C-515/11

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ELEANOR SHARPSTON przedstawiona w dniu 21 marca 2013 r. ( ) Sprawa C‑515/11 Deutsche Umwelthilfe e.V. przeciwko Bundesrepublik Deutschland [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (Niemcy)] „Dostęp do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone — Zakres wyjątku w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4/WE — Czy władze publiczne, wydając wykonawcze instrumenty regulacyjne, działają w charakterze organu ustawodawczego” 1.  Hierarchia norm prawnych jest typową cechą nowoczesnych systemów prawnych. Przywodzi ona na myśl ideę pionowego uporządkowania aktów prawnych, spośród których akty niższego rzędu wydawane są w ramach norm upoważniających zawartych w akcie wyższego rzędu. Z tego względu ustawodawstwo pierwotne uchwalone zgodnie z procedurami parlamentarnymi i przyjęte przez organ ustawodawczy jest uzupełniane prawem wtórnym ( ) wydawanym przez władzę wykonawczą zgodnie z upoważnieniem zawartym w pierwotnym akcie ustawowym. Przy wydawaniu takich aktów prawnych władza wykonawcza częstokroć ma możliwość postępowania zgodnie z procedurą znacznie mniej złożoną niż ta, którą stosuje się do ustawodawstwa pierwotnego ( ). 2.  W bieżącym postanowieniu odsyłającym pochodzącym od Verwaltungsgericht Berlin (Niemcy) sąd krajowy podnosi zagadnienie, na które Trybunał nie udzielił odpowiedzi w wyroku w sprawie Flachglas Torgau ( ), ponieważ nie było ono istotne dla wyniku tamtej sprawy, a mianowicie czy władza wykonawcza, wydając instrumenty regulacyjne stosownie do uprawnień przyznanych przez przepisy delegujące zawarte w pierwotnym ustawodawstwie, jest organem lub instytucją pełniącą funkcję o charakterze ustawodawczym w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/4 ( ). Ustawodawstwo Konwencja z Aarhus 3. Unia Europejska, państwa członkowskie i 19 innych państw są umawiającymi się stronami konwencji z Aarhus, która weszła w życie w dniu 30 października 2001 r. ( ). Konwencja ta oparta jest na trzech „filarach”– dostępie do informacji, uczestnictwie społeczeństwa i dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Preambuła konwencji zawiera motywy, które stanowią: „Uznając, że w sprawach dotyczących środowiska ułatwiony dostęp do informacji i udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji poprawia jakość i wykonanie decyzji, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska, daje społeczeństwu możliwość zgłaszania swych poglądów, a władzy publicznej możliwość ich należytego uwzględnienia, dążąc w ten sposób do wzmożenia odpowiedzialności i jawności w podejmowaniu decyzji i wzmocnienia społecznego poparcia dla decyzji dotyczących środowiska, uznając celowość jawności we wszystkich gałęziach władzy i zachęcając organy ustawodawcze do stosowania zasad tej konwencji w swoim postępowaniu”. 4. Artykuł 2 ust. 2 konwencji definiuje „władzę publiczną” jako w szczególności „organy administracji publicznej na krajowym, regionalnym lub innym poziomie”, jak również osoby fizyczne lub prawne wykonujące obowiązki, zadania lub pełniące funkcje administracji publicznej, w szczególności mające związek ze środowiskiem, jednakże wyłącza z tej definicji „organ[y] lub instytucj[e] w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza”. 5. Artykuł 4 konwencji, wprowadzający pierwszy filar, zatytułowany jest „Dostęp do informacji dotyczących środowiska”. Dwa pierwsze ustępy tego artykułu zobowiązują umawiające się strony do zapewnienia, że władze publiczne, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środowiska, udostępnią społeczeństwu niezwłocznie taką informację bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu. Artykuł 4 ust. 3 i 4 ustanawiają podstawy takiej odmowy. Artykuł 4 ust. 4 akapit ostatni stanowi: „Powyższe powody umożliwiające odmowę będą interpretowane w sposób zawężający, biorąc pod uwagę społeczny interes przemawiający za ujawnieniem informacji i to, czy żądana informacja dotyczy wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska”. 6. Artykuł 8 tej konwencji nosi tytuł „Udział społeczeństwa w przygotowywaniu przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”. Stanowi on, że umawiające się strony powinny starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie warianty są jeszcze możliwe, w przygotowywaniu przez władze publiczne tego rodzaju środków. Przepisy traktatowe 7. Artykuł 289 TFUE dotyczy aktów ustawodawczych w systemie Unii Europejskiej. Artykuł 289 ust. 3 stanowi, że akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej stanowią akty ustawodawcze. Artykuł 290 TFUE definiuje akty delegowane i ustanawia warunki i środki kontroli nad wydawaniem takich aktów na poziomie Unii. Dyrektywa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko 8. Celem dyrektywy OOŚ ( ) jest harmonizacja w zakresie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, które mogą wystąpić w przypadku realizacji pewnych przedsięwzięć. Motyw szósty stanowi, że „zezwolenia na publiczne lub prywatne przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, powinny być udzielane jedynie po uprzednim wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć; ocena ta musi być przeprowadzona na podstawie odpowiednich informacji dostarczonych przez wykonawcę, które mogą być uzupełniane przez władze i obywateli zainteresowanych danym przedsięwzięciem”. 9. Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy OOŚ stanowi, że dyrektywa ta nie stosuje się do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte w drodze szczególnego aktu ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym. Dyrektywa 2003/4 10. Dyrektywa 2003/4 obejmuje pierwszy filar konwencji z Aarhus wraz z odnoszącymi się do dostępu do informacji fragmentami trzeciego filaru. 11. Dyrektywa 2003/4 w motywach 1, 5, 7, 11 i 16 stanowi: „(1) Zwiększony publiczny dostęp do informacji o środowisku i rozpowszechnianie takich informacji wpływa na zwiększenie świadomości ekologicznej, swobodną wymianę opinii, bardziej efektywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środowiska. […] (5) […] Ze względu na zawarcie […] konwencji [z Aarhus] przez Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego muszą być z nią zgodne. […] (7) Rozbieżności pomiędzy obowiązującymi w państwach członkowskich przepisami prawnymi dotyczącymi informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, mogą powodować nierówności w obrębie Wspólnoty odnośnie do dostępu do takich informacji lub warunków konkurencji. […] (11) Biorąc pod uwagę zasadę określoną w art. 6 traktatu, wymagania dotyczące ochrony środowiska powinny być włączone do definicji i realizacji polityk Wspólnoty oraz jej działań, definicja organów władzy publicznej powinna zostać rozszerzona, tak by uwzględniać rząd lub inne organy administracji publicznej na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, niezależnie od tego, czy pełnią one określone obowiązki dotyczące środowiska. Definicja ta powinna również objąć inne osoby lub organy sprawujące, na mocy prawa krajowego, publiczne funkcje administracyjne dotyczące środowiska, jak też inne osoby lub organy im podlegające i pełniące publiczne obowiązki lub funkcje dotyczące środowiska. […] (16) Prawo do informacji oznacza, że ujawnianie informacji powinno stanowić regułę oraz że organy władzy publicznej powinny móc odmówić udostępnienia informacji o środowisku w określonych i jasno sprecyzowanych przypadkach. Podstawy do odmowy powinny być interpretowane zawężająco, przy czym należy rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie informacji, nie przeważa nad interesem dyktującym odmowę udostępnienia informacji […]. […]”. 12. Artykuł 1 dyrektywy 2003/4 stanowi: „Celami niniejszej dyrektywy są: a) zagwarantowanie prawa dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są przeznaczone dla tych organów, oraz określenie podstawowych warunków i praktycznych ustaleń dotyczących realizacji tego prawa; oraz b) zapewnienie, że informacje o środowisku będą automatycznie stopniowo udostępniane i rozpowszechniane w społeczeństwie, by osiągnąć stan najszerszej możliwej dostępności i rozpowszechnienia w społeczeństwie informacji o środowisku […]”. 13. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2003/4 definiuje „informacje o środowisku” jako: „[…] informacje w formie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące: a) stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz obszary naturalne, w tym bagna, obszary przybrzeżne i morskie, biologiczna różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami; b) czynników, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, w tym odpady radioaktywne, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpływać na elementy środowiska, o których mowa w lit. a); c) środków (łącznie ze środkami administracyjnymi), takich jak polityki, przepisy prawne, plany, programy, porozumienia w sprawie ochrony środowiska, oraz działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy i czynniki, o których mowa w lit. a) i b), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; […]”. 14. Artykuł 2 ust. 2 definiuje organ władzy publicznej jako: „a) rząd lub inny organ administracji publicznej, włączając publiczne organy doradcze na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym; […] państwa członkowskie mogą postanowić, że powyższa definicja nie dotyczy organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze sądowym lub ustawodawczym […]”. 15. Artykuł 2 ust. 3 definiuje „informacje znajdujące się w posiadaniu organu władzy publicznej” jako „informacje o środowisku będące w posiadaniu organu władzy publicznej, które zostały przez ten organ opracowane lub otrzymane”. 16. Artykuł 3 ust. 1 stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”. 17. Artykuł 4 nosi tytuł „Wyjątki”. Określa on w ust. 1 i 2 okoliczności, w których państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. Okoliczności te odzwierciedlają przepisy art. 4 ust. 3 i 4 konwencji z Aarhus ( ). Artykuł 4 ust. 2 zdanie drugie stanowi, że „[p]odstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku”. Prawo krajowe 18. Umweltinformationsgesetz (ustawa o dostępie do informacji dotyczących środowiska, zwana dalej „UIG”) dokonała transpozycji dyrektywy 2003/4 do niemieckiego prawa federalnego. 19. Paragraf 2 ust. 1 pkt 1 UIG zalicza „rząd i inne organy administracji publicznej” do instytucji podlegających obowiązkowi informacyjnemu. Niemniej jednak § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) UIG w sposób wyraźny wyłącza „najwyższe organy federalne [z tego obowiązku] w zakresie, w jakim działają one w ramach procesu legislacyjnego lub wydają instrumenty regulacyjne”. 20. Ustawodawstwo krajowe ( ) upoważnia federalne ministerstwo spraw gospodarczych i technologii (zwane dalej „ministerstwem”) do wydania przepisów zmieniających Pkw‑Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (zwane dalej „rozporządzeniem dotyczącym oznakowania zużycia energii przez samochody osobowe”). 21. Rozporządzenie z dnia 22 sierpnia 2011 r. ( ) zostało prawidłowo wydane przez ministerstwo w ramach tychże upoważnień. Akt ten dotyczy udzielania konsumentom informacji w zakresie zużycia paliwa, emisji dwutlenku węgla i zużycia energii elektrycznej przez nowe pojazdy silnikowe. Stanowi on, że informacji takich należy udzielić konsumentom przed zawarciem umowy sprzedaży, ponieważ uznaje się, że taka informacja może wpływać na to, czy dokonają oni zakupu. Decyzje konsumentów determinują, jakie samochody znajdują się na drodze i powodują emisję dwutlenku węgla, w ten sposób ostatecznie wpływając na powietrze i atmosferę. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne 22. W dniu 14 października 2010 r. Deutsche Umwelthilfe, stowarzyszenie proekologiczne, złożyło do ministerstwa wniosek na podstawie UIG. W szczególności ubiegało się ono o udzielenie dostępu do informacji, które niemiecki przemysł motoryzacyjny przekazał ministerstwu w ramach przygotowań procesu, który doprowadził do wydania rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2011 r. 23. Ministerstwo oddaliło wniosek Deutsche Umwelthilfe na tej podstawie, że pełniło ono funkcję o charakterze ustawodawczym i z tego względu nie było organem władzy publicznej, w związku z czym nie było organem władzy publicznej podlegającym obowiązkowi przedstawienia informacji o środowisku. 24. Deutsche Umwelthilfe złożyło skargę na tę decyzję do Verwaltungsgericht Berlin, który przedłożył Trybunałowi następujące pytania: „1) Czy art. 2 pkt 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4/WE […] należy interpretować w ten sposób, że organy lub instytucje pełnią funkcje o charakterze ustawodawczym także wówczas, gdy czynności prawodawcze organów wykonawczych podejmowane są na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie wydanej przez parlament? 2) Jeśli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: czy takie organy lub instytucje nie są objęte pojęciem „organ władzy publicznej” trwale, czy jedynie w odniesieniu do okresu do momentu zakończenia procedury prawodawczej?”. 25. Deutsche Umwelthilfe, rząd niemiecki i Komisja Europejska złożyły dokumenty procesowe, a na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. złożyli ustne wyjaśnienia. Kwestie wstępne 26. Komisja podniosła trzy kwestie, do których odniosę się przechodząc do sedna mojej analizy. 27. W pierwszym rzędzie Komisja podnosi, że przed traktatem z Lizbony nie istniała ogólna definicja „aktu ustawodawczego” na poziomie Unii. Z tego względu było możliwe niepozbawione słuszności twierdzenie, że rozporządzenia Komisji z uwagi na ich materialnoprawną treść normatywną były aktami ustawodawczymi. Jednakże twierdzenie takie nie jest już możliwe w świetle art. 289 ust. 3 TFUE. To, czy środek unijny jest aktem ustawodawczym, jest kwestią formy, nie zaś treści ( ). Komisja argumentuje, że jeżeli uwzględnić to, czy dany rodzaj instrumentu legislacyjnego jest uznawany za ustawodawczy, czy też wykonawczy w danym państwie członkowskim, to odpowiedź na pytanie, czy wyjątek z art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 znajduje zastosowanie, prowadziłaby do różnych rezultatów w zależności od państwa członkowskiego. 28. W świetle różnorodności systemów i tradycji prawnych w 27 państwach członkowskich wydaje się pożądane, aby przyjąć w stosunku do dyrektywy takie podejście interpretacyjne, które z największym prawdopodobieństwem zapewni jednolitą wykładnię ( ). 29. Po drugie, Komisja przyznaje, że informacje przekazane do ministerstwa przez niemiecki przemysł motoryzacyjny, o dostęp do których ubiega się Deutsche Umwelthilfe, są informacjami o środowisku w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 3 dyrektywy 2003/4. Jednakże podnosi, że materiały te wychodzą poza zakres art. 2 pkt 2 akapit drugi, ponieważ nie pochodzą one od organu władzy publicznej. Stąd Komisja twierdzi, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu odsyłającego. 30. Z poglądem tym nie mogę się zgodzić. 31. Sad odsyłający nie uznał za konieczne wystąpienie z pytaniem o to, czy wnioski o udzielenie dostępu do informacji o środowisku kierowane do organu władzy publicznej mogą dotyczyć informacji przekazanych temu organowi przez osobę prywatną. Moim zdaniem był on w pełni uprawniony, aby tego nie czynić. 32. Nacisk, jaki Komisja kładzie na pochodzenie przedmiotowych informacji i na to, czy pochodzą one od osoby prywatnej, czy też od organu władzy publicznej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/4, który stwierdza, że informacje znajdujące się w posiadaniu organu władzy publicznej to „informacje o środowisku będące w posiadaniu organu władzy publicznej”, jeżeli zostały one „przez ten organ opracowane lub otrzymane”. Podczas gdy pierwsza kategoria informacji w istocie (z definicji) została wytworzona przez „organ władzy publicznej”, nie dostrzegam ważnego powodu, aby uważać, że druga kategoria w założeniu miałaby być ograniczona do informacji otrzymanych od innych organów władzy publicznej. Przeciwnie, naturalna interpretacja wskazuje, że autorstwo jest pozbawione znaczenia: liczy się posiadanie. 33. Po trzecie, sąd odsyłający uważa, że przyjęcie instrumentów regulacyjnych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) UIG obejmuje wszelkie bezpośrednio powiązane działania, z uwzględnieniem konsultacji pomiędzy ministerstwem a niemieckim przemysłem motoryzacyjnym. Komisja uważa, że przyjęta przez sąd krajowy wykładnia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) UIG jest niezgodna z art. 2 pkt 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4, i przedstawia odmienną interpretację prawa krajowego. 34. Ponownie nie mogę zgodzić się ze stanowiskiem Komisji. 35. Według ugruntowanego orzecznictwa Trybunał z zasady powinien opierać swoją ocenę na opisie prawa krajowego przedstawionym w postanowieniu odsyłającym ( ). 36. Ponadto do cech charakterystycznych postępowania w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE zalicza się ta, że to do sądu odsyłającego należy rozstrzyganie sporu zawisłego przed tym sądem przy uwzględnieniu odpowiedzi udzielonej przez Trybunał ( ). Tak więc to do sądu występującego z wnioskiem prejudycjalnym należy dokonanie oceny zgodności ustawodawstwa krajowego z przepisami unijnymi. Zadaniem Trybunału jest przedstawienie sądowi odsyłającemu kryteriów pozwalających mu na dokonanie wykładni art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 i na zastosowanie swoich przepisów krajowych ( ), a nie orzekanie o zgodności § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) UIG z tą dyrektywą. Wynika z tego, że Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu krajowego. Pytanie pierwsze 37. W sprawie Flachglas Torgau zwrócono się do Trybunału z zapytaniem, czy wyjątek przewidziany w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 znajduje zastosowanie do ministerstw w sytuacji, gdy uczestniczą one w procesie wydawania ustawodawstwa pierwotnego. Trybunał uznał, że do wyrażenia „organy lub instytucje pełniące funkcje o charakterze […] ustawodawczym” powinna mieć zastosowanie wykładnia funkcjonalna. W sytuacji, gdy ministerstwa są na podstawie prawa krajowego odpowiedzialne za przygotowywanie projektów ustaw, przedstawianie ich parlamentowi i uczestniczenie w procesie legislacyjnym, w szczególności poprzez formułowanie opinii, mogą one być objęte wyjątkiem (jeżeli państwa członkowskie zdecydują się na jego zastosowanie). 38. Bieżąca sprawa różni się od sprawy Flachglas Torgau. W niniejszej sprawie zagadnienie polega na tym, czy instrumenty regulacyjne wydane przez władzę wykonawczą są objęte tymże wyjątkiem. 39. Deutsche Umwelthilfe twierdzi, że art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w sposób ścisły, w ten sposób, że wyklucza proces wydawania takich instrumentów. Rząd niemiecki – przeciwnie – uważa, że właściwa jest wykładnia rozszerzająca. Komisja podnosi, że wykładnia zawężająca prowadziłaby do pominięcia zastosowanego przez Trybunał w sprawie Flachglas Torgau podejścia funkcjonalnego. Jednakże zbyt szeroka wykładnia byłaby sprzeczna z sensem dyrektywy interpretowanej na tle konwencji z Aarhus. 40. Czy warunek zawarty w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w sposób rozszerzający, czy zawężający? Lub też czy istnieje trzecia możliwość, w ramach której niektóre instrumenty regulacyjne są objęte wyjątkiem, a niektóre nie? Jeżeli tak jest, w jaki sposób wyznaczyć granice tejże chronionej kategorii? 41. W treści dyrektywy 2003/4 lub konwencji z Aarhus nie ma wskazań co do tego, czy organy lub instytucje wydające instrumenty regulacyjne powinny być zaliczane do „pełniących funkcje o charakterze […] ustawodawczym”. 42. Dokonując wykładni wyjątków od ogólnej zasady, Trybunał przyjmuje ścisłe podejście ( ). Z tego względu w wyroku w sprawie Flachglas Torgau Trybunał uznał, że art. 2 pkt 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 nie może być interpretowany w sposób rozszerzający skutki wyłączenia ponad to, co jest niezbędne do zabezpieczenia interesów, na zabezpieczenie których jest on skierowany; a także, że zakres wyłączeń, który on wprowadza, powinien być ustalany z uwzględnieniem celów dyrektywy ( ). Podejście to oczywiście powinno być zachowywane także w bieżącej sprawie. 43. Ponadto dyrektywa 2003/4 powinna być interpretowana z uwzględnieniem celów i systematyki konwencji z Aarhus ( ). W sytuacji istnienia możliwości obrania różnych kierunków interpretacji dyrektywy uważam za pożądane przyjęcie takiego kierunku, który w mniejszym stopniu odbiega od konwencji ( ). 44. Zarówno konwencja, jak i dyrektywa 2003/4 odzwierciedlają determinację, aby zapewnić zwiększoną przejrzystość, szczególnie w odniesieniu do możliwości rozliczenia władz publicznych przez obywatela ( ). Gwarancja prawa do publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska należy do celów wyraźnie wymienionych w art. 1 konwencji (i art. 1 dyrektywy). Co do zasady przejrzystość jest korzystna, jakkolwiek nie przewiduje się nieograniczonej przejrzystości. W szczególności zarówno konwencja, jak i dyrektywa 2003/4 przyjmują, że cel zapewnienia przejrzystości może być łagodzony potrzebą umożliwienia władzom publicznym wykonywania ich zadań bez nadmiernych zakłóceń ( ). 45. Biorąc pod uwagę znaczenie, jakie Komisja nadaje zapewnianiu przejrzystości, należy stwierdzić, że dyrektywa 2003/4, w sytuacji gdy jest ona niejednoznaczna, powinna być interpretowana w sposób promujący realizację tego celu, nie zaś w sposób ją utrudniający ( ). 46. Artykuł 4 ust. 1 konwencji stanowi, że władze publiczne są zobowiązane na wniosek udostępnić społeczeństwu informacje dotyczące środowiska. Jednakże w przypadku zastosowania wyjątku z art. 2 pkt 2 zainteresowany organ lub instytucja nie zostaje objęty definicją „organu władzy publicznej” i w konsekwencji nie podlega temu obowiązkowi. Jest zatem zwolniony z powinności rozważenia, czy można lub należałoby odmówić dostępu do informacji objętej wnioskiem na podstawie wyjątków wymienionych w art. 4 pkt 3 i 4. 47. Czy działalność organów lub instytucji w zakresie wydawania instrumentów regulacyjnych byłaby utrudniona, w przypadku gdyby nie stosował się do nich ogólny wyjątek zawarty w art. 2 pkt 2 i gdyby były one objęte normalnym obowiązkiem ujawnienia na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy? 48. W wyroku w sprawie Flachglas Torgau Trybunał stwierdził, że „[a]rtykuł 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 ma umożliwić państwom członkowskim wydanie przepisów odpowiednich dla zapewnienia prawidłowego przebiegu procesu legislacyjnego, uwzględniając fakt, że w różnych państwach członkowskich informowanie obywateli zwykle jest wystarczająco zagwarantowane w ramach procesu legislacyjnego” ( ). 49. W świetle tego stwierdzenia Niemcy przedstawiają pytanie, z jakiego powodu proces wydawania instrumentów regulacyjnych nie miałby być poddany ochronie za pomocą tych samych regulacji, które znajdują zastosowanie do ustawodawstwa pierwotnego? 50. Jest to słuszne pytanie. Udzielając na nie odpowiedzi, wezmę pod uwagę następujące czynniki. 51. Podobnie jak ustawodawstwo pierwotne, instrumenty regulacyjne są zazwyczaj środkami zawierającymi przepisy powszechnie obowiązujące. Wspomniane dwie kategorie norm prawnych nie są jednak tożsame. Co istotne, procedury prowadzące do ustanowienia prawa pierwotnego i wtórnego różnią się od siebie. Częściowo z tego właśnie względu wiele (jeżeli nie większość) systemów prawnych zawiera mechanizmy umożliwiające stanowienie prawa na różnych poziomach. Procedury parlamentarne służące stanowieniu ustawodawstwa pierwotnego z natury są czasochłonne. Mogą także być sztywne. Z tego względu zakłócenie ich biegu mogłoby zniweczyć plan legislacyjny władzy wykonawczej. Procedury służące stanowieniu prawa wtórnego, choć niekiedy złożone, są jednak istotnie szybsze i elastyczniejsze niż pełna procedura parlamentarna, umożliwiając administracji podjęcie działań regulacyjnych w dość efektywny sposób ( ). Cechą procesu stanowienia przepisów wykonawczych jest to, że dochodzi do mniejszego zaangażowania pełnego demokratycznego procesu parlamentarnego. Może występować w niewielkim zakresie (lub nie występować wcale) wymóg proceduralny debaty parlamentarnej. Występuje więc z reguły mniejsza przejrzystość i mniej okazji dla kontroli społecznej. 52. Niemcy utrzymują, że procedura prowadząca do wydania rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2011 r. była przejrzysta. Deutsche Umwelthilfe twierdzi, że procedura ta nie zapewniała stopnia przejrzystości i nadzoru społecznego porównywalnego z procedurą parlamentarną służącą stanowieniu ustawodawstwa pierwotnego. 53. Brak jest ostrego podziału dotyczącego kwestii, czego może dotyczyć ustawodawstwo pierwotne oraz instrumenty niższego rzędu. Instrumenty regulacyjne mogą być wykorzystywane do wprowadzania środków o charakterze spornym. Legislatorom znane są przypadki manipulowania krajowym systemem poprzez stosowanie mniej transparentnej procedury dotyczącej prawa wtórnego w celu wprowadzenia w życie trudnych decyzji politycznych z dala od pełnego natężenia kontroli społecznej w procesie parlamentarnym (nadmieniam w tym miejscu, że nie sugeruję, aby miało to miejsce w bieżącej sprawie). Proponowane środki wpływające na środowisko mogą kreować radykalne stanowiska kierowane za lub przeciw. Konwencja z Aarhus jest skierowana na zapobieganie potajemnemu stanowieniu prawa wpływającego na środowisko. 54. W zakresie, w jakim procedury służące stanowieniu przepisów wykonawczych zapewniają mniejszy stopień przejrzystości i mniej okazji do społecznej kontroli, wynika z tego, że interpretacja art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 rozszerzająca wyjątek dotyczący „[organów lub instytucji] pełniących funkcje o charakterze […] ustawodawczym” na wszelkie instrumenty regulacyjne byłaby niespójna z osiąganiem celów konwencji ( ). 55. Preferuję rozwikłanie niejasności w art. 2 pkt 2 poprzez interpretowanie tego przepisu w sposób zapewniający ociągnięcie większego (zamiast mniejszego) stopnia przejrzystości, a przez to większej (nie zaś mniejszej) kontroli społecznej. Z tego powodu jestem zdania, że należałoby przyjąć domniemanie, że instrumenty regulacyjne nie wchodzą w zakres wyjątku. 56. Pragnę dodać, że sama konwencja odnosi się w szczególności do „przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych” w art. 8 dotyczącym drugiego filaru (który dotyczy udziału społeczeństwa). Takie rozróżnienie wskazuje, że w systemie konwencji stanowienie ustawodawstwa pierwotnego jest uznawane za wewnętrznie odmienne od wydawania instrumentów regulacyjnych. Z tego powodu jest mało prawdopodobne, aby słowa „pełniących funkcje o charakterze […] ustawodawczym” w art. 2 ust. 2 konwencji, transponowane w sposób dosłowny w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4, miały w założeniu automatycznie obejmować oba rodzaje działań. 57. Czy proces stanowienia prawa wtórnego przestałby przebiegać bezproblemowo ( ), gdyby ogólny wyjątek w art. 2 pkt 2 nie znajdował automatycznego zastosowania do tej kategorii norm prawnych? 58. Słowa „pełniących funkcje o charakterze […] ustawodawczym” w art. 2 pkt 2 dotyczą płynnego procesu. Pewna liczba funkcji przygotowawczych jest sprawowana przez władzę wykonawczą, zanim projekt proponowanej ustawy będzie przedmiotem debaty w czasie sesji parlamentu. Może to obejmować gromadzenie i ocenę informacji, kształtowanie polityki, projektowanie przepisów prawnych, przygotowanie opinii prawnych dotyczących danego aktu prawnego oraz przeprowadzanie konsultacji. Informacje dotyczące niektórych z tych działań mogłyby być objęte niektórymi spośród wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lub 2 dyrektywy 2003/4, zapewniającymi niezbędny poziom ochrony w ramach procesu legislacyjnego. Odnośnie do pozostałych czynności wydaje mi się, że potencjalne ryzyko „zakłócenia” wydawania instrumentów regulacyjnych jest ceną za osiągnięcie przejrzystości i odpowiedzialności społecznej, do której dążą konwencja i dyrektywa. 59. Niemcy i Komisja uznają, że odmienne przepisy konstytucyjne mogą prowadzić do różnych skutków w różnych państwach członkowskich. Wszelka interpretacja oparta na szczególnych cechach proceduralnych procesu legislacyjnego tworzy zatem ryzyko zastosowania wyjątku z art. 2 pkt 2 dyrektywy w całej Unii Europejskiej. Byłoby to sprzeczne z jednym z wyraźnych celów dyrektywy 2003/4, określonym w jej motywie 7, którym jest harmonizacja rozbieżności pomiędzy obowiązującymi w państwach członkowskich przepisami prawnymi dotyczącymi informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, co z kolei wymaga jednolitej wykładni prawa Unii ( ). 60. Dotychczas mówiłam o domniemaniu, że wydanie instrumentów regulacyjnych nie jest objęte ogólnym wyjątkiem dotyczącym „działalności legislacyjnej” zawartym w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4. Czy domniemanie to jest do obalenia, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie? 61. Zarówno rząd niemiecki, jak i Komisja zwracają się do Trybunału o określenie kryteriów umożliwiających sądom krajowym ustalenie, czy dany instrument regulacyjny jest objęty wyjątkiem z art. 2 pkt 2 dyrektywy. W wyniku tego rodzaju sugestii wydaje mi się, że muszą oni dopuszczać – jakkolwiek w sposób dorozumiany – że niektóre instrumenty regulacyjne nie powinny być chronione przez ten warunek. 62. Czy jest możliwe określenie takich kryteriów? 63. Komisja sugeruje, że orzecznictwo rozwinięte przez Trybunał w ramach wykładni przepisów dyrektywy OOŚ powinno stosować się analogicznie w bieżącej sprawie ( ). Orzecznictwo to wskazuje, że tylko projekty, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa, w taki sposób, aby cele dyrektywy OOŚ były osiągane w procesie prawodawczym, są wyłączone z zakresu tej dyrektywy ( ). Nie zgadza się z tym rząd niemiecki. Uważa on, że orzecznictwo dotyczące dyrektywy OOŚ nie stanowi wsparcia dla interpretacji zakresu art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4. 64. Nie jestem przekonana, by orzecznictwo dotyczące dyrektywy OOŚ mogło być stosowane w drodze bezpośredniej analogii. 65. Dyrektywa OOŚ znajduje zastosowanie w konkretnych okolicznościach, w których dokonuje się oceny oddziaływania na środowisko na podstawie informacji dostarczonych przez zainteresowanego dewelopera. Dyrektywa 2003/4 ma dużo szerszy zasięg zastosowania. Wprowadza ona ogólny system w celu zapewnienia, aby każda osoba fizyczna lub prawna w danym państwie członkowskim miała prawo dostępu do informacji dotyczących środowiska znajdujących się w posiadaniu organów władzy publicznej lub na ich rzecz, bez obowiązku wykazywania przez taką osobę interesu ( ). Z tego powodu nie uważam za właściwe, aby zaledwie transponować dokonaną przez Trybunał interpretację bardzo szczegółowych przepisów dyrektywy OOŚ do ogólnego systemu objętego dyrektywą 2003/4. 66. Jednakże zgadzam się z Komisją co do tego, że przy próbach sformułowania kryteriów do określenia, czy w konkretnej sprawie domniemanie, że instrumenty regulacyjne nie są objęte wyjątkiem z art. 2 pkt 2, zostało obalone, niezbędne jest odniesienie się do celów dyrektywy 2003/4. Moim zdaniem przejrzystość i możliwość kontroli społecznej jest zagwarantowana w sytuacji, gdy a) procedury prowadzące do przyjęcia instrumentu regulacyjnego spełniają cel zidentyfikowany przez Trybunał, to jest zagwarantowanie prawa dostępu do informacji dotyczących środowiska znajdujących się w posiadaniu organu władzy publicznej, oraz b) rozpowszechnianie i udostępnianie takich informacji społeczeństwu ( ) jest realizowane w sposób porównywalny ze sposobem dotyczącym uchwalania ustawodawstwa pierwotnego. W takiej sytuacji stosowanie wyjątku zawartego w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4 nie podważałoby skuteczności dyrektywy. Do sądu odsyłającego należy określenie, czy kryteria te zostały w danym przypadku spełnione. Ciężar dowodu na wykazanie, że jest tak w istocie, obciąża organ władzy publicznej chcącej się powołać na tenże wyjątek. 67. Należy przyznać, że brak wyraźnej reguły co do tego, czy procedura zmierzająca do wydawania instrumentów regulacyjnych jest objęta wyjątkiem z art. 2 pkt 2, oznacza, że sądy krajowe będą musiały stosownie do potrzeb badać i porównywać krajowe procedury służące stanowieniu prawa pierwotnego i wtórnego. Kontrolując poziom gwarancji zapewnianych przez prawo krajowe, sędziowie krajowi staną się strażnikami przejrzystości i odpowiedzialności wymaganej przez konwencję z Aarhus i dyrektywę 2003/4. Oczywiście zawsze będą mieli możliwość, jeżeli sobie tego zażyczą, ubiegać się o dalsze wskazówki od Trybunału przed wydaniem wyroku. 68. Sąd odsyłający oczywiście nie wykonał jeszcze takiego działania w bieżącej sprawie. Jeżeli Trybunał przyjmie podejście, które proponuję, do sądu odsyłającego będzie należeć zbadanie procedur prawa krajowego prowadzących do wydania rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2011 r. i ustalenie, czy realizacja celów przejrzystości i kontroli społecznej została zagwarantowana w procesie wydawania tego instrumentu regulacyjnego, w szczególności przy udzielaniu dostępu do informacji uzyskanych przez zainteresowane ministerstwo, jak również informacji wytworzonych przez ministerstwo, dokumentów przygotowawczych i jakichkolwiek debat parlamentarnych. Tylko w przypadku gdy sąd odsyłający jest przekonany, że tak właśnie było, powinien on dopuścić stosowanie wyjątku z art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4. 69. Z tego względu uważam, że na pierwsze pytanie sądu odsyłającego należy odpowiedzieć w ten sposób, że organy wykonawcze wydające obowiązujące akty prawne na podstawie upoważnień przyznanych aktem prawnym ustanowionym przez parlament są wyłączone z zakresu wyjątku zawartego w art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4, chyba że procedura wydawania takich instrumentów gwarantuje prawo dostępu do informacji dotyczących środowiska w taki sposób, że cele dyrektywy 2003/4 zostały osiągnięte w sposób porównywalny do tego, w jaki zapewnia to procedura uchwalania aktów ustawodawczych. Ciężar wykazania, że tak jest, spoczywa na organie władzy wykonawczej zamierzającej powołać się na tenże wyjątek. Do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie, czy cele dyrektywy 2003/4 zostały spełnione, w szczególności z uwzględnieniem celów przejrzystości i kontroli społecznej. Pytanie drugie 70. Jeżeli Trybunał udzieli odpowiedzi na pytanie pierwsze w sposób, w jaki zasugerowałam, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie. Jednakże tytułem uzupełnienia, jeżeli Trybunał chciałby odpowiedzieć na to pytanie, zgadzam się z wszystkimi stronami, że – przy zastosowaniu rozumowania Trybunału w wyroku w sprawie Flachglas Torgau ( ), art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2003/4 powinno być interpretowane w ten sposób, że udzielona państwom członkowskim przez ten przepis możliwość wyboru nieuznawania organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze ustawodawczym za organy władzy publicznej nie może być wykorzystywana w sytuacji, gdy dany proces ustawodawczy został zakończony. Wnioski 71. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie 1 skierowane przez Verwaltungsgericht Berlin w następujący sposób: W rozumieniu art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG organ władzy wykonawczej jest wykluczony z wyjątku zawartego w art. 2 pkt 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy przy wydawaniu instrumentów regulacyjnych na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie wyższego rzędu, chyba że procedura wydawania takich instrumentów gwarantuje realizację prawa dostępu do informacji dotyczących środowiska w taki sposób, że pozwala na osiągnięcie celów dyrektywy 2003/4 w sposób porównywalny do tego, w jaki czyni to procedura służąca uchwalaniu aktów ustawodawczych. Ciężar dowodu, że tak jest, spoczywa na organie władzy wykonawczej, który zamierza powoływać się na ten wyjątek. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy cele dyrektywy 2003/4 zostały spełnione, w szczególności z uwzględnieniem celu przejrzystości i kontroli społecznej. Nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugie pytanie. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Będę także posługiwać się terminem „instrumenty regulacyjne”, odnosząc się do tego rodzaju środków w niniejszej opinii. ( ) Zobacz pkt 51 poniżej. ( ) Wyrok z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie C‑204/09, pkt 34. Zobacz także pkt 47, 48 mojej opinii w tej sprawie. ( ) Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. L 41, s. 26). Dyrektywa 90/313 Rady z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku stanowiła o dostępie do informacji o środowisku znajdujących się w posiadaniu organów władzy publicznej, począwszy od 1 stycznia 1993 r. ( ) Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwana dalej „konwencją z Aarhus” lub „konwencją”) została podpisana w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r (Dz.U. L 124, s. 1). ( ) Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40, zwana dalej „dyrektywą OOŚ”). ( ) Zobacz pkt 5 powyżej. ( ) Paragraf 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 2 pkt 2, § 1 ust. 3 pkt 1 i § 1 ust. 3 pkt 3–5 Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (ustawy o oznakowaniu zużycia energii) z dnia 30 stycznia 2002 r., w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem z dnia 31 października 2006 r. (zwanej dalej „EnVKG”). ( ) Erste Verordnung zur Änderung der Pkw‑Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung z dnia 22 sierpnia 2011 r. (pierwsze rozporządzenie zmieniające rozporządzenie dotyczące oznakowania zużycia energii przez samochody osobowe, zwane dalej „rozporządzeniem z dnia 22 sierpnia 2011 r.”). ( ) Zobacz pkt 7 powyżej. ( ) Zobacz motyw 7 dyrektywy 2003/4 oraz ww. w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 50. Zobacz także pkt 59 poniżej. ( ) Wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C-511/03 Ten Kate Holding Musselkanaal i in., Zb.Orz. s. I-8979, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyrok z dnia 4 lutego 2010 r. w sprawie C-14/09 Genc, Zb.Orz. s. I-931, pkt 31. ( ) Wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie C-284/06 Burda, Rec. s. I-4571, pkt 39. ( ) Zobacz np. wyrok z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawach połączonych C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. s. I-1, pkt 27; z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I-8533, pkt 36, obydwa dotyczące dostępu do dokumentów. Zobacz także wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie C-321/96 Mecklenburg, Rec. s. I-3809, pkt 25, dotyczący wykładni art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 tiret trzecie dyrektywy Rady 90/313/EWG (poprzedzającej dyrektywę 2003/4). ( ) Punkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz motyw 5 dyrektywy 2003/4. Zobacz także ww. w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz pkt 42 mojej opinii w sprawie Flachglas Torgau. ( ) Zobacz motywy konwencji przytoczone w pkt 3 oraz w szczególności ww. w pkt 11 motyw 1 dyrektywy 2003/4. ( ) Zobacz pkt 30 i 31 mojej opinii w sprawie Flachglas Torgau. ( ) Zobacz ww. w pkt 11 motyw 16 dyrektywy 2003/4. ( ) Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 43. ( ) W swoich dokumentach procesowych rząd niemiecki twierdzi, że w latach 1949–1994 wydano 15000 instrumentów regulacyjnych, przy czym w tym samym okresie ogłoszono 5000 pierwotnych aktów ustawodawczych. ( ) Zobacz motyw drugi w preambule konwencji, cytowany powyżej w pkt 3. ( ) Zobacz w odniesieniu do działalności sądowniczej ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 92, 93. Jednakże nie musi z tego wynikać, że prawo do żądania pism procesowych automatycznie i we wszystkich kontekstach naruszałoby „spokojny” przebieg postępowania – zob. np. w odniesieniu do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka art. 40 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. ( ) Wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I-403, pkt 27. ( ) Komisja odnosi się do wyroków: z dnia 18 października 2011 r. w sprawach połączonych od C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09 Boxus i Roua, Zb.Orz. s. I-9711; z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C-435/97 WWF i in., Rec. s. I-5613, pkt 57. ( ) Wyrok z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C-287/98 Linster, Rec. s. I-6917, pkt 51. ( ) Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 38. Zobacz także pkt 30, 54 mojej opinii w tej sprawie. ( ) Wyżej wymieniony w przypisie 4 wyrok w sprawie Flachglas Torgau, pkt 52–58. Zobacz także moją opinię w tej sprawie, pkt 66–76.