krajowe 11.      Dekret ustawodawczy nr 18 z dnia 13 stycznia 1999 r. w sprawie stosowania dyrektywy 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (zwany dalej „DL 18/99”) (9) dokonuje transpozycji wyżej wymienionej dyrektywy we Włoszech. 12.      Ente nazionale per l’aviazione civile (krajowy urząd lotnictwa cywilnego, zwany dalej „ENAC”), krajowy organ publiczny, jest odpowiedzialny za zapewnienie właściwego stosowania wymogów DL 18/99. 13.      Republika Włoska zdecydowała się skorzystać z ograniczenia liczby podmiotów świadczących usługi, wynikającego z art. 6 ust. 2 dyrektywy, stosując do wyboru podmiotów świadczących usługi procedurę szczególną, określoną w art. 11 tej dyrektywy (10). DL 18/99 przewiduje również warunki uzyskania zgody przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej. 14.      Artykuł 14 DL 18/99 dotyczy w szczególności ochrony socjalnej i przewiduje, iż: „1.      Zapewniając swobodny dostęp do rynku usług obsługi naziemnej, należy, przez 30 miesięcy od daty wejścia w życie niniejszego dekretu, zapewnić utrzymanie poziomu zatrudnienia i kontynuację stosunków pracy personelu podlegającego wcześniejszemu zarządzającemu. 2.      Poza przypadkiem przejęcia oddziału przedsiębiorstwa każde przejęcie działalności dotyczące jednej lub kilku kategorii usług obsługi naziemnej, określonych w załącznikach A i B, oznacza przejęcie personelu – wskazanego przez zainteresowane podmioty w porozumieniu z pracowniczymi organizacjami związkowymi – od poprzedniego podmiotu świadczącego usługi przez następcę, proporcjonalnie do części ruchu lub działalności przejętych przez następcę”. 15.      W końcu art. 20 DL 18/99 zawiera następujący przepis przejściowy: „Stosunki umowne personelu usług obsługi naziemnej, istniejące w dniu 19 listopada 1998 r., które przewidują różne uregulowania organizacyjne i umowne, zostaną utrzymane w mocy – bez możliwości ich przedłużenia – aż do wygaśnięcia odpowiednich umów, a w każdym razie nie dłużej niż przez sześć lat”. II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 16.      W dniu 29 marca 1999 r. Komisja otrzymała szczegółowe zażalenie ze strony Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (stowarzyszenie obrony praw użytkowników i konsumentów), na skutek którego poddała ona weryfikacji odpowiednie przepisy DL 18/99 dokonującego transpozycji dyrektywy. W następstwie stwierdzenia zaistnienia kilku przypadków naruszenia prawa wspólnotowego w dniu 3 maja 2000 r. Komisja skierowała do rządu włoskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. 17.      Komisja, uznawszy odpowiedź udzieloną przez ten rząd za niewystarczającą, wystosowała do niego uzasadnioną opinię pismem z dnia 24 lipca 2001 r. Rząd włoski, za pośrednictwem swojego stałego przedstawicielstwa, wystosował listownie kilka not do Komisji. Następnie odbyły się spotkania pomiędzy przedstawicielami właściwych służb Komisji a ekspertami z włoskiego ministerstwa transportu, w których trakcie rząd włoski przedstawił propozycje zmian przepisów DL 18/99. 18.      Jak wynika z noty stałego przedstawicielstwa z dnia 10 maja 2002 r., władze włoskie zastrzegły sobie prawo do powiadomienia o dalszym rozwoju tej kwestii i zakomunikowały swoją wolę zaniechania zaistniałych naruszeń. Komisja, wobec braku informacji o dalszym rozwoju sytuacji, w dniu 19 grudnia 2002 r. wniosła niniejszą skargę na podstawie art. 226 WE. III – Skarga 19.      Komisja w swojej skardze wystąpiła z trzema zarzutami wobec Państwa Członkowskiego. Wnosi ona do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Włoska: –        nie przetransponowała do DL 18/99 maksymalnego okresu siedmiu lat, na który są wybierane podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej, zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy; –        wprowadziła, na podstawie art. 14 DL 18/99, środek socjalny niezgodny z art. 18 dyrektywy oraz –        przewidziała, w art. 20 DL 18/99, przepisy przejściowe, które są niedopuszczalne w świetle dyrektywy. 20.      Pismem z dnia 19 stycznia 2004 r. rząd włoski powiadomił Trybunał, iż ustawa nr 306 z dnia 31 października 2003 r., zmieniająca DL 18/99, wprowadziła wreszcie wyraźne odniesienie do maksymalnego okresu siedmiu lat, na który są wybierane podmioty świadczące usługi. 21.      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 24 marca 2004 r. Komisja wycofała częściowo swoją skargę, mianowicie w odniesieniu do pierwszego zarzutu (11). Rząd włoski przyjął to częściowe wycofanie pismem z dnia 22 kwietnia 2004 r. 22.      W związku z powyższym w pierwszej kolejności dokonam analizy drugiego zarzutu, a następnie trzeciego zarzutu Komisji. A –    W przedmiocie zarzutu opartego na istnieniu środka socjalnego niezgodnego z dyrektywą 1.      Argumenty stron 23.      Komisja zarzuca Republice Włoskiej wprowadzenie art. 14 DL 18/99, który jest niezgodny z dyrektywą, zaś w szczególności z jej art. 18. Artykuł 14 nakłada na podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej obowiązek zapewnienia przejęcia personelu poprzedniego podmiotu świadczącego usługi, i to proporcjonalnie do zakresu przejętej działalności. 24.      Obowiązek ten wykracza poza to, na co zezwala art. 18 dyrektywy, a nawet poza to, co przewiduje dyrektywa Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (12). Artykuł 14 DL 18/99 przewiduje stały obowiązek przejęcia personelu w przypadku przejęcia działalności, a więc we wszystkich przypadkach, nie tylko w przypadkach, w których dyrektywa dotycząca przejęcia przedsiębiorstw ów obowiązek nakłada. 25.      Według Komisji, w celu otwarcia dostępu do rynku usług obsługi naziemnej taki obowiązek uprzywilejowuje przedsiębiorstwa już działające, które nie muszą przejmować pracowników z innego przedsiębiorstwa. W rzeczywistości, podmioty świadczące usługi, które chcą uzyskać dostęp do rynku, nie mogą wybrać swojego personelu, ponieważ mają obowiązek przejęcia personelu poprzedniego podmiotu świadczącego usługi. Zdaniem Komisji, dla każdego nowego konkurenta taka sytuacja prowadzi do ograniczenia swobodnego świadczenia usług. 26.      Według rządu włoskiego, środki ochrony socjalnej zawarte w art. 14 DL 18/99 nie stoją na przeszkodzie celowi dyrektywy i, w rzeczywistości, stanowią konkretyzację kompetencji przyznanej Państwom Członkowskim na mocy art. 18 dyrektywy. Ponadto artykuł ten jest częścią stopniowego postępu wprowadzonego dyrektywą. 27.      Według rządu włoskiego, art. 14 należy rozpatrywać w kontekście DL 18/99, który został przyjęty – z jednej strony – w okresie bardzo wysokiego wskaźnika bezrobocia w kraju, a – z drugiej strony – w okresie, w którym działalność na lotniskach charakteryzowała się ujednoliconymi od dłuższego czasu zbiorowymi układami pracy. Zatem, zdaniem władz włoskich, należało przeprowadzić stopniową zmianę, uwzględniając masowe występowanie związków zawodowych, mogących spowodować ewentualne rozruchy. W tej sytuacji rząd włoski chciał utrzymać umiarkowane podejście, wprowadzając środek przejściowy w odniesieniu do praw pracowników, którzy w innym przypadku nie mogliby korzystać z ochrony włoskiego porządku prawnego (13). 28.      Zdaniem tego rządu, motywy 8 i 24, a także art. 18 dyrektywy przyznawały Państwom Członkowskim możliwość wprowadzenia gwarancji dodatkowych do gwarancji dotychczas przewidzianych przez prawo wspólnotowe w zakresie ochrony praw pracowniczych (14). Przepisy krajowe służące przetransponowaniu dyrektywy powinny zapewnić równowagę między dwoma zasadniczymi wymogami: liberalizacji rynku usług obsługi naziemnej oraz ochrony praw pracowników. W rzeczywistości władze włoskie kwestionują stanowisko Komisji, która przyznaje pierwszeństwo celowi liberalizacji. 29.      Należy podkreślić, iż w nocie stałego przedstawicielstwa z dnia 31 października 2001 r. (15) władze włoskie rozważały zastąpienie art. 14 DL 18/99 obowiązkiem, który miał jeszcze zostać konkretnie określony, a którego cel polegałby na tym, że każdy nowy przedsiębiorca mający zamiar zapewnienia usługi obsługi naziemnej przyznaje – przez określony czas – preferencję pozostałym bez zatrudnienia pracownikom ustępującego przedsiębiorstwa (16). 2.      Ocena 30.      W celu oceny drugiego zarzutu należy przeanalizować zakres art. 18 dyrektywy. Następnie należy ustalić, jak powinien być interpretowany zakres tego przepisu. Czy należy uznać, iż działania ustawodawcze Państw Członkowskich są podporządkowane realizacji celów dyrektywy, jak to utrzymuje Komisja? Czy też wręcz przeciwnie należy go interpretować – zgodnie ze stanowiskiem rządu włoskiego – jako przyznający margines autonomii ustawodawczej Państwom Członkowskim w zakresie ochrony socjalnej w ramach wprowadzenia w życie dyrektywy? 31.      Uważam, podobnie jak Komisja, że środki te nie powinny kwestionować celów i pełnego skutku dyrektywy. Zgodnie z metodami wykładni przyjętymi przez Trybunał (17) dokonam analizy treści art. 18, a także systematyki i celów tej dyrektywy w celu określenia zakresu omawianego przepisu. 32.      Jak wiadomo, art. 18 ma następujące brzmienie: „Bez uszczerbku dla stosowania niniejszej dyrektywy oraz z zastrzeżeniem innych przepisów prawa Wspólnoty Państwa Członkowskie mogą podjąć niezbędne środki dla zapewnienia ochrony praw pracowników [...]”. Przepis ten należy czytać wraz z motywem 24 dyrektywy, który stanowi, że „Państwa Członkowskie muszą utrzymać prawo do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej dla personelu podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej”. 33.      Z powyższych sformułowań wynika, iż Państwa Członkowskie mogą przewidzieć środki ochrony socjalnej w ramach wprowadzania w życie dyrektywy. Jednakże litera tych przepisów nie przyznaje Państwom Członkowskim nieograniczonej kompetencji ustawodawczej w zakresie ochrony socjalnej. W rzeczywistości kompetencja ta obwarowana jest trzema warunkami. Po pierwsze, Państwo Członkowskie, wykonując wspomnianą kompetencję, nie może utrudniać stosowania całości dyrektywy. Po drugie, musi ono przestrzegać innych przepisów prawa wspólnotowego. W końcu środki podjęte w ramach tej kompetencji muszą być niezbędne do zapewnienia ochrony praw pracowników. 34.      Zgodnie z pierwszym warunkiem wprowadzenie w życie kompetencji ustawodawczej Państw Członkowskich nie może stanowić przeszkody w realizacji celów dyrektywy, które zostaną zbadane później. Drugi warunek, ustanowiony w art. 18 dyrektywy, odsyła do obowiązku przestrzegania innych przepisów prawa wspólnotowego, w przypadku gdy Państwa Członkowskie postanawiają przyjąć środki socjalne. Zatem Państwa Członkowskie nie mogą naruszać przepisów dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw w ramach wprowadzania w życie przyjętych przez nie środków socjalnych. W końcu zgodnie ze wspomnianym powyżej przepisem środek krajowy musi być proporcjonalny. 35.      Wykładnia systematyczna przepisu dotyczącego ochrony socjalnej pozwala podkreślić, jakie miejsce zajmuje art. 18 w strukturze dyrektywy. Należy stwierdzić, iż art. 18 jest niemalże jednym z jej ostatnich artykułów (18). Dyrektywa określa w pierwszej kolejności zakres stosowania dostępu do rynku usług obsługi naziemnej, znaczenie pojęć zawartych w dyrektywie, zaś ogół przepisów dyrektywy zawiera zasady wspólnotowe, które podlegają zastosowaniu przez Państwa Członkowskie w ramach otwarcia dostępu do rynku usług obsługi naziemnej. Przepisy te są różnorodne i dotyczą one zarówno wyboru podmiotów świadczących usługi, zatwierdzenia oraz odstępstw, jak również zasad związanych z dostępem do urządzeń. 36.      Troska o ochronę socjalną jest wprowadzona dopiero po wszystkich przepisach dotyczących dostępu do rynku usług obsługi naziemnej oraz nakazie przestrzegania bezpieczeństwa i ochrony przez Państwa Członkowskie (19). 37.      W tym kontekście, mając na uwadze strukturę dyrektywy, wykładnia art. 18 jest jednoznaczna. Wprawdzie u podstaw tego artykułu leży rzeczywista troska, która jednakże jedynie uzupełnia wprowadzenie w życie dyrektywy w całości. Owa analiza wydaje nam się również zgodna z celami tego uregulowania. 38.      Zgodnie z tym, o czym słusznie przypomina Komisja, cel dyrektywy, określony w motywach aktu, jest podwójny. Z jednej strony, jest on związany ze stopniowym ustanawianiem swobodnego dostępu do rynku, zaś – z drugiej strony – z wprowadzeniem skutecznej i uczciwej konkurencji na rynku usług obsługi naziemnej (20). Stwierdziłem również, iż przepisy w całości dotyczą szczegółowych warunków dostępu do rynku usług obsługi naziemnej. Względy ochrony socjalnej mają zatem charakter uzupełniający. Wbrew temu, co niesłusznie utrzymuje Republika Włoska, nie chodzi tu o przedkładanie w dyrektywie względów liberalizacji nad ochronę pracowników. Moim zdaniem, cel dyrektywy odnosi się tylko do rynku usług obsługi naziemnej. Przepisy dyrektywy są przewidziane w celu zapewnienia jego otwarcia. 39.      Moim zdaniem, cel dyrektywy nie może zostać zagrożony poprzez przyjęcie przez Państwa Członkowskie środków socjalnych na podstawie art. 18. Uważam, że art. 14 DL 18/99 stanowi zagrożenie dla realizacji celu tej dyrektywy. 40.      Zgodnie z wyjaśnieniami władz włoskich, przepis włoski nie stanowi przeszkody do liberalizacji sektora usług obsługi naziemnej; zmierza on jedynie do dokonania stopniowego przejścia między starym a nowym systemem bez spowodowania dramatycznych rozwiązań stosunków pracy. Republika Włoska odrzuca argumenty Komisji, jakoby zaskarżone uregulowanie mogło prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku usług lotniskowych na korzyść przedsiębiorstw już istniejących, ze szkodą dla potencjalnych konkurentów. Utrzymuje ona, iż zasada swobody konkurencji nie może służyć za pretekst do zwolnienia tych podmiotów z odpowiednich wymogów nałożonych na dany sektor działalności przez ustawodawstwo socjalne (21). 41.      Należy przypomnieć, że art. 14 DL 18/99 przewiduje tymczasowo (22), że aby zapewnić utrzymanie poziomu zatrudnienia i kontynuacji stosunków pracy personelu podlegającego wcześniejszemu zarządzającemu, „poza przypadkiem przejęcia oddziału przedsiębiorstwa każde przejęcie działalności dotyczące jednej lub kilku kategorii usług obsługi naziemnej, określonych w załącznikach A i B, oznacza przejęcie personelu – wskazanego przez zainteresowane podmioty w porozumieniu z pracowniczymi organizacjami związkowymi – od poprzedniego podmiotu świadczącego usługi przez następcę, proporcjonalnie do części ruchu lub działalności przejętych przez następcę”. Przepisy te przewidują więc dodatkową ochronę socjalną w stosunku do tej, która wynika z dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw. Owa dodatkowa ochrona socjalna może opierać się na art. 18 dyrektywy, jeżeli spełnione zostaną uprzednio przytoczone przeze mnie warunki. 42.      W praktyce krajowy przepis prawny nakłada, jako dodatkową ochronę socjalną, na każdego nowego konkurenta obowiązek przejęcia personelu od poprzedniego podmiotu świadczącego usługi, proporcjonalnie do części przejętego ruchu lub działalności. Uważam, podobnie jak Komisja, że taki obowiązek może stanowić zagrożenie dla otwarcia rynku usług obsługi naziemnej i w rezultacie zaszkodzić pełnemu skutkowi dyrektywy. Zadaniem dyrektywy jest otwarcie dla konkurencji rynku, który w przeszłości funkcjonował w postaci monopolu. Decyzja, która powinna zostać stopniowo wykonana, jest decyzją szczególną w tym znaczeniu, że pozwala nowym przedsiębiorstwom na przejęcie działalności dotychczas wykonywanej przez jedną jednostkę. Jak podkreśla Komisja, owo stopniowe otwarcie powinno umożliwić racjonalne używanie infrastruktury lotniskowej i zmniejszenie kosztów. 43.      Moim zdaniem, jak podnosi to również Komisja, włoski środek wywołuje taki skutek, że działa na niekorzyść nowych potencjalnych konkurentów w stosunku do przedsiębiorstw już istniejących. W konsekwencji przedsiębiorstwa zainteresowane dostępem do rynku usług obsługi naziemnej są pozbawione możliwości wyboru własnego personelu. W ramach omawianej działalności, tzn. działalności polegającej na świadczeniu usług, wybór personelu jest czynnikiem decydującym, ponieważ to właśnie zadaniem personelu jest dostarczanie usług. Ograniczając nowym przedsiębiorstwom, które mają zamiar wejść na nowy konkurencyjny rynek, wybór personelu i swobodę jego organizacji, włoski przepis wprowadza dla tych przedsiębiorstw wymogi o poważnych konsekwencjach. W rezultacie owe wymogi działają na niekorzyść nowych przedsiębiorstw w porównaniu z przedsiębiorstwem już istniejącym. W ten sposób rzeczywistym skutkiem takiego środka jest ograniczenie zakresu swobody działania, ponieważ czynnik tak istotny jak organizacja własnego personelu jest narzucana nowym konkurentom przez środek krajowy. 44.      Ponadto uważam, iż Komisja słusznie twierdzi, iż włoski środek wykracza poza środki, które można uznać za niezbędne dla ochrony praw pracowników zgodnie z art. 18 dyrektywy. 45.      W rzeczywistości środek ten przewiduje przejęcie personelu przez nowy podmiot świadczący usługi, jakkolwiek proporcjonalnie do przejętej działalności, niemniej jednak w sposób bezwarunkowy. Moim zdaniem, przepisy te są nieproporcjonalne. W związku z powyższym warto zauważyć, że rząd włoski w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wystąpił z propozycją zastąpienia przepisu art. 14 DL 18/99 „obowiązkiem dla nowego przedsiębiorstwa, które zamierza zatrudnić personel, przyznania – przez określony czas – preferencji pozostałym bez zatrudnienia pracownikom poprzedniego przedsiębiorstwa” (23). Taka alternatywa w stosunku do obecnych przepisów art. 14 DL 18/99 zapewniłaby nowym konkurencyjnym przedsiębiorstwom większą elastyczność. 46.      Jedynie tytułem wskazówki – jak to wspomniała Komisja podczas rozprawy – uważam, że jako alternatywę można uznać również środek krajowy, który zamiast nałożenia na nowe przedsiębiorstwo obowiązku przejęcia pracowników rozłożyłby ciężar i troskę związane z ochroną praw pracowników poprzedniego podmiotu świadczącego usługi pomiędzy ten ostatni podmiot i jego następcę. W ten sposób nowe przedsiębiorstwo wspólnie z przedsiębiorstwem, którego działalność przejęło, oraz ewentualnie ze związkami zawodowymi, mogłoby rozważyć przeszeregowanie lub odszkodowania dla poszczególnych pracowników. Taki środek stanowiłby korzyść, ponieważ nowe przedsiębiorstwa, które mają zamiar wejść na nowy rynek otwarty dla konkurencji, nie zniechęcałyby się ciężarami socjalnymi związanymi z tym środkiem. 47.      W związku z powyższym zarzut Komisji oparty na istnieniu środka socjalnego niezgodnego z dyrektywą we włoskim akcie dokonującym transpozycji powinien zostać uwzględniony. B –    W przedmiocie zarzutu opartego na wprowadzeniu przepisów przejściowych, które są niedopuszczalne w świetle dyrektywy 48.      Komisja w swojej skardze uznała, że przepisy art. 20 DL 18/99 naruszają dyrektywę w zakresie, w jakim pozwalają przedsiębiorstwom mającym „różne uregulowania organizacyjne” na prowadzenie działalności w dziedzinie własnej obsługi naziemnej równolegle z użytkownikami wykonującymi własną obsługę, wybranymi zgodnie z przepisami tej dyrektywy. Komisja wskazuje, iż władze włoskie powoływały się na przejściowy i marginalny charakter tych przepisów, a także na ich zamiar uchylenia tego artykułu. 49.      Dyrektywa wyraźnie określa, jakie kategorie podmiotów wykonujących działalność w zakresie usług obsługi naziemnej mogą zostać uznane za podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej i podmioty prowadzące własną obsługę. Jednostki, które nie spełniają kryteriów ustanowionych przez tę dyrektywę, mogą jedynie występować w charakterze podmiotów świadczących usługi na rzecz osób trzecich. Mianowicie dyrektywa nie przewiduje dla Państw Członkowskich możliwości przyjęcia środków przejściowych w odniesieniu do przedsiębiorstw mających „różne uregulowania organizacyjne”. Ustanawiając takie środki przejściowe, DL 18/99 wprowadził przepisy sprzeczne z literą dyrektywy. 50.      Artykuł 20 DL 18/99 jest zatem niezgodny z dyrektywą. W rezultacie zarzut Komisji oparty na tym artykule jest całkowicie uzasadniony. IV – Wnioski 51.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje: „1)      Wprowadzając w drodze art. 14 dekretu ustawodawczego nr 18 z dnia 13 stycznia 1999 r. niezgodny środek socjalny, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 18 dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty. 2)      Przewidując w art. 20 dekretu ustawodawczego nr 18 z dnia 13 stycznia 1999 r. niedopuszczalne przepisy przejściowe, Republika Włoska naruszyła wspomnianą powyżej dyrektywę. 3)      Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania”.  – Język oryginału: francuski.  – Dz.U. 1996, L 272, str. 36. Zgodnie z art. 23 ust. 1 Państwa Członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne dla przestrzegania dyrektywy nie później niż w ciągu jednego roku od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.  – Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy. – Motyw 10.  – Motywy 11, 22 i 24.  – Artykuł 2.  – Zobacz art. 6 i 9 dyrektywy.  – Artykuł 14 dyrektywy wymaga, aby kryteria otrzymania tej zgody, ustanowione przez Państwa Członkowskie, były zgodne z niektórymi zasadami, takimi jak niedyskryminacja, przestrzeganie zamierzonego celu oraz gwarancja zapewnienia dostępu do rynku lub wykonywanie własnej obsługi, przewidziane przez dyrektywę.  – GURI nr 28 z dnia 4 lutego 1999 r. (dodatek zwyczajny).  – Artykuł 4 ust. 2 i art. 11 ust. 1 DL 18/99.  – Częściowe wycofanie skargi przez Komisję nastąpiło przed rozprawą w dniu 25 marca 2004 r., na której jeszcze raz potwierdziła ona swoje wycofanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wycofanie, a tym bardziej częściowe wycofanie, może nastąpić w trakcie procedury pisemnej lub później. Zob. w szczególności wyrok z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-331/94 Komisja przeciwko Grecji (Rec. str. I-2675, pkt 5 i 6). – Dz.U. 2001, L 82, str. 16, dyrektywa zwana dalej „dyrektywą dotyczącą przejęcia przedsiębiorstw”. Faktycznie środki przewidziane w art. 14 DL 18/99 mogłoby być uzasadnione tylko w przypadku wprowadzania w życie dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw. Tymczasem, w niniejszej sprawie – jak podkreśla Komisja – środki włoskie mają zastosowanie w każdym przypadku przejęcia działalności, zatem ich zakres jest znacznie szerszy, aniżeli zakres stosowania dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw. W ramach tej ostatniej dyrektywy wprowadzenie w życie przejęcia jest ściśle ograniczone. Zatem sam fakt podobieństwa świadczonych usług nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż następuje przejęcie jednostki gospodarczej. Zwykłe podobieństwo działalności nie pozwala na dojście do wniosku, że ma miejsce przejęcie w rozumieniu dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw oraz że powinien być przestrzegany obowiązek ochrony praw pracowników.  – Punkt 3.2 odpowiedzi na skargę, zawarty również w nocie stałego przedstawicielstwa nr 8679 z dnia 18 lipca 2000 r., w brzmieniu przejętym przez Komisję w pkt 34 jej skargi.  – Punkt 3.4 odpowiedzi na skargę.  – Numer 13444.  – Zgodnie z tym, co podkreśla Komisja w pkt 45 swojej skargi, zamiar ten do chwili obecnej nie został zrealizowany.  – Zobacz w szczególności wyroki z dnia 19 października 1995 r. w sprawie C-128/94 Hönig (Rec. str. I-3389, pkt 9); z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie C-208/98 Berliner Kindl Brauerei (Rec. str. I-1741); z dnia 12 października 2000 r. w sprawie C-372/98 Cooke (Rec. str. I-8683) oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-341/01 Plato Plastik (Rec. str. I‑0000).  – Motywy 22 i 24, które odsyłają również do możliwości określenia w ramach dyrektywy ochrony socjalnej dla Państw Członkowskich, są także jednymi spośród ostatnich motywów.  – Stwierdzam również, że chodzi tu o rodzaj artykułu, który zamieszczony jest w innych uregulowaniach wspólnotowych jako rozważanie uzupełniające pod adresem Państw Członkowskich. Zob. na przykład, podobnie, art. 15 propozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej dostępu do rynku usług portowych [COM (2001) 35 wersja ostateczna, Dz.U. C 154, str. 290].  – Motyw 5 dyrektywy przewiduje, iż podwójny cel będzie miał pozytywne skutki w postaci obniżenia kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych i podniesienia jakości usług świadczonych użytkownikom portów lotniczych. Ten podwójny cel został w praktyce osiągnięty, co potwierdza analiza przeprowadzona przez Komisję zgodnie z art. 22 dyrektywy, http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf, w pkt 1.2.  – Strona 7 odpowiedzi na skargę oraz wyrok Trybunału z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie C-172/99 Liikenne (Rec. str.  I-745, pkt 22).  – Artykuł 14 ust. 1 ogranicza swoje zastosowanie do pierwszych 30 miesięcy następujących po dacie wejścia w życie DL 18/99.  – Punkt 45 skargi.