C-480/23

WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba) z dnia 20 marca 2025 r. ( *1 ) Spis treści   I. Ramy prawne   A. Dyrektywa 2019/1161   B. Komunikat z 2023 r.   II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi   III. Postępowanie przed Trybunałem   IV. W przedmiocie skargi   A. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 258 TFUE   1. Argumentacja stron   2. Ocena Trybunału   B. W przedmiocie nałożenia ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE   1. Argumentacja stron   2. Ocena Trybunału   W przedmiocie kosztów Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Promowanie ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego – Dyrektywa (UE) 2019/1161 – Brak transpozycji i poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu W sprawie C‑480/23 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 26 lipca 2023 r., Komisja Europejska, którą reprezentowali P. Messina i E. Rousseva, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, przeciwko Republice Bułgarii, którą reprezentowali T. Mitova, S. Ruseva i R. Stoyanov, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, TRYBUNAŁ (siódma izba), w składzie: F. Biltgen, prezes pierwszej izby, pełniący obowiązki prezesa siódmej izby, M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), prezes piątej izby, i J. Passer, sędzia, rzecznik generalny: N. Emiliou, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie, że poprzez nieprzyjęcie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1161 z dnia 20 czerwca 2019 r. zmieniającej dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego (Dz.U. 2019, L 188, s. 116), a w każdym razie poprzez niepoinformowanie Komisji o takich przepisach, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy; – nakazanie Republice Bułgarii zapłaty kwoty ryczałtu odpowiadającej wyższej z dwóch następujących kwot: – kwoty 1800 EUR dziennie pomnożonej poprzez liczbę dni, które upłynęły od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w dyrektywie 2019/1161 do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – w razie braku wyeliminowania uchybienia – do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, lub – minimalnej kwoty ryczałtowej 504000 EUR; – jeżeli uchybienie zobowiązaniom stwierdzone w tiret pierwszym trwa do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, nakazanie Republice Bułgarii zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 10800 EUR za każdy dzień od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia, w którym Republika Bułgarii wywiąże się ze zobowiązań wynikających z dyrektywy 2019/1161; – obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania. I. Ramy prawne A.   Dyrektywa 2019/1161 Motywy 1, 2, 5, 8, 12 i 33 dyrektywy 2019/1161 głoszą: „(1) Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z 23–24 października 2014 r., Unia jest zaangażowana w działania na rzecz zrównoważonego, konkurencyjnego, bezpiecznego i niskoemisyjnego systemu energetycznego. […] (2) W komunikacie z dnia 20 lipca 2016 r. zatytułowanym »Europejska strategia na rzecz mobilności niskoemisyjnej« Komisja ogłosiła, że w celu wypełnienia zobowiązań Unii podjętych podczas 21. Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu, która odbyła się w Paryżu w 2015 r., proces dekarbonizacji sektora transportu musi zostać przyspieszony, a w związku z tym emisje gazów cieplarnianych i emisje zanieczyszczeń powietrza pochodzące z transportu będą musiały być konsekwentnie ograniczane do zera do połowy tego stulecia. Ponadto, emisje zanieczyszczeń powietrza pochodzące z transportu, które są szkodliwe dla zdrowia i środowiska, powinny niezwłocznie zostać znacznie zmniejszone. Można to osiągnąć za pomocą wielu różnych inicjatyw politycznych, w tym za pomocą działań wspierających przejście na transport publiczny oraz poprzez wykorzystanie zamówień publicznych do promowania ekologicznie czystych pojazdów. […] (5) Innowacje w zakresie nowych technologii przyczyniają się do zmniejszenia emisji CO2 zanieczyszczeń z pojazdów i do ograniczenia zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia hałasem, wspierając przy tym proces dekarbonizacji sektora transportu. Większe upowszechnienie niskoemisyjnych i zeroemisyjnych pojazdów drogowych spowoduje zmniejszenie emisji CO2 i emisji niektórych zanieczyszczeń (pyłu zawieszonego, tlenków azotu i węglowodorów niemetanowych), a tym samym przyczyni się do poprawy jakości powietrza w miastach i na innych zanieczyszczonych obszarach, i jednocześnie będzie sprzyjać konkurencyjności i wzrostowi unijnego przemysłu na rosnącym globalnym rynku pojazdów niskoemisyjnych i zeroemisyjnych. Komisja powinna realizować działania polityczne wspierające upowszechnianie takich nowych technologii w przemyśle i zwiększające zdolności produkcyjne w tym zakresie we wszystkich państwach członkowskich, aby przyczynić się do stworzenia równych warunków działania i zrównoważonego rozwoju we wszystkich państwach członkowskich. […] (8) Zważywszy na to, że według danych za 2018 r. wydatki publiczne na towary, roboty budowlane i usługi stanowią w przybliżeniu 16 % PKB, instytucje publiczne poprzez swoją politykę udzielania zamówień publicznych mogą rozwijać i wspierać rynki innowacyjnych towarów i usług. Aby osiągnąć ten cel, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/33/WE [z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego (Dz.U. 2009, L 120, s. 5)] powinna określać jasne i przejrzyste wymogi, w tym jasne długoterminowe cele w zakresie zamówień, a także prostą metodę ich obliczania. […] […] (12) Rozszerzenie zakresu dyrektywy 2009/33/WE poprzez włączenie praktyk takich jak leasing, wynajem i dzierżawa z opcją zakupu pojazdów, a także zamówienia na niektóre usługi zapewnia uwzględnienie wszystkich odpowiednich praktyk udzielania zamówień. Do usług objętych zakresem niniejszej dyrektywy, takich jak usługi w zakresie publicznego transportu drogowego, usługi w zakresie specjalistycznego transportu drogowego osób, nieregularny transport osób, a także specjalne usługi doręczania przesyłek pocztowych i paczek oraz usługi wywozu odpadów, należy zaliczyć usługi, w których pojazdy wykorzystywane do świadczenia tych usług należą do kategorii pojazdów objętych niniejszą dyrektywą, i które stanowią główny element zamówienia. […] […] (33) Ponieważ cele niniejszej dyrektywy, a mianowicie stworzenie bodźców po stronie popytu na ekologicznie czyste pojazdy, aby wesprzeć przechodzenie na mobilność niskoemisyjną, nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na wspólne i długoterminowe ramy polityki, a także ze względu na rozmiary działań możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”. Artykuł 1 tej dyrektywy przewiduje: „W dyrektywie 2009/33/WE wprowadza się następujące zmiany: […] 2) art. 1 otrzymuje brzmienie: »Artykuł 1 Przedmiot i cele Niniejsza dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby instytucje zamawiające i podmioty zamawiające uwzględniały przy udzielaniu zamówień na niektóre pojazdy transportu drogowego czynnik energetyczny i oddziaływanie na środowisko podczas całego cyklu użytkowania pojazdu, w tym zużycie energii oraz emisji CO2 i niektórych zanieczyszczeń, w celu promowania i pobudzania rynku ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów oraz zwiększania udziału sektora transportowego w polityce Unii dotyczącej środowiska, klimatu i energii.«; […] 4) art. 3 otrzymuje brzmienie: »Artykuł 3 Zakres stosowania 1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do zamówień na podstawie: a) umów dotyczących zakupu, leasingu, wynajmu lub dzierżawy z opcją zakupu pojazdów transportu drogowego udzielanych przez instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające, o ile mają one obowiązek stosowania procedur udzielania zamówień określonych w dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE [z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65)] i 2014/25/UE [z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243)]; b) umów o świadczenie usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 [z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1)], których przedmiotem jest świadczenie usług w zakresie pasażerskiego transportu drogowego o wartości przekraczającej próg określony przez państwa członkowskie, który nie przekracza mającej zastosowanie wartości progowej określonej w art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia; c) umów o świadczenie usług określonych w tabeli 1 w załączniku do niniejszej dyrektywy, o ile instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające mają obowiązek stosowania procedur udzielania zamówień określonych w dyrektywach 2014/24/UE i 2014/25/UE. […]”. 5) art. 4 otrzymuje brzmienie: »Artykuł 4 Definicje Na potrzeby niniejszej dyrektywy: 1) ‘instytucje zamawiające’ […]; 2) ‘podmioty zamawiające’ […]; 3) ‘pojazd transportu drogowego’ […]; 4) ‘ekologicznie czysty pojazd’ oznacza: a) pojazd kategorii M1, M2 lub N1 o maksymalnej emisji z rury wydechowej wyrażonej w g CO2/km i emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy poniżej określonej wartości procentowej w stosunku do odpowiednich dopuszczalnych wartości emisji, jak podano w tabeli 2 w załączniku; lub b) pojazd kategorii M3, N2 lub N3 wykorzystujący paliwa alternatywne, zdefiniowane w art. 2 pkt 1) i 2) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94/UE [z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (Dz.U. 2014, L 307, s. 1)], z wyjątkiem paliw produkowanych z surowców o wysokim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów, w przypadku których obserwuje się znaczną ekspansję obszaru produkcji na tereny zasobne w pierwiastek węgla, zgodnie z art. 26 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 [z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82)]. W przypadku pojazdów wykorzystujących biopaliwa ciekłe, paliwa syntetyczne i parafinowe nie można mieszać tych paliw z konwencjonalnymi paliwami kopalnymi; 5) ‘zeroemisyjny pojazd ciężki’ oznacza ekologicznie czysty pojazd zgodnie z definicją w pkt 4 lit. b) niniejszego artykułu, nieposiadający silnika spalinowego wewnętrznego spalania lub posiadający silnik spalinowy wewnętrznego spalania, z którego emisje mierzone zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 595/2009 [z dnia 18 czerwca 2009 r. dotyczącym homologacji typu pojazdów silnikowych i silników w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów ciężarowych o dużej ładowności (Euro VI) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i obsługi technicznej pojazdów, zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i dyrektywę 2007/46/WE oraz uchylającym dyrektywy 80/1269/EWG, 2005/55/WE i 2005/78/WE (Dz.U. 2009, L 188, s. 1)], i środkami wykonawczymi do niego nie przekraczają 1 g CO2/kWh lub z którego emisje mierzone zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2007 [z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów (Dz.U. 2007, L 171, s. 1)] i środkami wykonawczymi do niego nie przekraczają 1 g CO2/km.« 6) art. 5 otrzymuje brzmienie: »Artykuł 5 Minimalne poziomy docelowe w zakresie zamówień 1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby udzielanie zamówień na pojazdy i usługi, o których mowa w art. 3, było zgodne z minimalnymi poziomami docelowymi w zakresie zamówień określonymi w tabeli 3 w załączniku w odniesieniu do ekologicznie czystych pojazdów lekkich, oraz określonymi w tabeli 4 w załączniku w odniesieniu do ekologicznie czystych pojazdów ciężkich. […] […]«”. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi: „1.   Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 2 sierpnia 2021 r. Niezwłocznie informują o nich Komisję. Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie. 2.   Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”. B.   Komunikat z 2023 r. Komunikat Komisji 2023/C 2/01, zatytułowany „Sankcje finansowe w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (Dz.U. 2023, C 2, s. 1, zwany dalej „komunikatem z 2023 r.”), przewiduje w pkt 3 i 4 reguły dotyczące, odpowiednio, „okresowej kary pieniężnej” i „kar ryczałtowych”. Punkt 4.2 tego komunikatu określa metodę obliczania kary ryczałtowej w następujący sposób: „Metoda obliczania kary ryczałtowej jest zbliżona do metody obliczania okresowej kary pieniężnej i obejmuje: – pomnożenie stawki ryczałtowej przez współczynnik wagi uchybienia, – pomnożenie uzyskanego wyniku przez współczynnik »n«, – pomnożenie rezultatu przez liczbę dni trwania uchybienia […] […]”. Punkt 4.2.1 owego komunikatu przewiduje: „Aby obliczyć karę ryczałtową, stawkę dzienną mnoży się przez liczbę dni trwania uchybienia. Liczbę dni trwania uchybienia ustala się w następujący sposób: […] – w przypadku spraw wnoszonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE liczba ta odpowiada liczbie dni od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w odpowiedniej dyrektywie do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – jeśli to nie nastąpiło – do dnia wydania wyroku na podstawie art. 260 TFUE. […]”. Zgodnie z pkt 4.2.2 komunikatu z 2023 r.: „Przy obliczaniu kary ryczałtowej Komisja stosuje ten sam współczynnik wagi uchybienia i ten sam stały współczynnik »n« co przy obliczaniu okresowej kary pieniężnej. W przypadku kary ryczałtowej stawka ryczałtowa jest niższa niż w przypadku okresowych kar pieniężnych. […] Stawkę ryczałtową obowiązującą dla kary ryczałtowej przedstawiono w pkt 2 załącznika I. W odróżnieniu od procesu obliczania okresowej kary pieniężnej przy obliczaniu kary ryczałtowej nie stosuje się współczynnika czasu trwania, ponieważ czas ten uwzględnia się już, mnożąc stawkę dzienną przez liczbę dni trwania uchybienia”. Załącznik I do tego komunikatu, zatytułowany „Dane wykorzystywane do ustalenia wysokości sankcji finansowych proponowanych Trybunałowi”, przewiduje w pkt 2, że stawkę ryczałtową kary ryczałtowej, o której mowa w pkt 4.2.2 rzeczonego komunikatu, ustala się na poziomie 1000 EUR dziennie, co odpowiada jednej trzeciej kwoty stawki ryczałtowej okresowych kar pieniężnych; ponadto w pkt 3 – że współczynnik „n” dla Republiki Bułgarii wynosi 0,18. Zgodnie z pkt 5 tego załącznika I minimalna kara ryczałtowa określona dla Republiki Bułgarii wynosi 504000 EUR. II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi W dniu 29 września 2021 r. Komisja skierowała do Republiki Bułgarii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym przypomniała, że upłynął termin transpozycji dyrektywy 2019/1161 i że nie została jeszcze powiadomiona o przepisach transponujących w pełni tę dyrektywę. W konsekwencji Komisja wezwała to państwo członkowskie do poinformowania jej o przyjętych środkach i przypomniała mu, że jeżeli obowiązujące ustawodawstwo bułgarskie jest już zgodne z tą dyrektywą, to owo państwo jest zobowiązane do przekazania tekstu właściwych przepisów krajowych i wskazania również środków transpozycji w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny. W odpowiedzi z dnia 29 listopada 2021 r. Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że dyrektywa 2019/1161 zostanie w pełni transponowana poprzez przyjęcie ustawy zmieniającej i uzupełniającej ustawę o zamówieniach publicznych, ustawy o zmianie i uzupełnieniu ustawy o transporcie drogowym, dekretu ustanawiającego wymogi dla ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów oraz aktu rady ministrów dotyczącego określenia podmiotów zamawiających zobowiązanych do przyjęcia wymogów dotyczących ekologicznie czystych pojazdów i ich udziału w całkowitej liczbie pojazdów. Republika Bułgarii odniosła się do orientacyjnego harmonogramu, zgodnie z którym wspomniane akty ustawodawcze miały zostać przyjęte przed końcem kwietnia 2022 r., a wspomniane akty administracyjne dwa miesiące po przyjęciu tych aktów ustawodawczych. Wobec braku jakiegokolwiek późniejszego powiadomienia dotyczącego transpozycji dyrektywy 2019/1161 w dniu 6 kwietnia 2022 r. Komisja skierowała do Republiki Bułgarii uzasadnioną opinię, wzywając ją do przyjęcia w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania środków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. Republika Bułgarii nie zakwestionowała zarzucanego naruszenia, lecz przypomniała, że dyrektywa 2019/1161 zostanie w pełni transponowana poprzez przyjęcie ustaw i aktów administracyjnych, o których mowa w pkt 11 niniejszego wyroku. Uznawszy, że ponad 20 miesięcy po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy środki zapewniające jej pełną transpozycję nadal nie zostały przyjęte, a w każdym razie zgłoszone Komisji, instytucja ta wniosła rozpatrywaną skargę. III. Postępowanie przed Trybunałem W dniu 7 lutego 2024 r. pisemny etap postępowania w niniejszej sprawie został zamknięty. Aktem z dnia 3 maja 2024 r. Komisja poinformowała Trybunał, że transpozycję dyrektywy 2019/1161 przez Republikę Bułgarii można uznać za dokonaną w dniu 5 stycznia 2024 r., i że w konsekwencji częściowo cofa skargę, odstępując od wniosku o nałożenie okresowej kary pieniężnej, a jednocześnie dostosowując odpowiednio swoje żądania dotyczące zasądzenia od rzeczonego państwa członkowskiego zapłaty ryczałtu, żądając z tego tytułu kwoty 1593000 EUR. W dniu 13 maja 2024 r. Republika Bułgarii przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie częściowego cofnięcia przez Komisję skargi i dostosowania jej żądań. W dniach 11 i 14 czerwca 2024 r. Republika Bułgarii złożyła dokument, który został dołączony do akt sprawy postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 17 czerwca 2024 r., zgodnie z art. 128 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jako dowód przedstawiony po zamknięciu pisemnego etapu postępowania. W owym dokumencie państwo to przedstawiło w pierwszej kolejności wyniki badań pojazdów transportu drogowego nabytych lub używanych do świadczenia usług transportowych w wykonaniu zamówień publicznych, a w drugiej kolejności informacje dostarczone przez podmioty zamawiające. Republika Bułgarii przedstawiła te dodatkowe informacje na poparcie swoich argumentów dążących do oddalenia wniosku o zasądzenie zapłaty ryczałtu oraz, tytułem subsydiarnym, do obniżenia kwoty ryczałtu żądanej przez Komisję. Pismem z dnia 14 października 2024 r. Komisja odpowiedziała na te nowe dowody. IV. W przedmiocie skargi A.   W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 258 TFUE 1. Argumentacja stron W skardze Komisja przypomina na wstępie, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, w szczególności z wyrokami z dnia 27 października 2011 r., Komisja/Polska (C‑362/10, EU:C:2011:703, pkt 46) i z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy (C‑137/14, EU:C:2015:683, pkt 51), przepisy dyrektywy muszą zostać wdrożone w sposób zapewniający im niekwestionowaną moc prawną, z wystarczającą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby uczynić zadość zasadzie pewności prawa. Ponadto wskazuje ona, że jeżeli dyrektywa wyraźnie przewiduje, że transponujące ją przepisy zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub że odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji, jak przewiduje w niniejszej sprawie art. 2 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2019/1161, to zgodnie z tym orzecznictwem konieczne jest w każdym razie przyjęcie pozytywnego aktu dokonującego transpozycji. Powołuje się ona w tym względzie na pkt 49 wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., Komisja/Polska (C‑29/14, EU:C:2015:379). Opierając się na pkt 51 i 59 wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Komisja wyjaśnia, że państwa członkowskie są ponadto zobowiązane do przekazania jej wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji o przepisach transponujących dyrektywę. Państwa członkowskie powinny wskazać w sposób jednoznaczny przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, poprzez które, jak uważają, wypełniły różne obowiązki nałożone na nie w dyrektywie. Państwa członkowskie są również zobowiązane do wskazania, w odniesieniu do każdego przepisu danej dyrektywy, środka lub środków krajowych zapewniających jej transpozycję, której to informacji może w razie potrzeby towarzyszyć tabela korelacji. W niniejszym przypadku Komisja stwierdza, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Republika Bułgarii nie przyjęła środków niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2019/1161 do swojego prawa krajowego. Ponadto Republika Bułgarii uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi natychmiastowego przekazania Komisji tekstu środków dokonujących transpozycji. Komisja podkreśla, że owo państwo członkowskie nie kwestionuje uchybienia w tym względzie. W odpowiedzi na skargę Republika Bułgarii podnosi, że opóźnienie w transpozycji dyrektywy 2019/1161 było spowodowane niestabilnością polityczną w Bułgarii, spowodowaną częstymi zmianami w rządzie oraz rozwiązaniem Zgromadzenia Narodowego. To państwo członkowskie podkreśla, że ustawa transponująca tę dyrektywę została przyjęta w dniu 5 października 2023 r. i opublikowana w Darzhaven vestnik nr 88 z dnia 20 października 2023 r. Ustawa ta weszła w życie i została zgłoszona w systemie Themis Komisji pod numerem MNE(2023)05496. Z tego względu oraz biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania Komisji w odniesieniu do decyzji o kontynuowaniu lub niekontynuowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Republika Bułgarii wnosi do tej instytucji o wycofanie skargi w niniejszej sprawie. Ponadto Republika Bułgarii wyjaśnia, że niektóre definicje przewidziane w dyrektywie 2019/1161 istniały w ustawodawstwie krajowym przyjętym przed dniem 2 sierpnia 2021 r. W szczególności art. 5 ust. 2 i 4 Zakon za obshtestvenite porachki (ustawy o zamówieniach publicznych, DV nr 13 z dnia 16 lutego 2016 r.), ze zmianami, pokrywa się jej zdaniem z art. 4 dyrektywy 2009/33, zmienionej dyrektywą 2019/1161, w odniesieniu do definicji „instytucji zamawiających” i „podmiotów zamawiających”, ponieważ prawodawca Unii, ustanawiając te definicje, dokonał odesłania do dyrektywy 2014/24 oraz do dyrektywy 2014/25. Co się tyczy art. 149 ust. 1 Zakon za Dvizhenieto po patishtata (ustawy o ruchu drogowym, DV nr 20 z dnia 5 marca 1999 r.), ze zmianami, przepis ten zdaniem Republiki Bułgarii odpowiada art. 4 pkt 3 dyrektywy 2009/33, zmienionej dyrektywą 2019/1161, który definiuje „pojazd transportu drogowego” poprzez odesłanie do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/858 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007 i (WE) nr 595/2009 oraz uchylającego dyrektywę 2007/46/WE (Dz.U. 2018, L 151, s. 1). Ponadto Republika Bułgarii podnosi, że przy uwzględnieniu niestabilności politycznej na szczeblu krajowym, która według niej stanowi przypadek siły wyższej, a także trudności napotkanych w toku procedury ustawodawczej ze względu na pandemię COVID-19, obiektywnie nie miała ona możliwości wdrożenia dyrektywy 2019/1161 w wyznaczonych terminach. W replice Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, w szczególności z wyrokami z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo), a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia opłat) (C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 80, 81 i przytoczone tam orzecznictwo), nawet jeśli pojęcie „siły wyższej” nie zakłada całkowitej niemożliwości zastosowania się przez państwo członkowskie do obowiązków wynikających z prawa Unii, pojęcie to wymaga jednak, aby dana niezgodność wynikała z okoliczności niezależnych od tego państwa, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, których konsekwencji nie można było uniknąć pomimo zachowania należytej staranności. Instytucja ta podkreśla, że na trudności napotkane w toku procedury ustawodawczej i wynikające z pandemii COVID-19 Republika Bułgarii powołała się po raz pierwszy dopiero na etapie odpowiedzi na skargę przed Trybunałem. Komisja nie kwestionuje faktu, że pandemia COVID-19 jest kryzysem wyjątkowym, nieprzewidywalnym i niezwiązanym z Republiką Bułgarii, pozostającym poza kontrolą tego państwa członkowskiego. Uważa ona jednak, że należy ustalić konkretny związek między okolicznością przywołaną jako siła wyższa a rozpatrywanym uchybieniem, przypominając, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, a w szczególności z wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo), pojęcie „siły wyższej” nie ma identycznej treści w różnych dziedzinach stosowania prawa Unii i że jego znaczenie powinno zostać ustalone w oparciu o ramy prawne, w których ma wywierać skutki. Republika Bułgarii nie wykazała istnienia konkretnego związku między pandemią COVID-19 a opóźnieniem w transpozycji dyrektywy 2019/1161. To państwo członkowskie nie wskazało ani czasu trwania opóźnienia w transpozycji wynikającego z tej pandemii, ani nie wyjaśniło powodów, dla których wspomniana pandemia uniemożliwiła mu zakończenie tej transpozycji w wymaganym terminie. Komisja dodaje, opierając się na wyroku z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia opłat) (C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 80, 81 i przytoczone tam orzecznictwo), że argument dotyczący siły wyższej można podnieść jedynie w odniesieniu do okresu niezbędnego do zaradzenia napotkanym trudnościom. Termin transpozycji dyrektywy 2019/1161 rozpoczął bieg siedem miesięcy przed ogłoszeniem w Republice Bułgarii stanu wyjątkowego ze względu na pandemię COVID-19. Tymczasem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, prace przygotowawcze dotyczące projektu ustawy dokonującej transpozycji tej dyrektywy rozpoczęły się dopiero w 2021 r. Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Republiki Estońskiej i Republiki Bułgarii, dokonały transpozycji dyrektywy 2019/1161 przed końcem 2022 r., zaś Republika Estońska zakończyła transpozycję tej dyrektywy w kwietniu 2023 r. W tych okolicznościach pandemia COVID-19 nie może uzasadniać niewypełnienia przez Republikę Bułgarii obowiązku ciążącego na niej na mocy art. 2 dyrektywy 2019/1161, i to przez ponad dwa lata po upływie terminu transpozycji. Co się tyczy podniesionego przez Republikę Bułgarii argumentu, w myśl którego niestabilność polityczna uniemożliwiła jej transpozycję dyrektywy 2019/1161 w wymaganym terminie, Komisja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, a w szczególności z wyrokami: z dnia 23 listopada 2000 r., Komisja/Francja (C‑319/99, EU:C:2000:649, pkt 10); z dnia 7 grudnia 2000 r., Komisja/Włochy (C‑423/99, EU:C:2000:681, pkt 10); z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 85) i z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna) (C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 77), państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w swoim wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia braku transpozycji dyrektywy w przewidzianym w niej terminie. W każdym razie kryzys parlamentarny, do którego odnosi się Republika Bułgarii, rozpoczął się w kwietniu 2021 r., zaledwie cztery miesiące przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2019/1161. Ponadto Komisja wskazuje, że chociaż Republika Bułgarii podnosi, iż prawo krajowe zawiera już niektóre definicje wprowadzone tą dyrektywą, to jednak dokument wyjaśniający w tym względzie przedstawiła ona dopiero w odpowiedzi na skargę. Co więcej, przekazanie dokumentu wyjaśniającego dotyczącego skutecznego wprowadzenia w życie przepisów dyrektywy przez istniejące przepisy prawa krajowego samo w sobie nie pozwala uznać, że istnieje akt dokonujący transpozycji. Jeżeli bowiem dyrektywa wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by przepisy niezbędne do jej wykonania zawierały odniesienie do tej dyrektywy lub by odniesienie takie towarzyszyło ich urzędowej publikacji, to konieczne jest, aby państwa członkowskie przyjęły pozytywny akt transponujący daną dyrektywę. Komisja powołuje się w tym względzie na wyroki: z dnia 29 października 2009 r., Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683, pkt 23); z dnia 11 czerwca 2015 r., Komisja/Polska (C‑29/14, EU:C:2015:379, pkt 49); z dnia 4 października 2018 r., Komisja/Hiszpania (C‑599/17, EU:C:2018:813, pkt 21); z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 31). W niniejszym przypadku taki wymóg jest wyraźnie przewidziany w art. 2 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2019/1161. Wobec tego istniejących przepisów prawa bułgarskiego nie można uznać za pozytywny akt transponujący dyrektywę 2019/1161. W duplice Republika Bułgarii podnosi, że wbrew twierdzeniom Komisji zarówno w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jak i w odpowiedzi na skargę to państwo członkowskie przedstawiło konkretne, obiektywne i dokładne informacje na temat ewoluowania procesu wdrażania przepisów dyrektywy 2019/1161. Co się tyczy pandemii COVID-19, Republika Bułgarii podnosi, że ponieważ proces legislacyjny jest długi, transpozycja tej dyrektywy nie mogła zostać dokonana natychmiast po zakończeniu owej pandemii. To państwo członkowskie odnosi się również do wydłużonych okresów, w których brak było organu ustawodawczego właściwego do przyjmowania aktów ustawodawczych niezbędnych do transpozycji przepisów wspomnianej dyrektywy. Republika Bułgarii twierdzi, że przedstawiła w odpowiedzi na skargę tabelę korelacji zawierającą przepisy ustawodawstwa krajowego, które odpowiadają różnym przepisom dyrektywy 2019/1161. 2. Ocena Trybunału Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2019/1161 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy do dnia 2 sierpnia 2021 r. i niezwłocznie informują o nich Komisję. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 2019/1161 przewiduje, że państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej zakresem tej dyrektywy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał [wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 15; a także z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszym przypadku z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 6 kwietnia 2022 r. Republika Bułgarii nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do pełnego wykonania dyrektywy 2019/1161, a tym samym nie poinformowała Komisji o takich przepisach. To państwo członkowskie podnosi w pierwszej kolejności, że istniejące ustawodawstwo zawierało już niektóre z pojęć zdefiniowanych w dyrektywie 2019/1161, w szczególności pojęcia „instytucji zamawiających”, „podmiotów zamawiających” i „pojazdu transportu drogowego”. W tym względzie należy zauważyć, że dyrektywa 2019/1161 nie tylko zmieniła definicję trzech pojęć, o których mowa w pkt 56 niniejszego wyroku, zawartych w art. 4 dyrektywy 2009/33, lecz również zdefiniowała dwa inne pojęcia, a mianowicie pojęcia „ekologicznie czystego pojazdu” i „zeroemisyjnego pojazdu ciężkiego”. Ponadto dyrektywa 2019/1161 zmieniła inne przepisy dyrektywy 2009/33. Republika Bułgarii nie wykazała zaś, że istniejące uregulowania krajowe zapewniały wdrożenie wszystkich zmian wprowadzonych dyrektywą 2019/1161. W drugiej kolejności to państwo członkowskie podnosi, że transpozycja dyrektywy 2019/1161 była dla niego obiektywnie niemożliwa ze względu, po pierwsze, na niestabilność polityczną w Bułgarii spowodowaną częstymi zmianami w rządzie oraz rozwiązaniem Zgromadzenia Narodowego, a po drugie, na pandemię COVID-19, która spowodowała opóźnienia w pracach legislacyjnych, przy czym oba te elementy stanowiły również przypadki siły wyższej. Argument Republiki Bułgarii dotyczący niestabilności politycznej nie może zostać uwzględniony, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w myśl którego państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w swoim wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, takim jak brak transpozycji dyrektywy w wyznaczonym terminie [wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 33]. Co się tyczy argumentu Republiki Bułgarii dotyczącego pandemii COVID-19, wystarczy przypomnieć, że nawet jeśli definicja „siły wyższej” nie wymaga wystąpienia całkowitego braku możliwości zastosowania się do obowiązków wynikających z prawa Unii, to jednak wymaga ona, aby dane uchybienie zobowiązaniom było spowodowane przez okoliczności zewnętrzne w stosunku do podmiotu, który się na nie powołuje, nietypowe i nieprzewidywalne, których konsekwencji nie można było uniknąć mimo dołożenia wszelkich starań, przy czym na sytuację siły wyższej można się powołać jedynie przez okres niezbędny do zaradzenia tym trudnościom [wyroki: z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez opłat), C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 81; z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 36]. O ile kryzys zdrowotny na tak wielką skalę jak pandemia COVID-19 stanowi zdarzenie zewnętrzne względem Republiki Bułgarii, nietypowe i nieprzewidywalne, o tyle to państwo członkowskie powinno dołożyć wszelkich starań i informować Komisję o napotkanych trudnościach w odpowiednim czasie, a przynajmniej przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 6 kwietnia 2022 r. [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 36]. Jak zaś wynika z pkt 5–8 dupliki, i jak Komisja potwierdziła w piśmie z dnia 3 maja 2024 r., w którym częściowo wycofała swoje żądania, Republika Bułgarii dokonała pełnej transpozycji dyrektywy 2019/1161 dopiero w dniu 5 stycznia 2024 r. Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że poprzez nieprzyjęcie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/1161 w wymaganym terminie, a tym samym poprzez niepoinformowanie o nich Komisji, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy. B.   W przedmiocie nałożenia ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE 1. Argumentacja stron Komisja uważa, że przedmiotowe uchybienie wchodzi w zakres art. 260 ust. 3 TFUE i że komunikat z 2023 r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przypomina ona, że zgodnie z pkt 2 tego komunikatu sankcje finansowe nałożone na podstawie art. 260 TFUE powinny opierać się na trzech kryteriach, a mianowicie: powadze naruszenia, czasie jego trwania oraz konieczności zapewnienia, aby sankcja finansowa sama w sobie działała jako środek odstraszający przed dalszymi uchybieniami. Co się tyczy, w pierwszej kolejności, powagi uchybienia, instytucja ta podnosi, że w przypadku skarg wniesionych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE systematycznie stosuje ona współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 w przypadku całkowitego niedopełnienia obowiązku poinformowania o środkach transpozycji. Komisja uważa, że – zgodnie z pkt 3.2.2 komunikatu z 2023 r. – w Unii opartej na poszanowaniu zasad państwa prawa wszystkie dyrektywy należy traktować jako równie ważne i wymagające pełnej transpozycji przez państwa członkowskie w terminach wyznaczonych w tych dyrektywach. Komisja dodaje, że ponieważ Trybunał wyjaśnił, iż ciążący na państwie członkowskim obowiązek poinformowania o środkach transpozycji obejmuje obowiązek dostarczenia wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji na temat przepisów krajowych transponujących odpowiednie przepisy dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 51, 59], naruszenie przez to państwo członkowskie tego obowiązku może zostać ukarane na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. W związku z tym Komisja proponuje zastosowanie w niniejszym przypadku współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 10 w skali od 1 do 20. Wyjaśnia ona, że współczynnik 10 jest szczególnie umiarkowany w przypadku braku transpozycji i całkowitego braku poinformowania o środkach transpozycji. Horyzontalne stosowanie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10 we wszystkich przypadkach całkowitego braku transpozycji i poinformowania Komisji o środkach transpozycji zapewnia jej zdaniem pewność prawa i przewidywalność działań podejmowanych przez tę instytucję, a także równe traktowanie państw członkowskich. Komisja przypomina, że obowiązek przyjęcia środków krajowych w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych środkach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za niewątpliwie poważne. Przytacza ona w tym względzie wyrok Trybunału z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna) (C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). Co się tyczy, w drugiej kolejności, czasu trwania uchybienia, Komisja wyjaśnia, że jest on równy, jeśli chodzi o obliczenie ryczałtu, liczbie dni trwania uchybienia. Ów czas trwania oblicza się zgodnie z pkt 4.2.1 komunikatu z 2023 r. i odpowiada on liczbie dni od dnia następującego po upływie terminu transpozycji danej dyrektywy do dnia wyeliminowania uchybienia. W niniejszym przypadku Komisja wyjaśnia, że należy wziąć pod uwagę okres od dnia 3 sierpnia 2021 r., ponieważ termin transpozycji dyrektywy 2019/1161 upłynął w dniu 2 sierpnia 2021 r., do dnia 4 stycznia 2024 r., ponieważ dyrektywa 2019/1161 została w pełni transponowana do prawa bułgarskiego w dniu 5 stycznia 2024 r., co odpowiada okresowi 885 dni. Co się tyczy, w trzeciej kolejności, skutku odstraszającego sankcji z uwzględnieniem zdolności płatniczej państw członkowskich, Komisja wskazuje, że jest on wyrażony poprzez współczynnik „n” ustalony dla każdego państwa członkowskiego w pkt 3 załącznika I do komunikatu z 2023 r. Sposób jego obliczania, który został zmieniony tym komunikatem, opiera się obecnie przede wszystkim na PKB państw członkowskich i w dalszej kolejności na liczbie ich mieszkańców. Zgodnie z tym pkt 3 współczynnik „n” dla Republiki Bułgarii wynosi 0,18. Komisja proponuje ustalenie kwoty ryczałtu poprzez pomnożenie kwoty dziennej określonej zgodnie z pkt 4.2 i 4.2.2 komunikatu z 2023 r. i odpowiadającej kwocie 1800 EUR dziennie (1000x10x0,18) przez liczbę dni trwania uchybienia (885 dni). Całkowita kwota żądanego ryczałtu wynosi zatem 1593000 EUR, co w każdym razie jest wyższe od minimalnej kary ryczałtowej, określonej w pkt 5 załącznika I do tego komunikatu dla Republiki Bułgarii na 504000 EUR. Republika Bułgarii wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o oddalenie żądania Komisji dotyczącego zasądzenia zapłaty ryczałtu lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie żądanej wysokości ryczałtu. Jeśli chodzi o wysokość ryczałtu, Republika Bułgarii podnosi, że przy ustalaniu współczynnika wagi zarzucanego uchybienia należy uwzględnić trudności, na jakie napotkało to państwo członkowskie, o których mowa w pkt 32 niniejszego wyroku. To państwo członkowskie dodaje, że chociaż istniejące ustawodawstwo bułgarskie nie zawiera wyraźnego odniesienia do dyrektywy 2019/1161, nie uniemożliwia to jednostkom powoływania się na uprawnienia wywodzone z tego ustawodawstwa, które odpowiada wymogom tej dyrektywy. Ta ostatnia okoliczność powinna również zostać uwzględniona w ramach badania wagi zarzucanego uchybienia i powinna prowadzić – w przypadku gdyby żądanie Komisji sformułowane na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE nie zostało w całości oddalone przez Trybunał – do ustalenia wysokości ryczałtu na możliwie najniższym poziomie. W replice Komisja podnosi, że – jak podniosła w ramach badania uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE – Republika Bułgarii nie może powoływać się na argument oparty na sytuacji siły wyższej w celu uchylenia się od ciążącego na niej obowiązku zapłaty. Instytucja ta przypomina, że zasądzenie zapłaty ryczałtu opiera się na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas, powołując się w tym względzie na wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy), (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 76). W duplice Republika Bułgarii podnosi, że systematycznie stosując współczynnik 10 do wszystkich uchybień porównywalnych z tym w niniejszej sprawie, Komisja nie indywidualizuje kary w stosunku do popełnionego uchybienia. Biorąc zaś pod uwagę okoliczności właściwe dla tego państwa członkowskiego, zastosowanie tego współczynnika w niniejszym przypadku jest nadmierne. Republika Bułgarii podnosi, że brak indywidualizacji w podejściu Komisji nie pozwala na osiągnięcie zamierzonego skutku odstraszającego i może prowadzić do obniżenia jakości transpozycji, zważywszy, że państwa członkowskie są zachęcane do transponowania dyrektyw w wyznaczonym terminie za wszelką cenę. Według tego państwa członkowskiego takie podejście jest ponadto sprzeczne z zasadą proporcjonalności i obowiązkiem lojalnej współpracy. W odpowiedzi na częściowe cofnięcie skargi przez Komisję Republika Bułgarii podnosi, że Trybunał orzekł, w pkt 78 i 79 wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346), iż instytucja ta nie może powoływać się na zasadę równości państw członkowskich wobec traktatów, ustanowioną w art. 4 ust. 2 TUE, aby uzasadnić automatyczne stosowanie jednolitego współczynnika wagi uchybienia w przypadku braku pełnej transpozycji dyrektywy, a tym samym braku poinformowania o środkach niezbędnych do jej transpozycji. Skutki dla wchodzących w grę interesów prywatnych i interesu publicznego wynikające z niewykonania zobowiązań ciążących na państwach członkowskich mogą bowiem różnić się nie tylko w poszczególnych państwach członkowskich, lecz również w zależności od treści normatywnej dyrektywy, która nie została transponowana. W rezultacie Komisja nie może zwolnić się z obowiązku dokonania w każdym państwie członkowskim i w każdym konkretnym przypadku oceny skutków stwierdzonego uchybienia dla interesów prywatnych i interesu publicznego, ograniczając się do automatycznego stosowania współczynnika wagi uchybienia w ramach określania kar pieniężnych, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności łagodzących lub obciążających. W niniejszym przypadku przy ustalaniu współczynnika wagi naruszenia Komisja nie wzięła pod uwagę ani charakteru stosunków społecznych, których dotyczy brak transpozycji, ani szeregu innych okoliczności łagodzących, przywołanych przez Republikę Bułgarii na pisemnym etapie postępowania. 2. Ocena Trybunału Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi w akapicie pierwszym, iż jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, uznawszy, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, instytucja ta może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję, a zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału. Ponieważ, jak wynika z pkt 63 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 6 kwietnia 2022 r. Republika Bułgarii nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji do prawa krajowego przepisów dyrektywy 2019/1161, a tym samym nie poinformowała Komisji o tych przepisach, stwierdzone w ten sposób uchybienie jest objęte zakresem stosowania art. 260 ust. 3 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w celu dokonania oceny możliwości wymierzenia kary pieniężnej, zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo]. Należy uznać, że wszystkie okoliczności prawne i faktyczne dotyczące stwierdzonego uchybienia, a mianowicie całkowity brak poinformowania o przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji tej dyrektywy w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 6 kwietnia 2022 r., a nawet w dniu wniesienia rozpatrywanej skargi, stanowią wskazówkę, iż skuteczne zapobieganie powtarzaniu się w przyszłości analogicznych naruszeń prawa Unii wymaga podjęcia środka odstraszającego takiego jak nałożenie ryczałtu [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych – Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 70; z dnia 29 lutego 2024 r., Komisja/Irlandia (Audiowizualne usługi medialne), C‑679/22, EU:C:2024:178, pkt 73]. W celu obliczenia ryczałtu, który można zasądzić od państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, Trybunał powinien, wykonując swoje uprawnienia dyskrecjonalne, ustalić wysokość tego ryczałtu w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą: waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza danego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo]. Co się tyczy przede wszystkim wagi popełnionego uchybienia, nie może ona zostać ustalona poprzez automatyczne zastosowanie współczynnika wagi uchybienia [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 79, 88]. Komisja przypomina, że obowiązek przyjęcia przepisów w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych przepisach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za niewątpliwie poważne [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszym przypadku należy podkreślić, że dyrektywa 2019/1161 jest, jak wskazano w jej motywach 2, 5, 8, 12 i 33, ważnym instrumentem prawa Unii, ponieważ ma na celu stworzenie bodźców po stronie popytu na ekologicznie czyste pojazdy, aby wesprzeć przechodzenie na mobilność niskoemisyjną, aby – po pierwsze – zmniejszyć emisje CO2 z pojazdów oraz zmniejszyć zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia hałasem, wspierając przy tym proces dekarbonizacji sektora transportu, a po drugie – poprawić jakość powietrza w miastach i innych zanieczyszczonych obszarach, a jednocześnie sprzyjać konkurencyjności i wzrostowi unijnego przemysłu na rosnącym globalnym rynku pojazdów niskoemisyjnych i zeroemisyjnych. Brak transpozycji przepisów tej dyrektywy siłą rzeczy narusza prawo Unii oraz jego jednolite i skuteczne stosowanie. Prawdą jest, jak zostało to przypomniane w pkt 56 niniejszego wyroku, że Republika Bułgarii podniosła w odpowiedzi na skargę, iż niektóre z pojęć zdefiniowanych w dyrektywie 2019/1161 istniały już we wcześniejszym ustawodawstwie krajowym, w szczególności pojęcia „instytucji zamawiających”, „podmiotów zamawiających” i „pojazdu transportu drogowego” przewidziane w tej dyrektywie. Jednakże, jak wskazano w pkt 57 niniejszego wyroku, wspomniana dyrektywa nie tylko zmieniła definicje tych trzech pojęć zawarte w art. 4 dyrektywy 2009/33, zmienionej dyrektywą 2019/1161, lecz również zdefiniowała dwa inne pojęcia, a mianowicie pojęcia „ekologicznie czystego pojazdu” i „zeroemisyjnego pojazdu ciężkiego”. Te dwa ostatnie pojęcia mają zaś podstawowe znaczenie w świetle celów dyrektywy 2019/1161 przypomnianych w pkt 92 niniejszego wyroku. Ponadto, przyjmując dyrektywę 2019/1161, prawodawca Unii zmienił inne przepisy dyrektywy 2009/33. Jak wskazano w pkt 58 niniejszego wyroku, Republika Bułgarii nie wykazała zaś, że istniejące uregulowania krajowe zapewniały wdrożenie wszystkich zmian wprowadzonych dyrektywą 2019/1161. Zatem brak przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do pełnej transpozycji tej dyrektywy ma poważny charakter. Ponadto, co się tyczy czasu trwania uchybienia, bezsporne jest, że w dniu upływu terminu transpozycji przewidzianego w art. 2 dyrektywy 2019/1161, czyli w dniu 2 sierpnia 2021 r., Republika Bułgarii nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji tej dyrektywy, a tym samym nie poinformowała Komisji o takich przepisach. Jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, Republika Bułgarii dokonała pełnej transpozycji dyrektywy 2019/1161 w dniu 5 stycznia 2024 r., wobec czego rozpatrywane uchybienie trwało 885 dni. Wreszcie, co się tyczy określenia zdolności płatniczej Republiki Bułgarii, zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie należy uwzględniać w metodzie obliczania współczynnika „n” liczby ludności tego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim dokonała tego Komisja na podstawie komunikatu z 2023 r. [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 84–86, 102]. Należy oprzeć się natomiast na PKB Republiki Bułgarii jako czynniku dominującym. W tym względzie należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian PKB tego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień przeprowadzania przez Trybunał analizy okoliczności faktycznych [wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową II), C‑123/22, EU:C:2024:493, pkt 131]. W świetle tych rozważań i z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne przyznane Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym Trybunał nie może w odniesieniu do ryczałtu, jaki nakłada, ustalić kwoty przekraczającej kwotę wskazaną przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości uchybień podobnych do tego wynikającego z naruszenia art. 2 dyrektywy 2019/1161 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga nałożenia ryczałtu w wysokości 1593000 EUR. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.   Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:   1) Poprzez nieprzyjęcie w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji Europejskiej z dnia 6 kwietnia 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1161 z dnia 20 czerwca 2019 r. zmieniającej dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, a tym samym poprzez niepoinformowanie Komisji o takich przepisach, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.   2) Republika Bułgarii zapłaci na rzecz Komisji Europejskiej ryczałt w wysokości 1593000 EUR.   3) Republika Bułgarii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: bułgarski.