C-518/06

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JÁNA MAZÁKA przedstawiona w dniu 9 września 2008 r.(1) Sprawa C‑518/06 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 43 WE i art. 49 WE – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Ubezpieczenia niebędące ubezpieczeniami na życie – Obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych – Obowiązek ubezpieczania – Dyrektywa 92/49/EWG – Taryfy składek I –    Wprowadzenie 1.        W niniejszym postępowaniu w trybie art. 226 WE Komisja podnosi, że Republika Włoska, nakładając między innymi obowiązek ubezpieczania na zakłady ubezpieczeń posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech, uchybia zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE i 49 WE. Włoskie prawo zobowiązuje takie przedsiębiorstwa do ubezpieczania w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii ubezpieczonych we wszystkich regionach Włoch. Komisja podnosi również, że ustanawiając i utrzymując w mocy przepisy, na podstawie których składki na ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych muszą być naliczane na podstawie określonych parametrów oraz poddając składki na te ubezpieczenia następczej kontroli, Republika Włoska uchybia zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6, 9, 29 i 39 dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniających dyrektyw 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie)(2). Obowiązki te ciążą na przedsiębiorstwach mających główną siedzibę we Włoszech oraz na przedsiębiorstwach mających główną siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzących działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Naruszenie omawianych włoskich przepisów może prowadzić do nałożenia kar przez Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), włoski organ nadzoru ubezpieczeń prywatnych. II – Okoliczności prawne A –    Ustawodawstwo wspólnotowe 2.        Artykuł 6 dyrektywy 92/49, zawarty w tytule II „Podejmowanie działalności ubezpieczeniowej”, stanowi: „[…] 3. Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie stanowi dla państw członkowskich przeszkody w utrzymaniu w mocy lub przyjęciu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, wymagających zatwierdzenia aktu założycielskiego i umowy spółki oraz podania do wiadomości wszystkich innych dokumentów koniecznych do normalnego sprawowania nadzoru. Państwa członkowskie nie przyjmują jednakże przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek oraz formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Państwa członkowskie nie mogą utrzymać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen. […]”. 3.        Artykuł 9 dyrektywy 92/49, znajdujący się w tytule III „Harmonizacja zasad regulujących działalność ubezpieczeniową”, stanowi: „[…] 1. Nadzór finansowy nad zakładem ubezpieczeń, obejmujący działalność, którą zakład prowadzi przez swoje oddziały lub w ramach swobody świadczenia usług, stanowi wyłączną odpowiedzialność rodzimego państwa członkowskiego. 2. Wspomniany nadzór finansowy musi obejmować sprawdzenie, w odniesieniu do całej działalności zakładu, jego stopnia wypłacalności, tworzenia rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych i aktywów przeznaczonych na ich pokrycie, zgodnie z ustanowionymi zasadami lub praktyką stosowaną w rodzimym państwie członkowskim w oparciu o przepisy przyjęte na poziomie wspólnotowym. […] 3. Właściwe władze rodzimego państwa członkowskiego muszą wymagać, aby każdy zakład ubezpieczeń dysponował prawidłowymi procedurami administracyjnymi i księgowymi oraz odpowiednimi mechanizmami kontroli wewnętrznej”. 4.        Artykuł 29 dyrektywy 92/49, również mieszczący się w tytule III, stanowi: „Państwa członkowskie nie wprowadzają przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy oraz innych drukowanych dokumentów, które zakład ubezpieczeniowy zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Mogą one wymagać jedynie doraźnego zgłaszania tych warunków polis i innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z krajowymi przepisami dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. Państwa członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”. 5.        Artykuł 39 dyrektywy 92/49, znajdujący się w tytule IV „Przepisy odnoszące się do prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług”, stanowi: „[…] 2. Państwo członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie przyjmuje przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Może jedynie wymagać od zakładu, który zamierza prowadzić działalność ubezpieczeniową na jego terytorium w ramach prawa przedsiębiorczości lub w ramach swobody świadczenia usług, doraźnego zgłaszania tych warunków polis oraz innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z przepisami krajowymi dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. 3. Państwo członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie może utrzymywać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”. B –    Ustawodawstwo krajowe 6.        Artykuł 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 z dnia 24 grudnia 1969 r. (ogłoszonej w Gazzetta Ufficale della Repubblica Italiana, dzienniku urzędowym Republiki Włoskiej nr 2 z dnia 3 stycznia 1970 r.) o obowiązkowym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i statków (zwanej dalej „ustawą nr 990”) stanowi: „Zakłady ubezpieczeń są zobowiązane do przyjęcia, zgodnie z warunkami polis i taryfami składek zatwierdzonymi lub ustanowionymi przez ministra ds. przemysłu, handlu i rzemiosła, propozycji dotyczących obowiązkowych ubezpieczeń, zgłaszanych im zgodnie z niniejszą ustawą”. 7.        Artykuł 11 akapit 1a ustawy nr 990 stanowi: „W celu spełnienia obowiązków określonych w akapicie 1, przy ustalaniu taryf składek zakłady obliczają oddzielnie czyste składki i koszty dodatkowe, zgodnie z ich podstawami technicznymi, które muszą być dostatecznie szerokie i obejmować co najmniej pięć lat. Jeżeli podstawy te są niedostępne, zakłady mogą posłużyć się danymi statystycznymi z rynku. Jeżeli ISVAP stwierdzi fakt obejścia obowiązku ubezpieczania w zakresie poszczególnych obszarów geograficznych lub kategorii ubezpieczających, zostaje nałożona kara finansowa wynosząca 3% składek z ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów, wykazanych w ostatnim zatwierdzonym sprawozdaniu finansowym, w kwocie co najmniej 1 mln EUR, a maksymalnie 5 mln EUR. W razie powtarzających się przypadków obchodzenia obowiązku ubezpieczania zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów może zostać cofnięte”. 8.        Artykuł 12a ustawy nr 990 stanowi: „1. Aby zagwarantować przejrzystość i konkurencyjność oferty usług ubezpieczeń, a także odpowiednią informację dla użytkowników, przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i statków podają do publicznej wiadomości składki oraz ogólne i szczególne warunki polisy, obowiązujące na terytorium Republiki Włoskiej. 2. Składki obowiązujące, zgodnie z ustaleniami poszczególnych zakładów ubezpieczeń, w stosunku do ubezpieczających należących do kategorii osób korzystających w ciągu ostatnich dwóch lat z maksymalnej zniżki (bonus) muszą być jednolite na całym krajowym terytorium. 3. Ogłaszanie składek i warunków polis, o którym mowa w ust. 1, prowadzone jest w każdym z punktów sprzedaży zakładu ubezpieczeń oraz na stronach internetowych, umożliwiając użytkownikom obliczenie wysokości składek i uzyskanie informacji na temat polis ubezpieczeniowych na samochody, motocykle, motorowery i statki, które mają zostać ubezpieczone. […] 5. Błędne lub niepełne wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 3, podlega administracyjnej karze finansowej wynoszącej od 2600 do 10 300 EUR. W przypadku zaniechania lub opóźnienia przekraczającego trzydzieści dni grzywna ulega podwojeniu”. 9.        Artykuł 12d ust. 1 ustawy nr 990 stanowi: „Odmowa wykonania lub obejście ze strony zakładów ubezpieczeń obowiązku przyjmowania propozycji od potencjalnych ubezpieczających zgodnie z art. 11 w odniesieniu do obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i statków podlega karze od 3 mln do 9 mln ITL w zależności od popełnionego naruszenia”. 10.      Obowiązek ubezpieczania określony w art. 11 akapit 1 ustawy nr 990 został utrzymany w mocy przez art. 132 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 209 z dnia 7 września 2005 r. – Kodeks ubezpieczeń prywatnych (ogłoszonego w Gazzetta Ufficale della Repubblica Italiana, dzienniku urzędowym Republiki Włoskiej nr 239 z dnia 13 października 2005 r., dalej zwany „kodeksem”), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Artykuł 132 ust. 1 kodeksu stanowi: „Zakłady ubezpieczeń są zobowiązane do przyjęcia, zgodnie z warunkami ogólnymi polis i taryfami składek, które mają obowiązek wcześniej ustalić, w odniesieniu do wszystkich rodzajów ryzyka powstałego w wyniku ruchu pojazdów mechanicznych i statków, zgłaszanych im propozycji dotyczących obowiązkowych ubezpieczeń, z zastrzeżeniem poddania niezbędnemu sprawdzeniu prawidłowości danych podanych w zaświadczeniu stanowiącym podstawę oceny ryzyka oraz tożsamości ubezpieczającego i właściciela pojazdu, jeżeli są nimi różne osoby”. 11.      Artykuł 132 ust. 2 kodeksu, ustanawiający wyjątek od ogólnego obowiązku ubezpieczania, o którym mowa w art. 132 ust. 1 kodeksu, stanowi: „Do celów przestrzegania obowiązków wynikających z ust. 1 zakłady ubezpieczeń mogą ubiegać się o ograniczenie zezwolenia do parków samochodowych lub flot statków”. 12.      Artykuł 11 akapit 1a ustawy nr 990 został zastąpiony art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. Artykuł 35 ust. 1 kodeksu stanowi: „Przy ustalaniu taryf składek zakład oblicza oddzielnie czyste składki i koszty dodatkowe, zgodnie z ich podstawami technicznymi, które muszą być dostatecznie szerokie i obejmować co najmniej pięć lat. Jeżeli podstawy te są niedostępne, zakład może posłużyć się danymi statystycznymi z rynku”. 13.      Artykuł 314 ust. 2 kodeksu stanowi: „Naruszenie lub obejście obowiązku ubezpieczania, o którym mowa w art. 132 ust. 1, w odniesieniu do poszczególnych obszarów geograficznych lub kategorii ubezpieczających podlega finansowej karze administracyjnej wynoszącej od jednego do pięciu mln EUR”. 14.      Artykuł 12a ustawy nr 990 został zastąpiony przez art. 131 i 313 kodeksu. Artykuł 131 kodeksu stanowi: „1. Aby zagwarantować przejrzystość i konkurencyjność oferty usług ubezpieczeń, a także odpowiednią informację dla podmiotów, które podlegają obowiązkowi ubezpieczenia pojazdów i statków, zakłady podają do publicznej wiadomości, we wszystkich punktach sprzedaży i na stronach internetowych, dokument informacyjny i warunki polisy obowiązujące na terytorium Republiki Włoskiej. 2. Informowanie o składkach odbywa się za pomocą indywidualnych kosztorysów, wystawianych w każdym z punktów sprzedaży zakładu ubezpieczeń oraz przez strony internetowe, pozwalające uzyskać te same kosztorysy dotyczące pojazdów i statków, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. […] 3. ISVAP określi w rozporządzeniu obowiązki ciążące na zakładach i pośrednikach”. 15.      Artykuł 313 kodeksu stanowi: „Nieprzestrzeganie obowiązków określonych w art. 131 podlega finansowej karze administracyjnej wynoszącej od 1000 do 10 000 EUR”. 16.      Artykuł 12d ust. 1 ustawy nr 990 został zastąpiony przez art. 314 ust. 1 kodeksu, który stanowi: „Odmowa wykonania lub obejście obowiązku ubezpieczania, o którym mowa w art. 132 ust. 1, podlega finansowej karze administracyjnej wynoszącej od 1500 do 4500 EUR”. III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem 17.      Pismem z dnia 22 marca 2004 r. Komisja powiadomiła władze włoskie, że jej zdaniem art. 11 akapit pierwszy, art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ustawy nr 990 z późniejszymi zmianami są niezgodne z art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. Pismem z dnia 8 czerwca 2004 r. władze włoskie poinformowały, że ich zdaniem włoskie przepisy dotyczące obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych są zgodne z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. 18.      W dniu 9 lipca 2004 r. Komisja skierowała do Republiki Włoskiej wezwanie do usunięcia uchybienia. Komisja poinformowała, że otrzymała ona skargi trzech zakładów ubezpieczeń oferujących ubezpieczenia komunikacyjne we Włoszech w ramach swobody świadczenia usług, dotyczące stosowania art. 11 akapit 1a ustawy nr 990 przez ISVAP. Komisja uznała, że Republika Włoska naruszyła art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49, i wezwała to państwo członkowskie do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy. Pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. Republika Włoska udzieliła Komisji odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia, informując, że jej zdaniem włoskie prawo jest całkowicie zgodne z prawem wspólnotowym. 19.      W dniu 22 grudnia 2004 r. Komisja wystosowała do Republiki Włoskiej uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia w następstwie wyroku Trybunału w sprawie CaixaBank France(3). Zdaniem Komisji, w szczególności obowiązek ubezpieczania ciążący na wszystkich przedsiębiorstwach posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech stanowi ograniczenie prawa przedsiębiorczości wynikającego z art. 43 WE oraz swobody świadczenia usług wynikającej z art. 49 WE. Komisja wezwała Republikę Włoską do przedstawienia uwag w terminie miesiąca. 20.      W braku jakiejkolwiek odpowiedzi na uzupełniające pismo w sprawie wezwania do usunięcia uchybienia w dniu 18 października 2005 r. Komisja wystąpiła do Republiki Włoskiej z uzasadnioną opinią. W uzasadnionej opinii Komisja stwierdziła, że uznaje, iż Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 oraz art. 43 WE i 49 WE. Komisja wezwała Republikę Włoską do podjęcia działań niezbędnych do zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia. 21.      W dniu 3 listopada 2005 r. Republika Włoska powiadomiła Komisję o ogłoszeniu kodeksu w dzienniku urzędowym Republiki Włoskiej (la Gazzetta Ufficale della Repubblica Italiana). Republika Włoska uznała, że art. 132 ust. 2 kodeksu, który zezwala na to, by zakład ubezpieczeń ubiegał się o ograniczenie zezwolenia do parków samochodowych lub flot statków, jest wystarczającą odpowiedzią na zastrzeżenia Komisji, wyrażone w wezwaniu do usunięcia uchybienia. 22.      Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. Republika Włoska podniosła, w odpowiedzi na otrzymaną od Komisji uzasadnioną opinię, że przepisy włoskie są w pełni zgodne z prawem wspólnotowym. Republika Włoska poinformowała również, że prowadzone przez ISVAP postępowanie przeciwko trzem zakładom ubezpieczeń oferującym ubezpieczenia komunikacyjne we Włoszech w ramach swobody świadczenia usług, które wystąpiły ze skargami do Komisji, zostało zawieszone. Ponadto Republika Włoska ponownie zwróciła uwagę Komisji na art. 132 ust. 2 kodeksu. 23.      W świetle udzielonej przez Republikę Włoską odpowiedzi na przekazaną przez Komisję uzasadnioną opinię w dniu 10 kwietnia 2006 r. Komisja wystąpiła do tego państwa członkowskiego z uzupełniającą uzasadnioną opinią. Komisja poinformowała, że obowiązek ubezpieczania określony w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 ma związek z ciążącym na zakładach ubezpieczeń obowiązkiem obliczania taryf składek zgodnie z podstawami technicznymi, które muszą być dostatecznie szerokie i obejmować co najmniej pięć lat. Zdaniem Komisji regulacja dotycząca taryf składek jest niezgodna z art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. Ponadto Komisja uznała, że nadzór finansowy sprawowany przez ISVAP w odniesieniu do obliczania taryf składek narusza art. 9 dyrektywy 92/49, który stanowi, że taki nadzór stanowi wyłączną odpowiedzialność rodzimego państwa członkowskiego. Komisja uznała również, że obowiązek ubezpieczania określony w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 jest nieuzasadnionym ograniczeniem swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 WE oraz swobody świadczenia usług wynikającej z art. 49 WE. 24.      W dniu 18 maja 2006 r., w odpowiedzi na przekazaną przez Komisję uzupełniającą uzasadnioną opinię, Republika Włoska ponownie stwierdziła, że jej zdaniem obowiązek ubezpieczania nałożony w prawie włoskim oraz regulacje dotyczące obliczania taryf składek są zgodne z prawem wspólnotowym. Republika Włoska ponownie zwróciła Komisji uwagę na treść art. 132 ust. 2 kodeksu. Ponadto Republika Włoska stwierdziła, że wspomniane przepisy prawa włoskiego są uzasadnione, między innymi ze względów interesu publicznego. 25.      Uznawszy, że argumentacja Republiki Włoskiej w odpowiedzi na uzupełniającą uzasadnioną opinię jest niewystarczająca, Komisja zdecydowała się na wniesienie skargi w niniejszej sprawie. 26.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 czerwca 2007 r. Republika Finlandii została dopuszczona do niniejszego postępowania w charakterze interwenienta po stronie Republiki Włoskiej. 27.      Uwagi na piśmie przedstawiły Komisja, Republika Włoska i Republika Finlandii. Ustnie uwagi przedstawiły Komisja i Republika Włoska na posiedzeniu w dniu 13 maja 2008 r. IV – Żądania stron 28.      Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Włoska: –        ustanawiając i utrzymując w mocy przepisy, zgodnie z którymi składki na ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych muszą być naliczane na podstawie określonych parametrów oraz –        poddając składki na ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych następczej kontroli, uchybiła zobowiązaniom z zakresu swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych ciążącym na niej na mocy przepisów dotyczących swobody ustalania cen, określonych w art. 6, 29 i 39 dyrektywy Rady 92/49/EWG […]; –        sprawując kontrolę nad szczegółowymi zasadami naliczania składek na ubezpieczenie przez zakłady ubezpieczeń mające główną siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzące działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług oraz –        nakładając kary z powodu naruszenia włoskich przepisów w zakresie szczegółowych zasad naliczania składek na ubezpieczenie również wobec zakładów ubezpieczeń mających główną siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzących działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 9 dyrektywy 92/49; –        utrzymując w mocy obowiązek ubezpieczania w zakresie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych w stosunku do wszystkich zakładów ubezpieczeń, w tym zakładów ubezpieczeń mających główną siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzących działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 i 49 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; oraz obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania. 29.      Włochy wnoszą o oddalenie skargi. V –    Dopuszczalność 30.      Na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. Republika Włoska podniosła, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zdaniem Republiki Włoskiej Komisja „całkowicie odwróciła sens zarzutów” stawianych przez nią temu państwu członkowskiemu. Republika Włoska uważa, że Komisja początkowo kwestionowała krajowe regulacje dotyczące taryf składek. Następnie Komisja kwestionowała jedynie obowiązek ubezpieczania ciążący na zakładach ubezpieczeń zgodnie z właściwymi przepisami włoskimi. 31.      Komisja uważa, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. 32.      Uważam, że podniesiony przez przedstawiciela Republiki Włoskiej zarzut dotyczący dopuszczalności jest dość niejasny. Jednak sądząc po konkretnym odwołaniu uczynionym przez przedstawiciela Republiki Włoskiej do „niedopuszczalności skargi” w niniejszej sprawie(4), można przypuszczać, że to państwo członkowskie uważa, iż istnieją nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, które doprowadziło do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja dokonywała zmian w ocenie relatywnej wagi niektórych zarzutów do włoskich przepisów w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i przy wnoszeniu skargi. 33.      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu zarówno wywiązania się ze zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, jak i przedstawienia w sposób skuteczny argumentów na swoją obronę w stosunku do zarzutów sformułowanych przez Komisję(5). Prawidłowość tego postępowania stanowi wymaganą na mocy traktatu WE istotną gwarancję ochrony praw danego państwa członkowskiego. Jedynie wówczas, gdy gwarancja ta jest zapewniona, kontradyktoryjne postępowanie umożliwia Trybunałowi dokonanie osądu, czy państwo to uchybiło rzeczywiście zobowiązaniom, których naruszenie zarzuca Komisja(6). 34.      Ponadto należy zauważyć, że o ile uzasadniona opinia, o której mowa w art. 226 WE, musi zawierać spójne i szczegółowe zestawienie powodów, które doprowadziły do tego, że Komisja uznała, iż dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu, to wezwanie do usunięcia uchybienia nie może być poddane tak ścisłym wymogom w zakresie precyzyjności, ponieważ z konieczności nie może ono zawierać nic poza krótkim wstępnym streszczeniem zarzutów(7). 35.      W świetle tego właśnie orzecznictwa należy zbadać, czy Komisja zapewniła Republice Włoskiej poszanowanie prawa do obrony w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. 36.      Należy przypomnieć, że w uzupełniającej uzasadnionej opinii Komisja podnosiła, że obowiązek ubezpieczania określony w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 ma związek z ciążącym na zakładach ubezpieczeń obowiązkiem obliczania taryf składek w określony sposób, wbrew art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. Ponadto Komisja uznała, że nadzór finansowy sprawowany przez ISVAP w odniesieniu do obliczania taryf składek narusza art. 9 dyrektywy 92/49. Komisja uznała również, że wynikający z włoskich przepisów dotyczących zakładów ubezpieczeń obowiązek ubezpieczania jest nieuzasadnionym ograniczeniem swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 WE oraz swobody świadczenia usług wynikającej z art. 49 WE. 37.      Moim zdaniem uzupełniająca uzasadniona opinia i skarga w niniejszej sprawie opierają się na tych samych zarzutach. Kolejność zarzutów w skardze w niniejszej sprawie jest identyczna jak kolejność zarzutów w uzupełniającej uzasadnionej opinii. Ponadto, wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej(8), Komisja konkretnie zakwestionowała, w wezwaniu do usunięcia uchybienia i uzupełniającej uzasadnionej opinii, obowiązek ubezpieczania ciążący na zakładach ubezpieczeń oraz regulacje dotyczące taryf składek wynikające z właściwych przepisów włoskich(9). 38.      Tak więc uważam, że zarzuty Komisji sformułowane w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi były wystarczająco jasne, aby umożliwić Republice Włoskiej obronę w niniejszym postępowaniu przez Trybunałem. 39.      Aby dopełnić obrazu, należy zwrócić uwagę na to, iż przedstawiciel Komisji na rozprawie uznał, że podniesiony przez Republikę Włoską zarzut niedopuszczalności miał związek z faktem, że w replice Komisja zmieniła porządek stosunkowej wagi swoich zarzutów wobec Republiki Włoskiej w świetle tego, co to państwo członkowskie oświadczyło w odpowiedzi na skargę. Komisja podniosła również, że z odpowiedzi na skargę Republiki Włoskiej w niniejszej sprawie wnioskuje, że „jedynym celem kar było zapewnienie poszanowania obowiązku ubezpieczania”. 40.      W tym względzie Komisja w replice w niniejszym postępowaniu faktycznie stwierdziła, że w świetle odpowiedzi na skargę Republiki Włoskiej i stosunkowej wagi nadanej przez to państwo członkowskie zarzutom przedstawionym w skardze Komisji zarzuty dotyczące po pierwsze naruszenia art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49, a po drugie naruszenia art. 9 dyrektywy 92/49 mają jedynie posiłkowy charakter w stosunku do głównego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 WE i 49 WE, wynikającego z ciążącego na zakładach ubezpieczeń obowiązku ubezpieczania. 41.      W moim mniemaniu replikę Komisji i treść jej wystąpienia na rozprawie, dotyczące stosunkowej wagi, którą należy przywiązywać do jej zarzutów, należy interpretować w świetle art. 42 ust. 2 regulaminu Trybunału. Zgodnie z tym przepisem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. 42.      Uważam, że Komisja w swojej replice nie wprowadziła żadnych nowych zarzutów, których nie zawierała wcześniej złożona w niniejszym postępowaniu skarga Komisji. Ponadto w mojej opinii zmiana kolejności w zakresie stosunkowej wagi zarzutów Komisji do Republiki Włoskiej i wskazanie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 WE i 49 WE ze względu na obowiązek ubezpieczania nałożony w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 z późniejszymi zmianami jako głównego zarzutu nie powoduje podniesienia nowego zarzutu w rozumieniu art. 42 ust. 2 regulaminu, a jedynie poszerza zarzut, który należy uznać za dopuszczalny(10). 43.      W związku z tym należy odrzucić podniesiony przez Republikę Włoską zarzut niedopuszczalności. VI – Co do istoty sprawy A –    Uwaga wstępna 44.      Skarga w niniejszej sprawie opiera się na trzech zarzutach. Z uwagi na to, że obie strony postępowania najwyraźniej uznały zarzut Komisji, iż Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE i 49 WE, za główny zarzut, zajmę się w pierwszej kolejności tym właśnie zarzutem. B –    Zarzut pierwszy – naruszenie art. 43 WE i 49 WE 1.      Argumenty stron 45.      Komisja uważa, że obowiązek ubezpieczania wynikający z art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990(11), ciążący na wszystkich zakładach ubezpieczeń posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech, dotyczący wszystkich kategorii ubezpieczonych oraz wszystkich regionów Włoch, stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 WE i swobody świadczenia usług wynikającej z art. 49 WE. Artykuł 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(12), zawierające przepisy w sprawie nakładania przez ISVAP kar, stosowane są przez ten organ wyłączenie w celu zapobieżenia obchodzeniu obowiązku ubezpieczania i również stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 WE i swobody świadczenia usług wynikającej z art. 49 WE. 46.      Na posiedzeniu w dniu 13 maja 2008 r. Komisja oświadczyła, że obowiązek ubezpieczania jest najpoważniejszym ograniczeniem, jakie prawodawca może nałożyć na przedsiębiorstwo, jako że pozbawia on przedsiębiorstwo podstawowej swobody wyboru podmiotu, któremu sprzedaje towary lub świadczy usługi. Komisja przyznaje, że mogą jednak zaistnieć sytuacje, jak na przykład w przypadku dostaw wody, gazu i energii elektrycznej, gdy obowiązek zawarcia umowy jest uzasadniony. 47.      Zdaniem Komisji wynikający z włoskich przepisów obowiązek ubezpieczania zniechęca zakłady ubezpieczeń mające siedzibę w innych państwach członkowskich do założenia siedziby we Włoszech i świadczenia tam usług, a przez to zakłóca dostęp do rynku włoskiego. W wyniku obowiązku ubezpieczania zakłady ubezpieczeń nie mogą podejmować strategicznych decyzji rynkowych poprzez swobodny wybór usług ubezpieczeniowych, które zamierzają świadczyć, oraz adresatów takich usług. Zakłady ubezpieczeń, aby zastosować się do przepisów włoskich, muszą ponosić koszty będące całkowicie nadmiernymi w odniesieniu do ich strategii przedsiębiorstwa. Takie dodatkowe koszty, które skutecznie zniechęcają zakłady ubezpieczeń do wejścia na włoski rynek, są jeszcze bardziej restrykcyjne dla zakładów ubezpieczeń oferujących ubezpieczenia komunikacyjne we Włoszech w ramach swobody świadczenia usług i które tym samym zamierzają dokonywać na włoskim rynku ograniczonej liczby sporadycznych transakcji. Wspólnotowym zakładom ubezpieczeń uniemożliwia się stopniowe rozwijanie działalności we Włoszech, przez co czyni się ich dostęp do włoskiego rynku obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych zbyt kosztownym i ryzykownym. Komisja zauważa również, że zakładom ubezpieczeń z innych państw członkowskich uniemożliwia się oferowanie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych w poszczególnych regionach Włoch, w których ze względów językowych lub z racji bliskiej odległości jest to dla nich korzystne. 48.      Komisja podnosi również w replice, że krajowe zakłady ubezpieczeń mogą kompensować niekorzystne skutki gospodarcze wynikające z obowiązku ubezpieczania wszystkich zainteresowanych tym osób poprzez możliwość sprzedawania tym osobom różnych rodzajów ubezpieczeń. 49.      Komisja zwróciła uwagę na trudności napotkane przez trzy zakłady ubezpieczeń z Francji, Belgii i Irlandii, które oferowały obowiązkowe ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech w ramach swobody świadczenia usług. Pierwszy przypadek dotyczył francuskiego zakładu ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie, mającego oddziały w 14 państwach członkowskich, w których prowadzi podobny zakres działalności, obejmujący ubezpieczenia handlowe i przemysłowe oraz oferuje ubezpieczenia komunikacyjne dla dużych parków samochodowych. Od 2003 r. ISVAP twierdził, że ze względu na stosowane przez siebie taryfy przedsiębiorstwo to próbuje obchodzić obowiązki ciążące na nim na mocy art. 11 ustawy nr 990. ISVAP żądał od tego zakładu, by regularnie informował go o swoich taryfach składek i by oferował taryfy wszystkim kategoriom ubezpieczających na wszystkich obszarach geograficznych, włączając w to te, co do których zakład ten nie miał zamiaru się angażować. ISVAP nałożył na to przedsiębiorstwo kary wynoszące milion EUR. Komisja podała również przykład belgijskiego zakładu ubezpieczeń mającego oddziały w 13 państwach członkowskich, oferującego przedsiębiorstwom międzynarodowym, w ramach swobody świadczenia usług, między innymi przedmiotami ubezpieczenia także ubezpieczenia komunikacyjne. W 2003 r. ISVAP stwierdził, że zakład obchodzi obowiązki wynikające z art. 11 ustawy nr 990, a w szczególności, że stosowane przez niego taryfy są znacząco wyższe od średniej rynkowej i mają na celu obejście obowiązku ubezpieczania. ISVAP nałożył na belgijski zakład kary w wysokości miliona EUR. Wreszcie Komisja powołała się na zakład ubezpieczeń z siedzibą w Irlandii, będący częścią międzynarodowej grupy zajmującej się wynajmem samochodów. Zakład, mający oddziały w ośmiu państwach członkowskich, jest niewielką jednostką zatrudniającą jedynie dziesięciu pracowników, zapewniającą ochronę ubezpieczeniową swoim spółkom dominującym, niemającą żadnego zamiaru, by oferować powszechnie dostępną ochronę tego typu w którymkolwiek z dziewięciu państw członkowskich, w których prowadzi działalność. Choć interesy tego zakładu we Włoszech od 1997 r. ograniczały się do ubezpieczeń komunikacyjnych dla spółek należących do jego spółek dominujących, ISVAP uznał, że zakład ten musi przestrzegać art. 11 ustawy nr 990. Zdaniem Komisji, przestrzeganie wymogów ISVAP wymagałoby ze strony tego zakładu bardzo dużych inwestycji, takich jak stworzenie strony internetowej, obliczanie taryf zgodnie z wytycznymi ISVAP, aktualizowanie strony internetowej i powołanie jednostki udzielającej odpowiedzi na zapytania potencjalnych ubezpieczających o kosztorys. Ponadto jeżeli przedsiębiorstwo to miałoby oferować ubezpieczenia komunikacyjne dostępne dla wszystkich we Włoszech, odbiłoby się to bezpośrednio na jego obowiązkach w zakresie marginesu wypłacalności. Ze względu na poważne obciążenia nałożone przez ISVAP omawiany zakład zakończył działalność we Włoszech, a jego spółki dominujące ubezpieczają się obecnie w niezwiązanym z nimi zakładzie ubezpieczeń. 50.      Zdaniem Komisji, rzeczone zakłady ubezpieczeń znalazły się w podobnej sytuacji jak hiszpański bank w sprawie CaixaBank France(13). W tej sprawie Trybunał uznał, że zakaz oprocentowania rachunków depozytowych a vista przewidziany w przepisach francuskich stanowi dla spółek państw członkowskich innych niż Republika Francuska poważną przeszkodę w wykonywaniu ich działalności za pośrednictwem oddziałów w tym państwie członkowskim, co wpływa na ich dostęp do rynku. 51.      Komisja uważa, że pomimo iż przyjęto art. 132 ust. 2 kodeksu, wprowadzający wyjątek od ogólnego obowiązku ubezpieczania, który być może rozwiązał problemy jednego spośród trzech zakładów ubezpieczeń opisanych w pkt 49, przepis ten w niewielkim tylko stopniu wpłynął na bardzo szeroki zakres obowiązku ubezpieczania. 52.      Co więcej, zdaniem Komisji, obowiązek ubezpieczania stanowi przeszkodę, która nie jest uzasadniona ani współmierna do zamierzonego celu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału na pojęcie porządku publicznego można powoływać się w razie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia wymogów porządku publicznego, mającego wypływ na podstawowe interesy społeczeństwa. Jednakże, jak wielokrotnie orzekał Trybunał, klauzula porządku publicznego, podobnie jak wszelkie wyjątki od podstawowej zasady traktatu, musi być interpretowana wąsko. Komisja przyznaje, że ochrona konsumentów stanowi cel leżący w interesie publicznym, który może uzasadniać ograniczenie podstawowych swobód ustanowionych w traktacie. Jednak Komisja uważa, że obowiązek ubezpieczania wynikający z włoskiego prawa w rzeczywistości nie zwiększa ochrony konsumenta, ponieważ uniemożliwia on powstawanie wyspecjalizowanych zakładów ubezpieczeń, które mogą lepiej spełniać potrzeby konsumentów, oraz zmniejsza liczbę zakładów ubezpieczeń we Włoszech. 53.      Komisja uważa również, że obowiązek ubezpieczania nałożony ustawą nr 990 i kodeksem nie jest odpowiednim środkiem do tego, aby zapewnić, jak twierdzi Republika Włoska, że poszkodowane osoby trzecie uzyskają odpowiednie odszkodowanie. Poszkodowane osoby trzecie są właściwie chronione za pomocą bardziej odpowiednich instrumentów ustanowionych zgodnie z prawem wspólnotowym w celu zapobieżenia powstawaniu innych nieskoordynowanych krajowych instrumentów zmierzających do słusznych celów leżących w interesie publicznym, lecz niepotrzebnie ograniczających swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług. W tym względzie, zgodnie z art. 3 dyrektywy Rady 72/166/EWG z dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i egzekwowania obowiązku ubezpieczania od takiej odpowiedzialności(14), każde państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia wszelkich stosownych środków, aby zapewnić, że odpowiedzialność cywilna odnosząca się do ruchu pojazdów normalnie przebywających na jego terytorium jest objęta ubezpieczeniem. Ponadto zgodnie z drugą dyrektywą Rady 84/5/EWG z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych(15) każde państwo członkowskie musi utworzyć instytucję mającą za zadanie wypłacanie odszkodowań za uszkodzenia ciała spowodowane przez nieubezpieczony lub niezidentyfikowany pojazd. Co więcej, zgodnie z art. 32 i 35 dyrektywy 92/49, każdy zakład ubezpieczeń zamierzający świadczyć, w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, usługi obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych musi zostać członkiem krajowego funduszu gwarancyjnego w państwie członkowskim świadczenia usług. Komisja uważa również, że obowiązku ubezpieczania nie można uzasadnić w celu ograniczenia odszkodowania wypłacanego przez fundusz gwarancyjny lub kosztów ponoszonych przez system ubezpieczeń społecznych z racji wypadków z udziałem nieubezpieczonych kierowców. W tym względzie Komisja zauważa, że Trybunał w swym orzecznictwie konsekwentnie orzeka, że czysto finansowe lub gospodarcze względy nie mogą być uważane za nadrzędne względy uzasadniające ograniczenia zagwarantowanej traktatowo swobody przepływu. 54.      Komisja twierdzi również, że ogólny obowiązek ubezpieczania nałożony włoskimi przepisami jest zbyt restrykcyjny, by osiągnąć przypisywany mu cel polegający na zapewnieniu, by kierowcy należący do niektórych kategorii czy też zamieszkujący w określonych regionach Włoch mogli się ubezpieczyć. Względy te mają odpowiednio również zastosowanie do wskazanego przez Republikę Włoską celu polegającego na ochronie poszkodowanych osób trzecich. 55.      Komisja zwraca uwagę, że skoro Republika Włoska konkretnie wskazała, iż omawiane przepisy prawne zostały przyjęte w celu zapobiegania dyskryminacji młodych kierowców oraz kierowców mieszkających na południu Włoch, należało w takim razie przyjąć szczególny instrument prawny, aby zająć się problemem trudności w uzyskaniu ubezpieczenia napotykanych przez tych kierowców, a nie nakładać ogólny obowiązek ubezpieczania. Komisja twierdzi również, że Republika Włoska nie przedstawiła jakichkolwiek danych na temat rozmiarów problemów dotykających młodych kierowców lub kierowców mieszkających w określonych regionach Włoch. Co więcej, zdaniem Komisji nie istnieje absolutne prawo do swobodnego kierowania pojazdem. Ponieważ prawo to może być ograniczane ze względów bezpieczeństwa publicznego, w przypadkach gdy na przykład dana osoba prowadzi pod wpływem narkotyków lub alkoholu, powinno się zezwolić zakładom ubezpieczeń na odmówienie ubezpieczenia takich kierowców. 56.      Komisja zwraca również uwagę na fakt, że inne państwa członkowskie, takie jak Francja, Belgia, Hiszpania, Niderlandy i Portugalia, przyjęły systemy mniej restrykcyjne niż przewidziany włoskim prawem obowiązek ubezpieczania w celu osiągnięcia celów wskazanych przez Republikę Włoską. Gdy jakiemuś kierowcy odmawia się obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych w tych państwach członkowskich, organ publiczny interweniuje, aby zapewnić, że kierowca ten otrzyma ubezpieczenie. Tymczasem włoski ustawodawca „zrzucił” ten oczywiście publiczny ciężar na przedsiębiorstwa prywatne, nakładając na nie obowiązek ubezpieczania. 57.      Republika Włoska i Republika Finlandii uważają, że istnieje bezpośrednia, symetryczna lub dwustronna zależność między ciążącym na kierowcach pojazdów obowiązkiem uzyskania obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych a nałożonym na zakłady ubezpieczeń obowiązkiem ubezpieczenia. 58.      Zdaniem Republiki Włoskiej, chociaż obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych jest ubezpieczeniem prywatnym, to spełnia cel społeczny, a mianowicie potrzebę zapewnienia, by ofiary wypadków drogowych będące osobami trzecimi otrzymywały skuteczną i szybką rekompensatę. Aby zapewnić realizację tego celu, dnia 20 kwietnia 1959 r. w Strasburgu przyjęto Europejską konwencję o obowiązkowym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej w odniesieniu do pojazdów mechanicznych. Republika Włoska, nakładając obowiązek ubezpieczania na zakłady ubezpieczeń, dąży do ochrony kierowców, występujących w roli konsumentów, przed dyskryminacją i do ochrony ofiar wypadków drogowych. Obowiązek ubezpieczania powinien być zatem postrzegany w kontekście jego społecznej roli, która jest związana z celami porządku publicznego. Zgodnie z tym, co stwierdził włoski trybunał konstytucyjny, ochrona ofiar wypadków drogowych leży w interesie publicznym, gdyż jest sposobem realizacji wymogów solidarności społecznej określonych w art. 2 włoskiej konstytucji. Obowiązek ubezpieczania ciążący zarówno na kierowcach, jak i na zakładach ubezpieczeń ma również związek z bezpieczeństwem na drogach, gdyż ma na celu ograniczenie szkód spowodowanych wypadkami. Zdaniem Republiki Włoskiej realizacja wspomnianych celów nie powinna być narażana w imię wolności gospodarczej. Jeżeli argumentacja Komisji zostanie przyjęta, system obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych opierać się będzie wyłącznie na logice rynkowej i utraci swój cel społeczny. 59.      Republika Włoska utrzymuje, że jeżeli zakładom ubezpieczeń pozwoli się odmawiać niepożądanym klientom, kierowcy, o których mowa, mogą zwracać się ku przedsiębiorstwom wątpliwej reputacji i uciekać się do fałszerstwa. Brak symetrii między obowiązkiem ubezpieczania ciążącym na kierowcach i zakładach ubezpieczeń doprowadzi do wzrostu liczby nieubezpieczonych kierowców i powodowanych przez nich wypadków, wzrostu odszkodowań wypłacanych ofiarom wypadków przez włoski fundusz gwarancyjny na rzecz ofiar wypadków drogowych, wzrostu liczby spraw w sądach i zniknięcia skutecznej i szybkiej rekompensaty dla ofiar wypadków drogowych. W 2005 r. włoski fundusz wypłacił 113,4 mln EUR w związku z wypadkami, w których uczestniczyli nieubezpieczeni kierowcy, co oznacza 17,1% wzrost od 2004 r. Podobnie w 2005 r. dokonano likwidacji 13 771 zgłoszonych szkód, co oznacza wzrost o 21,8% w stosunku do poprzedniego roku. Ponadto stosunkowy koszt szkód zgłoszonych z tytułu wypadków z udziałem nieubezpieczonych pojazdów pokrywanych przez włoski fundusz gwarancyjny, który wypłaca również odszkodowania za między innymi szkody powstałe z udziałem niezidentyfikowanych pojazdów, wzrósł z 7,4% w 1995 r. do 12,6% w 2000 r., a następnie do 27,4% w 2004 r., aż osiągnął 30,6% w 2005 r. Republika Włoska uważa, że jednej z przyczyn wzrostu liczby tego typu wypadków należy doszukiwać się w odmowie niektórych zakładów ubezpieczeń ubezpieczenia niektórych kategorii kierowców i kierowców mieszkających na południu Włoch. Ponadto, co się tyczy wyżej wymienionego w pkt 53 zarzutu Komisji, iż Republika Włoska nie może powoływać się na uzasadnienia z czysto finansowych względów, Republika Włoska jest zdania, że powyższe dane dotyczące już i tak znacznego i powiększającego się problemu omijania obowiązku uzyskania ubezpieczenia przez kierowców wykazują, że dla porządku publicznego i systemu zabezpieczeń społecznych rzeczywiście wynikłyby poważne konsekwencje, gdyby znieść obowiązek ubezpieczania ciążący na zakładach ubezpieczeń. 60.      Republika Włoska twierdzi z mocą, że omawiane przepisy nie stawiają krajowych zakładów ubezpieczeń na uprzywilejowanej pozycji w porównaniu z przedsiębiorstwami działającymi we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Ponadto utrzymuje ona, że rzeczony obowiązek nie zniechęca zakładów ubezpieczeń z innych państw członkowskich do wchodzenia na włoski rynek. W tym względzie Republika Włoska zauważa, że blisko jedna trzecia z setki zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech pochodzi z innych państw. Co więcej, obowiązek ubezpieczania nie sprawia, że zakłady ubezpieczeń z innych państw członkowskich stają się mniej dochodowe niż przedsiębiorstwa włoskie. Republika Włoska uważa, że główne koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa oferujące obowiązkowe ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych związane są z ustanowieniem struktur do celów sprzedaży polis ubezpieczeniowych i sieci do celów likwidacji szkód. Koszty te nie są wyższe dla zagranicznych przedsiębiorstw niż dla przedsiębiorstw włoskich. Na rozprawie Republika Włoska podniosła, że obowiązek ubezpieczania ciążący na zakładach ubezpieczeń nie ma żadnego wpływu, ponieważ takie przedsiębiorstwa mogą swobodnie ustalać ceny, przez co gwarantuje się ich swobodę w zakresie podejmowania przedsięwzięć gospodarczych. 61.      Jeśli chodzi o zarzut Komisji, iż obowiązek ubezpieczania działa zniechęcająco na przedsiębiorstwa mające główną siedzibę w innym niż Włochy państwie członkowskim, ponieważ nie są one w stanie ograniczyć swej działalności do niektórych regionów Włoch, Republika Włoska uważa, że Komisja niewłaściwie zrozumiała techniczne podstawy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych może być oferowane jedynie szerokiej rzeszy ubezpieczonych. Ponadto w odpowiedzi na twierdzenie Komisji, że obowiązek ubezpieczania uniemożliwia powstawanie wyspecjalizowanych zakładów ubezpieczeń, Republika Włoska podnosi, iż oczekiwanie, że we Włoszech pojawią się zakłady ubezpieczeń wyspecjalizowane w ubezpieczaniu „niepożądanych” klientów, jest nierealistyczne. 62.      Na wypadek gdyby Trybunał uznał, że obowiązek ubezpieczania ogranicza swobodę przedsiębiorczości lub swobodę świadczenia usług, Republika Włoska jest zdania, że ograniczenie to ma charakter odpowiedni do osiągnięcia zamierzonych celów porządku publicznego, ochrony systemu zabezpieczeń społecznych, bezpieczeństwa drogowego i ochrony konsumentów. Obowiązek ubezpieczania pozwolił Republice Włoskiej zatrzymać zjawisko nieubezpieczonych kierowców, którego świadkiem jesteśmy w innych państwach członkowskich, w których zakłady ubezpieczeń nie mają obowiązku ubezpieczania. Republika Włoska uważa, że wykazała zarówno istnienie, jak i rozmiar zjawiska odmawiania przez zakłady ubezpieczeń we Włoszech zawarcia umów na obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. W tym względzie Republika Włoska podała przykłady przypadków, w których od kierowców pobierano całkowicie nieuzasadnione składki wynoszące 10 000 EUR. Ponadto Republika Włoska powołała się na stały wzrost odszkodowań wypłacanych ofiarom wypadków z funduszu gwarancyjnego i na fakt, że ISVAP wszczął postępowanie z tytułu obchodzenia obowiązku ubezpieczania jedynie w niewielkiej liczbie przypadków dotyczących najbardziej rażących naruszeń. 63.      Republika Włoska uważa, że obowiązek ubezpieczania jest proporcjonalny. Wbrew twierdzeniu Komisji, ograniczenie obowiązku do niektórych kategorii kierowców lub niektórych obszarów geograficznych we Włoszech nie byłoby ani praktyczne, ani zgodne z prawem, ponieważ spowodowałoby to dyskryminację i skłoniłoby przedsiębiorstwa do niepodejmowania działalności w regionach, w których obowiązywałby ten obowiązek. Republika Włoska podkreśla również fakt, że obowiązek ubezpieczania został znacząco złagodzony za pomocą art. 132 ust. 2 kodeksu. Co się tyczy alternatywnych systemów wprowadzonych w innych państwach członkowskich w celu zapewnienia, by kierowcy uzyskiwali obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, Republika Włoska uważa, że o ile alternatywy te mogą być odpowiednie do tego, by zmierzyć się z pewnymi problemami, jak spożycie alkoholu i narkotyków, to nie mogą stanowić właściwej odpowiedzi na problemy napotykane we Włoszech, gdzie duża część ludności spotkałaby się z odmową objęcia ochroną ubezpieczeniową. Co więcej, Republika Włoska utrzymuje, że w Hiszpanii, w której istnieje organ publiczny (Consorcio de Compensación de Seguros), który interweniuje bezpośrednio w celu ubezpieczenia pojazdów, w stosunku do których odmówiono ubezpieczenia, zjawisko braku uzyskania przez kierowców ubezpieczenia nie zostało zlikwidowane, jako że milion pojazdów, czyli 14%, jest nieubezpieczonych, wraz z 54% motorowerów. W dodatku w 2004 r. w Zjednoczonym Królestwie 41 000  wypadków zostało spowodowanych przez nieubezpieczonych kierowców, co kosztowało 750 mln EUR. Z uwagi na brak wspólnotowej harmonizacji w przedmiocie wdrożenia obowiązku kierowców uzyskania obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych każde z państw członkowskich może swobodnie obrać takie rozwiązanie, jakie najlepiej odpowiada społecznym uwarunkowaniom w tym kraju. 64.      Republika Finlandii ograniczyła swoją interwencję po stronie Republiki Włoskiej do zarzutu naruszenia art. 43 WE i 49 WE. Republika Finlandii uważa, że nawet jeśli obowiązek ubezpieczania ogranicza swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, obowiązek ten jest uzasadniony względami porządku publicznego i ochrony konsumentów. Zdaniem Republiki Finlandii rola obowiązku ubezpieczania, który włoskie przepisy nakładają na zakłady ubezpieczeń, polega na zapewnieniu, że ofiarom wypadków drogowych zagwarantuje się szybkie i skuteczne odszkodowanie. To państwo członkowskie uważa, że istnieje bezpośredni związek między obowiązkowym ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych i systemem zabezpieczeń społecznych. W przypadku wypadków z udziałem osób trzecich zakłady ubezpieczeń pokrywają między innymi koszty hospitalizacji i utraty wynagrodzenia. 65.      Republika Finlandii zauważa, że Trybunał w sprawie Omega(16) orzekł, że chociaż zakaz wykorzystywania do celów handlowych gier rozrywkowych polegających na symulacji aktów przemocy w stosunku do ludzi, w szczególności przez przedstawianie zabijania ludzi, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług, to ograniczenie to jest uzasadnione względami porządku publicznego. A fortiori potrzeba otoczenia ochroną osób poszkodowanych w wypadkach drogowych, będąca raison d’être ciążącego na kierowcach obowiązku uzyskania obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych i ciążącego na zakładach ubezpieczeń obowiązku jego udostępnienia, opiera się na względach porządku publicznego uzasadniających ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Fakt, że szereg państw członkowskich zdecydował się na niewprowadzanie obowiązku ubezpieczania w stosunku do zakładów ubezpieczeń, nie oznacza, że omawiane włoskie środki są nieproporcjonalne. 2.      Ocena 66.      W niniejszym postępowaniu bezsporny jest fakt, że art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990(17) nakłada na wszystkie zakłady ubezpieczeń zajmujące się obowiązkowymi ubezpieczeniami odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech obowiązek objęcia takim ubezpieczeniem wszystkich kategorii ubezpieczonych we wszystkich regionach Włoch. Obowiązek objęcia takim ubezpieczeniem ma zastosowanie zarówno do krajowych zakładów ubezpieczeń, jak i do przedsiębiorstw oferujących ubezpieczenia we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Artykuł 132 ust. 2 kodeksu ustanawia wyjątek od tego obowiązku ubezpieczania. Zgodnie z tym przepisem zakłady ubezpieczeń mogą ubiegać się o to, by zezwolenie na udzielanie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych było ograniczone do działalności polegającej na prowadzeniu parków samochodowych. 67.      Ponadto art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(18) zasadniczo stanowi, że aby zapewnić przestrzeganie obowiązku ubezpieczania w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, zakłady ubezpieczeń muszą obliczać taryfy składek w szczególny sposób. W dodatku, zgodnie z tym samym przepisem, ISVAP może nakładać wysokie kary finansowe, jeżeli stwierdzi przypadek obchodzenia obowiązku udzielenia tego rodzaju ochrony ubezpieczeniowej w odniesieniu do konkretnych obszarów kraju lub kategorii ubezpieczających. Kary te mogą wynosić od jednego do pięciu mln EUR. Artykuł 12d ust. 1 ustawy nr 990(19) przewiduje również inne kary w przypadku łamania obowiązku ubezpieczania. Artykuł 12a ustawy nr 990(20) stanowi, że zakłady ubezpieczeń muszą również podawać do publicznej wiadomości taryfy składek i warunki polisy. 68.      Należy zauważyć, że Komisja w swojej skardze podniosła, iż przepisy prawa włoskiego wskazane w pkt 66 i 67 mają zastosowanie jednakowo do krajowych zakładów ubezpieczeń i do przedsiębiorstw oferujących ubezpieczenia we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Jednakże w replice Komisja podniosła, że rzeczone włoskie przepisy mają większy wpływ na przedsiębiorstwa oferujące ubezpieczenia we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług(21). W moim mniemaniu z wypowiedzi Komisji w niniejszym postępowaniu nie wynika jasno, czy instytucja ta uważa, że właściwe przepisy włoskie mają jednakowe zastosowanie zarówno do krajowych zakładów ubezpieczeń, jak i do tych przedsiębiorstw oferujących ubezpieczenia we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, czy też Komisja uważa, że przepisy te pośrednio dyskryminują te drugie przedsiębiorstwa. 69.      Nie wydaje mi się, by Komisji, na której spoczywa ciężar dowodu w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom, udało się wykazać w wystarczający z prawnego punktu widzenia sposób, że art. 11 akapit pierwszy, art. 11 akapit 1a, art. 12a, 12d ust. 1 ustawy nr 990 oraz następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 132 ust. 1 i 2, art. 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu miały różny skutek dla krajowych zakładów ubezpieczeń i dla przedsiębiorstw oferujących ubezpieczenia we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług(22), jeśli taki był w ogóle zamiar Komisji. 70.      Swoboda przedsiębiorczości przewidziana w art. 43 WE w związku z art. 48 WE przysługuje zarówno osobom fizycznym, będącym obywatelami państw członkowskich, jak również osobom prawnym w rozumieniu art. 48 WE. Obejmuje ona, z zastrzeżeniem wyjątków i przewidzianych warunków, prawo do podejmowania i wykonywania na terytorium każdego innego państwa członkowskiego wszelkich rodzajów działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i prowadzenie agencji, oddziałów i filii. Artykuł 43 WE wymaga zniesienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości. Za takie ograniczenia należy uznać wszelkie działania, które zakazują korzystania z tej swobody, utrudniają je lub zmniejszają jego atrakcyjność(23). 71.      Artykuł 49 WE wymaga zniesienia ograniczeń swobody świadczenia usług. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, swoboda świadczenia usług wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w stosunku do usługodawców z siedzibą w innym państwie członkowskim, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one w jednakowy sposób zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli mogą one zakazać, ograniczyć lub uczynić mniej korzystną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on podobne usługi(24). 72.      Skoro zarówno art. 43 WE, jak i art. 49 WE stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które – nawet jeżeli mają zastosowanie bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – mogą zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli wspólnoty z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem, należy zbadać, czy obowiązek ubezpieczania nałożony włoskimi przepisami(25) potencjalnie w znacznym stopniu zakłóca działalność zakładów ubezpieczeń oferujących obowiązkowe ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług lub je do niej zniechęca. 73.      W niniejszym postępowaniu uważam, że Komisja we właściwy sposób wykazała, że nałożone zgodnie z art. 11 akapit pierwszy, art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(26) obowiązki w związku z obowiązkowym ubezpieczaniem odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech zapewniają, że przedsiębiorstwa działające na tym rynku nie mogą, co do zasady(27), nie narażając się na ryzyko poważnych kar, specjalizować się w oferowaniu tego rodzaju ubezpieczeń konkretnym kategoriom ubezpieczających lub skupiać się na konkretnych regionach geograficznych czy wręcz językowych we Włoszech. 74.      Zakład ubezpieczeń, który ma zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech, musi bowiem, zgodnie z omawianymi włoskimi przepisami, być w stanie obsłużyć wszystkich potencjalnych klientów i zaoferować im obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych od chwili uzyskania zezwolenia. 75.      Komisja wykazała również moim zdaniem, że obowiązek ubezpieczania przewidziany we włoskich przepisach może nakładać dodatkowe obciążenia finansowe i logistyczne na zakłady ubezpieczeń, wystawiając tym samym przedsiębiorstwa działające we Włoszech na zwiększone ryzyko finansowe. W tym względzie Republika Włoska podniosła w swoich pismach, że główne koszty związane ze świadczeniem obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech nie dotyczą w większym stopniu przedsiębiorstw działających w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, aniżeli przedsiębiorstw krajowych(28). Jednakże należy moim zdaniem zwrócić uwagę na fakt, że Komisja stwierdziła, a Republika Włoska temu nie zaprzeczyła, iż obowiązek ubezpieczania nałożony we włoskim prawie miał bezpośredni wpływ na ciążące na zakładach ubezpieczeń obowiązki w zakresie marginesu wypłacalności(29). 76.      Ponadto okazuje się, że obowiązek ubezpieczania ma zastosowanie bez względu na ustaloną strategię rynkową lub specjalizację, zdolności finansowe lub logistyczne oraz doświadczenie na omawianym rynku danego zakładu ubezpieczeń. 77.      Dlatego też uważam, że Komisja wykazała, iż omawiane włoskie przepisy potencjalnie powodują zakłócenia dla(30) zakładów ubezpieczeń, które są wyspecjalizowane w ubezpieczeniach o charakterze niszowym lub na wyspecjalizowanych rynkach, przy wchodzeniu na rynek obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech(31). Ponadto uważam, że Komisja wykazała, iż omawiane włoskie przepisy potencjalnie powodują dla zakładów ubezpieczeń zakłócenia we wchodzeniu na rynek obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech, ponieważ mogą one uniemożliwić im wchodzenie na ten rynek stopniowo czy wręcz w sposób sporadyczny lub nieregularny(32). 78.      W moim mniemaniu okoliczności dotyczące trzech przedsiębiorstw nakreślone przez Komisję w jej pismach, które w znacznym stopniu nie zostały zakwestionowane przez Republikę Włoską, choć niekoniecznie są reprezentatywne dla przeszkód napotykanych przez wszystkie przedsiębiorstwa wchodzące na rynek obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, wykazują, że przeszkody ustanowione w tych przepisach mogą osiągnąć pewne rozmiary, a nie być jedynie hipotetyczne lub odległe(33). 79.      Chociaż wyjątek określony w art. 132 ust. 2 kodeksu może złagodzić sytuację dla niektórych zakładów ubezpieczeń, a konkretnie dla tych, które wystąpią o zezwolenie ograniczone do działalności w zakresie parków samochodowych(34), sądzę, że wyjątek ten ma niezwykle wąski zakres. Moim zdaniem omawiany wyjątek nie zmniejsza ograniczeń powodowanych obowiązkiem ubezpieczania(35), dotykających na przykład zakłady ubezpieczeń wyspecjalizowane w oferowaniu ubezpieczeń na rynkach niszowych, innych niż parki samochodowe(36). Zakłady ubezpieczeń mogą być bowiem zmuszone do wprowadzenia znacznych zmian w swoich sposobach prowadzenia działalności(37) w odpowiedzi na omawiane włoskie przepisy. 80.      Z utrwalonego orzecznictwa jasno wynika, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione wyłącznie, jeżeli spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego, są odpowiednie do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia(38). 81.      W tym względzie należy przypomnieć, że Komisji nie udało się w niniejszym postępowaniu wykazać, że omawiane przepisy prawa włoskiego mają odmienny wypływ na zakłady ubezpieczeń działające we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług(39). Co do kwestii, czy przepisy te mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, Republika Włoska twierdzi, że mogą one znaleźć takie uzasadnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, obowiązek ubezpieczania daje pewność, że niektóre kategorie kierowców, jak na przykład młodzi kierowcy lub kierowcy mieszkający w niektórych regionach Włoch, mogą uzyskać obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Po drugie, obowiązek ubezpieczania ciążący na zakładach ubezpieczeń umożliwia zrekompensowanie osobom trzecim poszkodowanym przez pojazdy silnikowe poniesionych szkód i powoduje, że szkody takie nie powodują pomniejszenia zasobów systemu zabezpieczeń społecznych. Republika Włoska i Republika Finlandii uważają, że istnieje bezpośredni związek między ciążącym na kierowcach obowiązkiem uzyskania obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych i ciążącym na zakładach ubezpieczeń obowiązkiem ubezpieczania w tym zakresie. 82.      Jeśli chodzi o pierwsze uzasadnienie, moim zdaniem ochrona konsumentów może stanowić uzasadnienie zakłócenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług(40). Jak stwierdziłem w pkt 77, nałożone na zakłady ubezpieczeń wymogi przewidziane w art. 11 akapit pierwszy, art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(41) w związku z obowiązkowym ubezpieczaniem odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych potencjalnie ograniczają między innymi, w moim mniemaniu, powstawanie we Włoszech wyspecjalizowanych zakładów ubezpieczeń(42). Jednakże chociaż brak lub mniejsza liczba wyspecjalizowanych zakładów ubezpieczeń we Włoszech mogą być niekorzystne przynajmniej dla niektórych konsumentów we Włoszech(43), w ogólności sądzę, że potrzeba zapewnienia, by klienci obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych nie podlegali nieracjonalnej dyskryminacji ze względu na swój wiek lub miejsce zamieszkania, może uzasadniać ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. 83.      Zatem to na Republice Włoskiej, która podnosi jako uzasadnienie ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług trudności napotykane przez niektóre kategorie kierowców i kierowców mieszkających na południu Włoch, spoczywa obowiązek dostarczenia Trybunałowi materiału dowodowego wystarczającego do wykazania, że takie trudności mogłyby zaistnieć lub wzrosnąć w braku obowiązku ubezpieczania. W tym względzie Republika Włoska utrzymywała, że zniesienie obowiązku ubezpieczania ciążącego na zakładach ubezpieczeń miałoby „druzgocące” konsekwencje, w szczególności na południu Włoch (Il Mezzogiorno). Jednak pragnę zauważyć, że poza konkretnymi danymi statystycznymi, przedstawionymi przez Republikę Włoską, wskazującymi na coraz szerszy zasięg problemu dotyczącego wypadków z udziałem nieubezpieczonych pojazdów w całych Włoszech pomimo istniejącego ogólnego obowiązku ubezpieczania(44), to państwo członkowskie praktycznie nie przedłożyło materiału dowodowego, który mógłby wykazać, że kierowcy mieszkający na południu Włoch i młodzi kierowcy stanęliby w obliczu dyskryminacji lub dyskryminacja dotknęłaby ich w większym stopniu w razie braku tego obowiązku(45). 84.      Natomiast jeśli przyjąć pogląd, że zaistniałoby ryzyko dyskryminacji młodych kierowców i kierowców mieszkających na południu Włoch w razie braku ciążącego na zakładach ubezpieczeń obowiązku ubezpieczania, należy zbadać, czy środki przyjęte przez Republikę Włoską nie wykraczają poza to, co jest obiektywnie niezbędne(46). 85.      Jest oczywiste, że obowiązek ubezpieczania przewidziany w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990, a następnie w art. 132 ust. 1 kodeksu ma charakter ogólny i ma zastosowanie bez względu na kategorię danych konsumentów lub ich miejsce zamieszkania. Obowiązek ten wydaje się zatem, przynajmniej prima facie, niewspółmierny i nadmiernie restrykcyjny, gdyż wydaje się w oczywisty sposób wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu(47). 86.      Jednak Republika Włoska utrzymuje co do zasady, że niemożliwe jest ograniczenie obowiązku ubezpieczania do niektórych kategorii klientów, ponieważ spowodowałoby to dyskryminację. Ponadto zdaniem Republiki Włoskiej, jeżeli obowiązek ubezpieczania zostałby ograniczony do niektórych regionów Włoch, skłoniłoby to zakłady ubezpieczeń do niepodejmowania działalności w tych regionach. Republika Włoska uważa również, że inne systemy wprowadzone w innych państwach członkowskich w celu rozwiązania problemów kierowców, którzy nie mogą uzyskać obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, które są mniej restrykcyjne niż obowiązek ubezpieczania, nie byłyby odpowiednie w odniesieniu do problemów we Włoszech. 87.      W moim mniemaniu, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, proporcjonalności środków przyjętych przez Republikę Włoską nie można wykluczyć wyłącznie z tego względu, że inne państwa członkowskie obrały inne systemy ochrony niż Republika Włoska(48). W Republice Włoskiej mogą zachodzić szczególne okoliczności przemawiające przeciwko przyjęciu systemów preferowanych przez inne państwa członkowskie. Niemniej nie jestem przekonany, wobec braku jakichkolwiek dowodów poza niepopartymi faktami twierdzeniami Republiki Włoskiej, że z praktycznego lub prawnego punktu widzenia to państwo członkowskie nie mogłoby ograniczyć obowiązku ubezpieczania(49) do osób zamieszkałych w określonych regionach Włoch lub do określonych kategorii konsumentów. Uważam zatem, że art. 11 akapit pierwszy, art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(50) wykraczają poza to, co jest obiektywnie niezbędne do osiągnięcia podnoszonego celu polegającego na ochronie niektórych kierowców przez dyskryminacją. 88.      Co się tyczy twierdzenia Republiki Włoskiej, iż obowiązek ubezpieczania jest uzasadniony po to, by chronić będące osobami trzecimi ofiary wypadków drogowych z udziałem nieubezpieczonych kierowców, uważam, że tego rodzaju cel powinien co do zasady zaliczać się do interesów uzasadniających ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług(51). 89.      Jednakże uważam, że Republika Włoska nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swego twierdzenia, że istnieje bezpośredni związek między brakiem ciążącego na zakładach ubezpieczeń obowiązku udzielania obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych wszystkim potencjalnym klientom i wzrostem liczby ofiar wypadków z udziałem nieubezpieczonych pojazdów będących osobami trzecimi. Choć Republika Włoska przestawiła niepokojące liczby w odniesieniu do innych państw członkowskich, w których nie ma obowiązku ubezpieczania, oraz do liczby nieubezpieczonych pojazdów i wypadków z ich udziałem(52), to w żadnej mierze nie wykazała bezpośredniej zależności między obydwoma zbiorami danych. W rzeczy samej Republika Włoska przedstawiła znaczną liczbę danych wskazujących na znaczący wzrost liczby zgłoszonych szkód i odszkodowań wypłaconych przez włoski fundusz gwarancyjny, a wszystko to w państwie członkowskim, w którym obowiązek ubezpieczania ciąży na zakładach ubezpieczeń(53). Na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez Trybunał w niniejszym postępowaniu obowiązek ubezpieczania przewidziany we włoskim prawie(54) nie jawi się jako odpowiedni środek do osiągnięcia celu polegającego na ochronie ofiar wypadków z udziałem pojazdów mechanicznych będących osobami trzecimi. 90.      W związku z tym proponuję, by Trybunał stwierdził, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE i 49 WE. C –    Drugi zarzut – naruszenie art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 1.      Argumenty stron 91.      Komisja uważa, że art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(55) naruszają zasadę swobody ustalania składek. Komisja utrzymuje, że jeśli Trybunał uzna, że obowiązek ubezpieczania nałożony w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990(56) jest niezgodny z prawem wspólnotowym, nieuchronną konsekwencją będzie stwierdzenie, że art. 11 akapit 1a ustawy nr 990 naruszył art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. Sama Republika Włoska podnosiła, że system następczej kontroli sprawowanej przez ISVAP w odniesieniu do składek został wprowadzony właśnie w celu zapewnienia, że obowiązek ubezpieczania nie będzie obchodzony. 92.      Zdaniem Komisji, ciążący na zakładach ubezpieczeń obowiązek obliczania składek „zgodnie z podstawami technicznymi, które muszą być dostatecznie szerokie i obejmować co najmniej pięć lat”, wraz z przysługującą ISVAP możliwością sprawowania następczej kontroli nad składkami i nakładania wysokich kar, narusza zasadę swobody ustalania składek. Choć włoskie przepisy nie wymagają ani uprzedniej zgody, ani regularnego powiadamiania ISVAP o składkach, przepisy te zapewniają jednak, że składki odpowiadają średniej rynkowej. Konsekwencją włoskich przepisów jest powstanie systemu regulowanych składek, a tym samym uniemożliwienie zakładom ubezpieczeń sprzedaży swoich usług według ich uznania, szkodząc w ten sposób powstawaniu jednolitego rynku w dziedzinie ubezpieczeń. 93.      Republika Włoska utrzymuje, że włoskie przepisy nie wymagają uprzedniej zgody lub regularnego powiadamiania o cenach składek. Zdaniem Republiki Włoskiej określone w ustawie nr 990 i kodeksie zasady dotyczące poziomów składek mają jedynie zapewnić, że obowiązek ubezpieczania nie będzie obchodzony za pomocą żądania od klientów niebotycznych sum. Wspomniane zasady odpowiadają standardowym zasadom technicznym i aktuarialnym stosowanym przez zakłady ubezpieczeń. Komisja nie ma więc racji, gdy twierdzi, że celem zasad zawartych we włoskich przepisach jest zapewnienie, że ceny składek będą odpowiadać średniej z rynku. Zakłady ubezpieczeń mogą podwyższać taryfy nawet w znacznym stopniu po to, by uwzględnić niekorzystną tendencję liczby szkód lub by przyjąć inne techniczne środki w celu utrzymania stabilności finansowej. ISVAP rzadko podejmuje działania i interweniuje rzeczywiście tylko wtedy, gdy żądane przez zakłady ubezpieczeń taryfy stanowią nadużycie lub ich celem jest dyskryminacja. 2.      Ocena 94.      Dyrektywa 92/49, którą przyjęto na podstawie art. 57 ust. 2 WE i art. 66 WE (obecnie, po zmianach art. 47 ust. 2 WE i art. 55 WE), ma na celu dopełnienie rynku wewnętrznego ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie z punktu widzenia zarówno prawa przedsiębiorczości, jak i swobody świadczenia usług, aby ułatwić zakładom ubezpieczeń, których siedziby zarządu mieszczą się we Wspólnocie, ubezpieczanie ryzyk umiejscowionych we Wspólnocie(57). Ma ona na celu zabezpieczenie swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych w tym sektorze we Wspólnocie(58). 95.      Jeśli chodzi o art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49, Trybunał stwierdził, że celem ustawodawcy wspólnotowego było zagwarantowanie zasady swobody ustalania taryf składek w dziedzinie ubezpieczeń niebędących ubezpieczeniami na życie, łącznie z ubezpieczeniami obowiązkowymi, jak ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powstałej w wyniku ruchu pojazdów. Zasada ta obejmuje zakaz wprowadzania jakiegokolwiek systemu uprzedniego lub systematycznego zgłaszania i zatwierdzania taryf składek, które zakład ubezpieczeń zamierza stosować w stosunkach z ubezpieczonymi. Jedyny dopuszczony przez dyrektywę 92/49 wyjątek od tej zasady dotyczy uprzedniego zgłaszania i zatwierdzania „podwyżki stawek składek” w ramach „ogólnego systemu kontroli cen”(59). 96.      Strony niniejszego postępowania zgadzają się co do tego, że art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(60) nie wprowadzają żadnego systemu uprzedniego lub regularnego powiadamiania o składkach lub ich zatwierdzania we Włoszech i że interwencja ISVAP w odniesieniu do tych składek następuje wyłącznie ex post. Jednakże należy zbadać, czy skutki art. 11 akapit 1a, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990(61) mogą rzeczywiście pozbawić skuteczności zasadę swobody ustalania składek, wykształconą w orzecznictwie Trybunału. 97.      W moim mniemaniu jest jasne, że zakłady ubezpieczeń mające zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech nie mają, na podstawie art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(62), całkowitej swobody ustalania wysokości podstawowych składek. W rzeczy samej odstępstwo od zasad dotyczących ustalania składek przewidzianych w art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(63) może skutkować nałożeniem na zakład ubezpieczeń kar finansowych wynoszących 1–5 mln EUR(64). 98.      Uważam jednak, że swoboda ustalania składek przewidziana w dyrektywie 92/49 nie jest całkowicie nieograniczona. Zakłady ubezpieczeń nie mogą ustalać swoich składek w poczuciu całkowitej bezkarności(65). W braku odpowiedniej jasno wyrażonej woli ustawodawcy wspólnotowego nie można bowiem domniemywać pełnej harmonizacji w dziedzinie taryf składek na ubezpieczenie niebędące ubezpieczeniem na życie, która wykluczałaby jakiekolwiek środki krajowe mogące wpływać na taryfy składek(66). 99.      W niniejszej sprawie Republika Włoska jasno stwierdziła, że między innymi art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(67) został uchwalony w celu zapobiegania obchodzenia obowiązku ubezpieczania przewidzianego w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990(68). 100. Jak wskazałem powyżej w pkt 66–90, uważam, że obowiązek ubezpieczania przewidziany w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990(69) stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Uważam więc, że art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(70), stworzony po to, by zapobiegać obchodzeniu obarczonego błędem obowiązku ubezpieczania, stanowi nieuzasadnione naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek. 101. Proponuję więc, by Trybunał stwierdził, że ustanawiając i utrzymując w mocy przepisy dotyczące obliczania składek mające na celu zapobieganie obchodzeniu obowiązku ubezpieczania, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom odnoszącym się do zasady swobody ustalania taryf składek, o której mowa w art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. D –    Trzeci zarzut – naruszenie art. 9 dyrektywy 92/49 1.      Argumenty stron 102. Komisja uważa, że nadzór sprawowany przez ISVAP i nakładane przez ten organ kary przewidziane w art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie w art. 35 ust. 1 i 314 ust. 2 kodeksu w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń działających we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług naruszają podział kompetencji między rodzimym państwem członkowskim i przyjmującym państwem członkowskim, wynikający z art. 9 dyrektywy 92/49. 103. Zgodnie z motywem 5 dyrektywy 92/49, zasada sprawowania nadzoru przez rodzime państwo członkowskie jest jednym z podstawowych celów tej dyrektywy, a wszelkie odstępstwa od tej zasady należy interpretować wąsko i muszą być one przewidziane, w sposób dorozumiany lub wyraźnie, w innych przepisach dyrektywy 92/49 lub innych dyrektyw dotyczących obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Ponadto art. 11 i 40 dyrektywy 92/49 nadają zasadzie nadzoru ze strony rodzimego państwa członkowskiego szeroki zakres. W razie gdyby ISVAP pragnął interweniować w odniesieniu do składek pobieranych przez przedsiębiorstwa mające główną siedzibę w innym państwie członkowskim, musi on powiadomić o ewentualnych uchybieniach organ nadzoru w rodzimym państwie członkowskim i wystąpić o podjęcie właściwych środków. 104. Republika Włoska utrzymuje, że przyjęte przez nią przepisy w celu ochrony konsumentów nie mają związku z nadzorem finansowym zakładów ubezpieczeń, przewidzianym w art. 9 dyrektywy 92/49. Nadzór finansowy zakładu ubezpieczeń, leżący w wyłącznej kompetencji rodzimego państwa członkowskiego, dotyczy marginesów wypłacalności i środków technicznych, a nie ochrony konsumentów. 2.      Ocena 105. Dyrektywa 92/49 ma na celu „[…] doprowadzeni[e] do harmonizacji w zakresie podstawowym, koniecznym i wystarczającym do stworzenia możliwości wzajemnego uznawania zezwoleń oraz mechanizmów kontroli ostrożnościowej, umożliwiając przez to udzielenie jednolitego zezwolenia ważnego w całej Wspólnocie oraz stosowanie zasady sprawowania nadzoru przez rodzime państwo członkowskie”(71). 106. Tak więc podejmowanie i prowadzenie działalności w zakresie ubezpieczeń uzależnione jest od uzyskania jednolitego oficjalnego zezwolenia, wydawanego przez właściwy organ państwa członkowskiego, w którym zakład ubezpieczeń ma siedzibę, co umożliwia przedsiębiorstwu prowadzenie działalności na całym terytorium wspólnoty, w ramach prawa przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Ponadto państwo członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie może już wymagać od zakładów ubezpieczeń zamierzających prowadzić w nim działalność ubezpieczeniową, a które już uzyskały zezwolenie w swoim rodzimym państwie członkowskim(72), by ubiegały się o nowe zezwolenie(73). W dodatku w następstwie zasady uzyskiwania zezwolenia w rodzimym państwie członkowskim, zgodnie z art. 9 dyrektywy 92/49, rodzime państwo członkowskie ma wyłączną kompetencję w zakresie nadzoru finansowego zakładów ubezpieczeń. Nadzór finansowy obejmuje(74) sprawdzenie, „w odniesieniu do całej działalności zakładu, jego stopnia wypłacalności, tworzenia rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych i aktywów przeznaczonych na ich pokrycie […]”(75). 107. Moim zdaniem zasada jednolitego zezwolenia i zasada sprawowania nadzoru finansowego przez rodzime państwo członkowskie, ustanowione w dyrektywie 92/49, stanowią kamień węgielny korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w sektorze ubezpieczeń niebędących ubezpieczeniami na życie. 108. Zgodnie z treścią art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu, zakładom ubezpieczeń, które mają zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych we Włoszech, w tym zakładom działającym w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, nakazuje się naliczać składki w szczególny sposób. Ponadto niezastosowanie się przez dany zakład ubezpieczeń do nakazanych metod naliczania składek zgodnie z art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu może, w pewnych okolicznościach, spowodować nałożenie przez ISVAP wysokich kar. Jak wskazałem w pkt 99, jedynym celem art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu jest zapobieganie obchodzeniu obowiązku ubezpieczania. 109. W moim mniemaniu decydowanie o udzieleniu ochrony ubezpieczeniowej ubezpieczającym oraz ustanawianie taryf składek jest zasadniczą częścią działalności zakładu ubezpieczeń i może wpływać na jego równowagę finansową. Zasady określone w art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(76) w zakresie naliczania składek oraz nadzorcze i dyscyplinarne uprawnienia przyznane na podstawie tych przepisów ISVAP wymagają tego, by zakład ubezpieczeń odpowiadał nie tylko przed właściwym organem odpowiedzialnym za nadzór finansowy zgodnie z dyrektywą 92/49 w swoim rodzimym państwie członkowskim, lecz również przed ISVAP w kwestiach, które mogą dotyczyć jego równowagi finansowej. 110. Uważam więc, że zarzut Komisji, iż art. 11 akapit 1a ustawy nr 990(77), którego celem jest zapobieganie obchodzeniu obarczonego błędem obowiązku ubezpieczania, stanowi naruszenie art. 9 dyrektywy 92/49, jest zasadny. VII – Koszty 111. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a ona przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. 112. W myśl art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. VIII – Wnioski 113. Proponuję zatem, by Trybunał: –        stwierdził, że ustanawiając i utrzymując w mocy obowiązek ubezpieczania w zakresie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych w stosunku do wszystkich zakładów ubezpieczeń, w tym zakładów ubezpieczeń mających główną siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzących działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE i 49 WE; –        stwierdził, że ustanawiając i utrzymując w mocy zasady naliczania składek, mające na celu zapobieganie obchodzeniu obowiązku ubezpieczania, z naruszeniem zasady swobody ustalania składek, o której mowa w art. 6, 29 i 39 dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniających dyrektyw 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy; –        stwierdził, że ustanawiając i utrzymując w mocy zasady, zgodnie z którymi zakłady ubezpieczeń mające siedzibę w innym państwie członkowskim, lecz prowadzące działalność we Włoszech w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług naliczają składki, oraz nakładając kary za naruszenie tych zasad z naruszeniem zasady sprawowania nadzoru przez rodzime państwo członkowskie, o której mowa w art. 9 dyrektywy 92/49, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy; –        obciążył Republikę Włoską własnymi kosztami i kosztami poniesionymi przez Komisję; –        obciążył Republikę Finlandii własnymi kosztami. 1 – Język oryginału: angielski. 2 – Dz.U. L 228, s. 1. 3 – Wyrok z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C‑442/02, Zb.Orz. s. I‑8961. 4 – Zobacz pkt 30. 5 – Zobacz m.in. wyroki z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C‑152/98 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I‑3463, pkt 23; z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑439/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑305, pkt 10 i z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie C‑185/00 Komisja przeciwko Finlandii, Rec. s. I‑14189, pkt 79. 6 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 5 czerwca 2003 r. w sprawie C‑145/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑5581, pkt 17. 7 – Zobacz w szczególności wyroki z dnia 28 marca 1985 r. w sprawie 274/83 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 1077, pkt 21; z dnia 16 września 1997 r. w sprawie C‑279/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑4743, pkt 15 i z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie C‑221/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑4515, pkt 36. 8 – Zobacz pkt 30. 9 – Zobacz pkt 18 i 19. 10 – Wyroki z dnia 19 maja 1983 r. w sprawie 306/81 Verros przeciwko Parlamentowi, Rec. s. 1755, pkt 9 i z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑66/02 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10901, pkt 86. 11 – Następnie art. 132 ust. 1 kodeksu. 12 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 314 ust. 2, art. 131, 313 i 314 ust. 1 kodeksu. 13 – Przywołany w przyp. 3. 14 – Dz.U. L 103, s. 1. 15 – Dz.U. 1984, L 8, s. 17. 16 – Wyrok z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C‑36/02, Zb.Orz. s. I‑9609. 17 – Następnie art. 132 ust. 1 kodeksu. 18 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 19 – Następnie art. 314 ust. 1 kodeksu. 20 – Następnie art. 131 i 313 kodeksu. 21 – Zobacz pkt 48. 22 – Wyrok z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C‑288/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑10071, pkt 35 i przywołane tam orzecznictwo. 23 – Zobacz m.in. ww. w przyp. 3 wyrok w sprawie CaixaBank France, pkt 9 i 11. 24 – Zobacz m.in. wyroki z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie C‑17/00 De Coster, Rec. s. I‑9445, pkt 29; z dnia 8 września 2005 r. w sprawach połączonych C‑544/03 i C‑545/03 Mobistar i Belgacom Mobile, Zb.Orz. s. I‑7723, pkt 29; z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawach połączonych C‑94/04 i C‑202/04 Cipolla i in., Zb.Orz. s. I‑11421, pkt 56 i z dnia 11 styczna 2007 r. w sprawie C‑208/05 ITC, Zb.Orz. s. I‑181, pkt 55. 25 – I związane z nim obowiązki. 26 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 132 ust. 1, art. 313, 314 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 27 – Zobacz jednak art. 132 ust. 2 kodeksu. 28 – Zobacz pkt 60. 29 – Zobacz pkt 49. Zgodnie z motywem 3 dyrektywy 2002/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 marca 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 73/239/EWG w sprawie marginesu wypłacalności wymaganego od zakładów oferujących ubezpieczenia inne niż ubezpieczenie na życie (Dz.U. L 77, s. 17) wymóg ustalenia przez zakłady ubezpieczeń marginesu wypłacalności działającego jako zabezpieczenie przed różnymi wahaniami w branży jest ważnym elementem w systemie nadzoru ostrożnościowego ukierunkowanego na ochronę osób ubezpieczonych i posiadaczy polis ubezpieczeniowych. 30 – Choć nie można wykluczyć, że zakłady ubezpieczeń mogą podejmować środki „samopomocy” w celu ograniczenia wpływu de facto omawianych przepisów, poprzez np. kierowanie wszelkich materiałów reklamowych do określonych kategorii potencjalnych ubezpieczających lub regionów geograficznych lub językowych, środki te nie zmieniają faktu, że przedsiębiorstwa muszą, zgodnie z włoskimi przepisami, udzielić ochrony ubezpieczeniowej wszystkim ubezpieczającym, którzy pragną być nią objęci, i muszą spełniać wymogi nałożone przez włoskie prawo w celu zapewnienia przestrzegania obowiązku ubezpieczania. 31 – W wyroku z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie C‑59/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑1759, w pkt 25 Trybunał orzekł, iż „[…] zgodnie z motywem 19 [dyrektywy 92/49], w ramach rynku wewnętrznego w interesie ubezpieczającego leży dostęp do jak najszerszego asortymentu produktów ubezpieczeniowych dostępnych we Wspólnocie, zapewniający mu możliwość wyboru produktu najbardziej odpowiadającego jego potrzebom”. 32 – Pragnę zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału samo rozróżnienie między świadczeniem usług i korzystaniem z prawa przedsiębiorczości może zależeć od tego, czy dana działalność prowadzona jest na zasadzie trwałej i ciągłej, czy w sposób tymczasowy. Zobacz w tym zakresie wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 21–26. 33 – Pragnę również zauważyć, że Komisja na rozprawie oświadczyła, a Republika Włoska temu nie zaprzeczyła, że ISVAP nałożył ostatnio kary w wysokości 1–2 mln EUR na niemiecki, włoski i szwajcarski zakład ubezpieczeń za odmowę ubezpieczenia. 34 – Pragnę również dodatkowo zwrócić uwagę, iż przyjęcie art. 132 ust. 2 kodeksu przez Republikę Włoską dowodzi świadomości istnienia specjalizacji w świadczeniu obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. 35 – I przepisami prawa włoskiego mającymi umożliwić pełną skuteczność tego obowiązku. 36 – Można by na przykład wyobrazić sobie sytuację, w której zakład ubezpieczeń specjalizuje się w oferowaniu obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych działającym na własny rachunek kierowcom taksówek. 37 – Omawiane włoskie przepisy mogą bowiem wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa. 38 – Zobacz wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑424/97 Haim, Rec. s. I‑5123, pkt 57. 39 – O ile taki był jej zamiar. Zobacz pkt 69. 40 – Zobacz w odniesieniu do swobody świadczenia usług wyroki z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawach połączonych od C‑34/95 do C‑36/95 De Agostini i TV‑Shop, Rec. s. I‑3843, pkt 53; z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑243/01 Gambelli i in., Rec. s. I‑13031, pkt 67 i z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I‑1891, pkt 46. 41 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 132 ust. 1, art. 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu. 42 – Innych niż dotyczących działalności w zakresie parków samochodowych, zob. art. 132 ust. 2 kodeksu. 43 – I w oczywisty sposób uniemożliwiają moim zdaniem realizację jednego z kluczowych celów dyrektywy 92/49, zob. przyp. 31. 44 – Zobacz pkt 59. 45 – Na przykład Republika Włoska zauważyła, że obecnie (przy istniejącym obowiązku ubezpieczania) udział składek w Mezzogiorno w PNB wynosi 2% mniej niż średnia krajowa i że 70% składek z tytułu szkód dotyczy jedynie obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Ponadto Republika Włoska przytoczyła przypadek 45‑letniego kierowcy z Neapolu mającego maksymalną liczbę punktów ujemnych („malus”), któremu zakład ubezpieczeń wyliczył roczną składkę w wysokości 10 000 EUR, przypadek 21‑letniego kierowcy z prawem jazdy od dwóch lat, lecz który uczestniczył w wypadku, a któremu wyliczono roczną składkę w wysokości 8000 EUR, oraz przypadek kierowcy, który właśnie otrzymał prawo jazdy, a któremu wyliczono roczną składkę w wysokości 7000 EUR. 46 – Zobacz w tym zakresie wyrok z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C‑496/01 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑2351, pkt 68. 47 – Zobacz analogicznie wyrok z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C‑170/04 Rosengren i in., Zb.Orz. s. I‑4071, pkt 51. 48 – Zobacz w tym zakresie wyroki z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑124/97 Läärä i in., Rec. s. I‑6067, pkt 36; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti, Rec. s. I‑7289, pkt 34 i z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C‑6/01 Anomar i in., Rec. s. I‑8621, pkt 80. 49 – Chciałbym w tym względzie zwrócić uwagę, iż Republika Włoska nałożyła szczególne kary na podstawie art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie art. 314 ust. 2 kodeksu w odniesieniu do naruszenia obowiązku ubezpieczania przewidzianego w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990, a następnie w art. 132 ust. 1 kodeksu w odniesieniu do niektórych obszarów geograficznych we Włoszech lub kategorii ubezpieczających. 50 – Oraz art. 35 ust. 1, art. 131, 132 ust. 1, art. 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu. Obowiązki i kary przewidziane w art. 11 akapit pierwszy, art. 12a i 12d ust. 1 ustawy nr 990 i art. 131, 132 ust. 1, art. 313 i 314 ust. 1 kodeksu mają charakter ogólny i mają zastosowanie bez względu na obszar geograficzny Włoch lub kategorię ubezpieczających, których sprawa dotyczy. Kary, o których mowa w art. 11 akapit 1a ustawy nr 990 i art. 314 ust. 2 kodeksu, mają zastosowanie w przypadku naruszenia ogólnego obowiązku ubezpieczania przewidzianego w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 i art. 132 ust. 1 kodeksu w odniesieniu do niektórych obszarów geograficznych we Włoszech lub kategorii ubezpieczających. Chociaż przepis w sprawie kar zawarty w art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, a następnie w art. 314 ust. 2 kodeksu zdawałby się zgodny z wymogiem, by środki były proporcjonalne, to uważam, że przepisy te odnoszą się odpowiednio do ogólnego obowiązku ubezpieczania zawartego w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990, a następnie w art. 132 ust. 1 kodeksu i są z nimi nierozerwalnie związane. Zatem w moim mniemaniu stwierdzenie, że Republika Włoska uchybiła, ze względu na obowiązek ubezpieczania zawarty w art. 11 akapit pierwszy ustawy nr 990 i art. 132 ust. 1 kodeksu, zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE i 49 WE, musi pociągać za sobą takie samo stwierdzenie w odniesieniu do odpowiednio art. 11 akapit 1a ustawy nr 990 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 51 – Rzeczywiście Komisja tego nie kwestionuje. 52 – Zobacz pkt 63. 53 – Zobacz pkt 59. 54 – I przepisy mające zapewnić jego pełną skuteczność. 55 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu. 56 – Oraz następnie art. 132 ust. 1 kodeksu. 57 – Zobacz motyw 1 dyrektywy 92/49. 58 – Wyżej wymieniony w przyp. 31 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 26. 59 – Zobacz m.in. wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑347/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑7557, pkt 22. 60 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu. 61 – Następnie art. 35 ust. 1, art. 131, 313, 314 ust. 1 i 2 kodeksu. 62 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 63 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 64 – Zgodnie z art. 11 akapit 1a ustawy nr 990, „w razie powtarzających się przypadków obchodzenia obowiązku ubezpieczania zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w wyniku ruchu pojazdów może zostać cofnięte”. Wydaje się, że przepis ten nie został utrzymany w mocy pod rządami kodeksu. 65 – Moim zdaniem drapieżne ceny i wprowadzające w błąd lub oszukańcze praktyki cenowe nie są ochronione przez art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49. 66 – Zobacz ww. w przyp. 59 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 25. 67 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 68 – Następnie art. 132 ust. 1 kodeksu. 69 – Następnie art. 132 ust. 1 kodeksu. 70 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 71 – Zobacz motyw 5. 72 – Zgodnie z art. 1 lit. c) dyrektywy 92/49 „rodzime państwo członkowskie oznacza państwo członkowskie, w którym mieści się siedziba zarządu zakładu ubezpieczeń ubezpieczającego dane ryzyko”. 73 – Zobacz motyw 6. 74 – Lecz moim zdaniem nie ogranicza się do tego. 75 – Z0obacz art. 9 dyrektywy 92/49. 76 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu. 77 – Następnie art. 35 ust. 1 i art. 314 ust. 2 kodeksu.