C-47/23

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO NICHOLASA EMILIOU przedstawiona w dniu 5 września 2024 r. ( ) Sprawa C‑47/23 Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – „Systematyczne i trwałe naruszenie” – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dopuszczalność dowodów dotyczących sytuacji indywidualnych, które nie zostały omówione w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi – Artykuł 6 ust. 2 – Odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych – Niepodjęcie takich odpowiednich działań – Typy siedlisk 6510 i 6520 – „Nizinne łąki kośne” i „Górskie łąki kośne” – Artykuł 4 ust. 1 – Obowiązek zaproponowania przez państwa członkowskie wykazu terenów, na których znajdują się chronione typy siedlisk przyrodniczych – Brak regularnego aktualizowania informacji dotyczących takich terenów I. Wprowadzenie 1. Na gruncie dyrektywy siedliskowej ( ), która razem z dyrektywą w sprawie ochrony dzikiego ptactwa ( ) stanowi podwalinę polityki Unii w dziedzinie różnorodności biologicznej, większość zobowiązań spoczywających na państwach członkowskich dotyczy ochrony konkretnych terenów. Jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się z tych zobowiązań w odniesieniu do jednego terenu, takie uchybienie może być wystarczające, aby Komisja Europejska wniosła do Trybunału sprawę w zastosowaniu art. 258 TFUE ( ). Gdy jednak to samo uchybienie dotyczy nie jednego terenu, lecz większej ich liczby, Komisja może stwierdzić, że wnoszenie równoległych spraw w przypadku każdego takiego uchybienia jest nadmiernie uciążliwe (a nawet niemożliwe). Zamiast tego może ona uznać, że te konkretne sytuacje świadczą o istnieniu utartej linii postępowania lub rozpowszechnionej praktyki danego państwa członkowskiego, która sama w sobie jest sprzeczna z prawem Unii. W takim przypadku może ona wszcząć przed Trybunałem jedno postępowanie, w ramach którego zarzuca „systematyczne i trwałe naruszenie” prawa Unii ( ). 2. W niniejszym postępowaniu Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec, że „w sposób powszechny i strukturalny” nie zapobiegła, na znacznej liczbie terenów na jej terytorium, pogorszeniu stanu dwóch typów siedlisk przyrodniczych, mianowicie typu siedliska 6510 („Nizinne łąki kośne”) i typu siedliska 6520 („Górskie łąki kośne”), do których ochrony zmierza dyrektywa siedliskowa. Ponadto twierdzi ona, że to państwo członkowskie, również „w sposób powszechny i strukturalny”, nie aktualizowało regularnie danych dotyczących terenów, na których znajdują się owe typy siedlisk. 3. Gdy Komisja posługuje się sformułowaniem „w sposób powszechny i strukturalny”, utrzymuje ona zatem w postępowaniu przed Trybunałem, że Republice Federalnej Niemiec należy przypisać odpowiedzialność za „systematyczne i trwałe naruszenie” dwóch kluczowych przepisów tej dyrektywy. 4. W tym kontekście niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się, po pierwsze, w kwestii dopuszczalności dowodów dotyczących pewnych terenów, które zostały przedstawione przez Komisję po raz pierwszy w postępowaniu przed Trybunałem i nie były omawiane w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, oraz, po drugie, w kwestii kryteriów prawnych, jakimi Trybunał powinien się kierować przy ocenie, czy Komisja wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu i rzeczywiście wykazała istnienie „systematycznego i trwałego naruszenia”. 5. Zgodnie z wnioskiem Trybunału ograniczę się do zbadania tych dwóch zagadnień. II. Ramy prawne A. Prawo Unii 6. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy siedliskowej „[ś]rodki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty”. 7. Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy stanowi: „Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują […]. W stosownych przypadkach państwa członkowskie proponują przyjęcie wykazu terenów w świetle wyników nadzoru, określonego w art. 11. Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. Taka informacja obejmuje mapę terenu, jego nazwę, lokalizację, wielkość oraz dane wynikające z zastosowania kryteriów wymienionych w załączniku III (etap I), przedstawione na formularzu określonym przez Komisję zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 21”. 8. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej: „Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”. B. Prawo niemieckie 9. Właściwym uregulowaniem krajowym jest Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (ustawa o ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu) z dnia 29 lipca 2009 r. (BGBl. 2009 I, s. 2542; zwana dalej „ustawą federalną o ochronie przyrody”). 10. Paragraf 30 tej ustawy stanowi: „[…] 2. Zabronione są działania, które mogą skutkować zniszczeniem lub znaczącym pogorszeniem stanu następujących siedlisk: […] 7)   nizinne łąki kośne i górskie łąki kośne w rozumieniu załącznika I do [dyrektywy siedliskowej] […] 3. Na złożony wniosek można uzyskać odstępstwo od zakazów określonych w ust. 2, o ile pogorszenie stanu może zostać skompensowane”. 11. Paragraf 33 ust. 1 ustawy federalnej o ochronie przyrody stanowi: „Wszelkie zmiany i niepokojenie, które mogą prowadzić do istotnego pogorszenia terenu Natura 2000 w jego częściach istotnych dla celów utrzymania lub ochrony, są niedopuszczalne. Organ właściwy w zakresie ochrony przyrody i zachowania krajobrazu może, na warunkach przewidzianych w § 34 ust. 3–5, zezwolić na odstępstwa od zakazu, o którym mowa w zdaniu pierwszym […]”. 12. Paragraf 34 tej ustawy stanowi: „1.   Przed wydaniem pozwolenia na przedsięwzięcie lub jego wykonaniem należy przeprowadzić ocenę jego skutków dla celów ochrony terenu Natura 2000, jeżeli oddzielnie lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami może ono w istotny sposób oddziaływać na dany teren i nie służy bezpośrednio zagospodarowaniu tego terenu. […] 2.   Jeżeli z oceny skutków przedsięwzięcia wynika, że może ono prowadzić do istotnego pogorszenia terenu w jego częściach istotnych dla celów utrzymania lub ochrony, jest ono niedopuszczalne. 3.   W drodze odstępstwa od ust. 2 można wydać pozwolenie na przedsięwzięcie lub je wykonać tylko wtedy, gdy 1) jest to konieczne z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym, oraz gdy 2) nie istnieje inna rozsądna alternatywa, która pozwalałaby osiągnąć cel przyświecający danemu przedsięwzięciu w innym miejscu, nie powodując zakłóceń lub powodując mniejsze zakłócenia. […]”. III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 13. W dniu 7 maja 2018 r. Komisja, stwierdziwszy, że na terytorium Niemiec doszło do pogorszenia stanu terenów geograficznych, na których znajdują się typy siedlisk 6510 („Nizinne łąki kośne”) i 6520 („Górskie łąki kośne”), wystosowała do Republiki Federalnej Niemiec wezwanie do udzielenia informacji. 14. W świetle odpowiedzi udzielonej przez Republikę Federalną Niemiec w dniu 12 października 2018 r. Komisja uznała, że to państwo członkowskie naruszyło art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, ponieważ systematycznie nie przyjmowało odpowiednich środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu typów siedlisk 6510 i 6520 na wyznaczonych terenach geograficznych. W dniu 26 lipca 2019 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec wezwanie do usunięcia uchybienia. 15. W piśmie tym Komisja zauważyła, że na znacznej liczbie terenów, na których w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520, doszło do utraty powierzchni. Wskazała ona również, że nie przyjęto żadnych wiążących środków prawnych służących zapewnieniu odpowiedniego monitorowania tych terenów lub ich ochronie przed nadmiernym nawożeniem i przedwczesnym koszeniem. 16. Zarzuciła ona także Republice Federalnej Niemiec systematyczne naruszenie art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy siedliskowej, które przybrało postać konsekwentnego nieaktualizowania standardowych formularzy danych (SFD) przekazywanych Komisji w formie określonej w decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2011 r. w sprawie formularza zawierającego informacje o terenach Natura 2000 ( ) (zwanej dalej „decyzją wykonawczą z 2011 r.”). 17. W dniu 26 listopada 2019 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na wystosowane przez Komisję wezwanie do usunięcia uchybienia i zdementowała podniesione pod jej adresem zarzuty. 18. W dniu 30 października 2020 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, w której podtrzymała sformułowane zarzuty. 19. W odpowiedzi z dnia 30 grudnia 2020 r. Republika Federalna Niemiec podniosła, że zarzuty Komisji są bezzasadne. 20. W dniu 31 stycznia 2023 r. Komisja postanowiła, w zastosowaniu art. 258 akapit drugi TFUE, wszcząć przed Trybunałem postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Republice Federalnej Niemiec. IV. Postępowanie przed Trybunałem 21. W skardze złożonej w dniu 31 stycznia 2023 r. Komisja wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 2 i art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do typów siedlisk 6510 („Nizinne łąki kośne”) i 6520 („Górskie łąki kośne”), ponieważ „w sposób powszechny i strukturalny”: – nie przyjęła odpowiednich środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu tych typów siedlisk na wyznaczonych terenach geograficznych, na których się one znajdują; – nie przekazywała Komisji regularnie aktualizowanych danych dotyczących tych terenów; – obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania. 22. W dniu 17 kwietnia 2023 r. Republika Federalna Niemiec, której należycie doręczono skargę wszczynającą postępowanie, złożyła odpowiedź na skargę. Wnosi ona do Trybunału o: – oddalenie skargi w całości; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. 23. Strony niniejszej sprawy zostały wezwane przez Trybunał do przedstawienia drugiej serii uwag na piśmie. Replika i duplika zostały złożone, odpowiednio, w dniach 30 maja 2023 r. i 10 lipca 2023 r. 24. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 marca 2024 r., reprezentowane były obie strony. V. Analiza 25. Celem dyrektywy siedliskowej jest „wspieranie zachowania różnorodności biologicznej” ( ) w drodze zapewnienia, aby państwa członkowskie brały udział w tworzeniu sieci Natura 2000 (unijnej sieci obszarów ochrony przyrody) proporcjonalnie do występowania na ich terytoriach typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków wymienionych w załączniku I i załączniku II do owej dyrektywy. W związku z tym państwa członkowskie są zobowiązane, zgodnie z art. 4 tego aktu prawnego oraz z chwilą zakończenia ustanowionej w nim procedury ( ), do wyznaczenia terenów, na których znajdują się te siedliska przyrodnicze oraz gatunki, jako „specjalnych obszarów ochrony” ( ). 26. W odniesieniu do tych obszarów państwa członkowskie są zobowiązane przyjmować środki należące do trzech kategorii, mianowicie środki ochronne, środki zapobiegawcze i środki kompensujące, przewidziane odpowiednio w art. 6 ust. 1, 2 i 4 tej dyrektywy. W niniejszej sprawie rozpatrywane są środki należące do drugiej kategorii, czyli środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej). 27. Typy siedlisk 6510 (Nizinne łąki kośne) i 6520 (Górskie łąki kośne), które są przedmiotem niniejszego postępowania, stanowią dwa typy wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej siedlisk przyrodniczych, które mogą występować na „specjalnych obszarach ochrony” ( ). Oba te typy zostały opisane jako bogate gatunkowo łąki, które mogą zostać naruszone przez intensywne praktyki gospodarcze (takie jak przedwczesne koszenie lub obfite stosowanie nawozów) ( ). 28. Jak wnioskuję z orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, państwa członkowskie powinny nie tylko powstrzymywać się od podejmowania działań, które mogą negatywnie oddziaływać pod względem ekologicznym na „specjalne obszary ochrony” (obowiązek negatywny), lecz także przyjmować odpowiednie środki w celu uniknięcia spowodowanych przez czynniki naturalne lub przez człowieka naruszeń siedlisk lub znacznego niepokojenia gatunków, dla których takie obszary zostały wyznaczone (obowiązek pozytywny) ( ). Innymi słowy, przepis ten ma zasadniczo na celu zapobieżenie wszelkim przyszłym szkodom w odniesieniu do tych siedlisk lub gatunków na „specjalnych obszarach ochrony”. Jednakże nie precyzuje on, jakie środki ochronne powinny być w tym zakresie przyjmowane. 29. Trybunał miał już bowiem sposobność, by wyjaśnić, że sformułowanie „odpowiednie działania”, którym posłużono się w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, implikuje, że przy stosowaniu tego przepisu państwom członkowskim przysługuje zakres uznania ( ). Trybunał podkreślił, że przepis ten nakłada na państwa członkowskie zobowiązanie rezultatu, które odpowiada realizowanemu w ramach polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego, zgodnie z art. 191 ust. 1 TFUE, celowi polegającemu na zachowaniu, ochronie i poprawie jakości środowiska, a także wyrażonej w art. 191 ust. 2 TFUE zasadzie naprawiania szkód w środowisku w pierwszym rzędzie u źródła ( ). 30. Przedstawiwszy te uwagi wstępne, pragnę przypomnieć, że – jak wskazałem we wprowadzeniu do niniejszej opinii – w zarzucie pierwszym Komisja twierdzi, iż w zakresie, w jakim Republika Federalna Niemiec nie podjęła odpowiednich działań w celu uniknięcia „pogorszenia stanu” znacznej liczby położonych na jej terytorium terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520 (ponieważ nie przyjęła środków zapobiegawczych), naruszyła ona art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej „w sposób powszechny i strukturalny”. W ramach zarzutu drugiego Komisja argumentuje, że art. 4 ust. 1 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek regularnego aktualizowania danych dotyczących „specjalnych obszarów ochrony”, które znajdują się w SFD opracowywanych na podstawie decyzji wykonawczej z 2011 r. Uważa ona, że Republika Federalna Niemiec uchybiła temu obowiązkowi w ten sam „sposób powszechny i strukturalny” w odniesieniu do terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. 31. Na samym początku przypomnę kilka cech charakterystycznych „systematycznych i trwałych naruszeń” (sekcja A). Następnie wyjaśnię, dlaczego dowody dotyczące pewnych terenów, które zostały wspomniane przez Komisję po raz pierwszy w postępowaniu przed Trybunałem, mogą być dopuszczalne na potrzeby wykazania istnienia „systematycznego i trwałego naruszenia” (sekcja B). Na końcu przedstawię wyjaśnienia na temat kryteriów prawnych, jakimi Trybunał powinien się kierować przy ocenie, czy Komisja wywiązała się w tym kontekście ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, po czym ocenię dwa zarzuty podniesione w niniejszej sprawie przeciwko tym kryteriom (sekcja C). A. Uwagi wstępne w przedmiocie pojęcia „systematycznego i trwałego naruszenia” 32. Jak już wyjaśniłem we wprowadzeniu, koncepcja „systematycznych i trwałych naruszeń” wchodzi w grę wówczas, gdy Komisja powołuje się na konkretne sytuacje uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, aby sformułować bardziej syntetyczny zarzut, iż dane państwo członkowskie naruszyło te zobowiązania w sposób „ogólny i trwały”. Możliwość podniesienia przez Komisję takiego zarzutu wiąże się z istotnymi korzyściami natury praktycznej, ponieważ pozwala tej instytucji zaoszczędzić czas i zasoby – nie przyjmuje ona bowiem podejścia „fragmentarycznego”, które zakłada odrębne traktowanie każdego pojedynczego naruszenia, lecz wszczyna przed Trybunałem jedno postępowanie. Jak twierdzi część doktryny, umożliwia to skuteczniejsze egzekwowanie prawa Unii ( ). 33. Uważam ponadto, że w przypadku gdy państwo członkowskie dopuściło się takiego „systematycznego i trwałego naruszenia” prawa Unii, powinno ono nie tylko podjąć działania konieczne dla poprawy konkretnych sytuacji wskazanych przez Komisję, lecz także w sposób ogólny zmienić swoją praktykę. Inaczej mówiąc, musi ono zidentyfikować źródło lub przyczynę „systematycznego i trwałego naruszenia”, tak aby nie tylko zaradzić „objawom”, lecz również wyleczyć „chorobę ( )”. Wydaje mi się, że Trybunał zasugerował właśnie takie podejście, gdy uznał, iż „okoliczność, że zaradzono brakom podniesionym w tym lub innym szczególnym przypadku, niekoniecznie pociąga za sobą zaprzestanie przez te organy ciągłego zachowania o charakterze ogólnym, o którym świadczyły dane konkretne braki” ( ). 34. Trybunał wprowadził koncepcję „systematycznego i trwałego naruszenia” w wyroku Komisja/Irlandia ( ). W tym orzeczeniu zwrócił on uwagę na dwa cechy szczególne. Po pierwsze, wskazał on, że do udowodnienia takiego naruszenia wystarczające jest wykazanie przez Komisję istnienia sprzecznej z prawem Unii praktyki administracyjnej. Oznacza to, że źródłem naruszenia nie musi być akt ustawodawczy lub wykonawczy przyjęty przez dane państwo członkowskie. Po drugie, konkretne przypadki naruszenia, na które powołuje się Komisja, nie mogą być odosobnione, lecz muszą się układać w pewien schemat uchybiania zobowiązaniom. 35. Wydane od tego czasu wyroki dotyczyły sytuacji, w której Komisja żądała równolegle stwierdzenia, że konkretne przepisy prawa Unii nie były przestrzegane w konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacjach, a także stwierdzenia uchybień tym przepisom z powodu sprzecznej z nimi praktyki ogólnej, którą ilustrowały te poszczególne sytuacje ( ). 36. Od dotychczasowego orzecznictwa niniejszą sprawę odróżnia fakt, że Komisja żąda (według mojej wiedzy po raz pierwszy) jedynie stwierdzenia przez Trybunał istnienia ogólnej praktyki właściwych organów niemieckich, która jest sprzeczna z art. 6 ust. 2 i art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. W szczególności instytucja ta powołuje się na konkretne sytuacje jedynie w celu zilustrowania takiego ogólnego uchybienia, to znaczy a nie z myślą o tym, aby Trybunał stwierdził w sposób konkretny, że owe przepisy zostały naruszone w każdej z tych sytuacji. W związku z tym, gdyby Trybunał doszedł do wniosku, iż Republika Federalna Niemiec faktycznie „w sposób powszechny i strukturalny” naruszyła art. 6 ust. 2 i art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, Komisja nie mogłaby następnie domagać się nałożenia na to państwo członkowskie sankcji, gdyby nie podjęło ono działań koniecznych do poprawy owych sytuacji. Mogłaby ona tak uczynić jedynie wówczas, gdyby żądała stwierdzenia, że owe przepisy nie były przestrzegane w każdym przypadku, w którym doszło do naruszenia. 37. Pomijając tę różnicę, jestem zdania, że wymogi, które przedstawiłem w pkt 34 powyżej, powinny zostać zastosowane w niniejszej sprawie w taki sam sposób, jak uczyniono to we wcześniejszych sprawach. 38. Zaprezentowawszy te uwagi, wyjaśnię teraz, dlaczego w przypadku podnoszonego „systematycznego i trwałego naruszenia” Komisja może, co do zasady, przedstawić w postępowaniu przed Trybunałem dodatkowe przykłady zarzucanej praktyki, która jest niezgodna z prawem, nawet jeżeli te przykłady nie zostały omówione w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. B. W przedmiocie dopuszczalności „dodatkowych przykładów” niezgodnej z prawem praktyki, które nie zostały omówione na etapie poprzedzającym wniesienie skargi 1.   Argumenty stron 39. Republika Federalna Niemiec zauważa, że Komisja w swojej skardze zarzuca, iż na 596 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510, oraz na 88 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520, doszło do utraty powierzchni. W uzasadnionej opinii Komisja wspomina jednak odpowiednio tylko o 497 i 86 terenach. W związku z tym Republika Federalna Niemiec twierdzi, że skarga Komisji jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy 101 terenów niewymienionych w uzasadnionej opinii (zwanych dalej „spornymi terenami”). 40. Republika Federalna Niemiec wskazuje, że przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego winien być określony w uzasadnionej opinii Komisji. Taka skarga powinna się zatem opierać na tym samym uzasadnieniu i zarzutach co uzasadniona opinia ( ). Okoliczności faktyczne lub zarzuty, które nie zostały przedstawione w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, nie mogą być powoływane na poparcie skargi. 41. Komisja kwestionuje te argumenty. Utrzymuje ona, że dowody dotyczące spornych terenów uzupełniają dowody, które zostały już przedstawione na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w odniesieniu do innych terenów, co oznacza, iż są one dopuszczalne. 2.   Ocena 42. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym ciężaru dowodu w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE ciężar dowiedzenia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia konkretnemu zobowiązaniu wynikającemu z prawa Unii spoczywa, w każdym przypadku, na Komisji. To właśnie ta instytucja powinna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody umożliwiające mu weryfikację, czy zaistniało takie uchybienie, przy czym nie może ona zmieniać przedmiotu sporu, którego granice zakreślają zarzuty sformułowane w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ( ). Oznacza to, że Komisja nie może żądać stwierdzenia określonego naruszenia prawa Unii, jeśli dotyczyłoby ono szczególnej sytuacji, która nie została wymieniona w ramach tego postępowania ( ). Taki konkretny zarzut musiałby z konieczności zostać zgłoszony na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, tak aby państwo członkowskie, którego on dotyczy, miało możliwość zaradzenia w ten sposób konkretnej sytuacji, o której w ten sposób doniesiono, lub przytoczenia właściwych argumentów na swoją obronę. 43. Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja już na wstępie wskazała w postępowaniu przed Trybunałem, że konkretne sytuacje, o których mowa w skardze, ilustrują „systematyczne i trwałe naruszenie” art. 6 ust. 2 i art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej przez Republikę Federalną Niemiec. 44. W tym względzie Trybunał jasno wskazał, że w takim kontekście nie można zasadniczo wykluczyć przedstawienia w postępowaniu przed Trybunałem dodatkowych dowodów na poparcie tego wniosku. W takiej sytuacji Komisja nie zmienia bowiem przedmiotu sporu, lecz ogranicza się do uszczegółowienia pierwotnych zarzutów w drodze przedstawienia dodatkowych dowodów zmierzających do zilustrowania zarzucanego przez nią generalnego i ciągłego uchybienia ( ). 45. Te twierdzenia zostały po raz pierwszy sformułowane w wyroku Komisja/Irlandia ( ), o którym była już mowa w pkt 34 niniejszej opinii i w którym Trybunał orzekł, że Irlandia nie podjęła wszystkich niezbędnych środków w celu zapewnienia właściwego wykonania niektórych przepisów obowiązującej podówczas „dyrektywy w sprawie odpadów” ( ). Trybunał stwierdził, że przykłady nielegalnego masowego składowania (niekiedy niebezpiecznych) odpadów w hrabstwie Wicklow (Irlandia), o których Komisja dowiedziała się dopiero po wydaniu uzasadnionej opinii, choć nie zostały wymienione podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, mogą zgodnie z przepisami skutecznie zostać przez tę instytucję przytoczone w skardze celem zilustrowania istnienia po stronie Irlandii mającego charakter generalny uchybienia zobowiązaniom spoczywającym na tym państwie członkowskim na podstawie owej dyrektywy ( ). Trybunał nie wymagał od Komisji wykazania, że przykłady te odnoszą się do sytuacji, które zaistniały już po wydaniu uzasadnionej opinii ( ). Nie zobowiązał on także Komisji do wykazania, że przed wydaniem uzasadnionej opinii nie miała ona żadnej możliwości, aby wykryć te przykłady lub się o nich dowiedzieć ( ). 46. Moim zdaniem gdy zastosujemy tę logikę do niniejszej sprawy, okaże się, że dowody dotyczące 101 terenów, których Komisja nie ujęła w uzasadnionej opinii, są dopuszczalne, nawet jeżeli owa instytucja miała już do nich dostęp na etapie poprzedzającym wniesienie skargi. Uważam bowiem, że wystarczy, iż Komisja powzięła wiedzę o tych dowodach, w dobrej wierze, po wydaniu uzasadnionej opinii oraz iż owe przykłady zostały przedstawione jako kolejne elementy stanowiące ilustracje lub przykłady zarzucanego przez tę instytucję „systematycznego i trwałego” uchybienia. 47. Tytułem podsumowania rozważań na temat tej kwestii pragnę jednak zauważyć, że możliwość przedstawienia przez Komisję w postępowaniu przed Trybunałem takich nowych elementów stanowiących ilustracje lub przykłady „systematycznego i trwałego” uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii jest wprawdzie zdefiniowana szeroko, ale nie jest przy tym pozbawiona ograniczeń. Jako nadużycie prawa procesowego należałoby zakwalifikować sytuację, w której Komisja podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi opiera się jedynie na kilku przykładach, a następnie wszczyna postępowanie przed Trybunałem w odniesieniu do całego „worka” naruszeń, do którego „wrzuca” nie tylko te kilka przykładów, lecz także wiele innych elementów, nadmiernie utrudniając tym samym zainteresowanemu państwu członkowskiemu odparcie formułowanych przez nią twierdzeń ( ). Uważam, że należy rozgraniczyć „zwykłe uszczegółowienie” pierwotnych zarzutów, które – jak już wyjaśniłem – zostało wyraźnie dopuszczone przez Trybunał, oraz sytuację, w której przedstawienie dodatkowych przykładów mogłoby faktycznie stanowić nadużycie prawa procesowego (z którą nie mamy na szczęście do czynienia w niniejszej sprawie). C. W przedmiocie ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji w przypadku, gdy zarzuca ona istnienie „systematycznego i trwałego naruszenia” 48. Co do zasady, gdy Komisja zarzuca istnienie „systematycznego i trwałego” uchybienia zobowiązaniom wynikającym z przepisów dyrektywy, po pierwsze, powinna ona wykazać, że dane państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu wynikającemu z prawa Unii w szeregu konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji. Po drugie, Komisja powinna wykazać w sposób wystarczający pod względem prawnym, za pomocą wystarczająco precyzyjnych, jednoznacznych i szczegółowych argumentów i danych, że te konkretne sytuacje są w rzeczywistości reprezentatywne dla ogólnej i ciągłej praktyki, która jest sprzeczna z takim zobowiązaniem (lub że takową praktykę one ilustrują) ( ). 49. Z powyższego wynika, że owa instytucja nie może, pod pretekstem podniesienia wobec tego państwa członkowskiego zarzutu ogólnego i ciągłego uchybienia zobowiązaniom, które na nim ciążą na podstawie prawa Unii, zostać zwolniona z obowiązku dostarczenia dowodu na podnoszone uchybienie w oparciu o konkretne elementy oraz oprzeć się zamiast tego na zwykłych domniemaniach lub schematycznych związkach przyczynowych ( ). Jednocześnie, jak stwierdziła rzecznik generalna T. Ćapeta ( ), Komisja nie musi wykazywać, zaś Trybunał nie musi oceniać, istnienia uchybienia w odniesieniu do każdego odpowiedniego terenu (w niniejszym przypadku chodzi o każdy teren, na którym w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520). Jak już wyjaśniłem, wystarczy, że Komisja wykaże schemat uchybiania zobowiązaniom, który powtarza się w szeregu konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji reprezentatywnych dla zarzucanego naruszenia (lub ilustrujących takowe naruszenie) i na podstawie którego można wyprowadzić wniosek, iż takie naruszenie prawdopodobnie istnieje również w innych sytuacjach, które nie zostały odrębnie zbadane przez Komisję. 50. Na Komisji, gdy podnosi ona zarzut „systematycznego i trwałego naruszenia”, spoczywa zatem, w porównaniu z „klasycznymi” zarzutami uchybienia zobowiązaniom, podwójny ciężar dowodu – nie tylko powinna ona wykazać, że nie wywiązano się z pewnych zobowiązań wynikających z prawa Unii w konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacjach, lecz także ustalić (co stanowi wymóg dodatkowy), iż te konkretne sytuacje są w rzeczywistości reprezentatywne dla ogólnej i ciągłej praktyki, która jest sprzeczna z takimi zobowiązaniami (lub że takową praktykę one ilustrują). 51. W kolejnej części niniejszej opinii omówię i zbadam te wymogi prawne w kontekście dwóch zarzutów podniesionych przez Komisję. 1.   W przedmiocie zarzutu pierwszego: „systematyczne i trwałe naruszenie” art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej a)   Argumenty stron 52. W ramach zarzutu pierwszego Komisja twierdzi, że Republika Federalna Niemiec „w sposób powszechny i strukturalny” nie przyjęła odpowiednich środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu typów siedlisk 6510 i 6520 na „specjalnych obszarach ochrony” znajdujących się na jej terytorium, a tym samym naruszyła art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. 53. W tym względzie Komisja podnosi, po pierwsze, że wniosek o pogorszeniu stanu tych typów siedlisk można sformułować na podstawie Grünland-Report (sprawozdania dotyczącego użytków zielonych) z 2014 r., które zostało sporządzone przez Bundesamt für Naturschutz (federalny urząd ochrony przyrody, Niemcy), oraz sprawozdań za okresy 2001–2006, 2007–2012 i 2013–2018, które Republika Federalna Niemiec przedłożyłana podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej. Zauważa ona również, że powierzchnia „specjalnych obszarów ochrony”, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520, ulega w Niemczech skurczeniu. Utrata powierzchni jest kwalifikowana jako „pogorszenie stanu” w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. 54. Komisja wyjaśnia, że dokonała analizy porównawczej danych zawartych w SFD, które zostały opracowane i przekazane jej przez to państwo członkowskie w formie określonej w decyzji wykonawczej z 2011 r. Z tej analizy wynika, że w latach 2006–2017 utracono ponad 50 % powierzchni na ponad 30 % terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Utrata powierzchni dotyczy 596 z 2027 terenów, na których znajduje się typ siedliska 6510, oraz 88 z 295 terenów, na których znajduje się typ siedliska 6520. Te tereny są rozproszone po całym terytorium Niemiec. 55. Komisja dodaje że, wbrew temu, co utrzymuje Republika Federalna Niemiec, całościowa ocena wszystkich terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520, nie była potrzebna, ponieważ pogorszenie stanu na niektórych obszarach nie może być kompensowane jego poprawą na innych obszarach. 56. Ponadto zwraca ona uwagę na fakt, że choć Republika Federalna Niemiec przyznaje, iż pewna część powierzchni została utracona (977,44 ha w przypadku typu siedliska 6510 oraz 110,49 ha w przypadku typu siedliska 6520), to owo państwo członkowskie twierdzi również, że (niektóre) inne dostrzeżone przez Komisję ubytki nie stanowią „rzeczywistej utraty”, lecz są wynikiem skorygowania „błędów naukowych” lub błędów wynikających, po pierwsze, z błędnej kwalifikacji niektórych terenów jako „specjalnych obszarów ochrony” oraz, po drugie, z oszacowań, które „obarczyły błędami” wstępne wyliczenia granic odpowiednich terenów w 2006 r. Te błędy przekładają się na 6476,61 ha na 347 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510, oraz na 1322,16 ha na 75 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520. Komisja nie przyjmuje tych wyjaśnień. Utrzymuje ona, że miała prawo oprzeć się, do celów przeprowadzenia analizy porównawczej, na danych, które Republika Federalna Niemiec przedstawiła w SFD przedłożonych w 2006 r., a także w kolejnych latach. 57. W każdym wypadku Komisja twierdzi, że skala odnotowanej przez nią utraty powierzchni jest zbyt duża, aby jej źródłem mogły być jedynie korekty. W przypadku ponad 50 % przeanalizowanych przez tę instytucję terenów do 2017 r. utracono bowiem około 60–100 % powierzchni istniejącej w 2006 r. 58. Po drugie, Komisja podnosi, że pogorszenie stanu terenów, na których w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520, jest spowodowane tym, iż właściwe organy niemieckie systematycznie nie monitorują tych terenów w sposób odpowiedni i regularny. Zdaniem Komisji państwo członkowskie, którego organy nie monitorują w sposób regularny i szczególny „specjalnych obszarów ochrony”, siłą rzeczy uchybia zobowiązaniom, które na nim ciążą na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Częstotliwość przeprowadzania kontroli zależy od tego, jakie działania są konieczne w celu uniknięcia pogorszenia stanu. 59. Komisja utrzymuje ponadto, że pogorszenie stanu typów siedlisk 6510 i 6520 na terytorium Niemiec wynika również z nieprzyjęcia przez Republikę Federalną Niemiec prawnie wiążących środków służących ochronie „specjalnych obszarów ochrony”. Republika Federalna Niemiec opowiada się za podejściem umownym do ochrony przyrody. W ocenie Komisji takie podejście nie wystarcza, aby zapobiec przedwczesnemu koszeniu lub nadmiernemu nawożeniu terenów, na których znajdują się te typy siedlisk. 60. Republika Federalna Niemiec kwestionuje argumenty Komisji i podnosi, że nie uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. 61. Po pierwsze, utrzymuje ona, że Komisja nie mogła stwierdzić, w oparciu o całościową ocenę odpowiednich terenów, iż utrata powierzchni na terenach, na których w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520, jest tak istotna, iż świadczy o istnieniu „systematycznego i trwałego” uchybienia zobowiązaniom wynikającym z tego przepisu. Według tego państwa członkowskiego analiza porównawcza Komisji skupiała się na ograniczonej liczbie terenów, których powierzchnia jest stosunkowo niewielka. Gdyby Komisja dokonała całościowej oceny wszystkich terenów, na których znajdują się te typy siedlisk, a nie skoncentrowała się jedynie na części z nich, to odnotowałaby, że w przypadku terenów, na których występuje typ siedliska 6520, utrata powierzchni wyniosła jedynie 4,27 %, oraz że w przypadku terenów, na których występuje typ siedliska 6510, powierzchnia zwiększyła się o 5,22 %, przy czym ubytki na niektórych obszarach były kompensowane przyrostami na innych obszarach. 62. Republika Federalna Niemiec dodaje, że SFD z 2006 r. faktycznie zawierają pewne błędy naukowe i szacunki, które skorygowano w kolejnych SFD. Właśnie dlatego w tych kolejnych SFD zinwentaryzowano znacznie mniejszą niż w SFD z 2006 r. powierzchnię terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Zdaniem tego państwa członkowskiego „rzeczywista utrata” powierzchni wynosi jedynie 977,44 ha (na 81 terenach, na których występuje typ siedliska 6510) oraz 110,49 ha (na 15 terenach, na których występuje typ siedliska 6520). Te wartości nie są na tyle duże, aby można było stwierdzić istnienie „systematycznego i trwałego” naruszenia. 63. Republika Federalna Niemiec twierdzi również, że w Grünland-Report (sprawozdaniu dotyczącym użytków zielonych) z 2014 r., które zostało sporządzone przez Bundesamt für Naturschutz (federalny urząd ochrony przyrody), oraz w sprawozdaniach za okresy 2001–2006, 2007–2012 i 2013–2018, które były przedkładane na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej, potwierdzono jedynie, iż doszło do utraty powierzchni. Nie wskazano w nich natomiast, że ta utrata jest na tyle istotna, iż możliwe jest wysnucie wniosku o istnieniu „trwałego i systematycznego naruszenia”. 64. Po drugie, Republika Federalna Niemiec zgadza się z Komisją, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek monitorowania. Podnosi ona jednak, że to państwa członkowskie mają określić, w jaki sposób powinno się wykonywać działania w tym zakresie. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nakłada jedynie zobowiązanie rezultatu (który polega na uniknięciu pogorszenia stanu niektórych siedlisk przyrodniczych i gatunków) oraz nie wskazuje szczegółowo konkretnych środków, jakie należy w tym względzie podjąć. 65. W tym zakresie Republika Federalna Niemiec twierdzi, że państwa członkowskie mogą również swobodnie decydować o środkach zapobiegawczych, jakie zamierzają przyjąć. W Niemczech to do właściwych organów należy podjęcie, w każdym indywidualnym przypadku, decyzji o treści takich środków z wykorzystaniem elastycznego podejścia umownego. Choć takie podejście nie daje gwarancji, że nigdy nie dojdzie do pogorszenia stanu, to w ujęciu ogólnym jest ono skuteczne i zakłada regularne monitorowanie sytuacji. b)   Ocena 66. Republika Federalna Niemiec i Komisja zgadzają się co do tego, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do osiągnięcia określonego rezultatu (jakim jest uniknięcie pogorszenia stanu siedlisk wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy oraz uniknięcie niepokojenia gatunków wymienionych w załączniku II do tego aktu prawnego) w drodze podjęcia „odpowiednich działań”. 67. W tym względzie pragnę przypomnieć, że Trybunał wskazał już, iż nawet jeśli przepis dyrektywy nie precyzuje, na czym mają polegać działania, które należy podjąć w celu osiągnięcia przyświecającego mu celu, to jednak ten przepis wiąże państwa członkowskie w odniesieniu do tego rezultatu ( ). Przepisem tego rodzaju jest art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Nakłada on wyraźny obowiązek w odniesieniu do rezultatu, jaki należy osiągnąć (uniknięcie pogorszenia stanu), przy czym nie precyzuje, na czym mają polegać „odpowiednie działania”, jakie powinny zostać podjęte w tym względzie. 68. W świetle dwóch wymogów, o których wspomniałem w pkt 50 niniejszej opinii, wynika z tego moim zdaniem, że aby udowodnić, iż Republika Federalna Niemiec „w sposób powszechny i strukturalny” uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie tego przepisu, Komisja powinna, po pierwsze, wykazać, że państwo to nie podjęło, w sprzeczności z celem, jaki przyświeca art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu w szeregu konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji (to znaczny na terenach, na których w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520). Po drugie, co się tyczy elementu określonego przeze mnie mianem „wymogu dodatkowego”, który jest charakterystyczny dla „systematycznych i trwałych naruszeń”, powinna ona wykazać, że owe sytuacje niezgodności są reprezentatywne dla „systematycznego i trwałego” uchybienia przez to państwo członkowskie zobowiązaniom wynikającym z tego przepisu (lub że je one ilustrują). 1) W przedmiocie wymogu pierwszego (niepodjęcie działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu w szeregu konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji) 69. Na wstępie pragnę wyrazić pogląd, że w niniejszej sprawie Komisja może uczynić zadość spoczywającemu na niej ciężarowi dowodu w odniesieniu do wymogu pierwszego bez konieczności ustalania, co dokładnie spowodowało pogorszenie stanu, do którego miało dojść na terenach, na których w Niemczech znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Jak bowiem wyjaśniłem powyżej, art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ustanawia obowiązek uniknięcia pogorszenia stanu, niezależnie od jego przyczyny (czynniki naturalne, działalność człowieka lub oba te elementy). Utrata różnorodności biologicznej na terenach przeanalizowanych przez Komisję może być wiązana z różnymi zjawiskami, których Komisja nie ma obowiązku ani identyfikować, ani kwantyfikować. Komisja powinna natomiast wykazać, po pierwsze, że doszło do pogorszenia stanu (niezależnie od jego powodu lub przyczyny) oraz że, po drugie, dane państwo członkowskie podjęło działania, które wiązały się z ryzykiem takiego pogorszenia stanu, lub nie podjęło działań zmierzających do uniknięcia jego wystąpienia. O ile bowiem na przykład samo zaistnienie pogorszenia stanu „specjalnych obszarów ochrony”, które jest związane ze zmianą klimatu, nie wystarcza do stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, o tyle wystarczające w tym względzie może być w rzeczywistości niepodjęcie przez państwo członkowskie środków ograniczających skutki zmiany klimatu. 70. Dodam w tym miejscu, że Trybunał uznał już, iż tolerancyjna postawa państwa członkowskiego wobec sytuacji, w których przepisy dyrektywy nie są przestrzegane, lub utrzymywanie się przez dłuższy czas sytuacji degradacji środowiska naturalnego, bez interwencji ze strony właściwych organów, mogą, same w sobie, świadczyć o istnieniu problemu administracyjnego, który, jeżeli jego charakter jest wystarczająco generalny i długotrwały, może uzasadniać wniosek, że dane państwo członkowskie przekroczyło zakres uznania przyznany mu z myślą o osiągnięciu zamierzonego celu ( ). W związku z tym na potrzeby stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej istotne są zarówno działania pozytywne, jak i zaniechania (lub też brak zaangażowania). 71. Pragnę również zauważyć, że Trybunał orzekł, iż wystarczy, aby Komisja wykazała istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że działanie lub bezczynność danego państwa członkowskiego mogły spowodować pogorszenie stanu siedlisk wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy lub istotne niepokojenie gatunków, o których mowa w załączniku II do tego aktu prawnego (albo nie skutkować uniknięciem pogorszenia stanu lub niepokojenia). Komisja nie musi bowiem stwierdzić istnienia związku przyczynowego między działaniem lub bezczynnością danego państwa członkowskiego a pogorszeniem stanu odnośnych siedlisk lub niepokojeniem odnośnych gatunków ( ). 72. Przejdę teraz do stanu faktycznego analizowanego w niniejszej sprawię i przypomnę, po pierwsze, że Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje poczynionego przez Komisję ustalenia, iż to państwo członkowskie nie przyjęło, na szczeblu krajowym, prawnie wiążących środków ochrony w celu uniknięcia, na odpowiednich terenach, pogorszenia stanu typów siedlisk 6510 i 6520, ponieważ zamiast tego preferowało podejście umowne do „ochrony przyrody”. 73. Po drugie, Komisja twierdzi, że w Niemczech na 596 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510, i na 89 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520, doszło do utraty powierzchni stanowiącej „pogorszenie stanu” w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Republika Federalna Niemiec kwestionuje te ustalenia. Przyznaje ona jednak, że na jej terytorium doszło do utraty powierzchni na 89 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510 (po dokonaniu korekty wskazano, iż chodzi o 81 terenów ( ), co zostało potwierdzone na rozprawie), oraz na 15 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520 (po dokonaniu korekty wskazano, że chodzi o 16 terenów ( ), zaś na rozprawie doprecyzowano, iż chodzi o 15 terenów) (zwanych dalej „uznanymi ubytkami”). Ponadto to państwo członkowskie stwierdza, że nie jest w stanie przedstawić żadnego odpowiedniego uzasadnienia ani wyjaśnienia w odniesieniu do niektórych (innych) przypadków utraty powierzchni, które zostały zidentyfikowane przez Komisję w jej analizie porównawczej (zwanych dalej „niewyjaśnionymi ubytkami”). W ujęciu łącznym te ubytki oznaczają utratę 9853,38 ha na ponad 200 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510, oraz 249,78 ha na 24 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520 ( ). 74. Po trzecie, Republika Federalna Niemiec nie przytacza żadnych przekonujących argumentów ani wystarczająco dokładnych dowodów, aby obalić twierdzenie Komisji o istnieniu prawdopodobieństwa lub ryzyka, że nieprzyjęcie na szczeblu krajowym prawnie wiążących środków ochrony, mogło doprowadzić do powstania uznanych i niewyjaśnionych ubytków. 75. Wobec powyższego, jeśli pod uwagę wziąć jedynie te uznane i niewyjaśnione ubytki, oraz bez konieczności uwzględniania przypadków utraty powierzchni, które według Republiki Federalnej Niemiec wynikają z błędów naukowych lub błędów innego rodzaju, uważam, że Trybunał może już na tym etapie, bez większych trudności, sformułować wniosek, iż Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej na co najmniej 200 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6510, i na 24 terenach, na których znajduje się typ siedliska 6520. 76. Przedstawiwszy te uwagi, zbadam teraz, czy owe przykłady są wystarczająco reprezentatywne dla „systematycznego i trwałego” uchybienia przez Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom wynikającym z tego przepisu (lub czy ilustrują one takowe uchybienie) (wymóg drugi). 2) W przedmiocie wymogu drugiego („reprezentatywność”) 77. Pragnę przypomnieć, że w opinii w sprawie Komisja/Irlandia ( ) rzecznik generalny L.A. Geelhoed stwierdził, iż na potrzeby ustalenia, że naruszenie, którego dopuściło się państwo członkowskie, jest „systematyczne i trwałe”, pod uwagę należy wziąć wymiar dotyczący rozmiaru naruszenia, wymiar czasowy oraz wymiar powagi naruszenia. Wymiar dotyczący rozmiaru naruszenia odnosi się do liczby przypadków, w których ustalono, że odpowiednie obowiązki wynikające z prawa Unii zostały naruszone, a także do poszlak wskazujących na to, iż naruszenie jest rozpowszechnione lub najprawdopodobniej będzie się powtarzać. Wymiar czasowy (czas trwania) odpowiada wymogowi, w myśl którego sytuacja niezgodności musi się utrzymywać przez określony czas, w którym zobowiązanie było obowiązujące. Wymiar powagi naruszenia dotyczy stopnia, w jakim sytuacja faktycznie panująca w danym państwie członkowskim odbiega od rezultatu, do osiągnięcia którego zmierzał dany obowiązek. 78. Te ramy analizy zastosowała między innymi rzecznik generalna T. Ćapeta w kontekście, w którym Komisja zarzuciła Irlandii, że ta „systematycznie i trwale” uchybiała zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej ( ). Rzecznik generalna T. Ćapeta uznała, że wszystkie te trzy wymiary mają znaczenie przy badaniu, czy spełnione jest kryterium „reprezentatywności”, a więc, czy konkretne sytuacje, na które powołuje się Komisja, są reprezentatywne dla „systematycznego i trwałego naruszenia” (lub je ilustrują). Podzielam ten pogląd. 79. Wydaje mi się w istocie, że wszystkie trzy wymiary (wymiar dotyczący rozmiaru naruszenia, wymiar czasowy i wymiar powagi naruszenia) powinny zostać wzięte pod uwagę przez Trybunał w ramach tej oceny, choć kryteria mające zastosowanie w przypadku każdego z nich nie muszą być spełnione w tym samym stopniu. Konkretne sytuacje, na które powołuje się Komisja, mogą na przykład być szczególnie poważne oraz liczne, ale nie utrzymywać się przez bardzo długi czas, co jednak nie stoi na przeszkodzie temu, by „ilustrowały” one „systematyczne i trwałe naruszenie”. I odwrotnie – owe sytuacje mogą nie być liczne, lecz charakteryzować się takim stopniem powagi i takim czasem trwania, że ich źródło może stanowić jedynie uchybienie o charakterze strukturalnym. Innymi słowy, owe trzy wymiary nie są nieodzowną „listą kontrolną”, lecz elastycznym „zestawem narzędzi”. 80. Co się tyczy wymiaru pierwszego (rozmiar naruszenia), pragnę zauważyć, że w niniejszym postępowaniu Republika Federalna Niemiec otwarcie przyznaje, iż doszło do utraty powierzchni na 96 spośród 2322 terenów, na których na jej terytorium znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Ogólnie rzecz ujmując, to państwo członkowskie przyznaje, że począwszy od 2006 r. do utraty powierzchni doszło na 4,13 % wszystkich terenów, na których na jego terytorium występują owe typy siedlisk. Zgadzam się, że ten odsetek nie jest bardzo wysoki. Niemniej jednak, po pierwsze, owe tereny są rozproszone po całym terytorium Niemiec, ponieważ znajdują się w 10 różnych krajach związkowych ( ) (w przypadku typu siedliska 6510) oraz w 5 różnych krajach związkowych (w przypadku typu siedliska 6520). Po drugie, przynajmniej w przypadku pięciu terenów, na których znajduje się typ siedliska 6520, utrata powierzchni przekracza 25 % powierzchni zinwentaryzowanej w 2006 r. Istotne ubytki (w stosunku do całkowitej powierzchni niektórych terenów) można też zaobserwować w odniesieniu do znacznej liczby terenów, na których występuje typ siedliska 6510. 81. Po trzecie, choć prawdą jest, że w przypadku typu siedliska 6510 uznane przez Republikę Federalną Niemiec ubytki wynoszą jedynie 957,75 ha, to jeżeli pod uwagę wziąć również ubytki, w odniesieniu do których to państwo członkowskie oświadcza, iż nie jest w stanie przedstawić żadnego odpowiedniego uzasadnienia ani wyjaśnienia, całkowity deficyt sięga 10811,13 ha (która to wartość odpowiada niemal 60 % deficytu zidentyfikowanego przez Komisję) ( ). Podobnie w przypadku typu siedliska 6520 ubytki, które zostały wyraźnie uznane przez Republikę Federalną Niemiec, wynoszą jedynie 110,49 ha. Niemniej jednak po uwzględnieniu w ramach oceny ubytków, w odniesieniu do których to państwo członkowskie nie przedstawia żadnego odpowiedniego uzasadnienia ani wyjaśnienia, całkowity deficyt sięga 360,27 ha (która to wartość odpowiada około 20 % deficytu zidentyfikowanego przez Komisję) ( ). 82. Moim zdaniem te wartości wystarczają do stwierdzenia, że do uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej doszło na wielu terenach, zaś owe uchybienia nie tylko są rozpowszechnione (pod względem ich rozmieszczenia geograficznego na terytorium Niemiec), lecz także na tyle liczne, iż umożliwiają sformułowanie wniosku, że naruszenie najprawdopodobniej będzie się powtarzać oraz iż stosowana w Niemczech praktyka administracyjna służąca wykonywaniu tego przepisu jest problematyczna w ujęciu całościowym. 83. Powinienem dodać, że w niniejszej sprawie skarga Komisji dotyczy wyłącznie dwóch typów siedlisk przyrodniczych (mianowicie typu siedliska 6510 i typu siedliska 6520) oraz że dowody przedstawione przez tę instytucję odnoszą się jedynie do terenów, na których znajdują się owe siedliska przyrodnicze. W związku z tym niniejsza sprawa różni się od sprawy, w której zapadł niedawny wyrok Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony) ( ), w którym Trybunał odrzucił argumenty Komisji, ponieważ przytoczone przez nią przykłady nie były „reprezentatywne” dla ogółu rozpatrywanych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Skarga badana w postępowaniu, w którym został on wydany, dotyczyła bowiem 423 położonych w Irlandii terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, na których występują bardzo różnorodne siedliska i gatunki, przy czym Komisja wskazała jedynie na trzy przykłady takich siedlisk i gatunków (laguny przybrzeżne, torfowiska wierzchowinowe oraz perłoródkę słodkowodną), aby wykazać, że środki ochronne wprowadzone przez Irlandię w odniesieniu do tych terenów były co do zasady, w sposób systematyczny i trwały, niewystarczającej jakości. 84. Co się tyczy dowodów przedstawionych w niniejszej sprawie, pragnę podkreślić, po pierwsze, że moim zdaniem w rzeczywistości nie zachodzi konieczność, aby Komisja wykazywała, iż konkretne sytuacje, na które się powołuje, odnoszą się do „większej”, czy też nawet „znacznej”, części ogółu terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Jak już wskazałem, wystarczające jest to, że są one na tyle liczne, iż pozwalają wykazać, że naruszenie jest rozpowszechnione lub najprawdopodobniej będzie się powtarzać ze względu na wadę, jaką obarczona jest przyjęta przez państwo członkowskie praktyka administracyjna, której skutki mogą być odczuwalne przed dłuższy czas. 85. Po drugie, wbrew temu, co podnosi Republika Federalna Niemiec, Komisja nie jest zobowiązana do przeprowadzania oceny całościowej oraz analizowania, czy straty poniesione na niektórych terenach są kompensowane przyrostami na innych terenach. W tym względzie pragnę przypomnieć, że – jak już wyjaśniłem – art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek uniknięcia pogorszenia stanu każdego terenu uznanego za „specjalny obszar ochrony”. Nie zobowiązuje on ich do uniknięcia ogólnego pogorszenia stanu tych terenów rozpatrywanych jako całość. Gdyby tak było, Komisja nie mogłaby twierdzić, że doszło do „systematycznego i trwałego” naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Mogłaby ona po prostu żądać stwierdzenia, że ów przepis został naruszony w pojedynczym przypadku (to znaczy w odniesieniu do rozpatrywanego jako całość ogółu terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520). 86. Jeśli chodzi o wymiar drugi (czas trwania), pragnę zauważyć, że wartości, o których wspomina Komisja, dotyczą ubytków w okresie 2006–2017. Oznacza to, że deficyt wykazany przez tę instytucję nie ma charakteru przejściowego, lecz utrzymuje się przez wyjątkowo długi okres. W Grünland-Report (sprawozdaniu dotyczącym użytków zielonych) z 2014 r., które zostało sporządzone przez Bundesamt für Naturschutz (federalny urząd ochrony przyrody), potwierdzono, że począwszy od 2007 r. stan ochrony łąk kośnych w Niemczech ulega pogorszeniu. W sprawozdaniu tym wskazano, że „łąki w Niemczech […] nie znajdują się już w dobrym stanie. Wynika to ze znacznej utraty powierzchni i jakości. W porównaniu z […] 2007 r. sytuacja na nizinnych łąkach kośnych i górskich łąkach kośnych uległa częściowo istotnemu pogorszeniu” ( ). 87. Co się tyczy wymiaru trzeciego (powaga naruszenia), który odnosi się do stopnia, w jakim sytuacja faktycznie panująca w danym państwie członkowskim odbiega od rezultatu, do osiągnięcia którego zmierzał dany obowiązek, pragnę przypomnieć, że – jak wyjaśniłem w pkt 28 niniejszej opinii – celem art. 6 ust. 2 jest uniknięcie spowodowanych przez czynniki naturalne lub przez człowieka naruszeń siedlisk lub znacznego niepokojenia gatunków, dla których wyznaczono „specjalne obszary ochrony”. Ten cel będzie moim zdaniem poważnie zagrożony, jeżeli powierzchnia terenów, na których znajdują się te siedliska i gatunki, będzie się zmniejszać w miarę upływu czasu. Co więcej, w mojej ocenie utrata powierzchni stanowi szczególnie poważną formę „pogorszenia stanu” w rozumieniu tego przepisu, a to ze względu na jej nieodwracalny charakter. 88. W związku z powyższym uważam, że Komisja wykazała istnienie naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, którego rozmiar, czas trwania i powaga sprawiają, iż można je uznać za „systematyczne i trwałe”. 2.   W przedmiocie zarzutu drugiego: „systematyczne i trwałe naruszenie” art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej a)   Argumenty stron 89. Poprzez zarzut drugi Komisja podnosi, że Republika Federalna Niemiec naruszyła art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, ponieważ „w sposób powszechny i strukturalny” nie przekazywała zaktualizowanych danych na temat terenów, na których znajdują się typy siedlisk 6510 i 6520. Zdaniem Komisji to uchybienie dotyczy 202 z 596 terenów, na których znajduje się typ siedliska 6510, oraz 14 z 88 terenów, na których znajduje się typ siedliska 6520, położonych w 10 krajach związkowych. 90. W tym względzie Komisja utrzymuje, że art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do przekazywania regularnie aktualizowanych danych dotyczących między innymi powierzchni każdego „specjalnego obszaru ochrony”. Ten obowiązek nie został wyraźnie wskazany w tym przepisie, lecz wypływa z jego wykładni systemowej i celowościowej. Komisja musi bowiem dysponować dokładnymi informacjami i danymi na temat „specjalnych obszarów ochrony”, aby móc zapewnić zgodność z celami ochrony, o których mowa w art. 2 dyrektywy siedliskowej. Znaczenie przekazywania takich regularnie aktualizowanych danych zostało również wyraźnie podkreślone w art. 17 owej dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie do opracowywania co sześć lat sprawozdania określającego podjęte środki i usprawnienia wprowadzone na każdym terenie. 91. Komisja wskazuje ponadto, że zgodnie z motywem 4 decyzji wykonawczej z 2011 r. „[t]reść standardowego formularza danych Natura 2000 wymaga regularnej aktualizacji w oparciu o najlepsze dostępne informacje na temat każdego terenu w sieci, tak aby Komisja mogła realizować swoją rolę koordynatora […]”. 92. Republika Federalna Niemiec kwestionuje te argumenty. Utrzymuje ona, że art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wymaga wyłącznie jednokrotnego przekazania danych dotyczących odpowiednich terenów (co następuje wówczas, gdy Komisja opracowuje wykaz „specjalnych obszarów ochrony”). Kluczowym przepisem regulującym późniejszą komunikację między tą instytucją a państwami członkowskimi jest art. 17 dyrektywy siedliskowej, a nie jej art. 4 ust. 1. 93. To państwo członkowskie dodaje, że okoliczność, iż w decyzji wykonawczej z 2011 r. wspomniano o „regularnych” aktualizacjach, natomiast nie doprecyzowano, kiedy należy ich dokonywać, potwierdza, że dyrektywa siedliskowa nie ustanawia w tym względzie żadnego konkretnego obowiązku. Ponadto na potrzeby zidentyfikowania, na których terenach doszło do pogorszenia stanu, nie jest konieczne regularne aktualizowanie danych zawartych w SFD. W każdym wypadku SFD przekazywane przez Republikę Federalną Niemiec są systematycznie aktualizowane. Niemniej jednak Komisja odrzuciła przekazane przez Republikę Federalną Niemiec SFD z 2021 r. b)   Ocena 94. W przypadku zarzutu drugiego głównym punktem spornym między Komisją a Republiką Federalną Niemiec jest to, czy art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek aktualizowania danych dotyczących „specjalnych obszarów ochrony” w rozumieniu tej dyrektywy. W tym względzie Komisja przyznaje, że ów przepis nie przewiduje wyraźnie takiego obowiązku. 95. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi bowiem jednoznacznie, że wykaz odpowiednich terenów jest przekazywany Komisji „w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu” ( ). Przepis ów rozumiem w ten sposób, że państwa członkowskie są na jego podstawie wyraźnie zobowiązane do przekazania informacji na temat odpowiednich terenów jedynie w konkretnym momencie, to znaczy zanim owe tereny zostaną formalnie uznane za „specjalne obszary ochrony”, oraz w ramach procedury zmierzającej do ich wyznaczenia jako takie obszary. Moim zdaniem art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie zawiera żadnego elementu, z którego można by wyprowadzić spoczywający na państwach członkowskich obowiązek regularnego aktualizowania danych dotyczących „specjalnych obszarów ochrony” po tym, jak owe obszary zostały już formalnie wyznaczone. W rzeczywistości wydaje mi się, że jedynym celem tego przepisu jest ustanowienie procedury, która powinna być stosowana przez Komisję i państwa członkowskie w celu prawidłowego wyznaczenia „specjalnych obszarów ochrony”. 96. Pragnę ponadto zauważyć, że art. 17 dyrektywy siedliskowej stanowi, iż państwa członkowskie opracowują sprawozdanie na temat wykonania środków podjętych na podstawie tej dyrektywy „co sześć lat”. Również w przypadku tego przepisu nie jestem w stanie zidentyfikować żadnego elementu, który świadczyłby o tym, że art. 4 ust. 1 owej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż państwa członkowskie powinny corocznie przekazywać zaktualizowane dane dotyczące „specjalnych obszarów ochrony”. 97. Zgadzam się z Komisją, że art. 9 dyrektywy siedliskowej nakłada na nią obowiązek „okresow[ego] dokon[ywania] przeglądu przyczyniania się sieci Natura 2000 do osiągnięcia celów, określonych w art. 2 i 3” owej dyrektywy. W zastosowaniu tego przepisu Komisja przyjęła decyzję wykonawczą z 2011 r., której motyw 4 przewiduje, że „[t]reść standardowego formularza danych Natura 2000 wymaga regularnej aktualizacji w oparciu o najlepsze dostępne informacje na temat każdego terenu w sieci, tak aby Komisja mogła realizować swoją rolę koordynatora oraz zgodnie z art. 9 [dyrektywy siedliskowej] dokonywać okresowych przeglądów przyczyniania się sieci Natura 2000 do osiągnięcia celów określonych w art. 2 i 3” owej dyrektywy. 98. Niemniej jednak nawet gdyby założyć, że spoczywający na państwach członkowskich obowiązek regularnego aktualizowania danych dotyczących każdego terenu sklasyfikowanego jako „specjalny obszar ochrony” można wywieść z art. 9 dyrektywy siedliskowej, nie zmienia to moim zdaniem faktu, iż taki obowiązek nijak nie wynika z art. 4 ust. 1 tego aktu prawnego. 99. W związku z tym uważam, że Komisja nie wykazała w sposób wystarczający pod względem prawnym, iż Republika Federalna Niemiec naruszyła ten przepis. Należy zatem oddalić zarzut drugi. VI. Wnioski 100. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał: – stwierdził, że Republika Federalna Niemiec uchybiła, w sposób powszechny i strukturalny, zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r.; – w pozostałym zakresie oddalił skargę; – orzekł, że Komisja Europejska i Republika Federalna Niemiec pokrywają własne koszty. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102), zmieniona dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193); sprostowania: Dz.U. 2007, L 218, s. 15; Dz.U. 2021, L 111, s. 35. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1010 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie dostosowania obowiązków sprawozdawczych w dziedzinie ustawodawstwa dotyczącego środowiska oraz zmieniającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 166/2006 i (UE) nr 995/2010, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/49/WE, 2004/35/WE, 2007/2/WE, 2009/147/WE i 2010/63/UE, rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 i (WE) nr 2173/2005 oraz dyrektywę Rady 86/278/EWG (Dz.U. 2019, L 170, s. 115). ( ) Artykuł 258 TFUE w istocie pozwala Komisji na wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego za każdym razem, gdy dojdzie ona do przekonania, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, jakie na nim spoczywają na podstawie prawa Unii, bez konieczności dokonywania rozróżnienia ze względu na charakter lub powagę naruszenia (zob. w tym względzie wyrok z dnia 1 lutego 2001 r., Komisja/Francja,C‑333/99, EU:C:2001:73, pkt 33). ( ) Aby zapoznać się z przykładami „systematycznych i trwałych naruszeń” przepisów dyrektywy siedliskowej, zob. wyroki: z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑444/21, EU:C:2023:524; z dnia 21 września 2023 r., Komisja/Niemcy (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑116/22, EU:C:2023:687. ( ) Notyfikowanej jako dokument nr C(2011) 4892 (Dz.U. 2011, L 198, s. 39). ( ) Zobacz preambuła tej dyrektywy. Zobacz także jej art. 2 ust. 1. ( ) Przewidziana w art. 4 tej dyrektywy procedura regulująca wyznaczanie terenów jako „specjalnych obszarów ochrony” składa się z kilku etapów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych i które gatunki są dla niego rodzime, oraz przekazuje ten wykaz Komisji. Następnie Komisja przyjmuje, na podstawie wykazów przekazanych przez państwa członkowskie, wykaz terenów wybranych jako „tereny mające znaczenie dla Wspólnoty”. Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zainteresowane państwo członkowskie wyznacza ten teren jako „specjalny obszar ochrony” możliwie najszybciej oraz nie później niż w ciągu sześciu lat. ( ) Zobacz wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 44. Zobacz także definicja „specjalnego obszaru ochrony” zawarta w art. 1 lit. l) dyrektywy siedliskowej. ( ) Zobacz załącznik I do dyrektywy siedliskowej. ( ) Zobacz Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (ENV B.3), „Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28” (kwiecień 2013 r.), s. 80, 81 (dokument dostępny na stronie https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details). ( ) Zobacz wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 147–149 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja/Irlandia, C‑418/04, EU:C:2007:780, pkt 204. ( ) Zobacz wyrok z dnia 14 stycznia 2016 r., Grüne Liga Sachsen i in., C‑399/14, EU:C:2016:10, pkt 36, 40. ( ) Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 152–154. ( ) J. Hamer, General and persistent breach of EC Environmental Law, European Law Reporter (2005), No 7–8, s. 324–327. Zobacz także, aby zapoznać się z ogólnymi rozważaniami na temat „systematycznych i trwałych naruszeń”, L. Prete, The systemic criterion in the use of infringement proceedings, German Law Journal, 2023,Vol. 24, s. 1011–1022. Jak wyjaśnia ten autor, zanim pojawiła się możliwość wnoszenia skarg zarzucających „systematyczne i trwałe naruszenia”, Komisja musiała wytaczać postępowania dotyczące każdej sytuacji faktycznej sprzecznej z prawem Unii, co było bardzo czasochłonne i mało skuteczne. ( ) Zobacz także L. Prete, do którego odesłano w przypisie poprzednim. ( ) Zobacz wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa),C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 75. Zobacz także, na poparcie tego poglądu, L. Prete, The systemic criterion in the use of infringement proceedings, German Law Journal, 2023, Vol. 24, 2023, s. 1011–1022. ( ) Zobacz wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., C‑494/01, EU:C:2005:250. ( ) Zobacz wyroki z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa),C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo (podkreślenie moje). Aby zapoznać się z jeszcze bardziej aktualnymi przykładami, gdzie Komisja domagała się obu tych stwierdzeń, zob. wyroki: z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑444/21, EU:C:2023:524; z dnia 21 września 2023 r., Komisja/Niemcy (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑116/22, EU:C:2023:687. ( ) Zobacz wyrok z dnia 21 marca 2019 r., Komisja/Polska, C‑127/17, EU:C:2019:236, pkt 119. ( ) Zobacz wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony),C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 36. ( ) Ibidem. ( ) Wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., C‑494/01, EU:C:2005:250. ( ) Dyrektywa Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. 1975, L 194, s. 39 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 23), zmieniona dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. 1991, L 78, s. 32 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 3). ( ) Zobacz wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 39. ( ) Jednocześnie Trybunał formalnie uznał, że przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia uznawanego za ustawiczne może obejmować okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu uzasadnionej opinii, jeżeli mają one ten sam charakter i stanowią znamiona tego samego zachowania co okoliczności, o których mowa w tej opinii (zobacz wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) W tym względzie pragnę dodać, że na etapie poprzedzającym wniesienie skargi Komisja nie dysponuje własnymi uprawnieniami do prowadzenia dochodzenia oraz jest w znacznym stopniu uzależniona, gdy chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektywy, od dowodów dostarczonych przez ewentualne podmioty składające skargę oraz przez państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy [zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo]. ( ) Zobacz analogicznie orzecznictwo, z którego wynika, że zbyt długi czas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi może stanowić wadę powodującą niedopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli zachowanie Komisji utrudniło odparcie jej argumentów, naruszając tym samym prawo do obrony zainteresowanego państwa członkowskiego (zob. wyroki: z dnia 12 maja 2005 r., Komisja/Belgia, C‑287/03, EU:C:2005:282, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 grudnia 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, pkt 76). ( ) Wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C 444/21, EU:C:2023:524, pkt 170, 173. ( ) Ibidem, pkt 167. ( ) Zobacz opinia rzecznik generalnej w sprawie Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony) (C‑444/21, EU:C:2023:90, pkt 50). ( ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Ibidem, pkt 133. Zobacz także wyrok z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 79. ( ) Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 155 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz kolumny J-1, J-11 załącznika B.4 przedłużonego przez Republikę Federalną Niemiec. ( ) Ibidem. ( ) Zobacz kolumny J-3, J-31 załącznika B.4 przedłużonego przez Republikę Federalną Niemiec. ( ) C‑494/01, EU:C:2004:546, pkt 43–48. ( ) Zobacz opinia rzecznik generalnej w sprawie Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony) (C‑444/21, EU:C:2023:90, pkt 106). ( ) Te dziesięć krajów związkowych to Brandenburgia, Badenia-Wirtembergia, Brema, Hesja, Meklemburgia-Pomorze Przednie, Dolna Saksonia, Nadrenia Północna-Westfalia, kraj Saary, Saksonia-Anhalt i Turyngia (zob. kolumna C tabeli zamieszczonej przez Republikę Federalną Niemiec w załączniku B.4). ( ) Zobacz kolumny I-1, J-11, J-31 tabeli zamieszczonej przez Republikę Federalną Niemiec w załączniku B.4. ( ) Ibidem. ( ) Zobacz wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 168–175. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 21 września 2023 r., Komisja/Niemcy (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑116/22, EU:C:2023:687, pkt 122–125. ( ) Zobacz s. 13 Grünland-Report (sprawozdania dotyczącego użytków zielonych) z 2014 r., które zostało sporządzone przez Bundesamt für Naturschutz (federalny urząd ochrony przyrody) i przedłożone przez Komisję jako załącznik A.2. ( ) Podkreślenie moje.