C-48/23

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ATHANASIOSA RANTOSA przedstawiona w dniu 5 września 2024 r. ( ) Sprawa C‑48/23 Alajärven Sähkö Oy i in., Elenia Verkko Oyj przeciwko Energiavirasto [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez markkinaoikeus (sąd gospodarczy, Finlandia)] Odesłanie prejudycjalne – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Dyrektywa (UE) 2019/944 – Artykuł 57 ust. 4 i 5 – Niezależność krajowych organów regulacyjnych – Artykuł 59 – Obowiązki i uprawnienia tych organów – Ustalanie metod kontroli – Przepisy krajowe, które mają na celu obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej i które nie stanowią bezpośredniej ingerencji w taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub w metody ich ustalania – Decyzja organu regulacyjnego o odpowiednim dostosowaniu stosowanych przez siebie metod kontroli – Prawo do opracowania przez rząd państwa członkowskiego ogólnych wytycznych polityki, które nie dotyczą obowiązków i uprawnień organu regulacyjnego – Zakres tego prawa I. Wprowadzenie 1. Dyrektywa (UE) 2019/944 ( ) stanowi, że państwa członkowskie muszą zagwarantować niezależność krajowych organów regulacyjnych w ramach wewnętrznego rynku energii elektrycznej. Organy te są w szczególności odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania. 2. W jakim zakresie owa dyrektywa pozwala rządowi państwa członkowskiego na obniżenie poziomu kosztów ponoszonych przez operatorów systemów dystrybucji energii elektrycznej w celu obniżenia taryf dla konsumentów bez naruszenia niezależności krajowego organu regulacyjnego? Takie jest w istocie pytanie przedstawione przez markkinaoikeus (sąd gospodarczy, Finlandia). 3. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w kontekście postępowania wszczętego z inicjatywy Alajärven Sähkö Oy i in. oraz Elenia Verkko Oyj (zwanej dalej „Elenia”), będących operatorami systemu, w przedmiocie decyzji Energiavirasto (urzędu energetycznego, Finlandia), to jest krajowego organu regulacyjnego, o zmianie stosowanych przez siebie metod kontroli dotyczących sposobu określania zysku operatorów systemów w następstwie przyjęcia ustawy mającej na celu obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej. II. Ramy prawne A.   Prawo Unii 4. Artykuł 1 dyrektywy 2019/944, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi: „Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji, magazynowania energii i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu stworzenia prawdziwie zintegrowanych, konkurencyjnych, ukierunkowanych na potrzeby konsumenta, elastycznych, uczciwych i przejrzystych rynków energii elektrycznej w Unii. Opierając się na korzyściach płynących ze zintegrowanego rynku, w niniejszej dyrektywie dąży się do zapewnienia konsumentom przystępnych, przejrzystych cen i kosztów energii, wysokiego stopnia bezpieczeństwa dostaw i sprawnego przejścia na zrównoważony, niskoemisyjny system energetyczny. Ustanawia ona kluczowe zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania unijnego sektora elektroenergetycznego […], a także zasady dotyczące niezależności organów regulacyjnych w państwach członkowskich. Niniejsza dyrektywa określa również tryb współpracy między państwami członkowskimi, organami regulacyjnymi i operatorami systemów przesyłowych służącej stworzeniu w pełni wzajemnie połączonego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, zwiększającego integrację energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, wolną konkurencję oraz bezpieczeństwo dostaw”. 5. Artykuł 57 tej dyrektywy, zatytułowany „Wyznaczanie i niezależność organów regulacyjnych”, przewiduje: „1.   Każde państwo członkowskie wyznacza jeden organ regulacyjny na poziomie krajowym. […] 4.   Państwa członkowskie gwarantują niezależność organu regulacyjnego i zapewniają, aby wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. W tym celu państwa członkowskie zapewniają, aby przy wykonywaniu zadań regulacyjnych powierzonych mu na mocy niniejszej dyrektywy i powiązanego ustawodawstwa organ regulacyjny: a) był prawnie odrębny i funkcjonalnie niezależny od innych podmiotów publicznych lub prywatnych; b) zapewniał, aby jego pracownicy oraz osoby odpowiedzialne za zarządzanie nim: (i) działali niezależnie od wszelkich interesów rynkowych; oraz (ii) przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych nie zwracali się o bezpośrednie polecenia ani nie wykonywali bezpośrednich poleceń któregokolwiek rządu lub innego podmiotu publicznego lub prywatnego; niniejszy wymóg pozostaje bez uszczerbku dla ścisłej współpracy, w stosownych przypadkach, z innymi właściwymi organami krajowymi oraz dla ogólnych wytycznych polityki opracowanych przez rząd niezwiązanych z uprawnieniami i obowiązkami regulacyjnymi na podstawie art. 59. 5.   W celu ochrony niezależności organu regulacyjnego państwa członkowskie zapewniają w szczególności, aby: a) organ regulacyjny mógł podejmować samodzielne decyzje, niezależnie od jakichkolwiek podmiotów politycznych; […]”. 6. Artykuł 59 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”, stanowi: „1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy: a) ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania lub zarówno taryf, jak i metod; […] m) ustalanie i zatwierdzanie standardów i wymogów jakości usług i jakości dostaw lub przyczynianie się do tego wraz z innymi właściwymi organami oraz monitorowanie zgodności i dokonywanie przeglądu dotychczasowego funkcjonowania zasad dotyczących bezpieczeństwa i niezawodności sieci; […] 7.   Z wyjątkiem przypadków, w których [Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER)] odpowiada za ustalanie i zatwierdzanie warunków lub metod wdrażania kodeksów sieci i wytycznych określonych w rozdziale VII rozporządzenia (UE) 2019/943[ ( )] zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2019/942[ ( )] w związku z potrzebą koordynacji ze względu na ich charakter, organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej krajowych metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków: a) przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych lub metod ich ustalania, przy czym te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci w sposób umożliwiający zapewnienie dzięki tym inwestycjom rentowności sieci; […]”. B.   Prawo fińskie 7. Artykuł 19 sähkömarkkinalaki (588/2013) [ustawy o rynku energii elektrycznej (588/2013)], zmieniony laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [ustawą o zmianie ustawy o rynku energii elektrycznej (730/2021), zwaną dalej „ustawą 730/2021” ( )] (zwanej dalej „ustawą o rynku energii elektrycznej”), zatytułowany „Obowiązek rozwoju systemu”, stanowi: „Operator systemu, aby zagwarantować użytkownikom swojej sieci dostawę energii elektrycznej wystarczająco dobrej jakości, musi utrzymywać, eksploatować i rozwijać swój system elektroenergetyczny i połączenia z innymi systemami zgodnie z wymogami ustanowionymi w odniesieniu do eksploatacji systemów elektroenergetycznych i odpowiednimi potrzebami użytkowników systemu. System elektroenergetyczny należy między innymi zaplanować, wybudować i utrzymywać w taki sposób, aby: (1) spełniał wymogi jakościowe dotyczące eksploatacji systemu elektroenergetycznego, a jakość techniczna przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej była dobra również w pozostałym zakresie; […] (6) operator systemu mógł świadczyć na rzecz użytkowników systemu usługi przesyłu i dystrybucji w sposób efektywny kosztowo; […]”. 8. Artykuł 51 tej ustawy, zatytułowany „Wymogi jakościowe dotyczące eksploatacji systemu dystrybucyjnego”, zawiera szczegółowe przepisy w tymże zakresie. 9. Artykuł 52 wspomnianej ustawy, zatytułowany „Plan rozwoju systemu dystrybucyjnego”, przewiduje: „Rozwój systemu dystrybucyjnego operatora systemu dystrybucyjnego musi opierać się na planie rozwoju systemu dystrybucyjnego, który jest jawny i musi zawierać: 1) plan dotyczący kluczowych inwestycji w systemie dystrybucyjnym, które są niezbędne do utrzymania zdolności przesyłowych tego systemu oraz przyłączenia do systemu dystrybucyjnego nowych zdolności wytwórczych i nowych obciążeń w następnych dziesięciu latach, w tym stacji ładowania dla samochodów elektrycznych i na potrzeby dostaw energii elektrycznej z lądu do statków żeglugi morskiej i śródlądowej; 2) działania, których wdrożenie skutkuje spełnieniem i utrzymaniem w systemie dystrybucyjnym wymogów uregulowanych w art. 51 i art. 119; 3) plan dotyczący ewentualnego wykorzystania elastycznego zużywania energii i magazynowania energii elektrycznej, ewentualnego wykorzystania działań z zakresu efektywności energetycznej operatora systemu dystrybucyjnego i innych zasobów jako alternatyw dla zwiększania zdolności przesyłowych systemu dystrybucyjnego; […]”. 10. Artykuł 119 tej samej ustawy, zatytułowany „Przepis przejściowy dotyczący bezpieczeństwa operacyjnego systemu dystrybucyjnego”, stanowi: „Operator systemu dystrybucyjnego jest zobowiązany spełnić wymagania określone w art. 51 akapit pierwszy pkt 2 i 3 w ramach obszaru swojej odpowiedzialności najpóźniej do dnia 31 grudnia 2028 r. Wymogi muszą zostać spełnione do dnia 31 grudnia 2019 r. dla co najmniej 50% wszystkich użytkowników systemu dystrybucyjnego, z wyłączeniem »drugich domów«, oraz do dnia 31 grudnia 2023 r. dla co najmniej 75 % wszystkich użytkowników systemu dystrybucyjnego, z wyłączeniem »drugich domów«. Jeżeli udział podziemnych kabli w systemie średniego napięcia w ramach obszaru odpowiedzialności operatora systemu dystrybucyjnego na dzień 31 grudnia 2018 r. wynosi nie więcej niż 60 %, operator systemu dystrybucyjnego musi spełnić wymogi z art. 51 akapit pierwszy pkt 2 i 3, w ramach obszaru swojej odpowiedzialności, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2036 r. W takim przypadku wymogi muszą zostać spełnione dla co najmniej 75 % wszystkich użytkowników systemu dystrybucyjnego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2028 r., z wyłączeniem »drugich domów«”. 11. Na etapie prac przygotowawczych nad ustawą 730/2021, w szczegółowym uzasadnieniu zmiany przepisu art. 119 ustawy o rynku energii elektrycznej, wyjaśniono między innymi, co następuje. Przedłużenie terminu na spełnienie wymogów w zakresie bezpieczeństwa operacyjnego systemu dystrybucyjnego istotnie zmienia otoczenie regulacyjne dla operatorów systemów dystrybucyjnych. Skutki regulacyjne przepisów art. 119 akapity drugi i trzeci tej ostatniej ustawy muszą zmierzać w tym samym kierunku, co pozostały nadzór nad systemem. Dlatego wskutek propozycji zmian wskazanych przepisów, również w wypadku metod kontroli ustalania opłat sieciowych, należy uwzględnić przedłużenie terminu na spełnienie wymogów w zakresie bezpieczeństwa dostaw oraz związane z tym zmiany w inwestycjach operatorów systemów dystrybucyjnych oraz ich finansowaniu. Skutki zmiany otoczenia regulacyjnego trzeba na przykład uwzględnić w różnych elementach zawartych w metodach obliczania taryf operatorów systemów dystrybucyjnych, które są związane z finansowaniem inwestycji i do nich zachęcają. 12. Artykuł 6 laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [ustawy o nadzorze nad rynkiem energii elektrycznej i gazu ziemnego (590/2013)], w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, (zwanej dalej „ustawą o nadzorze”), zatytułowany „Zadania urzędu energetycznego jako krajowego organu regulacyjnego”, ma następujące brzmienie: „Urząd energetyczny, działający jako krajowy organ regulacyjny w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej mających zastosowanie do sektorów energii elektrycznej i gazu ziemnego, odpowiada w szczególności za: 1) ustalanie – zgodnie z procedurą przewidzianą w niniejszej ustawie – metod ustalania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych dla operatorów systemów energii elektrycznej i gazu ziemnego; […] 7) nadzorowanie przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i niezawodności systemów energii elektrycznej i gazu ziemnego, ocenę funkcjonowania sieci w przeszłości oraz udział w opracowywaniu wymogów dotyczących jakości usług świadczonych za pomocą sieci energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz dostaw energii elektrycznej i gazu ziemnego. […]”. 13. Zgodnie z art. 10 tej ustawy, zatytułowanym „Warunki i metody ustalane przez urząd energetyczny”: „Urząd energetyczny ustala w drodze decyzji (decyzja ustalająca) dla operatora systemu, odpowiedzialnego za system operatora systemu głównego, odpowiedzialnego za system operatora systemu przesyłowego oraz operatora instalacji oczyszczania gazów płynnych, warunki korzystania z usług i metody określania opłat pobieranych za następujące usługi, przed ich wprowadzeniem: 1) metody określania, w okresie kontrolnym, zysku z działalności operatora systemu oraz opłat pobieranych za usługi przesyłu; […]”. 14. Artykuł 13 wspomnianej ustawy, zatytułowany „Zmiany decyzji ustalającej”, stanowi: „Urząd [energetyczny] może zmienić decyzję ustalającą – na wniosek adresata decyzji ustalającej lub z urzędu – poprzez wydanie nowej decyzji. Decyzja ustalająca wydana na czas określony może zostać zmieniona na wniosek jej adresata lub z urzędu przez urząd [energetyczny], zaś decyzja ustalająca obowiązująca na czas nieokreślony – z urzędu przez urząd [energetyczny], jeżeli: […] 2) zmiana wynika ze zmiany przepisów. […]”. III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem 15. Decyzjami z dnia 30 listopada 2015 r. (zwanymi dalej „decyzjami z dnia 30 listopada 2015 r.”) urząd energetyczny ustalił dla okresów kontrolnych czwartego i piątego, obejmujących odpowiednio, po pierwsze, okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz, po drugie, okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., metody kontroli dotyczące określenia wynikającego z pracy systemu zysku operatorów oraz opłat pobieranych za usługi przesyłu energii elektrycznej (zwane dalej „pierwotnymi metodami kontroli”). 16. Decyzjami z dnia 15 grudnia 2021 r. (zwanymi dalej „decyzjami z dnia 15 grudnia 2021 r.”) urząd energetyczny zmienił – w zakresie pierwotnych metod kontroli – wydane przez siebie decyzje z dnia 30 listopada 2015 r. dla okresu trwającego od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. W decyzjach z dnia 15 grudnia 2021 r. wyjaśniono, że urząd energetyczny zajął się z urzędu kwestią metod kontroli po wejściu w życie – w dniu 1 sierpnia 2021 r. – ustawy 730/2021. 17. Odpowiednio w dniach 17 i 19 stycznia 2022 r., Alajärven Sähkö i Elenia, wniosły do markkinaoikeus (sądu gospodarczego), będącego sądem odsyłającym, skargę zmierzającą w szczególności do uchylenia decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. z uwagi na okoliczność, że na ich mocy zmieniono pierwotne metody kontroli poprzez aktualizację cen jednostkowych stosowanych przy obliczaniu podstawy zysku operatorów sieci energii elektrycznej oraz poprzez wykreślenie alternatywnego sposobu obliczania stosowanego w celu określania stopy procentowej wolnej od ryzyka. Skarżące w swoich skargach podniosły, że – wbrew wymaganiom określonym w art. 57 dyrektywy 2019/944 – urząd energetyczny nie wydał tych decyzji samodzielnie jako niezależny organ regulacyjny. 18. W swojej odpowiedzi na skargi urząd energetyczny zażądał, aby sąd odsyłający oddalił owe skargi, podnosząc w szczególności, że zmiana pierwotnych metod kontroli wynikała ze zmian wprowadzonych w ustawie o rynku energii elektrycznej oraz w ustawie o nadzorze. Podniósł on, że ustawodawca krajowy uznał, że zmiany te były zgodne z dotyczącymi niezależności krajowego organu regulacyjnego wymogami przewidzianymi w prawie Unii oraz że miały one stanowić jedynie uregulowanie o charakterze ogólnych wytycznych. 19. Sąd odsyłający podkreśla, że musi rozstrzygnąć, czy urząd energetyczny mógł – na mocy swoich decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. – zmienić pierwotne metody kontroli w środku okresu kontrolnego. W ramach tej oceny należy ustalić, czy wskutek wprowadzonych ustawą 730/2021 zmian w ustawie o rynku energii elektrycznej naruszono niezależność owego urzędu, będącego krajowym organem regulacyjnym w rozumieniu art. 57 dyrektywy 2019/944. 20. W tym względzie rzeczony urząd uzasadnił te decyzje, co do zasady, pracami przygotowawczymi nad ustawą 730/2021. We wspomnianych decyzjach wskazano między innymi, że ten sam urząd, w następstwie wynikających z tej ustawy zmian w ustawie o rynku energii elektrycznej, zaczął przygotowywać zmianę pierwotnych metod kontroli w celu dostosowania ich do wymogów wynikających z przepisów krajowych. Jak wynika z tych samych decyzji, kluczowy cel wspomnianych zmian polegał na tym, aby udostępnić urzędowi energetycznemu nowe narzędzia umożliwiające wywieranie wpływu na kształtowanie się cen przesyłu energii elektrycznej, nie zagrażając przy tym rozwojowi inteligentnych systemów elektroenergetycznych i gwarantując bezpieczeństwo dostaw. 21. Sąd odsyłający zauważa ponadto, że zgodnie z rządowym projektem ustawy stanowiącym podstawę przyjęcia ustawy 730/2021 (zwanym dalej „projektem ustawy”), celem zmian ustawy o rynku energii elektrycznej było dążenie do zahamowania wzrostu cen dystrybucji energii elektrycznej poprzez działania, które obniżają poziom kosztów operatorów systemów dystrybucyjnych i spłaszczają jego wzrost. W tym względzie w projekcie ustawy omówiono zmiany w metodach kontroli – które następnie urząd energetyczny wdrożył po wejściu w życie ustawy 730/2021 – podkreślając, że istnienie przepisów odnoszących się bezpośrednio do treści wspomnianych metod nie stanowiło przesłanki przeprowadzenia rewizji tychże metod. 22. W projekcie ustawy uściślono również, iż urząd energetyczny – w sprawozdaniu sporządzonym dla Työ- ja elinkeinoministeriö (ministerstwa gospodarki i pracy, Finlandia) w ramach prac przygotowawczych nad ustawą 730/2021 – stwierdził, że wskutek proponowanych zmian w przepisach krajowych mających zastosowanie do operatorów sieci energii elektrycznej, powinien on zmienić pierwotne metody kontroli już w odniesieniu do bieżącego okresu kontrolnego. Według zawartej w projekcie ustawy oceny tegoż ministerstwa, zmiany w metodach ustalania taryf dystrybucyjnych, o których poinformował ów urząd, mają istotny wpływ na dochody operatorów systemów oraz zyski księgowane jako dochody u ich właścicieli. Ponadto projekt ustawy obejmował ocenę skutków finansowych wynikających ze zmian w metodach kontroli w odniesieniu do dopuszczalnej wysokości zysku operatorów systemów dystrybucyjnych oraz do opłat dystrybucyjnych pobieranych przez tych ostatnich od ich klientów. 23. Co więcej, w sprawozdaniu komisji gospodarki, sporządzonym w ramach obrad parlamentu w przedmiocie projektu ustawy, stwierdzono w szczególności, że ingerencji wymagają nadmierne dochody operatorów systemów, które są możliwe dzięki stosowanym metodom ustalania. Ze sprawozdania tego wynika, że zgodnie z pierwotnymi metodami kontroli określono wartość systemu na podstawie ustalonych przez urząd energetyczny cen jednostkowych odnoszących się do komponentów. Tymczasem owe ceny jednostkowe ustalono na okres ośmiu lat – od 2016 r. do 2023 r. – w związku z czym nie odpowiadały już one rzeczywistemu poziomowi kosztów. We wspomnianym sprawozdaniu podkreślono, że istotnym czynnikiem, na którym opierają się uregulowania dotyczące ustalania cen przesyłu energii elektrycznej oraz metody ustalania taryf, jest wartość systemu elektroenergetycznego, za pomocą której określa się zysk oraz że wyraźnym celem zaproponowanych zmian przepisów krajowych jest umożliwienie zmiany modelu kontroli w trakcie bieżącego okresu kontrolnego. 24. Sąd odsyłający dodaje, że Alajärven Sähkö i Elenia w postępowaniu przed nim podniosły, że wdrożenie celów wynikających z prac przygotowawczych nad ustawą 730/2021 oraz wpływ na niezależność urzędu energetycznego są również widoczne w świetle przekazanych przez nie dokumentów, w szczególności przedstawionego przez ministerstwo pracy i gospodarki, na konferencji prasowej w dniu 15 października 2020 r., materiału z prezentacji oraz materiału z prezentacji wykorzystanego przez ministra gospodarki na konferencji prasowej w dniu 28 stycznia 2021 r. 25. Zdaniem tegoż sądu, wynikające z ustawy 730/2021 zmiany w ustawie o rynku energii elektrycznej jako takie nie dotyczyły bezpośrednio metod kontroli operatorów systemów, stosowanych przez urząd energetyczny przy określaniu odpowiedniego zysku spółek będących operatorami systemów dystrybucyjnych. Ponadto zmiany te nie wpłynęły ani bezpośrednio na ceny jednostkowe stosowane przy obliczaniu podstawy zysku, ani na stopę procentową wolną od ryzyka, stosowaną przy określaniu odpowiedniego poziomu zysku. Celem odnośnych zmian – jak to wynika również z prac przygotowawczych nad ustawą 730/2021 – było natomiast doprowadzenie do obniżenia ceny dystrybucji energii elektrycznej. Jak wskazano na etapie tychże prac przygotowawczych, urzędowi energetycznemu dano narzędzia i podstawy, aby już w środku okresu kontrolnego zmienił metody ustalania w ten sposób, by uzyskać obniżenie ceny dystrybucji energii elektrycznej, przy czym zmiany te zostały przedstawione z wyprzedzeniem, podobnie jak ocena ich skutków. Wydaje się, że te wyjaśnienia miały wyraźny wpływ również na wydanie przez ów urząd decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. 26. Wspomniany sąd uważa, że niezbędne jest dokonanie przez Trybunał wykładni zagadnienia, czy cel polegający na zahamowaniu wzrostu oraz obniżeniu cen dystrybucji energii elektrycznej można uznać za kwestię niewchodzącą w zakres obowiązków i uprawnień krajowego organu regulacyjnego, takich jak przewidziane w art. 59 dyrektywy 2019/944, w szczególności, jeżeli cel zmiany ustawy polega na przykład na poprawie efektywności kosztowej przedsiębiorstw będących operatorami systemów, czy też może przy tym chodzić również o ogólne wytyczne polityki, niezwiązane z tymi obowiązkami i z tymi uprawnieniami, a jeśli tak, to jakie musiałyby być w tym celu spełnione przesłanki. Ten sam sąd uważa również, że należy zbadać kwestię znaczenia, jakie należy przypisać temu, że wyjaśnione powyżej rozważania przedstawiono na etapie prac przygotowawczych nad ustawą 730/2021 ( ) oraz czy można je uznać za wytyczne polityki w rozumieniu art. 59 tej dyrektywy. 27. W tych okolicznościach markkinaoikeus (sąd gospodarczy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Jakie uzasadnienie należy przytoczyć i uwzględnić przy ocenie kwestii, w jakich sytuacjach dochodzi do ingerencji w kluczowe uprawnienia i obowiązki regulacyjne krajowego organu regulacyjnego w sposób, który narusza niezależność krajowego organu regulacyjnego w myśl art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944, a w jakich sytuacjach chodzi o ogólne wytyczne, niezwiązane z uprawnieniami i obowiązkami regulacyjnymi w rozumieniu art. 59 tej dyrektywy? 2) Czy zmianę przepisów krajowych taką jak ta [będąca przedmiotem postępowania głównego], której celem było wpłynięcie na ceny dystrybucji energii elektrycznej w sposób przedstawiony na etapie prac przygotowawczych nad zmianą ustawy poprzez dokonanie w krajowej ustawie o rynku energii elektrycznej zmian dotyczących otoczenia regulacyjnego dla operatorów systemów, które to zmiany same w sobie nie stanowiły wprawdzie bezpośredniej ingerencji ani w taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne, ani w metody ich obliczania, ale wskutek których krajowy organ regulacyjny musiał zmienić stosowane przez siebie metody kontroli w środku okresu kontrolnego, należy uznać za zgodną z art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944 w odniesieniu do wymogu niezależności organu regulacyjnego?”. 28. Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez Alajärven Sähkö, Elenię, urząd energetyczny, rządy fiński i cypryjski oraz Komisję Europejską. IV. Analiza 29. Poprzez swoje pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy dotyczący niezależności krajowych organów regulacyjnych art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, których celem było – jak wskazano na etapie prac przygotowawczych nad rozpatrywaną ustawą – obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej, które to przepisy same w sobie nie stanowią bezpośredniej ingerencji w mające zastosowanie do energii elektrycznej taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub w metody ich ustalania w rozumieniu art. 59 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, ale wskutek których krajowy organ regulacyjny zmienił stosowane przez siebie metody kontroli w środku okresu kontrolnego. 30. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie, w pierwszej kolejności zbadam zakres niezależności przyznanej krajowym organom regulacyjnym na mocy dyrektywy 2019/944 (sekcja A), następnie, w drugiej kolejności, poszanowanie niezależności tych organów w odniesieniu do ich obowiązku ustalania lub zatwierdzania taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania (sekcja B). A.   W przedmiocie zakresu niezależności przyznanej krajowym organom regulacyjnym na mocy dyrektywy 2019/944 31. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 194 ust. 1 TFUE stanowi, że w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, zapewnienie funkcjonowania rynku energii, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii oraz wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii ( ). Ustęp 2 tego artykułu przewiduje, że bez uszczerbku dla stosowania innych postanowień Traktatów, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają środki niezbędne do osiągnięcia celów, o których mowa w powyższym ust. 1, które nie naruszają prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE. W konsekwencji traktat FUE, ustanawiając kompetencję Unii w dziedzinie energetyki, wyraźnie przyznaje państwom członkowskim prawo do decydowania w szczególności o warunkach wykorzystania ich zasobów energetycznych. To właśnie relacja między tymi dwiema kompetencjami, europejską i krajową, stanowi podstawę rozpatrywanej sprawy. 32. Przyjętą na podstawie art. 194 ust. 2 TFUE dyrektywę 2019/944 należy interpretować w związku z innymi aktami dotyczącymi rynku energii elektrycznej, a mianowicie, w szczególności z opublikowanymi w tej samej dacie rozporządzeniem (UE) 2019/941 ( ) oraz rozporządzeniem 2019/943. Dyrektywa ta stanowi w art. 1 akapit drugi, że ustanawia ona kluczowe zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania unijnego sektora elektroenergetycznego, w szczególności zasady dotyczące niezależności organów regulacyjnych w państwach członkowskich. Z akapitu trzeciego tego artykułu wynika, że wspomniana dyrektywa określa również tryb współpracy między państwami członkowskimi, organami regulacyjnymi i operatorami systemów przesyłowych służącej stworzeniu w pełni wzajemnie połączonego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, zwiększającego w szczególności bezpieczeństwo dostaw. 33. W tym kontekście, art. 57 ust. 4 dyrektywy 2019/944 stanowi, że państwa członkowskie gwarantują niezależność organu regulacyjnego i zapewniają, aby wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. W celu zagwarantowania takiej niezależności oraz przy wykonywaniu zadań regulacyjnych powierzonych mu na mocy tej dyrektywy i powiązanego ustawodawstwa, przepis ów przewiduje, po pierwsze, w lit. a), że organ regulacyjny ma być prawnie odrębny i funkcjonalnie niezależny od innych podmiotów publicznych lub prywatnych i, po drugie, w lit. b) ppkt (i) oraz (ii), że pracownicy tego organu oraz osoby odpowiedzialne za zarządzanie nim mają działać niezależnie od wszelkich interesów rynkowych oraz, przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych, nie mogą zwracać się o bezpośrednie polecenia ani nie mogą wykonywać bezpośrednich poleceń któregokolwiek rządu lub innego podmiotu publicznego lub prywatnego; przy czym niniejszy wymóg pozostaje bez uszczerbku dla ścisłej współpracy, w stosownych przypadkach, z innymi właściwymi organami krajowymi oraz dla ogólnych wytycznych polityki opracowanych przez rząd niezwiązanych z uprawnieniami i obowiązkami regulacyjnymi na podstawie art. 59 wspomnianej dyrektywy. Obejmują one w szczególności obowiązek wskazany w ust. 1 lit. a) tegoż art. 59, polegający na ustalaniu lub zatwierdzaniu, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania lub zarówno taryf, jak i metod. Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 5 lit. a) tej samej dyrektywy, w celu ochrony niezależności organu regulacyjnego, państwa członkowskie zapewniają, aby organ ten mógł podejmować samodzielne decyzje, niezależnie od jakichkolwiek podmiotów politycznych ( ). 34. Chociaż Trybunał nie miał jeszcze sposobności dokonania wykładni art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944, wydał on kilka wyroków dotyczących art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72, którego brzmienie jest analogiczne do brzmienia tegoż art. 57 ust. 4 i 5. Z orzecznictwa Trybunału można wywieść dla rozpatrywanej sprawy następujące wnioski. 35. Co się tyczy pojęcia „niezależności”, to nie zostało ono zdefiniowane ani w art. 57 dyrektywy 2019/944, ani w żadnym innym przepisie tej ostatniej. W tym względzie Trybunał orzekł już, że w przypadku organów publicznych pojęcie to, w jego zwyczajowym znaczeniu, oznacza status zapewniający danemu organowi możliwość swobodnego działania w stosunku do podmiotów, względem których niezależność tego organu musi być zapewniona z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy wpływów z zewnątrz ( ). Owa niezależność decyzyjna oznacza, iż w ramach uprawnień i obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 59 tej dyrektywy, organ regulacyjny podejmuje decyzje w sposób niezależny, wyłącznie ze względu na interes publiczny, w celu zagwarantowania poszanowania celów realizowanych przez tę dyrektywę, nie podlegając instrukcjom zewnętrznym ze strony innych organów publicznych lub prywatnych ( ). 36. Poszanowanie wspomnianej niezależności ma charakter obligatoryjny de jure i de facto. Otóż, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uprawnienia przyznane przez dyrektywę 2019/944 organowi regulacyjnemu w sposób wyłączny oraz niezależność tego organu muszą być zagwarantowane względem wszelkich organów politycznych, a zatem nie tylko względem rządu, lecz również względem ustawodawcy krajowego, który nie może odebrać organowi regulacyjnemu części tych uprawnień i przyznać ich innym organom publicznym ( ). W tym kontekście Trybunał uznał, że przyznanie organowi innemu niż organ regulacyjny kompetencji do określania elementów decydujących z punktu widzenia obliczania taryf, gdy chodzi o określone instalacje przesyłowe energii elektrycznej, takich jak marża zysku, nie jest zgodne z prawem Unii ( ). 37. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944 wymaga, aby przedstawiciele krajowych ministerstw nie mogli wykorzystywać swojego uczestnictwa w owych postępowaniach taryfowych w celu wywierania jakiejkolwiek presji na organ regulacyjny lub w celu wydawania mu instrukcji mogących ukierunkować jego decyzje w zakresie jego uprawnień i obowiązków wynikających z art. 59 tej dyrektywy. O ile rzeczona dyrektywa nie stoi na przeszkodzie temu, aby rząd państwa członkowskiego, w szczególności poprzez uczestnictwo przedstawicieli jego ministerstw, mógł przedstawić krajowemu organowi regulacyjnemu swoje stanowisko co do sposobu, w jaki jego zdaniem organ ten mógłby uwzględnić interes publiczny w ramach wykonywania swoich obowiązków regulacyjnych, o tyle wspomniane uczestnictwo, a w szczególności opinie wydawane przez tych przedstawicieli w trakcie postępowań taryfowych, nie mogą mieć wiążącego charakteru ani w żadnym wypadku być traktowane przez ten organ jako instrukcje, którym musiałby on podlegać przy wykonywaniu swoich obowiązków i uprawnień ( ). Ponadto zasady dotyczące uczestnictwa przedstawicieli krajowych ministerstw w postępowaniach taryfowych nie powinny naruszać zakresu decyzji organu regulacyjnego podjętych na mocy powierzonych mu obowiązków i uprawnień przewidzianych we wspomnianym art. 59. W szczególności, gdy takie obowiązki i uprawnienia tego wymagają, owe zasady uczestnictwa nie mogą mieć wpływu na wiążący charakter i bezpośrednie stosowanie decyzji tego organu, wymagając na przykład, aby decyzje te podlegały, przed ich wykonaniem, uprzedniej akceptacji lub zatwierdzeniu przez owych przedstawicieli ( ). 38. Kompetencje zastrzeżone dla organu regulacyjnego wchodzą zatem w zakres uprawnień wykonawczych realizowanych w oparciu o techniczną i specjalistyczną ocenę rzeczywistej sytuacji, a przy wykonywaniu tych kompetencji organ ów podlega zasadom i przepisom ustanowionym przez szczegółowe ramy normatywne na szczeblu Unii, które ograniczają przysługujący mu zakres uznania i uniemożliwiają mu podejmowanie decyzji natury politycznej ( ). 39. Z jakich powodów niezależność organu regulacyjnego musi mieć obowiązkowy charakter? W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że pełna niezależność organów regulacyjnych względem podmiotów gospodarczych i publicznych – bez względu na to, czy są to organy administracji, czy organy polityczne, a w tym ostatnim przypadku bez względu na to, czy chodzi o podmioty sprawujące władzę wykonawczą, czy władzę ustawodawczą – jest niezbędna do zapewnienia, by decyzje podejmowane przez te organy były bezstronne i niedyskryminacyjne, wykluczając możliwość uprzywilejowanego traktowania przedsiębiorstw i interesów gospodarczych związanych z rządem, większością lub w każdym razie władzą polityczną oraz że pełne oddzielenie od władzy politycznej pozwala ponadto organom regulacyjnym kierować się w swoich działaniach perspektywą długoterminową, która jest niezbędna do osiągnięcia celów dyrektyw dotyczących rynku energii elektrycznej ( ). Celem owej niezależności jest zatem unikanie konfliktów interesów powodujących szkodę po stronie konsumentów. Jeden z autorów zauważył, że taka niezależność w odniesieniu do sektora regulowanego odnalazła z czasem wyraz w treści prawnej w postaci orzecznictwa Trybunału, a następnie w prawie wtórnym ( ). Ochrona niezależności organów regulacyjnych ma różne aspekty, które zostały w szczególności przeanalizowane przez Radę Europejskich Regulatorów Energetyki (CEER) ( ). 40. Chociaż system prawa Unii uprzywilejowuje szerokie pojęcie niezależności w odniesieniu do szczególnych kompetencji powierzonych krajowym organom regulacyjnym ( ), system ten nie wyklucza jednak możliwości ingerowania przez państwa członkowskie, w pewnych przypadkach, w funkcjonowanie rynku energii elektrycznej. Artykuł 59 dyrektywy 2019/944 określa bowiem listę obowiązków nałożonych na organy regulacyjne i uprawnień im przyznanych. Chociaż lista ta dotyczy wielu obszarów, nie obejmuje ona całego rynku energii elektrycznej. Państwa członkowskie mogą zatem przyjąć swoje własne przepisy dotyczące krajowego rynku energii elektrycznej, wykraczające poza owe obowiązki i uprawnienia. Ponadto art. 57 ust. 4 lit. b) ppkt (ii) tej dyrektywy stanowi, że wymóg niezależności pracowników organu regulacyjnego oraz osób odpowiedzialnych za zarządzanie nim pozostaje bez uszczerbku dla opracowanych przez rząd danego państwa członkowskiego ogólnych wytycznych polityki. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, z brzmienia tego przepisu wynika jasno, że takie ogólne wytyczne nie dotyczą zadań ani kompetencji regulacyjnych, o których mowa w art. 59 wspomnianej dyrektywy ( ). 41. Jak to uściśla motyw 87 dyrektywy 2019/944, dyrektywa ta oraz dyrektywa 2009/73/WE ( )„nie pozbawia państw członkowskich możliwości tworzenia i wydawania krajowej polityki energetycznej. Oznacza to, że stosownie do konstytucji danego państwa określanie politycznych ram, w jakich mają funkcjonować organy regulacyjne, na przykład w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, może należeć do właściwości państwa członkowskiego. Niemniej jednak wydawane przez państwo członkowskie ogólne wytyczne dotyczące polityki energetycznej nie powinny naruszać niezależności ani samodzielności organów regulacyjnych”. 42. Motyw ten ustanawia zatem wyraźny związek między, z jednej strony, wydanymi przez rząd państwa członkowskiego ogólnymi wytycznymi dotyczącymi nie tylko pracowników oraz osób odpowiedzialnych za zarządzanie organem regulacyjnym w rozumieniu art. 57 ust. 4 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2019/944, lecz również wszystkich uczestników rynku energii elektrycznej, a z drugiej strony, bezpieczeństwem dostaw, które, zgodnie z art. 59 ust. 1 lit. m) tej dyrektywy, niekoniecznie wchodzi w zakres uprawnień organu regulacyjnego ( ). Z powyższego motywu wynika również, że państwa członkowskie mogą tworzyć, w sposób bardziej ogólny – jak to przewiduje art. 194 ust. 2 TFUE – swoją krajową politykę energetyczną ( ). W konsekwencji rząd państwa członkowskiego jest uprawniony do wydawania ogólnych wytycznych, w szczególności dotyczących „bezpieczeństwa dostaw” energii elektrycznej. 43. Dyrektywa 2019/944 nie definiuje pojęcia „bezpieczeństwa dostaw”. W tym względzie warto odwołać się do rozporządzenia 2019/941, którego art. 2 pkt 1 definiuje „bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej” jako „zdolność systemu elektroenergetycznego do zagwarantowania dostawy energii elektrycznej do odbiorców na jasno określonym poziomie wydajności ustalonym przez dane państwa członkowskie”. Zdolność ta znajduje odzwierciedlenie w „normie niezawodności”, która w przejrzysty sposób wskazuje niezbędny poziom bezpieczeństwa dostaw energii danego państwa członkowskiego ( ) i którą oblicza się z wykorzystaniem co najmniej wartości niedostarczonej energii oraz kosztu kapitałowego nowej jednostki dla danego przedziału czasowego i wyraża się ją jako „oczekiwaną ilość niedostarczonej energii” oraz „oczekiwany czas braku dostaw energii elektrycznej” ( ). 44. Podsumowując, jak zauważyła Komisja w swoich uwagach na piśmie, dyrektywa 2019/944 ma na celu znalezienie równowagi między, z jednej strony, wymogiem niezależności krajowych organów regulacyjnych a, z drugiej strony, prawem państwa członkowskiego do tworzenia krajowej polityki energetycznej w obszarach, które nie wchodzą w zakres wyłącznych kompetencji tych organów regulacyjnych, w szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. B.   W przedmiocie poszanowania niezależności krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu do ich obowiązku ustalania lub zatwierdzania taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania 45. Zgodnie z art. 59 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2019/944 do obowiązków organu regulacyjnego należy ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania lub zarówno taryf, jak i metod ( ). Ponadto ust. 7 lit. a) tegoż artykułu 59 stanowi, że co do zasady organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej krajowych metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych lub metod ich ustalania, przy czym te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci w sposób umożliwiający zapewnienie dzięki tym inwestycjom rentowności sieci. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że interpretowanie owych przepisów w ten sposób, że rząd krajowy może ustalać lub zatwierdzać metody obliczania taryf dostępu do sieci zagrażałoby celom, do których osiągnięcia dyrektywa ta dąży ( ). 46. W rozpatrywanej sprawie, jak to wynika z brzmienia drugiego pytania prejudycjalnego, sąd odsyłający uważa, że ustawa 730/2021 jako taka nie ingeruje bezpośrednio w taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne ani w metody ich ustalania. Zastanawia się jednak, czy ustawa ta nie naruszyła w sposób pośredni niezależności urzędu energetycznego, który następnie zmienił stosowane przez siebie metody kontroli w środku okresu kontrolnego. 47. Chociaż sąd ten odwołuje się do ustawy 730/2021, odnosi się on w szczególności do prac przygotowawczych nad nią, a mianowicie do przygotowanego przez rząd projektu ustawy. Z postanowienia odsyłającego oraz z uwag na piśmie przedstawionych przez Alajärven Sähkö i rząd fiński wynika, że przyjmując tę ustawę, parlament fiński zatwierdził w przedłożonej formie wnioski legislacyjne zawarte w projekcie ustawy. W tych okolicznościach, w odpowiedzi na zapytanie sądu odsyłającego widniejące w pkt 26 niniejszej opinii, uważam, że prace przygotowawcze nad wspomnianą ustawą mogą być uznane za ogólne wytyczne polityki opracowane przez rząd państwa członkowskiego w rozumieniu dyrektywy 2019/944 ( ). W każdym razie, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 36 niniejszej opinii, niezależność krajowego organu regulacyjnego musi być zagwarantowana względem każdego organu politycznego, a zatem nie tylko względem rządu danego państwa członkowskiego, ale także w stosunku do krajowego ustawodawcy. 48. Sąd odsyłający podkreśla, że celem ustawy 730/2021 – jak wynika z prac przygotowawczych – było obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej w Finlandii. W tym względzie projekt ustawy zawierał w szczególności szacunki skutków gospodarczych zmian metod kontroli w odniesieniu do dopuszczalnego poziomu zysku operatorów systemów dystrybucyjnych i opłat dystrybucyjnych pobieranych przez nich od odbiorców. Alajärven Sähkö i Elenia w swoich uwagach na piśmie podnoszą ponadto, że projekt ustawy zawierał bardzo precyzyjne kalkulacje w odniesieniu do sposobu, w jaki ustawa ta wpłynie na decyzje urzędu energetycznego dotyczące metod ustalania. 49. Rząd fiński w swoich uwagach na piśmie stwierdza, że w 2000 r. w Finlandii burze i obfite opady śniegu spowodowały znaczne zakłócenia w sieciach dystrybucji energii elektrycznej, powodując przerwy w dostawie energii. W konsekwencji ustawa o rynku energii elektrycznej, w swojej pierwotnej wersji, która weszła w życie w dniu 1 września 2013 r., wyznaczyła operatorom systemów cele zmierzające do poprawy bezpieczeństwa sieci dystrybucyjnych, które to cele miały zostać osiągnięte w ich odpowiednich obszarach odpowiedzialności etapami do końca 2028 r. ( ). W 2016 r. dystrybutorzy energii elektrycznej poinformowali swoich klientów o szczególnie wysokich podwyżkach cen, co skłoniło rząd do wprowadzenia do tej ustawy przepisów, które weszły w życie w dniu 1 września 2017 r., mających na celu w szczególności ułatwienie przedłużenia okresu wdrażania wymogów dotyczących bezpieczeństwa systemów dystrybucji, po to, aby obniżyć poziom kosztów ponoszonych przez operatorów systemów dystrybucji i zahamować wzrost cen przesyłu energii elektrycznej. Powołany w 2019 r. rząd przewidział kontynuację tych działań, proponując środki dotyczące rozwoju i bezpieczeństwa systemów dystrybucji, w sytuacji, gdy urząd energetyczny był właściwy w sprawach zmiany metod ustalania opłat przesyłowych i dystrybucji energii elektrycznej. 50. Ponadto, zdaniem fińskiego rządu, ustawa 730/2021 wprowadziła następujące zmiany: po pierwsze – zgodnie z nowym art. 119 ustawy o rynku energii elektrycznej – przyjęto dodatkowy okres ośmiu lat na wdrożenie wymogów bezpieczeństwa w zakresie eksploatacji systemu dystrybucyjnego; po drugie, dodano przepis, a mianowicie art. 19 akapit drugi pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym operator systemu musi być w stanie świadczyć użytkownikom swojej sieci usługi przesyłu i dystrybucji w sposób efektywny kosztowo, a po trzecie, art. 52 wspomnianej ustawy, dotyczący planu rozwoju systemu dystrybucyjnego, został uzupełniony w celu umożliwienia wykorzystania w przyszłości tegoż planu do wspierania i kontrolowania efektywności kosztowej rozwoju systemu dystrybucyjnego, w szczególności w drodze wymogu, aby wspomniany plan określał, czy operator systemu wykorzystuje odpowiedź odbioru, środki efektywności energetycznej, magazynowanie energii lub inne zasoby jako opcję w odniesieniu do zwiększenia zdolności przesyłowej systemu dystrybucyjnego. Rząd ten dodaje, że w świetle spowodowanego owymi zmianami złagodzenia wymogów w zakresie bezpieczeństwa dostaw, urząd energetyczny miał podstawy do dokonania zmiany metod ustalania taryf dystrybucyjnych w celu uniemożliwienia operatorom systemów pobierania od ich klientów nadmiernie wysokich opłat dystrybucyjnych. 51. W tym względzie należy przypomnieć, że co się tyczy właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne, system współpracy ustanowiony w art. 267 TFUE opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem. W ramach postępowania wszczętego na podstawie tego artykułu wykładnia przepisów prawa krajowego należy do sądów państw członkowskich, a nie do Trybunału; do tego ostatniego nie należy zatem orzekanie w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. Natomiast zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniami Unii ( ). 52. Ogólnie rzecz ujmując, sama okoliczność, że rząd państwa członkowskiego dąży do obniżenia cen dystrybucji energii elektrycznej nie wydaje się jako taka niezgodna z art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944. Jak bowiem zauważono powyżej, dyrektywa ta nie pozbawia państw członkowskich możliwości tworzenia ich krajowej polityki energetycznej. 53. Prawdą jest, że wykonywanie przez państwo członkowskie swoich własnych kompetencji w zakresie tworzenia krajowej polityki energetycznej z samej swej natury nieuchronnie wywiera wpływ na koszty eksploatacji systemu elektroenergetycznego. W związku z tym, dokonanie rozróżnienia między wdrażaniem krajowej polityki energetycznej a poszanowaniem uprawnień organu regulacyjnego w praktyce nie zawsze jest oczywiste ( ). Chociaż orzecznictwo Trybunału było przedmiotem krytyki ( ), wydaje się, że przeciwnie, umożliwia ono wytyczenie linii podziału między uprawnieniami organu regulacyjnego a uprawnieniami państwa członkowskiego. 54. W ramach tworzenia krajowej polityki energetycznej państwo członkowskie posiada bowiem kompetencję do decydowania o poziomie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej w sytuacji, gdy nie przyznało tego uprawnienia organowi regulacyjnemu. Państwu członkowskiemu przysługuje zatem prawo wyboru niższej normy niezawodności dla swoich systemów energetycznych, jeżeli uzna, że poprzednia norma powoduje nadmierne koszty całkowite, nie naruszając jednocześnie rentowności tych sieci. Takie obniżenie normy niezawodności prowadzi zasadniczo do zmniejszenia kosztów inwestycyjnych ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych, co powinno in fine prowadzić do obniżenia taryf dla konsumentów. Działanie to nie oznacza, że państwo członkowskie de facto ustala taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub metody ich ustalania. Wpływ na metody ustalania taryf stosowanych przez operatorów systemów dystrybucyjnych wydaje się bowiem być całkowicie pośrednim skutkiem istnienia uzasadnionego interesu państwa członkowskiego w dokonywaniu wyboru poziomu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. 55. Ponadto, zgodnie z art. 194 ust. 2 TFUE, państwo członkowskie ma prawo do określania warunków wykorzystania swoich zasobów energetycznych. Na pierwszy rzut oka okoliczność, że państwo członkowskie nakłada na operatorów systemów obowiązek świadczenia na rzecz użytkowników usług przesyłowych i dystrybucyjnych w sposób efektywny kosztowo oraz że plan rozwoju systemu dystrybucyjnego może w przyszłości umożliwić wspieranie i kontrolowanie efektywności w zakresie kosztów rozwoju tego systemu, wydaje się wchodzić w zakres tej kompetencji. Państwom członkowskim przysługuje bowiem prawo dążenia do jak najlepszego wykorzystania swoich zasobów energii elektrycznej. 56. Natomiast z uwagi na okoliczność, że obowiązkiem organu regulacyjnego – zgodnie z art. 59 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2019/944 – jest ustalanie lub zatwierdzanie taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania, to wyłącznie do tego organu należy określenie metod ustalania i wysokości tych taryf. W tym względzie Trybunał wskazał, że rząd państwa członkowskiego nie może ustalać metod określania opłat za dostęp do sieci i decydować, w jakich przypadkach i na jakich zasadach krajowy organ regulacyjny może ustalić te warunki lub metody bądź zatwierdzić je na wniosek operatora systemu, a także w jakich szczególnych przypadkach korzystania z sieci i na jakich zasadach organ ten może okazjonalnie zatwierdzić indywidualne opłaty za dostęp do tej sieci lub ich zakazać ( ). 57. Tymczasem, jak wskazuje Komisja w swoich uwagach na piśmie, zmiany ustawodawstwa krajowego nie są zgodne z dyrektywą 2019/944, jeżeli szczegółowo określają swój wpływ na taryfy przesyłowe i dystrybucyjne lub metody ich ustalania, ponieważ, zgodnie z art. 57 i 59 tej dyrektywy, organ regulacyjny ma wyłączną kompetencję do oceny skutków wprowadzonych zmian, w szczególności w odniesieniu do normy niezawodności, i odzwierciedlenia ich w metodach ustalania cen. 58. W tym względzie Alajärven Sähkö i Elenia podnoszą, że ministerstwo pracy i gospodarki, minister odpowiedzialny za rynek energii elektrycznej oraz fiński parlament przekazali urzędowi energetycznemu bardzo szczegółowe instrukcje dotyczące zmian, które miał on wprowadzić, w następstwie przyjęcia ustawy 730/2021, do wcześniej przez niego określonych metod kontroli, co stanowiło pośredni sposób ustalenia taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalenia. Ze swej strony urząd energetyczny utrzymuje, że jego sprawozdanie, które odnosiło się do metod monitorowania zasadności ustalania taryf mających zastosowanie do eksploatacji systemu elektroenergetycznego, zostało sporządzone w sposób niezależny i że, w celu zapewnienia przewidywalności procesu legislacyjnego, pożądane jest, aby organ regulacyjny był w stanie przedstawić opinię niezależnego eksperta w przedmiocie potencjalnego wpływu zmian w ustawodawstwie krajowym. Ponieważ taka opinia ma na celu wyjaśnienie ustawodawcy krajowemu kwestii wpływu tych zmian na taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub metody ich ustalania, uważam, że nie narusza ona niezależności organu regulacyjnego w przypadku, gdy mógł on działać w sposób niezależny, kierując się wyłącznie interesem publicznym, dla zapewnienia poszanowania celów tej dyrektywy, nie podlegając zewnętrznym instrukcjom innych organów ( ), czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. 59. Pragnę dodać, że zgodnie z brzmieniem drugiego pytania prejudycjalnego, urząd energetyczny „musiał zmienić stosowane przez siebie metody kontroli” w następstwie przyjęcia ustawy 730/2021, co może być rozumiane jako nałożenie na ten urząd obowiązku. Jednocześnie z postanowienia odsyłającego wynika, że w decyzjach z dnia 15 grudnia 2021 r. wspomniany urząd stwierdza, iż z własnej inicjatywy podjął kwestię metod kontroli po wejściu w życie tej ustawy. Ponadto, w swoich uwagach na piśmie, ten sam urząd stwierdza, że prawidłowe sformułowanie pytania brzmiałoby: „uznał za konieczne dokonanie zmiany stosowanych przez siebie metod kontroli” ponieważ – zgodnie z art. 13 akapit pierwszy pkt 2 ustawy o nadzorze – może on zmienić swoją decyzję o ustanowieniu metod kontroli z uwagi na zmiany w ustawodawstwie krajowym oraz że przepis ten wyraźnie pozostawia organowi regulacyjnemu uprawnienie do oceny konieczności i podstaw metod kontroli oraz dokonanych ich zmian. W konsekwencji sam urząd energetyczny uważa, że nie działał w ramach ograniczonej swobody w odniesieniu do ustalania taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania. 60. Ponadto, w swoich uwagach na piśmie rząd cypryjski zauważa, że zgodnie z brzmieniem drugiego pytania prejudycjalnego, krajowy organ regulacyjny zmienił stosowane przez siebie metody kontroli w „środku okresu kontrolnego”. Rząd ów wywodzi z tego, że taka zmiana nie wydaje się zgodna z art. 59 ust. 7 dyrektywy 2019/944, na podstawie którego organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, „z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie”, przynajmniej krajowych metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych lub metod ich ustalania, a jej narzucenie naruszyłoby niezależność krajowego organu regulacyjnego. Należy jednak zauważyć, że sąd odsyłający nie zwraca się do Trybunału z pytaniem dotyczącym zastosowania czasowego decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. Postanowienie odsyłające nie zawiera bowiem żadnego rozwinięcia w tym względzie. W tych okolicznościach nie ma potrzeby badania owej kwestii. 61. Ostatecznie to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ustawa 730/2021 wchodzi w zakres uprawnień przyznanych państwu członkowskiemu na mocy dyrektywy 2019/944, a mianowicie, czy działanie państwa członkowskiego było ściśle ograniczone do stworzenia jego krajowej polityki energetycznej, w szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw systemu elektroenergetycznego i warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, czy też wkroczyło w wyłączną kompetencję krajowego organu regulacyjnego do ustalania taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania. 62. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że art. 57 ust. 4 i 5 dyrektywy 2019/944 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, które mają na celu wpłynięcie na obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej w sposób przedstawiony na etapie prac przygotowawczych nad tymi przepisami i które same w sobie nie stanowią bezpośredniej ingerencji w mające zastosowanie do energii elektrycznej taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub w metody ich ustalania, ale wskutek których krajowy organ regulacyjny zmienił stosowane przez siebie metody kontroli, pod warunkiem, że przepisy te odzwierciedlają opracowane przez rząd państwa członkowskiego w zakresie jego krajowej polityki energetycznej – w szczególności w odniesieniu do określania poziomu bezpieczeństwa dostaw i warunków wykorzystywania zasobów energetycznych – ogólne wytyczne polityki, które nie wchodzą w zakres obowiązków i uprawnień organu regulacyjnego w rozumieniu art. 59 tej dyrektywy. V. Wnioski 63. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytania przedstawione przez markkinaoikeus (sąd gospodarczy, Finlandia) udzielił następującej odpowiedzi: Artykuł 57 ust. 4 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniającej dyrektywę 2012/27/UE należy interpretować w ten sposób, że: nie sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, które mają na celu wpłynięcie na obniżenie cen dystrybucji energii elektrycznej w sposób przedstawiony na etapie prac przygotowawczych nad tymi przepisami i które same w sobie nie stanowią bezpośredniej ingerencji w mające zastosowanie do energii elektrycznej taryfy przesyłowe lub dystrybucyjne lub w metody ich ustalania, ale wskutek których krajowy organ regulacyjny zmienił stosowane przez siebie metody kontroli, pod warunkiem, że przepisy te odzwierciedlają opracowane przez rząd państwa członkowskiego w zakresie jego krajowej polityki energetycznej – w szczególności w odniesieniu do określania poziomu bezpieczeństwa dostaw i warunków wykorzystywania zasobów energetycznych – ogólne wytyczne polityki, które nie wchodzą w zakres obowiązków i uprawnień organu regulacyjnego w rozumieniu art. 59 tej dyrektywy. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE (Dz.U. 2019, L 158, s. 125). Zgodnie z art. 72 dyrektywy 2019/944, uchyliła ona – ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2021 r. – dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 55). ( ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 2019, L 158, s. 54). ( ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2019, L 158, s. 22). ( ) Ustawa 730/2021 weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2021 r. ( ) Sąd odsyłający odwołuje się w tym względzie do wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r., Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275). ( ) Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie gotowości na wypadek zagrożeń w sektorze energii elektrycznej i uchylające dyrektywę 2005/89/WE (Dz.U. 2019, L 158, s. 1). ( ) Podobnie, motyw 80 dyrektywy 2019/944 stanowi, że jeżeli rynek wewnętrzny energii elektrycznej ma właściwie funkcjonować, organy regulacyjne powinny móc podejmować decyzje dotyczące wszelkich istotnych kwestii regulacyjnych oraz być w pełni niezależne od jakichkolwiek innych interesów publicznych lub prywatnych. Motyw ten uściśla również, że nie wyklucza to możliwości stosowania kontroli sądowej ani nadzoru parlamentarnego zgodnie z prawem konstytucyjnym państw członkowskich. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73) (C‑718/18, zwany dalej „wyrokiem Komisja/Niemcy”, EU:C:2021:662, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, pkt 109 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, pkt 130. ( ) Zobacz wyrok z dnia 29 października 2009 r., Komisja/Belgia (C‑474/08, EU:C:2009:681, pkt 29–31). ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, pkt 62, 63). W przedmiocie tego wyroku zob. F. Rizzuto The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?, European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, nr 1, s. 64–75. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, pkt 64). ( ) Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, pkt 132. ( ) Zobacz wyrok Komisja/Niemcy, pkt 112. W pkt 126 tego wyroku Trybunał zauważył również, iż zasada demokracji nie stoi na przeszkodzie istnieniu organów publicznych usytuowanych poza klasyczną zhierarchizowaną administracją, mniej lub bardziej niezależnych od rządu, sprawujących często funkcje regulacyjne lub wykonujących zadania, które muszą być wyłączone spod wpływu politycznego, a jednocześnie podlegających ustawie pod kontrolą właściwych sądów, oraz że okoliczność przyznania krajowym organom regulacyjnym niezależności od administracji ogólnej nie może sama w sobie pozbawić tych organów demokratycznej legitymacji, ponieważ nie są one wyłączone spod wszelkiego wpływu ze strony parlamentu. ( ) Zobacz H. Delzangles, L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes, praca doktorska obroniona w dniu 30 czerwca 2008 r. na uniwersytecie Bordeaux IV (Francja), w szczególności s. 234. ( ) Zobacz raport CEER (dostępny wyłącznie w języku angielskim), zatytułowany „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency”, z dnia 13 grudnia 2016 r., dostępny pod następującym adresem: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf. ( ) Zobacz opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, pkt 128). ( ) Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, pkt 110. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94). ( ) W swoich uwagach na piśmie rząd fiński podkreśla, że zgodnie z art. 6 akapit pierwszy pkt 7 ustawy o nadzorze, ustawodawca krajowy powierzył organowi regulacyjnemu nie uprawnienie do zatwierdzania lub ustalania przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa i rozwoju systemu dystrybucji energii elektrycznej, lecz obowiązek kontrolowania ich przestrzegania oraz uczestniczenia w opracowywaniu wymogów dotyczących jakości usług w zakresie systemów i dostarczania energii elektrycznej. ( ) Zobacz pkt 31 niniejszej opinii. ( ) Zobacz art. 25 ust. 1 rozporządzenia 2019/943. ( ) Zobacz art. 25 ust. 3 rozporządzenia 2019/943. Na przykład Królestwo Belgii ustaliło normę niezawodności na trzy godziny. Zobacz podobnie dekret królewski z dnia 4 września 2002 r. zmieniający dekret królewski z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie określenia normy niezawodności i zatwierdzenia wartości niedostarczonej energii oraz kosztu kapitałowego nowej jednostki (Moniteur belge z dnia 14 września 2022 r., s. 67240). ( ) Ponadto motyw 82 tej dyrektywy stanowi, że organy regulacyjne powinny ustalić lub zatwierdzić indywidualne taryfy sieciowe dla sieci przesyłowych i dystrybucyjnych lub metody oraz że w każdym z tych przypadków należy zachować niezależność organów regulacyjnych przy ustalaniu taryf sieciowych zgodnie z art. 57 ust. 4 lit. b) ppkt (ii) wspomnianej dyrektywy. ( ) Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, pkt 113. ( ) Ponadto Alajärven Sähkö i Elenia w swoich uwagach na piśmie podnoszą, że w fińskim porządku prawnym dokumenty przygotowawcze do ustawy, takie jak sprawozdania grup roboczych, opinie komitetów i komisji parlamentarnych oraz rządowe projekty ustawy, odgrywają ważną rolę w dokonywaniu wykładni ustawodawstwa i są regularnie wykorzystywane do pomocy w wyjaśnianiu intencji ustawodawcy oraz że im bardziej szczegółowe i aktualne są dokumenty przygotowawcze do ustawy, tym istotniejsza jest ich rzeczywista rola w dokonywaniu wykładni i stosowaniu ustawodawstwa. ( ) Rząd fiński uściśla, że w jej pierwotnej wersji ustawa ta przewidywała obowiązek projektowania, budowania i utrzymywania systemów dystrybucji w taki sposób, aby awaria tych systemów spowodowana burzą lub ciężarem śniegu nie doprowadzała do przerwy w dystrybucji energii elektrycznej dłuższej niż 6 godzin na obszarach miejskich i 36 godzin na innych obszarach. ( ) Zobacz wyrok z dnia 8 maja 2024 r., AsociaţiaForumul Judecătorilor din România (Stowarzyszenia zawodowe sędziów i prokuratorów) (C‑53/23, EU:C:2024:388, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz podobnie K. Huhta, C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law, European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, nr 6, s. 255–265, w szczególności s. 261. Zdaniem tej autorki wyrok Komisja/Niemcy w jeszcze większym stopniu zatarł granicę między wydawanymi przez państwo członkowskie ogólnymi wytycznymi dotyczącymi polityki energetycznej a kwestiami wchodzącymi wyłącznie w zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych, ponieważ to państwa członkowskie, a nie organy regulacyjne, dysponują szerokim zakresem uznania w określaniu tego, co stanowi interes publiczny. Wspomniana autorka podkreśliła również, iż żadna krajowa polityka energetyczna nie może uniknąć zajęcia stanowiska w sprawie cen energii elektrycznej i ustalania związanych z nią taryf, wobec czego istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że ogólne wytyczne dotyczące polityki energetycznej mogą oddziaływać na warunki określania taryf. ( ) Zobacz K. Huhta, op.cit., s. 261. ( ) Zobacz wyrok Komisja/Niemcy, pkt 114–116. Zobacz również wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Komisja/Belgia (Rynki energii elektrycznej i gazu ziemnego) (C‑767/19, EU:C:2020:984, pkt 98–115). ( ) Zobacz pkt 35 niniejszej opinii.