C-509/12

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 6 lutego 2014 r. ( *1 ) „Odesłanie prejudycjalne — Artykuły 52 TFUE i 56 TFUE — Swoboda świadczenia usług — Przyznawanie rekreacyjnej karty żeglarskiej — Przesłanka zamieszkiwania w państwie wydającym — Ograniczenia dla osób niebędących rezydentami — Ochrona bezpieczeństwa na morzu — Względy porządku publicznego” W sprawie C‑509/12 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunal Central Administrativo Norte (Portugalia) postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 9 listopada 2012 r., w postępowaniu: Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM) przeciwko Navileme – Consultadoria Náutica Lda, Nautizende – Consultadoria Náutica Lda, TRYBUNAŁ (trzecia izba), w składzie: M. Ilešič, prezes izby, C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh (sprawozdawca), C. Toader i E. Jarašiūnas, sędziowie, rzecznik generalny: P. Mengozzi, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi przedstawione: — w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, P. Portugala, M. Morena oraz E. Gonçalves, działających w charakterze pełnomocników, — w imieniu Komisji Europejskiej przez H. Tserepę-Lacombe oraz P. Guerrę e Andradego, działających w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zasadniczo wykładni art. 52 TFUE i 56 TFUE. Wniosek ten został złożony w ramach postępowania pomiędzy Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM) a szkołami Navileme – Consultadoria Náutica Lda (zwaną dalej „Navileme”) i Nautizende – Consultadoria Náutica Lda (zwaną dalej „Nautizende”) w przedmiocie odmowy przez IPTM zgody na dopuszczenie do egzaminu w celu uzyskania rekreacyjnej karty żeglarskiej (zwanej dalej „kartą żeglarską”) przez obywateli Unii Europejskiej, którzy nie zamieszkują w Portugalii. Prawo portugalskie Artykuł 29 ust. 1 Regulamento da Náutica de Recreio, aprovado pelo Decreto-Lei no 124/2004 (dekretu z mocą ustawy nr 124/2004 przyjmującego regulamin żeglugi rekreacyjnej) z dnia 25 maja 2004 r. (Diário da República I, seria A, nr 122 z dnia 25 maja 2004 r., zwanego dalej „RNR”) stanowi: „Bez uszczerbku dla przepisów kolejnych artykułów [karty żeglarskie] wydawane są przez IPTM osobom, które posiadają miejsce zamieszkania na terytorium kraju i przedstawią dokument poświadczający zdanie kursu odbywanego w tym celu, na warunkach określonych w art. 35 [...]”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne Z postanowienia odsyłającego wynika, że Navileme i Nautizende wniosły do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (sądu ds. administracyjnych i podatkowych w Porto, zwanego dalej „TAF”) skargę administracyjną przeciwko IPTM, który jest organem odpowiedzialnym w Portugalii za organizację egzaminów i wydawanie kart żeglarskich. Obie te szkoły żeglarskie mają siedzibę w Portugalii i przedmiotem ich działalności jest w szczególności zapewnienie obowiązkowego szkolenia kandydatów zamierzających przystąpić do egzaminu w celu otrzymania tej karty. Zdaniem tych szkół IPTM od grudnia 2004 r. odmawiał dopuszczenia do egzaminu na rzeczoną kartę uczniów ich szkół, którzy nie mieli miejsca zamieszkania w Portugalii, jako że nie spełniali oni przesłanek przewidzianych w art. 29 ust. 1 RNR. Wiadomo, że przed wejściem w życie RNR osoby niebędące rezydentami mogły przystępować do tego egzaminu. Navileme i Nautizende podniosły, że przesłanka zamieszkiwania przewidziana w art. 29 ust. 1 RNR nie jest zgodna ani z prawem Unii, ani z orzecznictwem Trybunału, które zakazują ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług opartych na obywatelstwie i miejscu zamieszkania. Przesłanka ta ponadto skutkuje ograniczeniem prawa uczniów do udawania się do państw członkowskich innych niż ich państwo zamieszkania, w niniejszej sprawie do Portugalii, celem skorzystania z usług kształcenia w celu przygotowania do egzaminu na kartę żeglarską. Szkoły te podnoszą, że owo ograniczenie powoduje zmniejszenie liczby uczniów zapisanych na ich kursy. Zdaniem Navileme i Nautizende takie ograniczenie nie jest uzasadnione w świetle traktatu FUE. To na podstawie tego argumentu Navileme i Nautizende wniosły do TAF, po pierwsze, o nakazanie IPTM zapłaty na ich rzecz odszkodowania wraz z odsetkami, oraz po drugie, o zobowiązanie go do dopuszczania obywateli Unii niemających miejsca zamieszkania w Portugalii do egzaminu na kartę żeglarską, a w przypadku zdania przez nich tego egzaminu – do zezwalania tym obywatelom na żeglowanie jednostkami pływającymi odpowiadającymi uzyskanej przez nich karcie. TAF uwzględnił ich żądania. IPTM wniósł odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego. W tych okolicznościach Tribunal Central Administrativo Norte postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy prawo Unii wobec zasady zakazu dyskryminacji pomiędzy obywatelami jednego państwa członkowskiego a obywatelami drugiego państwa członkowskiego (art. 18 TFUE), wobec swobodnego przepływu osób w Unii [...] i wyjątków od niego (art. 45 ust. 3 TFUE), wobec swobody świadczenia usług i jej możliwych ograniczeń (art. 52 TFUE i 62 TFUE), powinno być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwia się ono przepisowi prawa krajowego, które wymaga zamieszkiwania na danym terytorium, dla wydania rekreacyjnej karty żeglarskiej?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Przez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 52 TFUE i 56 TFUE powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak w postępowaniu głównym, które nakłada warunek zamieszkiwania na terytorium kraju na obywateli Unii zamierzających uzyskać kartę żeglarską tego państwa członkowskiego. Tytułem wstępu należy przypomnieć, po pierwsze, że prawo do swobodnego świadczenia usług może być podnoszone przez dane przedsiębiorstwo względem państwa, w którym ma ono swoją siedzibę, o ile usługi są świadczone na rzecz usługobiorców zamieszkałych lub mających siedzibę w innym państwie członkowskim, oraz po drugie, że prawo to obejmuje swobodę usługobiorców do udawania się do innego państwa członkowskiego w celu skorzystania tam z usługi, bez utrudniających ograniczeń (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-224/97 Ciola, Rec. s. I-2517, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo). Podobnie osoby mające siedzibę lub miejsce zamieszkania w danym państwie członkowskim, które udają się do innego państwa członkowskiego w charakterze turystów lub w ramach podróży celem pobierania nauki, są uważane za usługobiorców w rozumieniu art. 56 TFUE (zob. wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie C-211/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-5267, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym w sprawie takiej jak sprawa główna przepisy dotyczące swobodnego świadczenia usług przewidziane w art. 56–62 TFUE mają zastosowanie, po pierwsze, do świadczenia usług szkoleniowych w celu uzyskania karty żeglarskiej oferowanych przez szkoły żeglarskie takie jak Navileme i Nautizende na rzecz uczniów innych państw członkowskich niemających miejsca zamieszkania w Portugalii i zamierzających uzyskać kartę żeglarską w tym państwie członkowskim, jak również, po drugie, do otrzymania tych usług przez rzeczonych uczniów. Należy stwierdzić, że przepis prawa krajowego, taki jak sporny w postępowaniu głównym, który ogranicza wydawanie kart żeglarskich jedynie do rezydentów danego państwa członkowskiego, narusza przewidziany w art. 56 ust. 1 TFUE zakaz wszelkich ograniczeń swobodnego świadczenia usług. W rzeczywistości bowiem, o ile przepis prawa portugalskiego znajduje zastosowanie bez zróżnicowania do obywateli i cudzoziemców i nie opiera się w ten sposób na obywatelstwie kandydatów do uzyskania karty żeglarskiej, o tyle jednak przyjmuje on za decydujące kryterium miejsce ich zamieszkania. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis krajowy, który przewiduje rozróżnienie oparte na kryterium miejsca zamieszkania, wiąże się z ryzykiem działania ze szkodą głównie dla obywateli innych państw członkowskich w zakresie, w jakim nierezydentami są najczęściej cudzoziemcy (zob. podobnie wyrok z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie C-350/96 Clean Car Autoservice, Rec. s. I-2521, pkt 29; ww. wyrok w sprawie Ciola, pkt 14; wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie C-382/08 Neukirchinger, Zb.Orz. s. I-139, pkt 34). W ten sposób sporne w postępowaniu głównym uregulowanie może wpływać na niektórych usługobiorców, to znaczy na uczniów niezamieszkałych w Portugalii, którzy pobierali naukę w Navileme i Nautizende i którzy po odbyciu tych szkoleń zmierzali uzyskać następnie kartę żeglarską w Portugalii. Podobnie rzeczone uregulowanie stwarza przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług kształcenia w żeglarstwie świadczonych przez szkoły takie jak Navileme lub Nautizende, ponieważ uczniowie niezamieszkali w Portugalii nie mogą być zainteresowani ich szkoleniami, gdyż nie mogą oni uzyskać następnie karty żeglarskiej. Z powyższego wynika, że takie uregulowanie krajowe, które skutkuje, po pierwsze, zniechęceniem obywateli Unii niezamieszkałych w Portugalii do udania się do tego państwa członkowskiego celem odbycia szkolenia w celu uzyskania karty żeglarskiej wydawanej przez to państwo członkowskie, i po drugie, uczynieniem mniej atrakcyjnymi usług oferowanych przez szkoły żeglarskie na rzecz uczniów, którzy nie zamieszkują w Portugalii, jako że nie mogą oni przystąpić do egzaminu celem uzyskania karty żeglarskiej w tym państwie członkowskim ani nie może zostać im wydana taka karta, stanowi ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług w rozumieniu art. 56 ust. 1 TFUE. Należy następnie zbadać, w jakim zakresie sporne w postępowaniu głównym ograniczenie może zostać dopuszczone na zasadzie odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 52 TFUE, mających zastosowanie w tej dziedzinie na podstawie art. 62 TFUE, lub uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Trybunału nadrzędnymi względami interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie C‑176/11 HIT i HIT LARIX, pkt 20). Ponadto konieczne jest również, aby zastosowanie takiego środka było właściwe do zagwarantowania realizacji przywołanego celu oraz aby nie wychodziło ono poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu (wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie C‑379/11 Caves Krier Frères, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym zakresie rząd portugalski podnosi, że sporne ograniczenie jest konieczne ze względów porządku publicznego, a konkretnie ze względu na konieczność zagwarantowania przez to państwo członkowskie wysokiego poziomu bezpieczeństwa na morzu, co wymagałoby w szczególności zapewnienia skutecznej kontroli posiadaczy kart żeglarskich. Przesłanka zamieszkiwania przewidziana w przepisach krajowych miałaby być istotna w tym celu. Rząd ten zauważa ponadto, że samo prawo pochodne Unii dopuszcza zasadę wprowadzenia przesłanki zamieszkiwania, odsyłając w tym zakresie do art. 7 ust. 1 lit. b) do dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. L 237, s. 1). Oczywiście cel bezpieczeństwa i porządku publicznego wyraźnie przewidziany w art. 52 TFUE, do którego odnosi się rząd portugalski, stanowi cel zgodny z prawem, który co do zasady mógłby uzasadniać ograniczenie w świadczeniu usług. Niemniej jednak, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi ten rząd, sporna w postępowaniu głównym przesłanka zamieszkiwania nie może być uzasadniona tym celem. W rzeczywistości bowiem posłużenie się takim uzasadnieniem oznacza istnienie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia, dotyczącego fundamentalnego interesu społeczeństwa (wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-546/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-439, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem rząd portugalski nie twierdzi w żaden sposób, iż takie okoliczności zostały wykazane w niniejszej sprawie. Ponadto należy stwierdzić, że przesłanka taka jak przesłanka zamieszkania w postępowaniu głównym, która nie pozostaje w żadnym związku z odbywanym szkoleniem ani ze zdolnością żeglowania, w żaden sposób sama w sobie nie jest w stanie przyczynić się do zamierzonego celu, to znaczy do zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej. Ponadto, i w przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd portugalski, bez znaczenia dla sprawy jest to, że art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439, a także art. 7 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. L 403, s. 18) pozwalają na wydawanie europejskiego prawa jazdy tylko tym wnioskodawcom, którzy mają miejsce zwykłego pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, lub tym, którzy mogą wykazać, iż pobierają w nim naukę co najmniej od sześciu miesięcy. W rzeczywistości bowiem, w odróżnieniu do sytuacji w postępowaniu głównym, przesłanka zamieszkania przewidziana w tych dyrektywach określa w dziedzinie zharmonizowanego prawa Unii właściwość każdego z państw członkowskich w zakresie wydawania europejskiego prawa jazdy. W każdym razie cel zagwarantowania lepszego poziomu bezpieczeństwa na morzu może zostać spełniony za pomocą mniej restrykcyjnych dla swobodnego świadczenia usług środków, w szczególności poprzez ustalenie wysokiego poziomu progu wymaganego dla zdania egzaminu w celu uzyskania karty żeglarskiej. W związku z tym na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 52 TFUE i 56 TFUE powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak sporne w postępowaniu głównym, które nakłada warunek zamieszkiwania na terytorium danego kraju na obywateli Unii zamierzających uzyskać kartę żeglarską wydawaną przez to państwo członkowskie. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:   Artykuły 52 TFUE i 56 TFUE powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak sporne w postępowaniu głównym, które nakłada warunek zamieszkiwania na terytorium danego kraju na obywateli Unii Europejskiej zamierzających uzyskać rekreacyjną kartę żeglarską wydawaną przez to państwo członkowskie.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: portugalski.