C-465/18

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 19 grudnia 2019 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości – Zbycie apteki w ramach postępowania przetargowego – Ustawodawstwo krajowe – Prawo pierwokupu przysługujące pracownikom zbywanej apteki W sprawie C‑465/18 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 31 maja 2018 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 lipca 2018 r., w postępowaniu: AV, BU przeciwko Comune di Bernareggio, przy udziale: CT, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: M. Vilaras, prezes izby, S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe i N. Piçarra (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: G. Hogan, sekretarz: R. Schiano, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 lipca 2019 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu AV i BU – E. Beacco i A. Barletta, avvocati, – w imieniu Comune di Bernareggio – F. Pintucci, avvocato, – w imieniu CT – G. Pini, avvocato, – w imieniu Komisji Europejskiej – L. Malferrari, H. Støvlbæk oraz L. Armati, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 października 2019 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45, 49–56 i 106 TFUE oraz art. 15 i 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy AV i BU a Comune di Bernareggio (gminą Bernareggio, Włochy) dotyczącego decyzji o przyznaniu własności apteki gminnej zatrudnionemu w niej farmaceucie w związku z wykonaniem przysługującego mu prawa pierwokupu, przewidzianego w prawie krajowym. Ramy prawne Artykuł 9 legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico (ustawy nr 475 określającej przepisy mające zastosowanie do usług farmaceutycznych) z dnia 2 kwietnia 1968 r. (GURI nr 107 z dnia 27 kwietnia 1968 r., s. 2638), ze zmianami, stanowi: „Własność aptek, które stają się nieobsadzone, oraz aptek nowo utworzonych w następstwie zmiany planu rozmieszczenia aptek (pianta organica), może zostać nabyta maksymalnie w połowie przez gminę. Apteki, których właścicielami są gminy, mogą być zarządzane zgodnie z ustawą nr 142 z dnia 8 czerwca 1990 r. […]”. Artykuł 12 ustawy nr 475 z dnia 2 kwietnia 1968 r. określającej przepisy mające zastosowanie do usług farmaceutycznych przewiduje: „1.   Przeniesienie własności apteki jest dopuszczalne po trzech latach od jej nabycia. 2.   Przeniesienie [własności] może nastąpić jedynie na rzecz farmaceuty, który już był właścicielem lub uzyskał uprawnienie do nabycia w poprzednim konkursie. […] 11.   Przeniesienia własności aptek nie uważa się za w pełni skuteczne pod względem prawnym, jeśli przeniesienie prawa do prowadzenia apteki nie wiąże się z związanym z nim przeniesieniem aktywów handlowych, pod rygorem utraty prawa własności”. Legge n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico (ustawy nr 362 określającej przepisy o reorganizacji sektora farmaceutycznego) z dnia 8 listopada 1991 r. (GURI nr 269 z dnia 16 listopada 1991 r., s. 3, zwana dalej „ustawą nr 362/1991”), ze zmianami, stanowi w art. 4, zatytułowanym „Procedury konkursowe”: „1.   Przydzielanie nieobsadzonych lub nowo utworzonych aptek, które mogą być prowadzone przez osoby prywatne, odbywa się w drodze konkursu przeprowadzanego w oparciu o świadectwa posiadanych kwalifikacji oraz egzaminów organizowanych na szczeblu prowincji w okresie do marca każdego roku nieparzystego przez regiony i autonomiczne prowincje Trydentu i Bolzano. 2.   Do konkursu, o którym mowa w ust. 1, są dopuszczani pełnoletni obywatele państwa członkowskiego [Unii] Europejskiej, korzystający z pełni praw obywatelskich i politycznych i wpisani do rejestru farmaceutów izb aptekarskich, którzy nie ukończyli jeszcze sześćdziesięciu lat w dniu upływu terminu składania wniosków”. Artykuł 7 tej ustawy, zatytułowany „Własność i prowadzenie apteki”, przewiduje: „1.   Prowadzenie apteki prywatnej zastrzeżone jest dla osób fizycznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz dla spółek osobowych i spółdzielni z ograniczoną odpowiedzialnością. […] 8.   Przeniesienie własności apteki prywatnej jest dopuszczalne trzy lata po wydaniu odpowiedniego zezwolenia przez właściwy organ, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w ust. 9 i 10. […]”. Artykuł 12 ustawy nr 362/1991, zatytułowany „Przeniesienie własności aptek zarządzanych przez gminę”, w ust. 2 przewiduje, że „w przypadku przeniesienia własności apteki gminnej pracownicy mają prawo pierwokupu, a przepisy art. 7 mają do nich zastosowanie”. Zgodnie z art. 2112 akapit pierwszy Codice civile (kodeksu cywilnego) „w przypadku przejęcia przedsiębiorstwa stosunek pracy trwa nadal z przejmującym, a pracownik zachowuje wszystkie wynikające z niego prawa”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne W dniu 31 stycznia 2014 r. gmina Bernareggio opublikowała ogłoszenie o przetargu na sprzedaż apteki gminnej. W ogłoszeniu o przetargu przewidziano między innymi, że zbycie licencji na prowadzenie tej apteki zostanie dokonane na rzecz oferty proponującej najwyższą cenę, przy czym minimalna cena wyjściowa tej apteki wynosiła 580000 EUR. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 12 ustawy nr 362/1991 przeniesienie prawa własności apteki na tymczasowo wyłonionego oferenta będzie uzależnione od niewykonania prawa pierwokupu przez gminne przedsiębiorstwo zarządzające aptekami w Vimercate (Włochy) oraz przez farmaceutów zatrudnionych na czas nieokreślony przez to ostatnie i spełniających wymogi prawne. Oferta złożona przez AV i BU okazała się najkorzystniejsza pod względem ekonomicznym, w związku z czym ci ostatni zostali wyłonieni tymczasowo jako oferenci. Decyzją z dnia 12 maja 2014 r. przedmiot przetargu przyznano jednak CT, farmaceucie zatrudnionemu przez gminne przedsiębiorstwo zarządzające aptekami w Vimercate. Farmaceuta ten, chociaż nie uczestniczył w procedurze przetargowej, skorzystał z pierwszeństwa wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991. AV i BU wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalnego sądu administracyjnego dla Lombardii, Włochy), podnosząc, że art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991 jest sprzeczny z przewidzianymi przez prawo Unii zasadami wolnej konkurencji i równego traktowania. Twierdzili oni w szczególności, że przewidziane w tym przepisie prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym w aptekach gminnych jest nieuzasadnione, ponieważ prawa tych ostatnich podlegają ochronie w przypadku prywatyzacji apteki na podstawie art. 2112 kodeksu cywilnego, który transponuje dyrektywę Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (Dz.U. 2001, L 82, s. 16). W związku z oddaleniem ich skargi o stwierdzenie nieważności AV i BU wnieśli apelację od orzeczenia o oddaleniu skargi do sądu odsyłającego. Wspomniany sąd wskazuje, że podziela sformułowane przez skarżących uwagi dotyczące niezgodności rozpatrywanego prawa pierwokupu z prawem Unii. Sąd odsyłający, opierając się na orzecznictwie Trybunału, w pierwszej kolejności zauważa, że zasada postępowania przetargowego, mająca zastosowanie w przypadku przekazywania nowo utworzonych aptek, tak jak w przypadku przeniesienia własności apteki gminnej lub też zwykłego zarządu taką apteką, może być dostosowana na podstawie nadrzędnych wymogów dotyczących ochrony interesu ogólnego, o ile rozpatrywane uregulowanie krajowe w rzeczywistości nie zmierza do ochrony sektorowych interesów gospodarczych (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315; a także z dnia 16 lutego 2012 r., Costa i Cifone, C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80). W drugiej kolejności sąd odsyłający przypomina, że prawo pierwokupu stanowi prawo pierwszeństwa do zawarcia umowy, przyznane niektórym kategoriom osób i mające na celu jednocześnie realizację interesu prywatnego tych osób oraz dążenie do realizacji interesów o bardziej ogólnym zasięgu. Zdaniem tego sądu z jego orzecznictwa wynika, że w odniesieniu do przewidzianego w art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991 prawa pierwokupu przyznane pracownikowi pierwszeństwo ma na celu realizację interesów objętych wymogiem lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi [wyrok Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), piąta izba, nr 5329, z dnia 5 października 2005 r.]. Ten przepis oparty jest na założeniu, że farmaceuta, który był już zatrudniony w podlegającej zbyciu aptece], będzie w stanie zapewnić ciągłość oraz spożytkować z korzyścią doświadczenie już zdobyte w zakresie prowadzenia tej apteki. Niemniej jednak sąd odsyłający uważa, po pierwsze, że gwarancję ciągłości oferowaną przez utrzymanie stosunku pracy pracowników farmaceutów skutecznie zapewnia już art. 2112 kodeksu cywilnego, który transponuje dyrektywę 2001/23, tak że przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991 prawo pierwokupu jest zbędne. Po drugie, sąd ten uważa, że spożytkowanie doświadczenia zawodowego można zapewnić w inny sposób, na przykład poprzez mechanizm przydzielania dodatkowych punktów w ramach postępowania przetargowego na rzecz farmaceutów zatrudnionych w aptece. Ponadto sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy doświadczenie zawodowe zdobyte w aptece gminnej zasługuje na takie spożytkowanie. W tym względzie podkreśla on, że zawód farmaceuty jest zawodem regulowanym, że przejęcie apteki może być dokonane wyłącznie na rzecz farmaceuty wpisanego do rejestru farmaceutów izby aptekarskiej, który uzyskał już uprawnienie do nabycia apteki lub ma co najmniej dwa lata praktyki zawodowej. Podobnie doświadczenie zdobyte na stanowisku farmaceuty zatrudnionego w aptece gminnej nie pozwala na wyciągnięcie żadnego wniosku co do zdolności tego pracownika do zarządzania apteką. Sąd odsyłający uważa zatem, że przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991 prawo pierwokupu oznacza bezwarunkowe prawo pierwszeństwa, które jest nieuzasadnione, i to tym bardziej, że nie uwzględnia ono w żaden sposób rzeczywistych przesłanek będących świadectwem prawidłowego zarządzania apteką ani doświadczenia zdobytego konkretnie przez pracowników apteki gminnej. Sąd odsyłający wywodzi z powyższego, że prawo pierwokupu jest nieproporcjonalne, ponieważ nie opiera się na żadnym kryterium osiągnięć. Odwołuje się on w tym zakresie do orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym zróżnicowana ocena doświadczenia zawodowego zdobytego przez obywateli Unii w celu udziału w konkursie stanowi naruszenie art. 45 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2005 r., Komisja/Włochy, C‑278/03, EU:C:2005:281, pkt 22). Podobnie Trybunał orzekł, że uregulowanie i ograniczenie działalności farmaceutycznej mogą być uzasadnione do celów ochrony zdrowia, ale pod warunkiem, że skutki przepisów krajowych nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia tego celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 marca 2009 r., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, pkt 44, 46, 47; a także z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 25, 27, 28). W trzeciej kolejności sąd odsyłający wyjaśnia, że rozpatrywany spór ma znaczenie transgraniczne, ponieważ każdy obywatel Unii, który spełnia wymogi zawodowe określone w art. 4 ust. 2 ustawy nr 362/1991, może złożyć ofertę w postępowaniu przetargowym. Podkreśla on ponadto, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/36/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, L 255, s. 22), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz.U. 2013, L 354, s. 132), pozwala na stosowanie zasady wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych do zawodu farmaceuty. Sąd odsyłający przypomina w tym względzie orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, że o ile wszystkie elementy sporu występują w obrębie jednego państwa członkowskiego, o tyle sporne przepisy mogą wywoływać skutki, które nie są ograniczone do terytorium tego państwa członkowskiego, ponieważ nie można wykluczyć, że obywatele zamieszkali w innych państwach członkowskich byli lub są zainteresowani otwarciem lub przejęciem aptek we wspomnianym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 40). W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy zasady swobody przedsiębiorczości, niedyskryminacji, równości traktowania, ochrony konkurencji i swobodnego przepływu pracowników, o których mowa w art. 45, 49–56 i 106 TFUE, jak również w art. 15 i 16 karty, i zawarte w nich kryteria proporcjonalności i racjonalności sprzeciwiają się przepisom krajowym takim jak te, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991, które w przypadku przeniesienia własności apteki gminnej przyznają prawo pierwokupu pracownikom tej apteki?”. Uwagi wstępne W przedmiocie przepisu prawa Unii mającego znaczenie dla sprawy Na wstępie należy wyjaśnić, jakie przepisy prawa Unii wymienione przez sąd odsyłający w pytaniu prejudycjalnym mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. W tym kontekście należy wskazać przede wszystkim, że nabycie apteki w zakresie, w jakim umożliwia wykonywanie działalności gospodarczej poprzez stabilne rozwiązanie organizacyjne przez czas nieokreślony, objęte jest zakresem stosowania art. 49 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, pkt 39; a także z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 23, 24). Z powyższego wynika, że ani art. 45 TFUE, który gwarantuje swobodę przepływu pracowników, ani art. 56 TFUE dotyczący swobody świadczenia usług nie znajdują zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym. Następnie, co się tyczy stosowania art. 15 i 16 karty, ponieważ przyznają one prawa będące przedmiotem postanowień traktatów Unii, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym art. 49 TFUE, zgodnie z art. 52 ust. 2 karty należy je wykonywać „na warunkach i w granicach […] określonych [w tych traktatach]”. Wreszcie, co się tyczy art. 106 TFUE, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 33 opinii, akta sprawy przedłożone Trybunałowi nie pozwalają na uznanie, że spór w postępowaniu głównym dotyczy bezpośrednio lub pośrednio zarządzania przedsiębiorstwami publicznymi lub prywatnymi, którym państwo członkowskie przyznało szczególne lub wyłączne prawa, lub przedsiębiorstwami odpowiedzialnymi za zarządzanie usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mającymi charakter monopolu skarbowego na podstawie art. 106 TFUE. Tym samym należy stwierdzić, że mając na względzie wątpliwości sądu odsyłającego, jedynie art. 49 TFUE może być istotny dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. W przedmiocie dopuszczalności W zakresie, w jakim wszystkie elementy sporu w postępowaniu głównym ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, podczas gdy w zasadzie postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobód przepływu nie mają zastosowania do sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 47), należy zastanowić się nad dopuszczalnością wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym względzie należy przypomnieć, że chociaż wszystkie okoliczności sporu ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący wykładni postanowień traktatu odnoszących się do podstawowych swobód można uznać za dopuszczalny na tej podstawie, że nie można wykluczyć, iż obywatele zamieszkali w innych państwach członkowskich byli lub są zainteresowani korzystaniem z tych swobód w celu prowadzenia działalności na terytorium państwa członkowskiego, które ustanowiło rozpatrywane przepisy, a tym samym że przepisy te, mające zastosowanie bez rozróżnienia do obywateli krajowych, jak i obywateli innych państw członkowskich, mogą wywoływać skutki, które nie są ograniczone do tego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 40; z dnia 5 grudnia 2013 r., Venturini i in., od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, pkt 25, 26; a także z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 50). Należy jeszcze wyjaśnić, że, jak zauważył sąd odsyłający, w takim przypadku Trybunał, do którego sąd krajowy zwrócił się w sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym, nie może jednak uznać, jedynie na podstawie stwierdzenia przez ów sąd, że sporne w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe jest stosowane bez rozróżnienia do obywateli danego państwa członkowskiego oraz obywateli innych państw członkowskich, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący podstawowych swobód jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym. Konkretne okoliczności pozwalające na ustalenie związku pomiędzy przedmiotem lub okolicznościami sporu dotyczącego sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym a postanowieniami traktatu powinny bowiem wynikać z postanowienia odsyłającego (wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 54). W postępowaniu głównym sąd odsyłający wskazuje, że wartość apteki gminnej, będącej przedmiotem przetargu, wynosi 580000 EUR. Podkreśla on również, że sprawa ma charakter transgraniczny, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy nr 362/1991 aptekę mogą nabyć wszyscy obywatele Unii posiadający wymagane kwalifikacje zawodowe. Dodaje też, że dyrektywa 2005/36, zmieniona dyrektywą 2013/53, reguluje wzajemne uznawanie kwalifikacji zawodowych farmaceutów. W konsekwencji wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu), jest dopuszczalny. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki w drodze przetargu. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy zbadać, czy przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy nr 362/1991 prawo pierwokupu stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, a jeśli tak, to czy takie ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 22, 25). Jeśli chodzi najpierw o istnienie ograniczenia swobody przedsiębiorczości, należy przypomnieć, że art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie każdej regulacji krajowej, która wprawdzie jest stosowana bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo lub przynależność państwową, ale może utrudniać lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii ze swobody przedsiębiorczości (wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 22). W tym względzie, jak podkreśla rzecznik generalny w pkt 47 opinii, biorąc pod uwagę czas i środki pieniężne, których wymaga udział w postępowaniu przetargowym, bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki może zniechęcić farmaceutów z innych państw członkowskich do uczestnictwa w takim postępowaniu. Takie stwierdzenie nasuwa się tym bardziej, że okoliczność przedstawienia oferty najkorzystniejszej pod względem ekonomicznym nie zapewnia wygrania przetargu. W istocie farmaceuta zatrudniony przez aptekę gminną, nawet bez udziału we wspomnianym postępowaniu przetargowym, może skorzystać z przysługującego mu prawa pierwokupu, dostosowując się do oferty najkorzystniejszej pod względem ekonomicznym, i w ten sposób nabyć tę aptekę. Z powyższego wynika, że bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu, poprzez przyznanie korzyści wszystkim farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną, ma na celu zniechęcenie farmaceutów pochodzących z innych państw członkowskich do nabycia stałego zakładu, w którym mieliby prowadzić działalność zawodową na terytorium Włoch, a nawet uniemożliwienie im tego nabycia. W konsekwencji takie prawo pierwokupu stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE. Jeśli chodzi następnie o istnienie uzasadnienia tego ograniczenia, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy przepis krajowy realizuje zgodny z prawem cel (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 25). Z postanowienia odsyłającego wynika, że prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu ma na celu zapewnienie lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, po pierwsze, poprzez zagwarantowanie ciągłości stosunku pracy zatrudnionych farmaceutów, a po drugie, poprzez spożytkowanie posiadanego przez tych ostatnich doświadczenia w zakresie zarządzania. Tego rodzaju cel w zakresie, w jakim łączy się on z wyraźnie określonym w art. 52 ust. 1 TFUE celem ochrony zdrowia publicznego, może uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Trybunał także orzekł, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uzasadnione celem polegającym na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze, co stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., Venturini i in., od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, pkt 40, 41). W związku z tym w drugiej kolejności należy zbadać, czy ograniczenie swobody przedsiębiorczości, jakim jest bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu, jest właściwe do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu oraz, w stosownym przypadku, czy ograniczenie to nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu, czyli czy nie istnieją środki mniej ograniczające swobodę zagwarantowaną w art. 49 TFUE, które pozwoliłyby na równie skuteczne osiągnięcie tego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 25, 52). Jeśli chodzi o ciągłość stosunku pracy w celu zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, to nie można jej uznać za właściwą do zagwarantowania realizacji celu ochrony zdrowia publicznego. Sąd odsyłający wskazuje bowiem, że realizację celu zachowania praw pracowników apteki gminnej w przypadku jej zbycia zapewnia, co do zasady, zastosowanie art. 2112 kodeksu cywilnego, który dokonuje transpozycji dyrektywy 2001/23. Co się tyczy spożytkowania zdobytego doświadczenia zawodowego w celu zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu wprowadza niewzruszalne domniemanie, że pracownicy ci są w stanie najlepiej zarządzać wspomnianą apteką jako jej właściciele. Takie prawo pierwokupu nie opiera się na żadnej konkretnej ocenie faktycznie nabytego doświadczenia, jakości świadczonej usługi ani też obowiązków konkretnie wykonywanych w ramach apteki gminnej. W związku z tym nie można go uznać za właściwe dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego. W każdym razie należy zaznaczyć, że – w świetle prawa krajowego – zbycie apteki może być dokonane wyłącznie na rzecz farmaceuty wpisanego do rejestru farmaceutów izby aptekarskiej, który uzyskał już uprawnienie do nabycia apteki lub ma co najmniej dwa lata praktyki zawodowej. Poza tym, że zawód farmaceuty jest zawodem regulowanym, wymogi te same w sobie dają pewne gwarancje dotyczące umiejętności zawodowych potencjalnych nabywców apteki gminnej. Ponadto, jak wskazuje sąd odsyłający, taki cel spożytkowania doświadczenia zawodowego można osiągnąć za pomocą mniej ograniczających środków, takich jak przyznanie dodatkowych punktów w ramach postępowania przetargowego na rzecz oferentów, którzy przedstawią dowód posiadania doświadczenia w zakresie zarządzania apteką. Należy zatem uznać, że bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu w zakresie, w jakim zmierza ono do zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, przy założeniu, że rzeczywiście dąży do celu związanego z ochroną zdrowia publicznego, nie jest właściwe do zagwarantowania realizacji tego celu, a w każdym razie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Mając na względzie całość powyższych rozważań, na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, że art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki w drodze przetargu. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki w drodze przetargu.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: włoski.