C-467/15

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO MELCHIORA WATHELETA przedstawiona w dniu 18 stycznia 2017 r. ( ) Sprawa C‑467/15 P Komisja Europejska przeciwko Republice Włoskiej Odwołanie – Pomoc państwa – Pomoc przyznana przez Republikę Włoską producentom mleka – System pomocy związany ze zwrotem opłaty wyrównawczej od mleka – Decyzja warunkowa podjęta przez Radę na podstawie art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE – Nieprzestrzeganie warunków zatwierdzenia – Pomoc istniejąca – Nowa pomoc – Zmiana pomocy istniejącej 1. W niniejszym odwołaniu Komisja wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja (T‑527/13, EU:T:2015:429, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd z jednej strony stwierdził nieważność części decyzji Komisji 2013/665/UE ( ), a z drugiej strony oddalił skargę w pozostałym zakresie. I – Ramy prawne A – Rozporządzenie nr 659/1999 2. Zgodnie z art. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 ( )„nowa pomoc” oznacza „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”. 3. Zgodnie z art. 1 lit. g) tego rozporządzenia „pomoc świadczona niezgodnie z przeznaczeniem” oznacza „pomoc wykorzystaną przez beneficjenta z naruszeniem decyzji [zatwierdzającej]”. B – Rozporządzenie nr 794/2004 4. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 794/2004 ( ) stanowi, co następuje: „Dla celów art. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikację o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego ze wspólnym rynkiem. Jednak wzrost pierwotnego budżetu istniejącego programu pomocowego do 20% nie jest uznawany za zmianę pomocy istniejącej”. II – Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja 5. W pkt 1–8 zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił pokrótce okoliczności powstania sporu w następujący sposób: „1. W celu umożliwienia włoskim producentom mleka uiszczenia dodatkowej opłaty wyrównawczej w wysokości 1386475000 EUR należnej Unii z powodu przekroczenia kwoty mlecznej przyznanej Republice Włoskiej za lata od 1995/1996 do 2001/2002, państwo to wystąpiło do Rady Unii Europejskiej z wnioskiem o zezwolenie na ustanowienie systemu pomocy państwa na podstawie art. 88 ust. 2 akapit trzeci WE”. 2. Decyzją 2003/530/WE z dnia 16 lipca 2003 r. w sprawie zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy, jaką Republika Włoska zamierza przyznać na rzecz swoich producentów mleka (Dz.U. 2003, L 184, s. 15, zwaną dalej »decyzją Rady«), Rada zezwoliła temu państwu członkowskiemu na »zastąpienie tych producentów w celu uiszczenia na rzecz [Unii] kwoty należnej od nich względem [Unii] tytułem dodatkowej opłaty wyrównawczej dotyczącej mleka i produktów mlecznych za okresy od 1995/1996 r. do 2001/2002 r.” (art. 1 decyzji Rady). Zezwoliła ona również na »[umożliwienie zainteresowanym] spłaty ich długu [względem Republiki Włoskiej] poprzez prolongatę spłaty bez odsetek, rozłożoną na wiele lat« (art. 1 decyzji Rady). 3. Ta deklaracja zgodności została obwarowana dwiema kategoriami warunków. Po pierwsze, Rada nałożyła na władze włoskie obowiązek z jednej strony zgłoszenia kwoty odpowiadającej dodatkowej opłacie wyrównawczej należnej od producentów mleka do Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EFOGR), a z drugiej strony odliczenia wartości ich długu względem Unii oraz odsetek z nim związanych od wydatków finansowanych przez EFOGR (art. 2 decyzji Rady). Po drugie, Rada zażądała, aby producenci mleka zwrócili swój dług względem Republiki Włoskiej w całości z jednej strony w formie stałych rocznych rat, a z drugiej strony w okresie nieprzekraczającym 14 lat, licząc od dnia 1 stycznia 2004 r. (art. 1 decyzji Rady). 4. W tym kontekście, władze włoskie przyjęły [decreto-legge n. 49 – Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari] (dekret z mocą ustawy nr 49, zmieniający przepisy dotyczące stosowania dodatkowej opłaty wyrównawczej w sektorze mleczarskim i produktów mlecznych), z dnia 28 marca 2003 r. (GURI nr 75 z dnia 31 marca 2003 r., s. 4), jak również [decreto ministeriale, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’articolo 10, comma 34, della legge n. 119/2003] (dekret ministerialny z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie dodatkowej opłaty wyrównawczej należnej a nieuiszczonej za okresy od 1995/1996 do 2001/2002, o którym mowa w art. 10 akapit 34 ustawy nr 119/2003) (GURI nr 183 z dnia 8 sierpnia 2003 r., s. 33). Połączone przepisy tych dwóch aktów przewidywały zasadniczo, że kwota dodatkowej opłaty wyrównawczej, z tytułu której zobowiązanie przejęła Republika Włoska, ma być zwrócona w całości przez producentów mleka, bez naliczania odsetek, w formie rocznych transzy płatnych w takiej samej wysokości, przy czym łączna kwota miała być rozłożona na raty w okresie nieprzekraczającym 14 lat (zwanym dalej „systemu rozłożenia opłat na raty”). 5. Po kilkukrotnej zmianie tych przepisów, w szczególności w celu umożliwienia podmiotom zainteresowanym złożenia wniosku o rozłożenie ich długu na raty na okres do 30 lat, a następnie odraczając o sześć miesięcy płatność rocznej transzy, której termin wymagalności przypadał na dzień 30 czerwca 2010 r., władze włoskie przyjęły z dniu 26 lutego 2011 r. legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (ustawę nr°10 przekształcającą, ze zmianami, ustawę z mocą dekretu nr 225 z dnia 29 grudnia 2010 r. dotyczącego odroczenia terminów przewidzianych w przepisach prawa i działań o charakterze pilnym w sprawach fiskalnych oraz wsparcia na rzecz przedsiębiorstw i rodzin) (GURI nr 47 z dnia 26 lutego 2011 r., suplement zwyczajny nr 53), która weszła w życie dnia następnego. Mocą tego aktu wprowadzono w szczególności w art. 1 ust. 12 duodecies decreto‑legge nr 225, który przewidywał, że „w celu sprostania poważnemu kryzysowi, jaki dotknął sektor mleczarski, terminy płatności kwot, które stawały się wymagalne z dniem 31 grudnia 2010 r. i o których mowa w przewidzianych w dekrecie z mocą ustawy nr 49 planach rozłożenia płatności na raty, zostały odroczone do dnia 30 czerwca 2011 r.” oraz dalsze przepisy (zwane dalej „odroczeniem płatności”). 6. Władze włoskie poinformowały Komisję, że „dotacja‑ekwiwalent” tego środka została zapisana do puli na pomoc de minimis dla Włoch, przewidzianą dla tego państwa w załączniku do rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. [107 TFUE] i [108 TFUE] w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U. L 337, s. 35). Zdaniem tych władz z tego przepisu skorzystało 1291 producentów mleka na 11271 beneficjentów systemu płatności rozłożonych w czasie, tj. 11,45%. Ponadto pomoc indywidualna otrzymana z tego tytułu obejmowała widełki od 0,08 do 694,19 EUR. Wreszcie, pomoc ta pozostała na poziomie poniżej 100 EUR dla grupy 1187 z 1291 przedmiotowych producentów mleka i poniżej 12 EUR w odniesieniu do 559 spośród nich. 7. Decyzją C(2011) 10055 final z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie pomocy państwa SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] – Odroczenie uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka we Włoszech, której streszczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 10 lutego 2012 r. (Dz.U. 2012, C 37, s. 30), Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE. Po pierwsze, zasadniczo wskazała ona na swe wątpliwości odnośnie do kwalifikacji odroczenia płatności w świetle art. 107 TFUE, jak również odnośnie do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Po drugie, stwierdziła ona, że wspomniane odroczenie płatności spowodowało naruszenie jednej z przesłanek przewidzianych w decyzji Rady, że to naruszenie przekształciło całość ustanowionego przez władze włoskie systemu płatności rozłożonych w czasie w nową pomoc, w zakresie, w jakim dotyczyło ono producentów mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności, oraz że zgodność tej nowej pomocy z rynkiem wewnętrznym również nie została wykazana. 8. Mocą [spornej] decyzji Komisja uznała, w następstwie wymiany informacji z władzami włoskimi w toku postępowania administracyjnego, że każdy z tych dwóch analizowanych środków, czyli odroczenie uiszczenia opłaty, z jednej strony, oraz system rozłożenia opłat na raty, z drugiej strony, stanowił nową pomoc niezgodną z prawem, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, (art. 1 [spornej] decyzji). W konsekwencji nakazała ona Republice Włoskiej odzyskanie w sposób natychmiastowy i skuteczny kwot przyznanych producentom mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności, wraz z naliczeniem należnych odsetek (art. 2 i 3 [spornej] decyzji)”. III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok 6. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 września 2013 r. Republika Włoska wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji w całości lub w części. 7. Na poparcie skargi Republika Włoska podniosła dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 1535/2007, a drugi – naruszenia art. 3 ust. 2 tego aktu. 8. Sąd uznał drugi zarzut Republiki Włoskiej za zasadny i stwierdził nieważność art. 1 ust. 2 spornej decyzji, jak również art. 2–4 tej decyzji w zakresie, w jakim dotyczyły one z jednej strony systemu pomocy, o którym mowa w art. 1 ust. 2 spornej decyzji, a z drugiej strony indywidualnych pomocy przyznanych we wspomnianym przepisie, oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. 9. W związku z tym, po pierwsze, Sąd określił w pkt 39 zaskarżonego wyroku zakres drugiego zarzutu, stwierdzając, że choć każda z części wydzielonych przez Republikę Włoską w ramach niniejszego zarzutu jest oparta na naruszeniu innego przepisu, to jednak mają one wspólną cechę, polegającą w obu przypadkach na zarzuceniu spornej decyzji zasadniczo tego, że w zakresie, w jakim dokonuje ona kwalifikacji systemu rozłożenia opłat na raty jako nowej pomocy niezgodnej z prawem, oraz w zakresie, w jakim nakazuje odzyskanie tej pomocy, nie opiera się na żadnej ważnej podstawie prawnej. W pkt 40–44 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że argumentacja ta była przedstawiana od etapu skargi oraz że argumenty, które Republika Włoska przedstawiła w replice, stanowią w świetle odpowiedzi na skargę rozszerzenie tej argumentacji. 10. Po drugie, Sąd oddalił w pkt 45–47 zaskarżonego wyroku zarzut Republiki Włoskiej dotyczący uzasadnienia spornej decyzji. 11. Po trzecie, Sąd zbadał w pkt 49–92 zaskarżonego wyroku zarzuty Republiki Włoskiej dotyczące zasadności spornej decyzji. 12. W pkt 50 zaskarżonego wyroku Sąd uznał za bezsporne, że do momentu, kiedy Komisja stwierdziła, że system rozłożenia opłat na raty należy uznać za pomoc nową, środek ten stanowił system pomocy istniejącej. 13. Wyrażając w pkt 66 i 67 zaskarżonego wyroku stanowisko, że Komisja mogła uciec się do przewidzianej w rozdziale IV rozporządzenia nr 659/1999 procedury w przypadku świadczenia pomocy niezgodnie z przeznaczeniem, Sąd stwierdził w pkt 68 wspomnianego wyroku, że bezsporne jest, iż Komisja nie oparła swojej decyzji na przepisach rozporządzenia nr 659/1999 odnoszących się do tej kwestii, lecz że uznała, iż system rozłożenia opłat na raty stał się nową pomocą z uwagi na fakt odroczenia płatności i to tym bardziej, że był on stosowany względem producentów mleka, którzy skorzystali z tego odroczenia. Tymczasem Sąd stwierdził, że kwalifikacja ta oraz kwalifikacja pomocy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem mają charakter rozłączny, ponieważ wyłącznie pomoc już istniejąca może skutkować wykorzystaniem niezgodnym z przeznaczeniem, jak o tym przypomina motyw 15 rozporządzenia nr 659/1999. 14. Spośród różnych środków proceduralnych, do których Komisja mogła się odwołać, Sąd przywołał w pkt 69–76 procedurę dotyczącą pomocy przyznanej bezprawnie, ustanowioną w rozdziale III rozporządzenia nr 659/1999. 15. Sąd stwierdził w pkt 74 zaskarżonego wyroku, że w przypadku zmiany pomocy istniejącej nie „każda zmieniona pomoc istniejąca”, lecz jedynie zmiana jako taka może być zakwalifikowana jako nowa pomoc, podczas gdy środek wcześniejszy, który podlegał wykonaniu zgodnie z prawem, jest uważany za pomoc istniejącą lub program pomocy istniejącej. 16. W pkt 75 zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę na wyjątek od tej zasady, dotyczący przypadku, gdy zmiana dotyczy samej istoty istniejącej pomocy lub istniejącego programu pomocy, czyli przypadku, gdy środek ten zostaje przekształcony w całości w nową pomoc lub w nowy program pomocy. Sąd uściślił jednak w tym samym punkcie, że nie można mówić o takiej zasadniczej zmianie, w przypadku gdy nowy element w sposób jasny daje się oddzielić od istniejącego wcześniej środka lub gdy ma charakter czysto formalny lub administracyjny. 17. Sąd doszedł do wniosku w pkt 76 zaskarżonego wyroku, że możliwość zakwalifikowania przez Komisję jako nowej – i ewentualnie bezprawnej – pomocy nie tylko zmiany istniejącej pomocy, lecz również całości istniejącej pomocy, której dotyczy zmiana, jest w przypadku kwestii materialnych uzależniona od spełnienia warunku, że instytucja ta wykaże, iż rzeczona zmiana ma wpływ na samą istotę środka istniejącego wcześniej. Sąd dodał, że w wypadku gdy dane państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego utrzymuje albo że zmiana ta w sposób jasny daje się oddzielić od istniejącego wcześniej środka, albo że ma ona wyłącznie charakter formalny lub administracyjny i nie jest w stanie wpłynąć na ocenę zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja musi podać powody, dla których argumenty tego państwa członkowskiego nie wydają się jej uzasadnione. 18. W pkt 78–80 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że Komisja nie wykazała w spornej decyzji, że odroczenie płatności zmieniało treść samego systemu rozłożenia opłat na raty. Sąd stwierdził w pkt 81 i 82 zaskarżonego wyroku, że Komisja niewłaściwie oceniła pojęcie „nowej pomocy” poprzez przekwalifikowanie programu pomocy istniejącej w nową pomoc bezprawną z naruszeniem warunków materialnych wskazanych w tej kwestii w rozporządzeniu nr 659/1999 i niesłusznie zarządziła odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie istniejącego programu pomocy. 19. W pkt 83–91 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił argumenty przywołane przez Komisję mające na celu wykazanie, iż nieprzestrzeganie przez władze włoskie jednego z warunków wynikających z dostarczonego przez Radę stwierdzenia zgodności powoduje zasadniczo przekwalifikowanie programu pomocy istniejącej w nową i bezprawną pomoc. 20. W tym zakresie Sąd zaznaczył w pkt 85 zaskarżonego wyroku, że w wypadku gdy Komisja odkrywa nieprzestrzeganie decyzji stwierdzającej zgodność pomocy lub programu pomocy z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem pewnych warunków i decyduje się skorzystać z uprawnień zezwalających jej na skontrolowanie tej pomocy, jest ona zobowiązana do zbadania nowej pomocy, chyba że wykaże, iż zmiana ta wpłynęła na samą istotę istniejącej pomocy lub istniejącego programu pomocy. 21. W pkt 86 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że Komisja nie ma prawa uznać, iż nieprzestrzeganie warunku nałożonego w momencie zatwierdzania programu istniejącej pomocy powoduje ipso facto przekwalifikowanie tego środka w nową pomoc, a tym bardziej uznać tej ostatniej za bezprawną ab initio i nakazać jej zwrotu, jak gdyby chodziło o pomoc bezprawnie wykonaną, a nie pomoc uprzednio zatwierdzoną. 22. Sąd zaznaczył w tym zakresie w pkt 87 zaskarżonego wyroku, że każda istniejąca pomoc jest objęta decyzją zezwalającą, której pomoc ta stanowi przedmiot, chyba że Komisja stwierdzi, że była ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo że nowa pomoc zmienia jej istotę oraz że z zastrzeżeniem tych dwóch przypadków pomoc taką należy uznać za zgodną z prawem, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym. 23. Ponadto w pkt 88 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł w świetle celów realizowanych przez warunki, jakimi opatrzono stwierdzenie zgodności, że ich późniejsze nieprzestrzeganie może doprowadzić Komisję wyłącznie do podważenia – zgodnie z jedną z możliwości proceduralnych przewidzianych przez traktat FUE i rozporządzenie nr 659/1999 – korzyści stwierdzenia zgodności z rynkiem wewnętrznym danego środka, a nie jego kwalifikacji jako istniejącej pomocy, z zastrzeżeniem wyjątku przypomnianego w pkt 85 zaskarżonego wyroku. 24. W pkt 89 i 90 zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że owo stwierdzenie niezgodności może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość; w przeciwnym razie program pomocy realizowany w sposób przepisowy i pomoc indywidualna przyznana zgodnie z prawem na podstawie tego programu, zanim dane państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, byłyby retroaktywnie uważane za stanowiące pomoc bezprawną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, a taki rezultat byłby równoznaczny z unieważnieniem decyzji zatwierdzającej wykonanie tych środków pomocy. 25. Ponadto Sąd stwierdził w pkt 91 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie teorii przywołanej przez Komisję w niniejszej sprawie pociągałoby za sobą umożliwienie jej obejścia procedur ustanowionych przez prawodawcę w celu zapewnienia – w ramach przestrzegania zasady pewności prawa – skuteczności kontroli pomocy państwa. 26. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał zatem za zasadny zarzut drugi i oddalił skargę w pozostałym zakresie. IV – W przedmiocie odwołania 27. Komisja i Republika Włoska przedstawiły stanowiska podczas rozprawy w dniu 10 listopada 2016 r. 28. Na poparcie odwołania Komisja podnosi trzy zarzuty dotyczące odpowiednio: (i) zakazu podnoszenia z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem zaskarżonego aktu co do istoty; (ii) naruszenia art. 108 TFUE oraz art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w zakresie pojęć nowej pomocy i pomocy istniejącej; (iii) naruszenia art. 108 TFUE i art. 4, 6, 7, 14 i 16 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do procedur mających zastosowanie do nowej pomocy i pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. A – W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego zakazu podnoszenia z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem zaskarżonego aktu co do istoty 1. Argumentacja stron 29. Komisja podnosi, że w pkt 39–44 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył zasadę dyspozycyjności, zakaz podnoszenia z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem decyzji co do istoty, art. 21 Protokołu w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak również art. 44 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, z których to przepisów wynika, że zakres sporu jest co do zasady określony i ograniczony przez strony oraz że sąd Unii nie może orzekać ultra petita, podnosząc z urzędu kwestię zakwalifikowania systemu odroczenia płatności na raty jako pomocy nowej, a nie pomocy istniejącej, ze względu na rzekomo nieistotny charakter zmiany wprowadzonej do niego przez władze włoskie. Komisja uważa, że w skardze do Sądu ta kwestia została podniesiona co do istoty tylko w zakresie rzekomego naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004, a więc w ramach kwestii odrębnej od kwestii, której dotyczyły rozważania Sądu. 30. Gdyby Trybunał miał uwzględnić ten zarzut, Komisja uważa, że Trybunał nie powinien ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi wniesionej w pierwszej instancji, ale w interesie dobrej administracji, w celu przeciwdziałania ponownym poważnym naruszeniom prawa materialnego Unii i uzyskania wyjaśnień na temat procedur, które powinny być stosowane w celu kontroli pomocy państwa świadczonej z naruszeniem warunków wynikających z decyzji stwierdzającej zgodność, powinien również zbadać i uwzględnić co najmniej jeden z dwóch pozostałych zarzutów. 31. Z kolei Republika Włoska uważa, że ten zarzut nie jest zasadny. 2. Ocena 32. Przeciwnie niż Komisja uważam, że Republika Włoska słusznie przywołała ten zarzut w swojej skardze do Sądu. 33. Zgodnie bowiem z samym brzmieniem drugiego zarzutu przedstawionego w jej skardze do Sądu Republika Włoska podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 odnoszącego się do pojęcia nowej pomocy. 34. Republika Włoska podnosi w ramach tego zarzutu w pierwszej kolejności, że „brak jest dowodów, które potwierdzałyby, iż podmioty, na rzecz których pomoc istniejąca jest świadczona i które skorzystały ze spornego środka, są zobowiązane do zwrotu nie tylko kwoty w wysokości odpowiadającej zaskarżonemu środkowi, ale również kwoty otrzymanej tytułem pomocy istniejącej (a zatem na podstawie decyzji zatwierdzającej odsetek nieuregulowanych w ramach pierwszego programu rozłożenia płatności na raty)” (pkt 56 skargi do Sądu). 35. Republika Włoska zarzuca następnie Komisji w ramach tego samego zarzutu wypaczenie pojęcia „zmiany pomocy istniejącej”, o którym mowa w art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, używając następującego sformułowania: „Nie można również uważać, że rozszerzenie decyzji o zwrocie także na pomoc istniejącą może w sposób uprawniony wynikać z dokonania istotnej zmiany tej pomocy, choćby polegała ona na uznaniu dwóch środków za jedną nową pomoc, która nie została notyfikowana Komisji, a zatem jest bezprawna” (pkt 57 skargi do Sądu). 36. Ponadto Republika Włoska dodaje, że „taki wniosek stanowiłby wyraźny skutek wypaczenia pojęcia »zmiany pomocy istniejącej«, mającego znaczenie dla zastosowania art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999” (pkt 58 skargi do Sądu). 37. Wynika z tego, że chociaż Republika Włoska zarzucała Komisji w tym kontekście również brak wystarczającego uzasadnienia, to skrytykowała Komisję za zakwalifikowanie systemu rozłożenia płatności na raty jako nowej pomocy, bez sprawdzenia, czy zostały spełnione warunki takiego zakwalifikowania. 38. Powyższe stanowisko zostaje potwierdzone przez okoliczność, że Komisja zrozumiała zarzut Republiki Włoskiej, który podsumowała i odparła w odpowiedzi na skargę przedstawionej przed Sądem w (zob. pkt 22 i 32–36 odpowiedzi na skargę przed Sądem). 39. W związku z tym zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny. B – W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 108 TFUE i art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w zakresie pojęć: nowa pomoc i pomoc istniejąca 40. Ten zarzut składa się z dwóch części, z których pierwsza odnosi się do okoliczności, że pomoc świadczona z naruszeniem warunków zezwolenia stanowi pomoc nową a nie istniejącą, a druga do okoliczności, że stanowisko Sądu nie uwzględnia równowagi instytucjonalnej pomiędzy Radą a Komisją. 1. Argumentacja stron a) Komisja i) Wstęp 41. Komisja zasadniczo podnosi, że z orzecznictwa Trybunału wynika ( ), iż samo naruszenie warunków wynikających z uprzedniej decyzji stwierdzającej zgodność pomocy skutkuje istnieniem nowej pomocy i wobec braku nowych okoliczności, które mogą prowadzić do innej oceny, uzasadnia wydanie nowej decyzji stwierdzającej niezgodność. 42. Zdaniem Komisji pewność prawa wymaga jednoznacznego ustalenia, czy środek krajowy jest objęty decyzją stwierdzającą zgodność, a jednoznaczność ta może być osiągnięta jedynie wówczas, gdy dany środek jest w pełni zgodny z zatwierdzeniem i przestrzega wszystkich jego wymagań. Ponadto Komisja podnosi, że w wypadku gdy państwo członkowskie narusza warunki zatwierdzenia, świadczona pomoc nie stanowi pomocy, którą zatwierdziła Rada, a zatem nie może stanowić pomocy istniejącej. 43. Ponadto Komisja podnosi, że w razie nieprzestrzegania warunków ustanowionych w decyzji zatwierdzającej dane państwo członkowskie może zawsze wystąpić o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej, uzasadniając to w szczególności zmianami, jakie nastąpiły w zakresie okoliczności faktycznych. ii) W przedmiocie części pierwszej 44. Po pierwsze, Komisja zarzuca Sądowi, że błędnie stwierdził w pkt 50 zaskarżonego wyroku, iż system rozłożenia płatności na raty stanowił system pomocy istniejącej do chwili, w której Komisja uznała, że pomoc tę należało uznać za pomoc nową. Zdaniem Komisji Sąd, postępując w ten sposób, nie uwzględnił obiektywnego charakteru pojęć „pomocy istniejącej” i „nowej pomocy”. 45. Po drugie, Komisja uważa, że w pkt 74 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie przywołał wyroki: z dnia 20 maja 2010 r., Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, EU:C:2010:291); z dnia 30 kwietnia 2002 r., Government of Gibraltar/Komisja (T‑195/01 i T‑207/01, EU:T:2002:111) oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., Niderlandy i NOS/Komisja (T‑231/06 i T‑237/06, EU:T:2010:525), na poparcie tezy, zgodnie z którą w przypadku zmiany pomocy istniejącej nie każda zmieniona pomoc istniejąca, ale jedynie zmiana jako taka może być zakwalifikowana jako nowa pomoc. 46. Po trzecie, Komisja zarzuca Sądowi, że z jednej strony w pkt 75 zaskarżonego wyroku uzależnił zakwalifikowanie pomocy istniejącej lub systemu pomocy istniejącej, które zostały zmienione, jako nowej pomocy od wykazania przez Komisję, że zmiana miała wpływ na samą istotę uprzednio istniejącego środka, a z drugiej strony, że w pkt 76 zaskarżonego wyroku zażądał, aby w razie sporu Komisja uzasadniła w ramach postępowania administracyjnego przyczyny, dla których argumenty danego państwa członkowskiego oparte na nieistotnym charakterze zmiany nie wydają jej się zasadne. 47. Po czwarte, Komisja zarzuca Sądowi, że wyciągnął wnioski co do istoty z rzekomego niewystarczającego charakteru uzasadnienia spornej decyzji, podczas gdy Sąd już w pkt 46 i 47 zaskarżonego wyroku oddalił zarzut Republiki Włoskiej dotyczący uzasadnienia spornej decyzji. 48. Po piąte, Komisja zarzuca Sądowi, że w nieprawidłowy sposób przedstawił jej stanowisko w kwestii ustalenia, czy system rozłożenia płatności na raty doznał istotnej zmiany. 49. Po szóste, Komisja uważa z przyczyn już przedstawionych, że wnioski, do których Sąd doszedł w pkt 81 i 82 zaskarżonego wyroku, są oparte na błędnych przesłankach co do prawa. 50. Po siódme, Komisja zarzuca Sądowi, że niesłusznie ustalił w pkt 88 zaskarżonego wyroku, że w przypadku naruszenia warunków wynikających ze stwierdzenia zgodności Komisja mogła zakwestionować jedynie uzyskanie stwierdzenia zgodności z rynkiem wewnętrznym dla danego środka, a nie jego kwalifikację jako pomoc istniejącą, z zastrzeżeniem wykazania istnienia istotnej zmiany danego środka. 51. Po ósme, Komisja uważa, że Sąd w pkt 89 zaskarżonego wyroku dokonał błędnej interpretacji wyroku z dnia 15 września 1998 r., Ryanair/Komisja, (T‑140/95, EU:T:1998:201), dotyczącego nieprzestrzegania decyzji zatwierdzającej pod pewnymi warunkami pomoc świadczoną w kilku kolejnych transzach. Ze wspomnianego wyroku miałoby wynikać, że nieprzestrzeganie warunku wynikającego z zatwierdzenia skutkuje nie tylko tym, że pomoc nie jest objęta początkową decyzją, ale również i tym, że kolejne transze są uważane za niezgodne, chyba że Komisja zdecyduje się przyznać odstępstwo. 52. Po dziewiąte, Komisja uważa, że nie można uznać za równoznaczne z uchyleniem uprzedniej decyzji stwierdzenia przez Sąd w pkt 90 zaskarżonego wyroku, iż niektóre formy pomocy nie odpowiadają temu, czego dotyczyło zatwierdzenie. W rezultacie, przeciwnie do stanowiska Sądu wyrażonego w pkt 91 zaskarżonego wyroku, zdaniem Komisji nie doszło do obejścia rozporządzenia nr 659/1999 ani do naruszenia zasady pewności prawa. b) Republika Włoska 53. Po pierwsze, Republika Włoska w odpowiedzi twierdzi, że Sąd nie opierał się na założeniu, iż pomoc istniejąca, taka jak zatwierdzona przez Radę, obejmowała odroczenie płatności udzielone w 2011 r., ale na założeniu, iż odroczenie płatności stanowiło pomoc nową, która ze względu na to, że Komisja nie wykazała, iż środek ten w sposób istotny zmienił pomoc istniejącą, nie mogła mieć żadnego wpływu na pomoc istniejącą. 54. Po drugie, Republika Włoska uważa, że Komisja błędnie zarzuca Sądowi, iż nie wyciągnął wniosków ze swoich własnych ustaleń dotyczących przysługującej Komisji możliwości wystąpienia do Trybunału na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE w celu ustalenia, że Republika Włoska nie zastosowała się do warunków decyzji zatwierdzającej. 55. Po trzecie, co się tyczy zarzutu Komisji dotyczącego wykazania, że Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska wyrażonego w pkt 76 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wyłącznie wówczas, gdy Komisja wykaże, że naruszenie warunków zatwierdzenia wpływa na samą istotę zatwierdzonej pomocy, może skorzystać ona ze swoich zwykłych uprawnień w dziedzinie nowej pomocy, Republika Włoska podnosi, że Komisja nie bierze pod uwagę zasady, zgodnie z którą zwrot pomocy istniejącej można nakazać jedynie wówczas, gdy pomoc przestaje być pomocą istniejącą, czyli kiedy staje się wskutek zmiany związanej z pomocą istniejącą nową pomocą. Ażeby mogło to nastąpić, jest konieczne, zdaniem Republiki Włoskiej, aby zmiana wprowadzona do systemu pomocy nie mogła być w sposób wyraźny oddzielona od systemu początkowego, a ponadto, aby ta zmiana wpływała na samą istotę systemu początkowego. 56. Po czwarte, w odniesieniu do zarzutów Komisji dotyczących kwalifikacji danego środka jako pomocy nowej, a nie istniejącej, Republika Włoska podkreśla, że Sąd nie orzekł wbrew temu, co twierdzi Komisja, że w wypadku naruszenia warunków zatwierdzenia Komisja może podjąć działanie jedynie poprzez wykazanie, że państwo członkowskie wprowadziło istotną zmianę do pomocy istniejącej. 57. Jakkolwiek by nie było, jeżeli nowa pomoc stanowi sama w sobie pomoc bezprawną, Komisja może przyjąć decyzję zakazującą wykonania tego środka lub, w wypadku gdyby środek był już wprowadzony w życie, nakazać zwrot pomocy, przywracając tym samym warunki zatwierdzenia pomocy. 58. Republika Włoska kwestionuje również argument Komisji, w świetle którego niezależnie od ustalenia, czy pomoc istniejąca była świadczona w sposób prawidłowy, naruszenie jednego z warunków zatwierdzenia, wynikających z decyzji zatwierdzającej, powoduje przekształcenie wcześniej istniejącego środka w nową pomoc. Opierając się na wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja (od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 29, 30), to państwo członkowskie podnosi, że Trybunał przyjmuje odmienny sposób rozumowania w swoim orzecznictwie. 2. Ocena części pierwszej zarzutu drugiego 59. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zmiana wprowadzona do wcześniej istniejącego środka zatwierdzonego przez Radę stanowi pomoc nową i niezgodną z prawem, która to kwestia została rozstrzygnięta przez Sąd i nie jest kwestionowana przed Trybunałem. Kwestia, która stanowi istotę sporu przed Trybunałem, dotyczy ustalenia, czy ta zmiana powoduje przekształcenie całości w ten sposób zmienionej pomocy istniejącej w nową pomoc i na jakich warunkach. Czy jest to automatyczne, czy też konieczne jest, aby zmiana była istotna i nie można jej było oddzielić od wcześniej istniejącego środka ( )? 60. Innymi słowy, czy Sąd dopuścił się naruszenia prawa, orzekając, że przekształcenie pomocy istniejącej w nową pomoc wymaga wykazania, że zmiana wywiera istotny wpływ na wcześniejszy środek i nie można jej od niego oddzielić, czego Komisja nie wykazała w niniejszej sprawie? a) Co wynika z orzecznictwa? i) Wyrok Heineken Brouwerijen (91/83 i 127/83) 61. Pierwszy wyrok, który przyciąga moją uwagę, to wyrok z dnia 9 października 1984 r., Heineken Brouwerijen (91/83 i 127/83, EU:C:1984:307, pkt 19–22), w którym sąd odsyłający skierował do Trybunału pytanie dotyczące ustanowionego w art. 93 ust. 3 zdanie ostatnie traktatu zakazu wdrażania planowanych środków, zanim procedury ustanowione w art. 93 ust. 2 i 3 zostaną zakończone wydaniem decyzji końcowej. Sąd odsyłający skierował pytanie dotyczące kwestii, czy wspomniany zakaz wdrażania miał zastosowanie do planowanej pomocy prawidłowo notyfikowanej w swojej pierwotnej wersji, ale później zmienionej bez poinformowania Komisji, i czy w takim przypadku zakaz miał zastosowanie jedynie do części pomocy ustanowionej w drodze takiej zmiany. 62. Zgodnie z pkt 20 wspomnianego wyroku, „jak Trybunał podkreślił już między innymi w swoim postanowieniu z dnia 20 września 1983 r. [Komisja/Francja, 171/83 R, EU:C:1983:230], art. 93 ust. 3 zdanie ostatnie [traktatu] ustanawia ochronę mechanizmu kontrolnego ustanowionego w tym przepisie, który z kolei odgrywa zasadniczą rolę w zagwarantowaniu funkcjonowania wspólnego rynku. Zakaz wdrażania ustanowiony w tym przepisie ma na celu zagwarantowanie, aby skutki systemu pomocy zaistniały dopiero po upływie rozsądnego terminu, w którym Komisja mogła w sposób dokładny przeanalizować projekt i w razie potrzeby wszcząć procedurę, o której mowa w art. 93 ust. 2”. 63. Trybunał orzekł w pkt 21 tego wyroku, że „zakaz, o którym mowa w niniejszej sprawie, dotyczy systemu pomocy w całości, a nie w jego wersji końcowej określonej przez władze krajowe. Jeżeli projekt początkowy został zmieniony, art. 93 ust. 3 zdanie ostatnie [traktatu] ma więc zastosowanie do projektu w ten sposób zmienionego. W wypadku gdy projekt został notyfikowany, a Komisja nie sformułowała wobec niego zastrzeżeń, ale dane państwo członkowskie wprowadziło do niego zmiany, o których Komisja nie została poinformowana, wspomniany przepis sprzeciwia się wykonaniu systemu pomocy w jego całości. Inaczej może być jedynie w przypadku, w którym rzekoma zmiana stanowi w istocie odrębny środek pomocowy, który powinien stanowić przedmiot odrębnej oceny i który nie może zatem wpływać na ocenę Komisji dotyczącą projektu początkowego” (kursywa moja). ii) Wyrok Włochy/Komisja (C‑261/89) 64. W sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 3 października 1991 r., Włochy/Komisja (C‑261/89, EU:C:1991:367, pkt 2–4, 20–23), Komisja zatwierdziła pomoc przyznaną przez Republikę Włoską, zobowiązując rząd włoski do powstrzymania się do końca 1988 r. od przyznania innej pomocy, w jakiejkolwiek formie, grupie z udziałem tego państwa w sektorze aluminium, ale w dniu 18 września 1987 r., władze włoskie zezwoliły EFIM (Ente partecipazione e finanziamenti industrie manifatturiere) na emisję obligacji na koszt państwa, z którego budżetu wykorzystano kwotę 100 miliardów ITL (lirów włoskich) (około 52 mln EUR) w celu sfinansowania inwestycji w spółkach Alumínia (70 mld ITL – około 36 mln EUR) oraz Compagnia Sarda Alluminio (zwanej dalej „Comsalem”; 30 mld ITL – około 15,5 mln EUR). 65. W pkt 20 wspomnianego wyroku Trybunał orzekł, że „jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym Komisja, aby stwierdzić naruszenie wcześniejszej decyzji, powinna wystąpić do Trybunału, należy w pierwszym rzędzie podnieść, że jeżeli Komisja bada zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, powinna wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, w tym, jeśli zachodzi taka potrzeba, kontekst, który już był badany w poprzedniej decyzji, jak również wszystkie obowiązki, które ta poprzednia decyzja mogła nakładać na państwo członkowskie. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Komisji, że dokonała oceny nowej pomocy w kontekście całości pomocy świadczonej producentom aluminium, jak to zresztą uczynił sam rząd włoski w swoich uwagach w toku procedury poprzedzającej wniesienie skargi” (kursywa moja). 66. W pkt 21 wspomnianego wyroku Trybunał orzekł, że „ponadto procedura badania pomocy na podstawie art. 93 ust. 2 [traktatu] umożliwia rozpatrzenie każdej nowej okoliczności faktycznej, która może zmienić ocenę Komisji, z uwzględnieniem celu nowej pomocy, jak również wszystkich okoliczności ekonomicznych istotnych w momencie, w którym pomoc została przyznana”. 67. Zgodnie z pkt 22 wspomnianego wyroku „należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie rząd włoski nie dostarczył na żadnym etapie postępowania nowych okoliczności mogących zmienić ocenę, której Komisja już dokonała w swojej decyzji z dnia 17 grudnia 1986 r. Rząd włoski ograniczył się, nie przedstawiając żadnych argumentów, do złożenia wniosku, aby nowa pomoc została zbadana w świetle art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu EWG”. 68. Wreszcie zgodnie z pkt 23 tego wyroku „wynika z tego, że ponieważ Komisji nie przedstawiono przed podjęciem spornej decyzji żadnej nowej okoliczności, która mogła pozwolić jej na dokonanie oceny, czy dana pomoc może skorzystać z odstępstwa, o którym mowa w art. 92 ust. 3 lit. c) traktatu, Komisja była uprawniona, aby oprzeć swoją decyzję na ocenie dokonanej w poprzedniej decyzji i na nieprzestrzeganiu warunku, który nałożyła w tej decyzji” (kursywa moja). iii) Wyrok Włochy/Komisja (C‑47/91) 69. Należy jeszcze wspomnieć wyrok z dnia 5 października 1994 r., Włochy/Komisja (C‑47/91, EU:C:1994:358, pkt 24–26), w którym w pkt 24 Trybunał orzekł, że „w sytuacji, w której Komisja ma do czynienia z pomocą indywidualną, co do której twierdzi się, że została przyznana w ramach uprzednio zatwierdzonego systemu, Komisja nie może od razu badać tej pomocy bezpośrednio na podstawie traktatu. Przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania musi ona najpierw ograniczyć się do sprawdzenia, czy pomoc jest objęta ogólnym systemem i czy spełnia warunki ustalone w decyzji zatwierdzającej ten system. Gdyby Komisja nie postępowała w ten sposób, mogłaby w trakcie badania każdej pomocy indywidualnej zmieniać swoją decyzję zatwierdzającą system pomocy, która to decyzja zakładała już uprzednie przeprowadzenie badania pod kątem art. 92 traktatu. Zasady uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa byłyby zatem zagrożone zarówno w stosunku do państw członkowskich, jak i do podmiotów gospodarczych, ponieważ pomoc indywidualna spełniająca wszystkie warunki decyzji zatwierdzającej mogłaby w każdym momencie zostać zakwestionowana przez Komisję” (kursywa moja). 70. Trybunał kontynuuje w pkt 25, że „jeżeli w wyniku w ten sposób ograniczonej analizy Komisja stwierdzi, że pomoc indywidualna jest zgodna z jej decyzją zatwierdzającą system, to pomoc tę należy traktować jako pomoc zatwierdzoną, a zatem pomoc istniejącą. Komisja nie będzie mogła zatem zarządzić jej zawieszenia, ponieważ art. 93 ust. 3 traktatu przyznaje jej to uprawnienie tylko w stosunku do nowej pomocy” (kursywa moja) ( ). iv) Wyrok Hiszpania/Komisja (C‑36/00) 71. Ostatni wyrok (i najnowszy), do którego chciałbym się odnieść, to wyrok z dnia 21 marca 2002 r., Hiszpania/Komisja, C‑36/00 (EU:C:2002:196), w którego pkt 24 Trybunał stwierdza, że „jeżeli Komisja uzna, że pomoc, co do której uważa się, iż została przyznana w zastosowaniu uprzednio zatwierdzonego systemu pomocy, jest świadczona z naruszeniem warunków wynikających z decyzji zatwierdzającej system i nie jest więc nim objęta, pomoc tę należy uznać za nową pomoc” ( ). 72. Trybunał dodaje w pkt 25 tego samego wyroku, że „jeżeli w wypadku przyznania pomocy w zastosowaniu uprzednio zatwierdzonego systemu państwo członkowskie nie przestrzega warunków, od których Komisja uzależniła wydanie decyzji zatwierdzającej wspomniany system, ponieważ udzielona pomoc jest nową pomocą, Komisja jest zobowiązana do wszczęcia szczególnej procedury ustanowionej w art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE […]” ( ). b) Zastosowanie w niniejszej sprawie 73. Z przeanalizowanego powyżej orzecznictwa wynika, że powołując się w pkt 61 zaskarżonego wyroku na utrwalone orzecznictwo, które – jak zostało wskazane – zezwala Komisji na oparcie nowej decyzji na ocenie dokonanej już w poprzedniej decyzji i na okoliczności nieprzestrzegania warunków w niej nałożonych, Sąd nie bierze pod uwagę okoliczności, że dla Trybunału naruszenie tych warunków było samo w sobie wystarczające dla wydania nowej decyzji, tym razem stwierdzającej niezgodność wcześniej udzielonej pomocy i to w ramach analizy nowej pomocy, a nie, rzecz jasna, pomocy istniejącej. 74. Z tego orzecznictwa wynika, że jeżeli Komisja stwierdzi, iż pomoc przyznana na podstawie uprzednio zatwierdzonego systemu nie spełnia już warunków wynikających z decyzji zatwierdzającej system i w rezultacie nie jest już zgodna z tą decyzją, wspomnianą pomoc należy uważać za nową pomoc. Innymi słowy, naruszenie warunków nałożonych w poprzedniej decyzji zatwierdzającej prowadzi do przekształcenia zatwierdzonej pomocy w nową pomoc i wobec braku nowych okoliczności, które mogą prowadzić do innej oceny, uzasadnia wydanie nowej decyzji stwierdzającej niezgodność. 75. To podejście wydaje mi się zresztą zgodne z systemem uprzedniej kontroli planów nowej pomocy ustanowionym w traktacie ( ). Pomoc pozostaje pomocą istniejącą jedynie wtedy, gdy zostają spełnione warunki zgodności. 76. Jestem więc zdania (podobnie jak Komisja), że z definicji pomoc wprowadzona w życie z naruszeniem warunków zgodności nałożonych przez Komisję lub tak jak w niniejszej sprawie przez Radę nie stanowi środka zatwierdzonego przez właściwą instytucję, który nie jest już więc pomocą istniejącą i traci cechę pomocy zatwierdzonej. 77. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie nie jest zatem konieczne rozważenie ani istotnego charakteru zmian, ani możliwości ich oddzielenia. 78. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i hipotezy rozważane na rozprawie mogą zilustrować uprzednio przedstawione zasady. 79. Przypominam, że pomoc zatwierdzona przez Radę, czyli w przypadku Republiki Włoskiej zastąpienie producentów mleka w zakresie zapłaty na rzecz Unii kwoty należnej od nich tytułem opłaty wyrównawczej od mleka i produktów mlecznych za okresy od 1995/1996 do 2001/2002, była w szczególności uzależniona od warunku, że wspomniani producenci mleka dokonają zwrotu swojego długu w pełnej wysokości Republice Włoskiej w formie stałych rat rocznych, bez odsetek i w okresie nieprzekraczającym czternastu lat począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r. 80. Po zatwierdzeniu przez Radę Włochy w sposób jednostronny dokonały odroczenia do dnia 30 czerwca 2011 r. terminu na zapłatę kwot należnych w dniu 31 grudnia 2010 r. 81. Przypominam również, że zgodnie z art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999 istnieje pięć różnych kategorii pomocy istniejącej: (i) pomoc (lub programy pomocowe) „historyczne”, czyli istniejące w państwie członkowskim przed jego przystąpieniem i nadal stosowane po jego wejściu do Unii; (ii) pomoc indywidualna (lub programy pomocowe) zatwierdzone przez Komisję lub przez Radę; (iii) sytuacje odnoszące się do skutków bezczynności Komisji w badaniu nowej pomocy; (iv) pomoc wykryta przez Komisję po upływie okresu przedawnienia (dziesięć lat na mocy art. 15 rozporządzenia nr 659/1999); i wreszcie (v) środki finansowania, wyłączenia, korzyści podatkowe etc. przyznane podmiotom gospodarczym lub branżom, które po liberalizacji handlu nie są już zgodne z zasadami konkurencji i dyscypliną pomocy państwa. 82. Jak podniosła Komisja, dla kategorii (i), (iv) i (v) wystarcza co do zasady ustalenie daty przyznania pomocy, a Komisja nie bada treści pomocy jako takiej. Z kolei, jeżeli chodzi o pomoc z kategorii (ii), czyli taką jak w niniejszej sprawie, oraz kategorii (iii), Komisja powinna zweryfikować jej treść, aby upewnić się, czy ta pomoc rzeczywiście odpowiada temu, co zatwierdziła Komisja lub Rada. Jeżeli tak jest, pomoc jest uważana za pomoc istniejącą; jeżeli nie, będzie ipso facto chodziło o nową pomoc. 83. W niniejszej sprawie odroczenie płatności zostało udzielone przez Republikę Włoską beneficjentom pomocy zatwierdzonej przez Radę i zmienia ono w stosunku do tych beneficjentów harmonogram odroczenia na raty spłat, który stanowił jeden z warunków zatwierdzenia pomocy przez Radę. 84. Uważam więc, że ipso facto w ten sposób zmieniony środek staje się nową pomocą, ponieważ nie jest on już objęty definicją pomocy istniejącej ustanowionej w rozporządzeniu wykonawczym, które nakłada warunek, aby pomoc była ściśle zgodna z zatwierdzeniem. Jeżeli pomoc już nie odpowiada warunkom zatwierdzenia, to zwyczajnie nie może już być pomocą istniejącą ( ). 85. Na rozprawie została przedstawiona hipoteza, że chociaż Rada zatwierdziła daną pomoc jedynie w odniesieniu do producentów mleka z siedzibą we Włoszech, Republika Włoska dodała do tego samego systemu również producentów sycylijskich. W tym przypadku pomoc udzielona producentom sycylijskim stanowiłaby na pewno nową pomoc, ale wykraczałaby ona poza przedmiot pomocy zatwierdzonej i dotyczyłaby innych beneficjentów. Pomoc zatwierdzona byłaby więc nadal pomocą istniejącą, a warunki ustanowione przez Radę miałyby zastosowanie do wszystkich podmiotów objętych pomocą zatwierdzoną. Jedynie rozszerzenie na Sycylię stanowiłoby nową pomoc. 86. Stanowisko wcześniej przedstawione jest idealnie zgodne z filozofią systemu kontroli pomocy państwa, takiego jak ustanowiony w traktacie FUE: dla prawidłowego funkcjonowania, jasności, przejrzystości i skuteczności tego systemu ważne jest, aby pomoc istniejąca była pomocą, która rzeczywiście została zatwierdzona, a nie pomocą, która została zmieniona. 87. Wynika z tego, że Sąd naruszył prawo w swojej wykładni art. 108 TFUE i art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do pojęć „nowej pomocy” i „pomocy istniejącej” w zakresie, w jakim zasadniczo stwierdził, że pomoc stanowiąca przedmiot spornej decyzji pozostaje pomocą istniejącą, ponieważ początkowo Rada ją zatwierdziła na wniosek Republiki Włoskiej decyzją 2003/530 i to nawet jeżeli Włochy nie spełniały jednego z dwóch warunków kumulatywnych, od których Rada uzależniła to zatwierdzenie, a w szczególności warunku dotyczącego uzyskania od beneficjentów całkowitego zwrotu ich długu wobec Republiki Włoskiej w drodze rocznych rat tej samej wysokości oraz w okresie nieprzekraczającym czternastu lat począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r. 88. Sąd zatem błędnie orzekł, że Komisja mogła uznać wspomniany środek w ten sposób zmieniony za nową pomoc, a nie za pomoc istniejącą jedynie wówczas, gdyby wykazała, że zmiana wpłynęła w istotny sposób na pomoc lub nie mogła być od niej oddzielona. 89. Z powyższego wynika, że należy uwzględnić część pierwszą zarzutu drugiego. 3. Druga część zarzutu a) Argumentacja stron 90. Komisja podnosi zasadniczo, że wyrok Sądu słusznie nie bierze pod uwagę okoliczności, że Rada zatwierdziła system rozłożenia płatności na raty. 91. Republika Włoska ripostuje, że Sąd w żadnym punkcie wyroku nie orzekł, że sporny środek jest objęty decyzją zatwierdzającą, której przedmiot stanowi. Przeciwnie, zdaniem Republiki Włoskiej, Sąd utrzymał w mocy sporną decyzję w zakresie, w jakim uznał daną pomoc za bezprawną i nakazał jej zwrot. 92. Ponadto Republika Włoska podnosi, że art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999 zrównuje ze sobą systemy pomocowe i pomoc indywidualną, zatwierdzone przez Komisję oraz zatwierdzone przez Radę, uznając oba rodzaje za pomoc istniejącą. Sąd stwierdził to samo w zaskarżonym wyroku. b) Ocena 93. Zgadzam się z Komisją, że zaskarżony wyrok słusznie nie bierze pod uwagę okoliczności, iż system rozłożenia płatności na raty został zatwierdzony przez Radę w oparciu o nadzwyczajne kompetencje, przyznane jej na podstawie art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE. 94. Decyzja podjęta na podstawie nadzwyczajnych kompetencji powinna być przedmiotem ścisłej wykładni i nie powinna być interpretowana w taki sposób, iż obejmuje również pomoc, która nie odpowiada dokładnie zakresowi zatwierdzenia przez Radę. A zatem wykładnia Sądu, w świetle której należałoby uznać za pomoc istniejącą pomoc udzieloną z naruszeniem warunków nałożonych przez Radę, z wyjątkiem sytuacji, w której zostałoby wykazane, że nieprzestrzeganie tych warunków ma wpływ na samą istotę zatwierdzonej pomocy, jest błędna. 95. Ponadto, o ile Rada może skorzystać ze swoich uprawnień nadzwyczajnych, które zostały jej przyznane na mocy art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE, o tyle Komisja, która nie posiada tak szerokich uprawnień dyskrecjonalnych jak te przyznane Radzie, może jedynie dokonywać kontroli poszanowania warunków zatwierdzenia określonych przez Radę. Komisja bowiem powinna opierać się na założeniu, że poszanowanie warunków nałożonych przez Radę w ramach jej nadzwyczajnych kompetencji ma zasadnicze znaczenie, bez zmian i wyjątków. Ponadto Komisja nie może przeprowadzić nowej oceny, jeżeli zatwierdzenie nastąpiło na podstawie nadzwyczajnych uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych Radzie. 96. W danym przypadku władze włoskie mogły wystąpić do Rady o przyjęcie nowej decyzji i zatwierdzenie systemu wynikającego z odroczenia, co do którego decyzja została wydana w 2011 r. Nie uczyniły tego i Komisja nie mogła zastąpić Rady. 97. W rezultacie, nawet przyjmując, że stanowisko Sądu mogłoby mieć pewne zastosowanie w przypadku pomocy zatwierdzonej pod pewnymi warunkami przez samą Komisję, to założenia te nie mogą mieć zastosowania, jeżeli pomoc została zatwierdzona przez Radę. 98. A zatem druga część zarzutu drugiego również powinna być uwzględniona, a w konsekwencji zarzut drugi w całości, co skutkuje tym, że zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony. C – W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 108 TFUE i art. 4, 6, 7, 14 i 16 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do procedur mających zastosowanie do nowej pomocy i do pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem 1. Argumentacja stron 99. Komisja zarzuca Sądowi, że stwierdził początkowo w pkt 67 zaskarżonego wyroku, iż nieprzestrzeganie przez państwo członkowskie warunków zatwierdzenia stanowi również formę świadczenia pomocy niezgodnie z przeznaczeniem, a następnie w pkt 68 wspomnianego wyroku uznał przepisy dotyczące pomocy wprowadzonej w życie z nadużyciem prawa za niemające zastosowania, zaznaczając, że nie oparła ona swojej decyzji na tych przepisach, i przedstawiając stanowisko, że pojęcia nowej pomocy i pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem wzajemnie się wykluczają. 100. Komisja, opierając się na motywie 15 i art. 16 rozporządzenia nr 659/1999, podnosi, że pomoc nowa i pomoc świadczona niezgodnie z przeznaczeniem wywołują podobne skutki i z tego względu podlegają podobnym procedurom, z wyjątkiem nakazu windykacji, który może być użyty jedynie w ramach procedury dotyczącej nowej pomocy. Zdaniem Komisji ze względu na fakt, że w sporze przed Sądem nie wchodziło w grę użycie nakazu windykacji, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, błąd, który Komisja mogła popełnić, kwalifikując pomoc jako nową, a nie jako świadczoną niezgodnie z przeznaczeniem, był błędem nieumyślnym, pozbawionym jakichkolwiek skutków prawnych, mając na uwadze, że wszystkie wymagania proceduralne dotyczące pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem były w niniejszej sprawie przestrzegane. A zatem popełnienie takiego błędu w kwalifikacji pomocy nie może skutkować stwierdzeniem nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona systemu pomocy, o którym mowa w art. 1 ust. 2 spornej decyzji, oraz pomocy indywidualnej przyznanej w ramach stosowania tego systemu. 101. Republika Włoska odpiera, że nawet jeśli kompetencje przysługujące Komisji są analogiczne w ramach procedury dotyczącej nowej pomocy i procedury dotyczącej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem, to wynik tych dwóch procedur niekoniecznie jest taki sam. To państwo członkowskie podkreśla, że brak możliwości wydania tymczasowego nakazu windykacji w ramach procedury kontroli pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem wynika z okoliczności, iż chodzi o pomoc uprzednio zatwierdzoną przez Komisję, i że to właśnie z tego powodu w ramach procedury dotyczącej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem, a tym bardziej jeśli chodzi o pomoc świadczoną przez państwo członkowskie niezgodnie z przeznaczeniem, interwencja Komisji powinna być zasadniczo ukierunkowana na powiązanie środka z pierwotnym zezwoleniem, czyli na zobowiązanie do wprowadzenia zmiany, a nie na zniesienie pomocy. Każde inne podejście byłoby sprzeczne z zasadą uzasadnionych oczekiwań, a zatem z art. 14 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999. 2. Ocena 102. Wystarczy stwierdzić w tym zakresie, że Sąd nie orzekł w zaskarżonym wyroku, iż system rozłożenia opłat na raty został zastosowany w sposób niezgodny z przeznaczeniem, ale ograniczył się do stwierdzenia, że „skoro odroczenie płatności nastąpiło z naruszeniem decyzji Rady, Komisja miała prawo, zgodnie z art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, ustalić, czy należało uznać, że zatwierdzony przez Radę system rozłożenia opłat na raty został zastosowany w sposób niezgodny z przeznaczeniem w związku z faktem takiego naruszenia” (pkt 66 zaskarżonego wyroku, kursywa moja). 103. Okoliczność bowiem, że Sąd stwierdził w pkt 67 zaskarżonego wyroku, iż pojęcie pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem obejmuje również przypadek nieprzestrzegania przez państwo członkowskie warunków nałożonych w decyzji zatwierdzającej, w żaden sposób nie zmienia tego stanowiska. 104. A zatem należy oddalić zarzut Komisji, ponieważ Sąd nie zakwalifikował systemu rozłożenia opłat na raty jako pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. D – W przedmiocie skutków uchylenia zaskarżonego wyroku 105. Mając na uwadze, że Sąd oddalił już inne zarzuty skargi przedstawione w pierwszej instancji, Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, oddalając w całości skargę wniesioną w pierwszej instancji, zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. V – W przedmiocie kosztów 106. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła, aby obciążyć Republikę Włoską kosztami, a ta ostatnia zasadniczo przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. VI – Wnioski 107. Z tych powodów proponuję, aby Trybunał: – uchylił wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 24 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja (T‑527/13, EU:T:2015:429) w części, w której Sąd stwierdził nieważność, po pierwsze, art. 1 ust. 2 decyzji Komisji 2013/665/UE z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)], przyznanej przez Włochy (odroczenie uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka we Włoszech), a po drugie, art. 2–4 tej decyzji w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą z jednej strony systemu pomocy określonego w art. 1 ust. 2, a z drugiej strony pomocy indywidualnej przyznanej w zastosowaniu tego systemu pomocy; – oddalił pozostałą część odwołania; – oddalił skargę wniesioną w pierwszej instancji i obciążył Republikę Włoską kosztami obu instancji. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Decyzja z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] przyznanej przez Włochy (odroczenie uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka we Włoszech) (Dz.U. 2013, L 309, s. 40, zwana dalej „sporną decyzją”). ( ) Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339). ( ) Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 659/1999 (Dz.U. 2004, L 140, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 4, s. 3). ( ) Wyroki: z dnia 3 października 1991 r., Włochy/Komisja (C‑261/89, EU:C:1991:367, pkt 2–4 i 20–23); z dnia 5 października 1994 r., Włochy/Komisja (C‑47/91, EU:C:1994:358, pkt 24–26); z dnia 21 marca 2002 r., Hiszpania/Komisja (C‑36/00, EU:C:2002:196, pkt 22–25); a także postanowienie z dnia 22 marca 2012 r., Włochy/Komisja (C‑200/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:165, pkt 26). ( ) W niniejszej sprawie nie należy zatem rozstrzygać kwestii, czy z jednej strony w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., Rousse Industry/Komisja (C‑271/13 P, niepublikowany, EU:C:2014:175, pkt 30–39), Trybunał wskazał czy też nie (pośrednio) jako kryterium mające zastosowanie w sprawie „istotną zmianę” wcześniej istniejącego środka, aby uczynić z tej zmiany nową pomoc, a z drugiej strony, w jakim zakresie można pogodzić wyrok z dnia 26 października 2016 r., DEI i Komisja/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797), który w sposób wyraźny zaprzeczył podejściu Sądu opartemu na wspomnianym pojęciu, oraz wyrok z dnia 20 marca 2014 r., Rousse Industry/Komisja (C‑271/13 P, niepublikowany, EU:C:2014:175), w którym wydaje się, że Trybunał potwierdził rozumowanie Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku, oparte na ocenie istotnego charakteru zmiany pomocy istniejącej. Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z 2016 r. Trybunał nie odnosi się do wyroku z 2014 r. Oba wyroki zostały wydane przez izby w składzie trzech sędziów, bez opinii rzecznika generalnego. ( ) Trybunał odniósł się do tego pkt 25 w pkt 83 wyroku z dnia 16 maja 2002 r., ARAP i in./Komisja (C‑321/99 P, EU:C:2002:292). ( ) Trybunał cytuje wyrok z dnia 5 października 1994 r., Włochy/Komisja (C‑47/91, EU:C:1994:358, pkt 24–26). ( ) Trybunał cytuje wyrok z dnia 4 lutego 1992 r., British Aerospace i Rover/Komisja (C‑294/90, EU:C:1992:55, pkt 13). ( ) Zobacz wyroki: z dnia 11 grudnia 1973 r., Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, pkt 2) ; a także z dnia 12 lutego 2008 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79, pkt 37). ( ) Jeżeli beneficjent płacił w sposób regularny zgodnie ze schematem rocznych rat ustanowionych przez Radę, nie nastąpiły inne konsekwencje aniżeli te, które zostały przewidziane przez Radę w jej decyzji. W rezultacie żadna przyczyna nie uzasadnia odzyskania. Jeżeli natomiast beneficjent skorzystał z odroczenia i zatem już nie przestrzegał schematu zwrotu w ciągu czternastu lat, to otrzymał w rzeczywistości coś więcej, aniżeli wynikało to z zatwierdzenia Rady. W rezultacie całość staje się nową pomocą.