C-490/04

Sprawa C‑490/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dopuszczalność – Artykuł 49 WE – Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników – Ograniczenia – Składki na krajowy fundusz urlopów wypoczynkowych – Tłumaczenie dokumentów – Deklaracja dotycząca miejsca świadczenia pracy przez pracowników oddelegowanych Streszczenie wyroku 1.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi – Przedmiot (art. 226 WE) 2.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Termin (art. 226 WE) 3.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód na istnienie uchybienia – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji (art. 226 WE) 4.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Delegowanie pracowników (art. 49 WE) 5.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Delegowanie pracowników (art. 49 WE) 1.        Celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi z art. 226 WE jest umożliwienie państwu członkowskiemu, którego ono dotyczy, spełnienia wynikających z prawa wspólnotowego zobowiązań lub skutecznego powołania argumentów obrony wobec zarzutów Komisji. (por. pkt 25) 2.        Komisja nie ma obowiązku przestrzegania jakiegokolwiek konkretnego terminu w zakresie stosowania norm wyrażonych w art. 226 WE, chyba że chodzi o sytuację, w której przewlekłość postępowania przewidzianego tym przepisem może spowodować po stronie państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji i naruszenie tym samym jego prawa do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na tę okoliczność. (por. pkt 26) 3.        W ramach postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego na podstawie art. 226 WE do Komisji należy udowodnienie istnienia zarzucanego uchybienia. Ona winna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody dla weryfikacji wystąpienia tego uchybienia, bez możliwości oparcia się na jakimkolwiek domniemaniu. Poza tym, zakres krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych winien być oceniany z uwzględnieniem ich wykładni przyjętej przez sądy krajowe. (por. pkt 48, 49) 4.        Państwo członkowskie zobowiązujące pracodawców zagranicznych, zatrudniających pracowników na terytorium krajowym do tłumaczenia na język tego państwa członkowskiego określonych dokumentów, które powinny być przechowywane w miejscu pracy przez cały okres zatrudnienia oddelegowanych pracowników, nie uchybia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 49 WE. Taki obowiązek stanowi z pewnością ograniczenie swobodnego świadczenia usług, ponieważ powoduje po stronie przedsiębiorstw mających siedzibę w innym państwie członkowskim powstanie kosztów i dodatkowych opłat administracyjnych oraz obciążeń finansowych, powodując, iż nie znajdują się one na równej, z punktu widzenia konkurencji, stopie z pracodawcami mającymi siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, oraz że może to odwieść te przedsiębiorstwa od świadczenia usług w tym państwie członkowskim. Obowiązek ten może być jednak uzasadniony celem leżącym w interesie ogólnym, związanym z ochroną socjalną pracowników, gdy pozwala on właściwym władzom tego przyjmującego państwa członkowskiego na przeprowadzanie kontroli koniecznych w celu zapewnienia przestrzegania przepisów krajowych w tej dziedzinie. W zakresie, w jakim wymaga tłumaczenia jedynie niektórych dokumentów i nie powoduje po stronie pracodawcy znaczących opłat administracyjnych lub obciążeń finansowych, to nie wykracza poza to, co konieczne dla osiągnięcia realizowanego celu ochrony socjalnej. (por. pkt 66, 68–72, 76) 5.        Państwo członkowskie nakładające na zagraniczne agencje pracy tymczasowej obowiązek złożenia deklaracji dotyczącej nie tylko skierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w danym państwie członkowskim, ale również deklaracji o miejscu świadczenia przez niego pracy, jak i o wszelkich zmianach w tym zakresie, podczas gdy przedsiębiorstwa tego samego rodzaju, mające siedzibę w tym państwie członkowskim, nie podlegają temu dodatkowemu obowiązkowi, uchybia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 49 WE. (por. pkt 85, 89 i sentencja) WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 18 lipca 2007 r.(*) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dopuszczalność – Artykuł 49 WE – Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników – Ograniczenia – Składki na krajowy fundusz urlopów wypoczynkowych – Tłumaczenie dokumentów – Deklaracja dotycząca miejsca świadczenia pracy przez pracowników oddelegowanych W sprawie C‑490/04 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 29 listopada 2004 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez E. Traversę, G. Brauna oraz H. Kreppela, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Republice Federalnej Niemiec, reprezentowananej przez W.D. Plessinga, M. Lummę oraz C. Schulze‑Bahr, działających w charakterze pełnomocników oraz przez T. Lübbiga, Rechtsanwalt, strona pozwana, popierana przez: Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Berguesa oraz O. Christmann, działających w charakterze pełnomocników, interwenient, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: P. Jann, prezes izby, R. Schintgen, A. Tizzano (sprawozdawca), M. Ilešič i E. Levits, sędziowie, rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer, sekretarz: B. Fülöp, administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 listopada 2006 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2006 r., wydaje następujący Wyrok 1        W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że ustanawiając przepisy, na mocy których: –        przedsiębiorstwa zagraniczne mają obowiązek odprowadzania składek do niemieckiego funduszu urlopowego, nawet wówczas, gdy pracownicy w znacznej części korzystają z podobnej ochrony na mocy przepisów państwa siedziby ich pracodawcy [§ 1 ust. 3 ustawy o delegowaniu pracowników (Arbeitnehmer‑Entsendegesetz), z dnia 26 lutego 1996 r. (BGBl. 1996 I, str. 227, zwanej dalej „AEntG”)]; –        przedsiębiorstwa zagraniczne mają obowiązek tłumaczenia na język niemiecki umowy o pracę lub innych dokumentów wymaganych na mocy przepisów obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania pracownika w związku z dyrektywą Rady 91/533/EWG z dnia 14 października 1991 r. w sprawie obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy (Dz.U. L 288, str. 32), a także kart wynagrodzeń, ewidencji czasu pracy, listy płac, jak i wszelkich innych dokumentów wymaganych przez władze niemieckie (§ 2 AEntG); –        zagraniczne agencje pracy tymczasowej mają obowiązek nie tylko każdorazowego zgłaszania kierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w Niemczech, ale również o każdym jego zatrudnieniu przez to przedsiębiorstwo na budowie (§ 3 ust. 2 AEntG) Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.  Ramy prawne  Przepisy wspólnotowe Traktat WE 2        Artykuł 49 WE stanowi: „W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia. […]”  Dyrektywa 96/71/WE 3        Na mocy art. 1 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. L 18, str. 1) „[…] stosuje się [ją] do przedsiębiorstw prowadzących działalność w państwie członkowskim, które w ramach świadczenia usług poza jego granicami delegują pracowników […] na terytorium innego państwa członkowskiego”. 4        Na mocy art. 3 tej dyrektywy, zatytułowanego „Warunki zatrudnienia”: „Państwa członkowskie zapewnią, że bez względu na to jakie prawo stosuje się w odniesieniu do stosunku pracy przedsiębiorstw, o których mowa w art. 1 ust. 1, będą gwarantowały pracownikom delegowanym na ich terytorium warunki zatrudnienia, obejmujące następujące zagadnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, ustalone są przez: –        przepisy prawne, rozporządzenia lub przepisy administracyjne i/lub –        umowy [układy] zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane w rozumieniu ust. 8, o ile dotyczą one rodzajów działalności wymienionych w załączniku: […] b)      minimalny wymiar płatnych [wypoczynkowych] urlopów rocznych; […] d)      warunki wynajmu [delegowania] pracowników, w szczególności przez przedsiębiorstwa zatrudnienia tymczasowego [agencje pracy tymczasowej];          […] […]” 5        Artykuł 4 przywołanej wyżej dyrektywy zatytułowany „Współpraca w dziedzinie informacji”, stanowi: „1.      Dla celów realizacji niniejszej dyrektywy, państwa członkowskie, zgodnie z krajowym prawodawstwem i/lub praktyką, wyznaczą jedno lub więcej biur łącznikowych lub jeden lub więcej kompetentnych oddziałów [organów] krajowych. 2.      Państwa członkowskie powinny przewidzieć współpracę pomiędzy urzędami, które zgodnie z prawodawstwem krajowym są odpowiedzialne za nadzorowanie warunków pracy i zatrudnienia, o których mowa w art. 3. Współpraca owa będzie polegać w szczególności na udzielaniu przez powyższe urzędy informacji na temat [transgranicznego] wynajmu [delegowania] pracowników wraz z informacjami o wyraźnych wykroczeniach lub o domniemanych przypadkach nielegalnej działalności wykraczającej poza granice państwowe. […]”  Prawo krajowe 6        W dniu upływu terminu wyznaczonego Republice Federalnej Niemiec w uzasadnionej opinii delegowanie pracowników regulowane było w tym państwie członkowskim przez AEntG. 7        Zgodnie z § 1 ust. 1 AEntG powszechnie obowiązujące układy zbiorowe w sektorze budowlanym dotyczące minimalnego wymiaru urlopu wypoczynkowego, wysokości wynagrodzenia w trakcie trwania urlopu wypoczynkowego i wypłaty dodatku urlopowego mają zastosowanie do pracodawców z siedzibą za granicą, którzy delegują pracowników do pracy w Niemczech. 8        Paragraf 1 ust. 3 AEntG stanowi: „Jeżeli powszechnie obowiązujący układ zbiorowy przewiduje pobieranie składek lub świadczenie usług w ramach wykonywania prawa do urlopu przez wspólny organ partnerów społecznych, o których mowa w ust. 1, normy prawne tego układu obowiązują również pracodawców zagranicznych i tych spośród ich pracowników, do których ze względu na zakres terytorialny znajduje zastosowanie wyżej wymieniony układ zbiorowy, o ile układ ten lub wszelkie inne przepisy gwarantują, że: 1.      pracodawca zagraniczny nie ma obowiązku jednoczesnego odprowadzania składek na podstawie niniejszej ustawy oraz na rzecz podobnego organu w państwie członkowskim, w którym znajduje się siedziba jego przedsiębiorstwa, oraz że 2.      procedura wspólnego organu partnerów społecznych przewiduje uwzględnienie świadczeń uiszczonych przez pracodawcę zagranicznego w celu wykonania opartego na ustawie, układzie zbiorowym czy umowie prawa do urlopu jego pracowników. […]” 9        Paragraf 2 ust. 3 AEntG stanowi: „Każdy pracodawca z siedzibą za granicą ma obowiązek przechowywania w Niemczech sporządzonych w języku niemieckim dokumentów wymaganych w celach kontroli wykonywania obowiązków ustawowych wynikających z § 1 ust. 1 zdanie drugie, z § 1 ust. 2a zdanie drugie oraz § 1 ust. 3a zdanie piąte, w trakcie całego okresu świadczenia pracy przez pracownika podlegającego niniejszej ustawie i co najmniej do momentu zakończenia prac budowlanych, nie dłużej jednak niż przez dwa lata, w ten sposób by istniała możliwość przedstawienia na wniosek organów kontrolnych dokumentów na placu budowy”. 10      Wreszcie § 3 ust. 2 AEntG posiada następujące brzmienie: „Agencja pracy tymczasowej z siedzibą zagranicą, która kieruje jednego lub więcej pracowników do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika, do którego znajduje zakres zastosowanie niniejszej ustawy […] przed rozpoczęciem realizacji każdego projektu budowlanego przekazuje na piśmie w języku niemieckim do wiadomości właściwych władz celnych oświadczenie zawierające następujące informacje: 1.      imię, nazwisko, datę urodzenia pracowników kierowanych do wykonywania pracy tymczasowej, do których znajduje zastosowanie niniejsza ustawa, 2.      początek i koniec okresu kierowania pracownika do wykonywania pracy tymczasowej, 3.      miejsce pracy (plac budowy), […]”  Postępowanie poprzedzające powstanie sporu 11      W następstwie analizy wielokrotnych skarg, Komisja w wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 12 listopada 1998 r. oraz w dodatkowym wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 17 sierpnia 1999 r. zwróciła uwagę władz niemieckich na niezgodność niektórych przepisów AEntG z art. 59 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 49 WE). 12      Uznawszy wyjaśnienia dostarczone przez Republikę Federalną Niemiec w pismach z dnia 8 marca, 4 maja i 25 października 1999 r. za niezadowalające, Komisja w dniu 25 lipca 2001 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, wzywając je do podjęcia koniecznych działań w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia. 13      Pismami z dnia 1 października 2001 r., 10 grudnia 2001 r., 3 lutego 2003 r. i 4 grudnia 2003 r. Republika Federalna Niemiec przedstawiła Komisji swe uwagi w przedmiocie uzasadnionej opinii. Pismem z dnia 23 stycznia 2004 r. to państwo członkowskie przekazało do wiadomości Komisji zmienioną wersję AEntG, będącą wynikiem ustanowienia w dniu 23 grudnia 2003 r. trzeciej ustawy regulującej nowoczesne świadczenie usług na rynku pracy (Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, BGBl 2003 I, str. 2848). 14      Stwierdziwszy, że wskutek nowelizacji AEntG została usunięta jedynie część pierwotnie stwierdzonych naruszeń, Komisja zdecydowała o wniesieniu niniejszej skargi.  W przedmiocie skargi  W przedmiocie dopuszczalności 15      Rząd niemiecki podnosi cztery zarzuty niedopuszczalności skargi oparte odpowiednio na wyborze art. 49 WE jako właściwej podstawy oceny zgodności AEntG z prawem wspólnotowym, przewlekłości postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, braku precyzji skargi i zmianie przedmiotu pierwszego zarzutu podniesionego przez Komisję.  W przedmiocie wyboru art. 49 WE jako właściwej podstawy oceny zgodności AEntG z prawem wspólnotowym 16      Władze niemieckie są zdania, że sporne przepisy AEntG winny być w pierwszej kolejności badane pod względem zgodności z dyrektywą 96/71, która dotyczy konkretnie delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. W szczególności Komisja winna była wykazać, że Republika Federalna Niemiec dokonała nieprawidłowej transpozycji tej dyrektywy lub że przywołane przepisy nie są stosowane w sposób zgodny z tą dyrektywą. 17      Należy w tym względzie przypomnieć, że dyrektywa 96/71 zmierza do koordynacji ustawodawstw państw członkowskich, ustanawiając wykaz przepisów krajowych, które państwo członkowskie winno stosować do przedsiębiorstw z siedzibą w innym państwie członkowskim, które w ramach transgranicznego świadczenia usług delegują pracowników do pracy na jego terytorium. 18      Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zmierzają do tego, by bez względu na to jakie prawo ma zastosowanie do stosunku pracy, przywołane przedsiębiorstwa gwarantowały pracownikom delegowanym warunki zatrudnienia obejmujące zagadnienia ujęte w tym przepisie, takie jakie ustanowione są w państwie członkowskim, na terytorium którego praca jest wykonywana. 19      Niemniej jednak dyrektywa 96/71 nie dokonała harmonizacji przepisów krajowych prawa materialnego [zob. podobnie Komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego oraz Komitetu Regionów z dnia 25 lipca 2003 r., w przedmiocie wykonania dyrektywy 96/71 w państwach członkowskich, COM(2003) 458 końcowy, str. 7]. Dlatego też treść przepisów prawnych może być swobodnie określana przez państwa członkowskie, aczkolwiek z poszanowaniem traktatu i zasad ogólnych prawa wspólnotowego w tym, w kontekście niniejszej sprawy ? art. 49 WE. 20      W skardze Komisja kwestionuje zgodność z traktatem § 1 ust. 3, § 2 i § 3 ust. 2 AEntG, ponieważ przepisy te formułują niedopuszczalne ograniczenia swobody świadczenia usług wewnątrz Wspólnoty. 21      Nie budzi wątpliwości, że ograniczenia tej podstawowej wolności są zakazane na mocy art. 49 WE. Komisja zatem słusznie powołała ten przepis jako podstawę oceny zgodności spornych przepisów z prawem wspólnotowym. 22      Wynika stąd, że pierwszy zarzut niedopuszczalności powołany przez Republikę Federalną Niemiec winien zostać oddalony. W przedmiocie przewlekłości postępowania poprzedzającego wniesienie skargi 23      Republika Federalna Niemiec twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna z powodu zwłoki po stronie Komisji, która miała wpływ na przebieg niniejszego postępowania w sprawie uchybienia. Mimo że wezwanie do usunięcia uchybień, wystosowane przez Komisję zostało datowane 12 listopada 1998 r., Komisja wniosła skargę dopiero w dniu 29 listopada 2004 r., to jest sześć lat po wysłaniu tego pisma. Zaniedbanie będące wynikiem zwłoki skutkowało po pierwsze naruszeniem obowiązku Komisji przestrzegania rozsądnego terminu, a po drugie zasady pewności prawa, na którą to państwo członkowskie oraz pracownicy chronieni przez AEntG mogą się powoływać. 24      W opinii władz niemieckich Komisja winna była przyspieszyć przebieg postępowania, co znajdowało się w jej kompetencjach. W rzeczywistości od momentu wszczęcia postępowania Trybunał wydał wiele wyroków poświęconych kwestii delegowania pracowników w ogólności, jak i wyrok dotyczący bezpośrednio AEntG (zob. wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawach połączonych C‑49/98, C‑50/98, od C‑52/98 do C‑54/98 i od C‑68/98 do C‑71/98 Finalarte i in., Rec. str. I‑7831). Orzecznictwo to pozwalało na wcześniejsze rozstrzygnięcie niniejszej sprawy., 25      Należy przypomnieć w tym względzie, że po pierwsze celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi z art. 226 WE jest umożliwienie państwu członkowskiemu, którego ono dotyczy, spełnienia wynikających z prawa wspólnotowego zobowiązań lub skutecznego powołania argumentów obrony wobec zarzutów Komisji (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C‑475/98 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑9797, pkt 35). 26      Należy wskazać po drugie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja nie ma obowiązku przestrzegania jakiegokolwiek konkretnego terminu w zakresie stosowania norm wyrażonych w art. 226 WE, chyba że chodzi o sytuację, w której przewlekłość postępowania przewidzianego tym przepisem może spowodować po stronie państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji i naruszenie tym samym jego prawa do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na tę okoliczność (zob. wyroki z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C‑96/89 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑2461, pkt 15 i 16; z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C‑207/97 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑275, pkt 2, oraz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 36). 27      Bez potrzeby badania, w świetle wyroków wydanych przez Trybunał w przedmiocie delegowania pracowników, czy okres, który upłynął pomiędzy wezwaniem do usunięcia braków, wystosowanym do Republiki Federalnej Niemiec, a wniesieniem niniejszej skargi może być uznany w tym przypadku za zbyt długi, należy stwierdzić, że wymienione państwo członkowskie nie powołało się ani na naruszenie prawa do obrony w wyniku długotrwałości postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, ani nie wskazało żadnej innej okoliczności mogącej stanowić takie naruszenie. 28      Stąd też drugi zarzut niedopuszczalności powołany przez rząd niemiecki winien zostać oddalony. W przedmiocie braku precyzyjności skargi 29      Rząd niemiecki utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie określa jasno zarzutów, w przedmiocie których orzec ma Trybunał. W szczególności Komisja nie określiła czy kwestionuje wyłącznie przepisy AEntG jako takie, czy też również kwestionuje ich stosowanie w konkretnych przypadkach przez niemieckie organy administracyjne i sądowe. 30      Należy w tym względzie wskazać, że art. 38 § 1 lit. c) regulaminu przewiduje, że każda skarga wszczynająca postępowanie w danej instancji winna w szczególności określać przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. W konsekwencji do Komisji należy przedstawienie w każdej skardze złożonej na podstawie art. 226 WE w sposób wystarczająco spójny i precyzyjny powołanych zarzutów, umożliwiając państwu członkowskiemu przygotowanie skutecznej obrony, a Trybunałowi ocenę istnienia zarzucanego naruszenia (zob. podobnie wyroki z dnia 13 grudnia 1990 r. w sprawie C‑347/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑4747, pkt 28, i z dnia 4 maja 2006 r. C‑98/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. str. I‑4003, pkt 18). 31      Tymczasem w niniejszej sprawie z żądań i uzasadnienia skargi wynika w sposób jasny i precyzyjny, że skarga Komisji dotyczy zgodności § 1 ust. 3, § 2 i § 3 ust. 2 AEntG z art. 49 WE. Tym samym skarga jest pozbawiona wszelkiej dwuznaczności. 32      Należy w konsekwencji oddalić trzeci zarzut niedopuszczalności podniesiony przez rząd niemiecki.  Co do zmiany przedmiotu zarzutu pierwszego 33      Rząd niemiecki utrzymuje, że pierwszy zarzut jest niedopuszczalny, ponieważ jego przedmiot nie został sformułowany w sposób identyczny w uzasadnionej opinii i w skardze. 34      Z jednej strony w uzasadnionej opinii Komisja stwierdziła, że zobowiązując zagraniczne przedsiębiorstwa do odprowadzania składek na niemiecki fundusz urlopów wypoczynkowych w ramach przemysłu budowlanego „chociaż mają [one] obowiązek bezpośredniego finansowania urlopów ich pracowników w państwie członkowskim ich siedziby”, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE. Z drugiej strony w skardze zarzuciła ona pozwanej naruszenie traktatu poprzez nałożenie na zagraniczne przedsiębiorstwa obowiązku odprowadzania składek na rzecz wymienionego funduszu, „nawet jeśli pracownicy” tych przedsiębiorstw „korzystają z podobnej ochrony na mocy przepisów państwa siedziby ich pracodawcy”. Komisja zmieniła i rozszerzyła tym samym przedmiot sporu. 35      Komisja odpiera zarzut stwierdzając, że różnice sformułowań w uzasadnionej opinii i żądaniach skargi nie powodują żadnej zmiany przedmiotu sporu. 36      Prawdą jest, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, przedmiot skargi wniesionej w trybie art. 226 WE jest ograniczony ramami postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego przez ten przepis, i że w rezultacie uzasadniona opinia i skarga Komisji powinny być oparte na tych samych zarzutach (zob. wyroki z dnia 17 listopada 1992 r. w sprawie C‑105/91 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑5871, pkt 12, i z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C‑11/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4115, pkt 73). 37      Jednakże spełnienie tego wymogu nie może prowadzić do wymogu istnienia w każdym przypadku idealnej zgodności między zarzutami powołanymi w wezwaniu do usunięcia uchybień, rozstrzygnięciem uzasadnionej opinii a żądaniami zawartymi w skardze, jeśli przedmiot sporu nie został rozszerzony czy zmieniony (wyroki z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C‑191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5449, pkt 56, i z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑358/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑13145, pkt 28). 38      Z uzasadnionej opinii wynika, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie przez Komisję w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dotyczyły ciążącego na mocy § 1 ust. 3 AEntG na przedsiębiorstwach zagranicznych obowiązku odprowadzania składek na niemiecki fundusz urlopowy, który prowadził do odprowadzania podwójnych składek na świadczenia urlopowe w państwie członkowskim siedziby przedsiębiorstwa i w państwie, do którego zostają oddelegowani pracownicy. Następnie zarzuty dotyczyły faktu, że jedyną okolicznością prowadzącą do zwolnienia z podwójnej płatności było istnienie, w państwie siedziby przedsiębiorstwa, funduszu podobnego do funduszu niemieckiego. Tym samym w skardze Komisja kwestionuje podwójny ciężar ekonomiczny spoczywający na pracodawcy kierującym pracowników do pracy w Niemczech, jak i zbyt rygorystyczne określenie zwolnienia z obowiązku opłaty składki przewidzianego w § 1 ust. 3 AEntG. 39      W konsekwencji należy uznać, że Komisja nie rozszerzyła ani nie zmieniła przedmiotu skargi i tym samym nie naruszyła art. 226 WE. 40      W konsekwencji należy oddalić również czwarty zarzut niedopuszczalności powołany przez rząd niemiecki i tym samym stwierdzić dopuszczalność skargi wniesionej przez Komisję.  Co do istoty sprawy  W przedmiocie obowiązku odprowadzania składki na niemiecki fundusz urlopów wypoczynkowych (§ 1 ust. 3 AEntG)  Argumentacja stron 41      Komisja utrzymuje, że zwolnienie od obowiązku odprowadzania składki, przewidziane w § 1 ust. 3 zdanie pierwsze AEntG, jest określone zbyt rygorystycznie, skoro może ono skutkować podwójnym obciążeniem ekonomicznym pracodawcy kierującego pracowników do wykonywania pracy w Niemczech, niezgodne z art. 49 WE. W opinii Komisji AEntG winno zwalniać z obowiązku odprowadzania składki przedsiębiorstwa z siedzibą w innym państwie członkowskim, które delegują pracowników, nie tylko w przypadku istnienia gwarancji, że odprowadzają już składki na podobny system w państwie członkowskim ich siedziby, ale również jeżeli istnieją w tym państwie przepisy, które nawet jeśli nie opierają się na składkach odprowadzanych przez pracodawcę, zapewniają pracownikowi ochronę praw do urlopu wypoczynkowego, takich samych jak przewidziane w ustawie niemieckiej. 42      Rząd niemiecki odpiera, że Komisja nie powołała konkretnych dowodów dla wykazania, że § 1 ust. 3 AEntG jest sprzeczny z traktatem. Dodaje on, że przepis ten jest stosowany przez administrację i sądy krajowe w sposób zgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa wspólnotowego. 43      W istocie w celu uniknięcia nakładania podwójnego ciężaru ekonomicznego na przedsiębiorstwa z siedzibą w innym państwie członkowskim, Republika Federalna Niemiec podjęła pragmatyczną współpracę transgraniczną z innymi państwami członkowskimi, zawierając nawet z niektórymi spośród nich umowy dwustronne, dotyczące wzajemnego uznania krajowych systemów urlopów wypoczynkowych. 44      Ponadto sądy niemieckie, w szczególności Bundesarbeitsgericht, zawsze przestrzegały zasad ustanowionych przez Trybunał w zakresie delegowania pracowników. W szczególności, poza badaniem w pierwszej kolejności czy istnieją umowy dwustronne, stały one zawsze na straży by oddelegowany pracownik skorzystał z przepisów niemieckich w zakresie prawa do urlopu wypoczynkowego, stosując je wyłącznie wówczas, gdy ich stosownie przynosiło temu pracownikowi realną korzyść w porównaniu z przepisami, którymi objęty był w państwie swego pochodzenia.  Ocena Trybunału 45      Należy przede wszystkim wskazać, że § 1 ust. 3 zdanie pierwsze AEntG nakłada na pracodawców zagranicznych obowiązek odprowadzania składki na niemiecki fundusz urlopów wypoczynkowych w zakresie, w jakim nie mają oni obowiązku opłaty składek jednocześnie na rzecz tego funduszu i na rzecz innego podobnego organizmu w państwie, w którym znajduje się siedziba ich przedsiębiorstwa (pkt 1) oraz nakazuje by świadczenia wypłacone przez tych pracodawców w celu realizacji opartego na ustawie, układzie zbiorowym czy umowie prawa do urlopu jego pracowników zostały uwzględnione (pkt 2). 46      Należy również przypomnieć, że Trybunał orzekł już w przedmiocie zgodności z traktatem tego przepisu AEntG w wyroku w sprawie Finalarte i in. W szczególności w pkt 45, 49 i 53 tego wyroku Trybunał podkreślił, że zgodność § 1 ust. 3 AEntG z prawem wspólnotowym zależy od spełnienia dwóch przesłanek, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego. Sąd ten winien zatem zbadać, czy przepisy niemieckie dotyczące urlopów wypoczynkowych zapewniają rzeczywistą dodatkową ochronę pracownikom delegowanym przez usługodawców, których siedziba znajduje się poza Niemcami oraz czy stosowanie tych przepisów jest proporcjonalne do realizacji celu ochrony socjalnej wymienionych pracowników. 47      Bezsporne jest, że w niniejszym postępowaniu w przedmiecie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego to do Komisji należy zbadanie czy spełnione zostały przesłanki, a także przedstawienie przed Trybunałem wszelkich dowodów koniecznych do kontroli zgodności przywołanego przepisu z art. 49 WE. 48      Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, w ramach postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego na podstawie art. 226 WE do Komisji należy udowodnienie istnienia zarzucanego uchybienia. Ona winna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody dla weryfikacji wystąpienia tego uchybienia, bez możliwości oparcia się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki z dnia 20 marca 1990 r. w sprawie C‑62/89 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑925, pkt 37, oraz z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑341/02 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I‑2733, pkt 35). 49      Poza tym należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zakres krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych winien być oceniany z uwzględnieniem ich wykładni przyjętej przez sądy krajowe (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 czerwca 1994 r. w sprawie C‑382/92 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑2435, pkt 36, i z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑300/95 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑2649, pkt 37). 50      Tymczasem, należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja nie przedstawiła dowodów koniecznych do przeprowadzenia kontroli zgodności § 1 ust. 3 AEntG z art. 49 WE. W rzeczywistości ograniczyła się ona do wykładni literalnej pierwszego zdania tego przepisu AEntG, nie rozstrzygając czy zostały spełnione dwie przesłanki określone wyrokiem Finalarte i in., przywołane w pkt 46 niniejszego wyroku. Poza tym Komisja nie powołała na poparcie skargi żadnego argumentu, ani nie odwołała się do orzeczeń sądów krajowych lub jakiegokolwiek innego dowodu na okoliczność, że § 1 ust. 3 AEntG, wbrew twierdzeniom władz niemieckich, jest w praktyce stosowany lub interpretowany w sposób niezgodny z prawem wspólnotowym. 51      Według Komisji wykładnia literalna § 1 ust. 3 zdanie pierwsze AEntG znajduje potwierdzenie w przypadku opartym na ustawodawstwie duńskim. W Danii świadczenia urlopowe nie są wypłacane pracownikowi przez organizm podobny do niemieckiego funduszu urlopów wypoczynkowych. Zatem o ile sam pracodawca nie dokonuje płatności z tego tytułu, pracownik może zawsze uzyskać płatność ze związku pracodawców. Mimo istnienia takiej gwarancji, pracodawca z siedzibą w Danii delegujący pracowników do pracy w Niemczech będzie miał mimo wszystko obowiązek odprowadzania składki na przywołany fundusz. Zdaniem Komisji tego obowiązku opłaty składek nie można było uniknąć inaczej jak tylko w drodze porozumienia administracyjnego dotyczącego wzajemnego uznawania krajowych systemów urlopów wypoczynkowych zawartego pomiędzy Królestwem Danii a Republiką Federalną Niemiec. Zasada pewności prawa sprzeciwia się uzależnianiu praw wynikających z traktatu od zawierania porozumień o charakterze administracyjnym. 52      Nie sposób jednak przyjąć tej argumentacji. W istocie z akt sprawy wynika, że w Danii istnieje Arbejdsmarkedets Feriefond (fundusz urlopów wypoczynkowych) porównywalny do niemieckiego funduszu urlopów wypoczynkowych, oraz że § 1 ust. 3 zdanie pierwsze AEntG, stosowany w oparciu o przywołane porozumienie administracyjne, zwalnia przedsiębiorstwa duńskie, które opłacają składki na rzecz wspomnianego funduszu z obowiązku odprowadzania składki na fundusz niemiecki. 53      Ponadto o ile prawdą jest, że wymóg pewności prawa sprzeciwia się temu by wykonywanie uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego było podporządkowane warunkom i ograniczeniom określonym krajowymi przepisami administracyjnymi (zob. podobnie wyroki z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie C‑306/91 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑2133, pkt 14, i z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑354/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑4927, pkt 11), to należy stwierdzić jednak, że w ramach transgranicznego delegowania pracowników trudności, które mogą powstać przy porównywaniu krajowych systemów urlopów wypoczynkowych nie mogą zostać rozwiązane ? przy braku harmonizacji w tej dziedzinie ? bez skuteczniej współpracy pomiędzy administracjami państw członkowskich (zob. podobnie Komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego oraz Komitetu Regionów z dnia 25 lipca 2003 r.). Zawieranie porozumień administracyjnych zmierzających do zapewnienia wzajemnego uznawania systemów urlopów wypoczynkowych wynika z takiej współpracy, a bardziej ogólnie z obowiązku lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w dziedzinach regulowanych prawem wspólnotowym. 54      W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, by przedsiębiorstwa zagraniczne miały obowiązek odprowadzania składek do niemieckiego funduszu urlopów wypoczynkowych, nawet jeśli pracownicy, których zatrudniają korzystają z podobnej ochrony na mocy przepisów państwa siedziby tych przedsiębiorstw. 55      Pierwszy zarzut Komisji winien zatem zostać oddalony.  W przedmiocie obowiązku przechowywania na placu budowy określonych dokumentów w języku niemieckim (§ 2 ust. 3 AEntG)  Argumentacja stron 56      Zdaniem Komisji ciążący na przedsiębiorstwach zagranicznych obowiązek tłumaczenia na język niemiecki wszystkich wymaganych na mocy § 2 ust. 3 AEntG dokumentów, mianowicie umowy o pracę (lub dokument równoznaczny w rozumieniu dyrektywy 91/533) kart wynagrodzeń, ewidencji czasu pracy, listy płac, jak i wszelkich innych dokumentów wymaganych przez władze niemieckie stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 49 WE. 57      Komisja podnosi, odnosząc się do nieuzasadnionego charakteru tego przepisu AEntG, że w wyroku z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawach połączonych C‑369/96 i C‑376/96 Arblade i in., Rec. str. I‑8453), Trybunał orzekł, że ciążący na przedsiębiorstwach zagranicznych obowiązek przechowywania dokumentów na terytorium państwa przyjmującego nie może być uzasadniany ułatwieniem wykonywania ogólnych zadań kontrolnych przez władze tego państwa. Tymczasem, zdaniem Komisji jeżeli obowiązek ten nie może być uzasadniony tym celem ? to obowiązek polegający na tłumaczeniu dokumentów, o których mowa – który jest przynajmniej tak samo ograniczający ? jest równie nieuzasadniony. 58      Odnosząc się do kwestii proporcjonalności spornego przepisu, odwołując się jednocześnie do przywoływanego wyżej wyroku w sprawie Arblade i in., Komisja podnosi, że generalny obowiązek tłumaczenia wymienionych wyżej dokumentów stał się zbędny w wyniku ustanowienia współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, przewidzianej w art. 4 dyrektywy 96/71. 59      Republika Federalna Niemiec popierana przez Republikę Francuską twierdzi, że obowiązek tłumaczenia przywołanych dokumentów przewidziany w § 2 ust. 3 AEntG jest zgodny z art. 49 WE. 60      Zdaniem władz niemieckich bowiem obowiązek ten jest uzasadniony koniecznością umożliwienia skutecznej kontroli realizacji obowiązków o charakterze prawnym wynikających z AEntG a tym samym zapewnianiem skutecznej ochrony pracowników. Organy kontrolne muszą mieć możliwość czytania i zrozumienia omawianych dokumentów, co oznacza, iż muszą one być przetłumaczone. Skuteczność kontroli nie może w istocie zależeć od kompetencji językowych organów przeprowadzających kontrole na danych placach budowy. 61      Rządy niemiecki i francuski dodają, że przywołany wyżej wyrok w sprawie Arblade i in. nie daje podstaw do bezpośredniego wnioskowania o zasadności, jak i proporcjonalności § 2 ust. 3 AEntG. 62      Wreszcie wymienione wyżej rządy twierdzą, że współpraca pomiędzy władzami krajowymi, przewidziana w art. 4 dyrektywy 96/71, nie zastępuje nałożonego na pracodawców zagranicznych obowiązku tłumaczenia wymaganych dokumentów.  Ocena Trybunału 63      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 49 WE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo w stosunku do usługodawców z siedzibą w innym państwie członkowskim, lecz również zniesienie jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie wstrzymać, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi (zob. wyroki z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑76/90 Säger, Rec. str. I‑4221, pkt 12; z dnia 28 marca 1996 r. w sprawie C‑272/94 Guiot, Rec. str. I‑1905, pkt 10, i z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie C‑244/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I‑885, pkt 30). 64      Nawet w przypadku braku harmonizacji w danej dziedzinie, swobodne świadczenie usług, jako podstawowa zasada traktatu, może zostać ograniczone jedynie przepisami uzasadnionymi nadrzędnymi względami interesu ogólnego, mającymi zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw wykonujących działalność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przepisami, którym podlega usługodawca w państwie członkowskim, w którym ma on swoją siedzibę (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Arblade i in., pkt 34 i 35; z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑164/99 Portugaia Construções, Rec. str. I‑787, pkt 19, i z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C‑445/03 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. str. I‑10191, pkt 21). 65      Wreszcie przepisy krajowe danego państwa członkowskiego należy stosować wobec usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich w taki sposób, aby zagwarantować realizację celu, do którego przepisy te zmierzają, i nie wykraczać poza to, co konieczne dla jego osiągnięcia (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Säger, pkt 15; wyrok z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C‑19/92 Kraus, Rec. str. I‑1663, pkt 32, i z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. str. I‑4165, pkt 37). 66      W niniejszej sprawie z § 2 ust. 3 AEntG wynika, że gdy pracodawca z siedzibą poza terytorium Niemiec zatrudnia pracowników na terytorium tego państwa członkowskiego ma on obowiązek przechowywania określonych dokumentów sporządzonych w języku niemieckim przez cały okres zatrudnienia oddelegowanych pracowników i co najmniej do momentu zakończenia prac budowlanych, nie dłużej jednak niż przez okres dwóch lat, tak aby móc przedstawić te dokumenty na żądanie organów kontrolnych na placu budowy. Jak wskazał rząd niemiecki na rozprawie, a Komisja tego nie zakwestionowała, do omawianych dokumentów należą umowa o pracę, karty wynagrodzeń, ewidencja czasu pracy oraz listy płac. 67      Zważywszy, że nie istnieją w tej dziedzinie zharmonizowane przepisy wspólnotowe, należy celem oceny zasadności drugiego żądania Komisji zbadać najpierw czy wymogi ustanowione tym przepisem AEntG oddziaływają na swobodę świadczenia usług w sposób ograniczający, a następnie, jeżeli zajdzie taka potrzeba, czy takie ograniczenia swobodnego świadczenia usług w danej dziedzinie działalności gospodarczej są uzasadnione względami nadrzędnymi związanymi z interesem ogólnym. W takim przypadku należy zbadać czy takiego samego rezultatu nie można osiągnąć, stosując przepisy w mniejszym stopniu restrykcyjne. 68      Po pierwsze, należy stwierdzić, że wymagając tłumaczenia na język niemiecki określonych dokumentów, wymieniony przepis stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług. 69      W istocie bowiem obowiązek ten powoduje po stronie przedsiębiorstw mających siedzibę w innym państwie członkowskim powstanie kosztów i dodatkowych opłat administracyjnych oraz obciążeń finansowych powodując, iż nie znajdują się one na równej, z punktu widzenia konkurencji, stopie z pracodawcami mającymi siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, oraz że może to odwieść te przedsiębiorstwa od świadczenia usług w tym państwie członkowskim. 70      Po drugie, należy jednak wskazać, że § 2 ust. 3 AEntG realizuje cel leżący w interesie ogólnym, związany z ochroną socjalną pracowników w sektorze budowlanym i jej kontrolą. Trybunał uznał już wcześniej, iż cel ten jest jednym z nadrzędnych względów uzasadniających tego rodzaju ograniczenia swobodnego świadczenia usług (zob. wyroki z dnia 3 lutego 1982 r. w sprawach połączonych 62/81 i 63/81 Seco i Desquenne & Giral, Rec. str. 223, pkt 14; z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie C‑113/89 Rush Portuguesa, Rec. str. I‑1417, pkt 18; ww. wyroki w sprawie Guiot, pkt 16 i w sprawie Arblade i in., pkt 51). 71      W istocie, wymagając przechowywania na placu budowy określonych dokumentów, sporządzonych w języku przyjmującego państwa członkowskiego, § 2 ust. 3 AEntG ma na celu umożliwienie właściwym władzom tego państwa przeprowadzanie w miejscu pracy kontroli koniecznych w celu zapewnienia przestrzegania przepisów krajowych w dziedzinie ochrony pracowników, w szczególności przepisów dotyczących wynagrodzenia i czasu pracy. Tego rodzaju kontrole na miejscu stałyby się wyjątkowo trudne, wręcz niemożliwe, jeżeli dokumenty te mogłyby być udostępniane w języku państwa członkowskiego, w którym pracodawca ma swoją siedzibę, gdyż urzędnicy przyjmującego państwa członkowskiego niekoniecznie posługują się tym językiem. 72      Wynika stąd, że obowiązek przewidziany w § 2 ust. 3 AEntG jest uzasadniony. 73      Wniosek ten nie może zostać podważony na podstawie wymienionego wyżej wyroku w sprawie Arblade i in. 74      O ile prawdą jest, że w pkt 76 tego wyroku Trybunał orzekł, że nie wystarczy dla uzasadnienia ograniczenia swobodnego świadczenia usług polegającego na wymaganiu od pracodawcy zagranicznego przechowywania określonych dokumentów w miejscu zamieszkania osoby fizycznej posiadającej stałe miejsce zamieszkania w przyjmującym państwie członkowskim, by przechowywanie tych dokumentów w wymienionym państwie członkowskim miało ułatwić co do zasady realizację zadań kontrolnych władz tego państwa. Ten punkt przywołanego wyroku dotyczył jednak obowiązku pracodawcy zachowania do dyspozycji właściwych władz niektórych dokumentów, chociaż pracodawca ten nie zatrudniał już pracowników w przyjmującym państwie członkowskim. 75      Tymczasem tego rodzaju przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, ponieważ § 2 ust. 3 AEntG nakłada obowiązek przechowywania dokumentów sporządzonych w języku niemieckim, tak długo jak trwa okres zatrudnienia oddelegowanych pracowników w Niemczech oraz do momentu zakończenia prac budowlanych. Poza tym jak wynika z pkt 74 niniejszego wyroku przepis ten nie ogranicza się do ułatwienia realizacji zadań kontrolnych właściwych władz niemieckich, ale zmierza do umożliwienia przeprowadzania w praktyce przez te władze kontroli na placu budowy. 76      Po trzecie, należy stwierdzić, że przywołany przepis wymaga przetłumaczenia jedynie czterech dokumentów (umowy o pracę, kart wynagrodzeń, ewidencji czasu pracy, list płac) o umiarkowanej długości, do sporządzenia których używa się generalnie typowych formuł. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że § 2 ust. 3 AEntG nie powoduje po stronie pracodawcy delegującego pracowników do pracy w Niemczech znaczących opłat administracyjnych lub obciążeń finansowych, przepis ten nie wykracza poza to co konieczne dla osiągnięcia realizowanego celu ochrony socjalnej. 77      Wreszcie należy podkreślić, że przy obecnym stanie prawa nie istnieją środki ograniczające w mniejszym stopniu, które zapewniałyby realizację przywołanego celu. 78      W istocie zorganizowany system współpracy i wymiany informacji pomiędzy administracjami krajowymi przewidziany art. 4 dyrektywy 96/71 nie sprawia, że ciążący na pracodawcach z siedzibą poza Niemcami obowiązek tłumaczenia niektórych dokumentów jest zbędny. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokumenty, których na mocy AEntG wymaga się od pracodawców nie są przechowywane przez organy administracyjne, nie mogą one zatem zostać przekazane wraz z tłumaczeniami w rozsądnym terminie właściwym władzom innych państw członkowskich. 79      Poza tym, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 86 opinii, obecnie nie istnieje żaden wspólnotowy instrument normatywny wymagający posługiwania się, w zakresie transgranicznego delegowania pracowników, dokumentami sporządzonymi w kilku językach. 80      Z ogółu powyższych rozważań wynika, że drugi zarzut Komisji winien zostać oddalony.  W przedmiocie obowiązku zagranicznych agencji pracy tymczasowej, sporządzania deklaracji dotyczącej miejsca świadczenia pracy przez pracowników oddelegowanych (§ 3 ust. 2 AEntG)  Argumentacja stron 81      Komisja podnosi, że spoczywający na zagranicznych agencjach pracy tymczasowej obowiązek złożenia właściwym władzom deklaracji dotyczącej nie tylko kierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika, ale również zmiany miejsca świadczenia pracy przez tego pracownika z jednego placu budowy na inny, podczas gdy tego rodzaju dodatkowy obowiązek nie ciąży na agencjach pracy tymczasowej z siedzibą w Niemczech, stanowi środek, który sprawia, iż transgraniczne świadczenie usług jest trudniejsze niż świadczenie usług wewnątrz danego państwa. Według Komisji żadne zgodne z prawem uzasadnienie nie uzasadnia tej różnicy traktowania. 82      Republika Federalna Niemiec twierdzi w tym zakresie, że obowiązek złożenia oświadczenia przewidziany § 3 ust. 2 AEntG jest zgodny z art. 49 WE. W istocie obowiązek ten jest uzasadniony koniecznością przeprowadzania skutecznych kontroli w interesie lepszej ochrony pracowników. Poza tym nie powoduje on po stronie zainteresowanych agencji pracy tymczasowej nadmiernych obciążeń.  Ocena Trybunału 83      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji w stosunku do usługodawcy, z powodu jego narodowości lub okoliczności, że posiada on siedzibę w innym państwie członkowskim niż państwo świadczenia usług (zob. wyroki z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑288/89 Collectieve Antennevoorziening Gouda, Rec. str. I‑4007, pkt 10; w sprawie C‑353/89 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑4069, pkt 14, i z dnia 4 maja 1993 r. w sprawie C‑17/92 Distribuidores Cinematográficos, Rec. str. I‑2239, pkt 13). 84      Należy stwierdzić w tym względzie, że § 3 ust. 2 AEntG ma skutek dyskryminujący wobec usługodawców z siedzibą poza terytorium Niemiec. 85      W istocie przepis ten wymaga od agencji pracy tymczasowej z siedzibą w innym państwie członkowskim przekazywania na piśmie do wiadomości właściwych władz niemieckich informacji nie tylko o początku i końcu okresu skierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w Niemczech, ale również o miejscu świadczenia przez niego pracy jak i o wszelkich zmianach w tym zakresie, podczas gdy przedsiębiorstwa tego samego rodzaju w Niemczech nie podlegają temu dodatkowemu obowiązkowi, który spoczywa zawsze na przedsiębiorstwie użytkowniku. 86      Trybunał orzekł już wcześniej, że przepisy krajowe w zakresie świadczenia usług, które nie mają powszechnego zastosowania, bez względu na ich źródło, są sprzeczne z prawem wspólnotowym, chyba że wynikają one z przepisu stanowiącego wyraźne odstępstwo, takiego jak art. 46 WE, do którego odsyła art. 55 WE (zob. wyroki Trybunału z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. str. I‑2925, pkt 24; ww. wyrok w sprawie Collectieve Antennevoorziening Gouda, pkt 11, i wyrok z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C‑451/99 Cura Anlagen, Rec. str. I‑3193, pkt 31). Z art. 46 WE, który winien być interpretowany w sposób zawężający, wynika, że przepisy dyskryminujące mogą być uzasadnione wyłącznie względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego. 87      Wystarczy wskazać w tym względzie, że rząd niemiecki nie powołał się na żadną okoliczność wskazującą na jeden z powyższych względów. 88      Wynika stąd, że trzeci zarzut Komisji jest zasadny. 89      W konsekwencji należy stwierdzić, że ustanawiając przepis, taki jak § 3 ust. 2 AEntG, na mocy którego zagraniczne agencje pracy tymczasowej mają obowiązek deklarowania nie tylko faktu kierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w Niemczech, ale również wszelkich zmian dotyczących miejsca świadczenia przez niego pracy, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.  W przedmiocie kosztów 90      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże na podstawie art. 69 § 3 regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań lub ze względu na szczególne okoliczności, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. 91      Ponieważ w niniejszej sprawie wyłącznie jeden z trzech zarzutów Komisji został uwzględniony, pokrywa ona dwie trzecie kosztów, a Republika Federalna Niemiec pokrywa koszty w pozostałym zakresie. 92      W myśl art. 69 § 4 regulaminu, Republika Francuska pokrywa własne koszty. Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje: 1)      Ustanawiając przepis, taki jak § 3 ust. 2 ustawy o delegowaniu pracowników (Arbeitnehmer‑Entsendegesetz) z dnia 26 lutego 1999 r., na mocy którego zagraniczne agencje pracy tymczasowej mają nie tylko obowiązek deklarowania faktu kierowania pracownika do wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w Niemczech, ale również wszelkich zmian dotyczących miejsca świadczenia pracy, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE. 2)      Skarga zostaje oddalona w pozostałym zakresie. 3)      Komisja Wspólnot Europejskich pokrywa dwie trzecie kosztów. Republika Federalna Niemiec pokrywa koszty w pozostałym zakresie. 4)      Republika Francuska pokrywa własne koszty. Podpisy * Język postępowania: niemiecki.