C-522/09

Sprawa C‑522/09 Komisja Europejska przeciwko Rumunii Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 79/409/EWG – Ochrona dzikiego ptactwa – Obszary specjalnej ochrony – Wyznaczenie niewystarczające pod względem liczby lub powierzchni – Nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi – Niedopuszczalność skargi Streszczenie wyroku Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi – Przedmiot (art. 258 TFUE) W ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Możliwość przedstawienia przez zainteresowane państwo uwag, nawet jeśli nie zdecyduje się ono z niej skorzystać, stanowi bowiem istotną gwarancję wymaganą przez traktat FUE, której poszanowanie jest istotnym wymogiem proceduralnym decydującym o prawidłowości postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. (por. pkt 15, 16) WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 14 kwietnia 2011 r.(*) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 79/409/EWG – Ochrona dzikiego ptactwa – Obszary specjalnej ochrony – Wyznaczenie niewystarczające pod względem liczby lub powierzchni – Nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi – Niedopuszczalność skargi W sprawie C‑522/09 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 15 grudnia 2009 r., Komisja Europejska, reprezentowana przez D. Recchię oraz L. Bouyon, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Rumunii, reprezentowanej początkowo przez A. Popescu, L.E. Batagoi, M.L. Colonescu, A.R. Arşinel oraz przez J.S. Smarandę, następnie przez ostatnie cztery z wymienionych osób działające w charakterze pełnomocników, strona pozwana, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: J.C. Bonichot, prezes izby, K. Schiemann, L. Bay Larsen (sprawozdawca), C. Toader i A. Prechal, sędziowie, rzecznik generalny: J. Kokott, sekretarz: R. Şereş, administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 stycznia 2011 r., podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie dokonawszy klasyfikacji jako obszarów specjalnej ochrony (zwanych dalej „OSO”) obszarów wystarczających pod względem liczby i powierzchni, aby zapewnić właściwą ochronę wszystkim gatunkom ptaków wymienionym w załączniku I do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, s. 1, zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), a także gatunkom wędrownym niewymienionym w tym załączniku, Rumunia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.  Ramy prawne  Prawo Unii 2        Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej stanowi: „1.      Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania. W związku z powyższym należy brać pod uwagę: a)      gatunki zagrożone wyginięciem; b)      gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku; c)      gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie; d)      inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska. Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny. Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako [OSO] dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie. 2.      Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym”. 3        Traktat o przystąpieniu Republiki Bułgarii i Republiki Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 11) wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 203) Rumunia wprowadza w życie środki niezbędne do osiągnięcia, od dnia przystąpienia, zgodności z przepisami dyrektyw w rozumieniu art. 249 WE, chyba że w akcie tym przewidziano inny termin. Ponadto artykuł ten stanowi, że Rumunia informuje Komisję o tych środkach najpóźniej do dnia przystąpienia lub, w stosownych przypadkach, w terminie przewidzianym w tym celu w tym akcie. 4        Ponieważ w akcie tym nie przewidziano ani okresu przejściowego w celu wyznaczenia OSO zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, ani konkretnego terminu dla powiadomienia o przepisach dokonujących transpozycji tej dyrektywy, Rumunia powinna była przyjąć środki wykonujące omawianą dyrektywę − a w szczególności dotyczące tego przepisu − i poinformować o nich najpóźniej do dnia przystąpienia.  Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 5        Ponieważ Rumunia nie przekazała krajowego wykazu OSO wymaganego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, Komisja uznała, że to państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi ciążącemu na nim na mocy tych przepisów, nie wyznaczając właściwych OSO, i w związku z tym w dniu 23 października 2007 r. wystosowała do niego wezwanie do usunięcia uchybienia. 6        W tym względzie wezwanie do usunięcia uchybienia stanowiło, co następuje: „Niemniej do chwili obecnej rząd Rumunii nie przekazał Komisji krajowego wykazu [OSO]. Na tej podstawie można uznać, że Rumunia nie wywiązała się ze zobowiązania do podjęcia środków ustanowionych w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, biorąc pod uwagę, iż nie dokonała klasyfikacji odpowiednich OSO. W konsekwencji Komisja […] uważa, że Rumunia − ponieważ nie dokonała klasyfikacji jako OSO obszarów najbardziej odpowiednich pod względem liczby i powierzchni, aby zapewnić właściwą ochronę gatunkom ptaków wymienionym w załączniku I do dyrektywy [ptasiej], jak również innym gatunkom wędrownym, które regularnie powracają na jej terytorium − nie wywiązała się z obowiązków ciążących na niej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy”. 7        W odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2007 r. Rumunia wskazała, że decyzja rządu w sprawie wyznaczenia OSO została wydana i opublikowana wraz z załącznikami do niej zawierającymi wykaz OSO w Monitorul Oficial al României z dnia 31 października 2007 r. 8        Oceniając, że obszary zaklasyfikowane jako OSO były niewystarczające pod względem liczby i powierzchni, uwzględniając cele ochrony gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, jak również gatunki wędrowne, Komisja w dniu 23 września 2008 r. wydała uzasadnioną opinię, którą wezwała Rumunię do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do niej. 9        Pismem z dnia 25 listopada 2008 r. władze rumuńskie udzieliły odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji, twierdząc w szczególności, że Komisja zmieniła przedmiot postępowania, gdyż podstawą wezwania do usunięcia uchybienia było nieprzekazanie wykazu OSO, podczas gdy uzasadniona opinia dotyczyła wyznaczenia OSO niewystarczającego pod względem liczby lub powierzchni. Przedstawiły one również, wraz z dokumentami na poparcie swego stanowiska, przyczyny uzasadniające całkowite lub częściowe niewyznaczenie niektórych terenów w poszczególnych przypadkach. 10      Uznawszy, że uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego nie zostało przez Rumunię usunięte, Komisja wniosła w dniu 15 grudnia 2009 r. niniejszą skargę.  W przedmiocie skargi  Argumentacja stron 11      Rumunia podnosi zarzut niedopuszczalności skargi ze względu na to, że Komisja zmieniła jej przedmiot. W wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja bowiem zarzuciła państwu członkowskiemu nieprzekazanie wykazu OSO, podczas gdy w uzasadnionej opinii powołała się na wyznaczenie OSO niewystarczające pod względem liczby lub powierzchni. Tymczasem zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału uzasadniona opinia powinna opierać się na takich samych zarzutach, jakie podniesiono w wezwaniu do usunięcia uchybienia. 12      Zdaniem Rumunii Komisja podniosła po raz pierwszy w uzasadnionej opinii niewystarczające pod względem liczby lub powierzchni wyznaczenie OSO, w związku z czym władze rumuńskie nie miały żadnego powodu ani środka do wykazania wystarczającego charakteru wyznaczenia tych obszarów w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia. Ponadto pozwane państwo członkowskie podnosi, że w okresie między odpowiedzią na wezwanie do usunięcia uchybienia a uzasadnioną opinią Rumunia utrzymywana była w niepewności, jeśli chodzi o niewystarczający charakter dokonanego wyznaczenia, w związku z czym nie mogła przygotować odpowiedniej obrony od chwili wszczęcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. 13      Komisja odpowiada, że w wezwaniu do usunięcia uchybienia zarzuciła Rumunii nieprzekazanie Komisji krajowego wykazu OSO wymaganego zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej oraz uchybienie zobowiązaniu przewidzianemu w tych przepisach przez niewyznaczenie właściwych OSO. W uzasadnionej opinii Komisja po dokonaniu oceny krajowych przepisów transponujących wyjaśniła, że obszary zaklasyfikowane jako OSO nie były wystarczające pod względem liczby lub powierzchni w świetle rozważanych przepisów. W tym względzie przypomina ona, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału, a w szczególności w świetle wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie C‑32/05 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I‑11323, pkt 56, zarzut dotyczący niepełnej transpozycji jest zawarty w zarzucie opartym na całkowitym braku transpozycji i ma w stosunku do niego charakter subsydiarny. 14      Komisja wskazuje ponadto, że chociaż wezwanie do usunięcia uchybienia i uzasadniona opinia powinny opierać się na tych samych zarzutach, to ten wymóg proceduralny nie może posuwać się do żądania, w każdym przypadku, idealnej zgodności między zarzutami w wezwaniu do usunięcia uchybienia, wnioskami uzasadnionej opinii a żądaniami skargi, jeśli przedmiot sporu nie został rozszerzony czy zmieniony, lecz przeciwnie, zawężony. Zatem prawo do obrony Rumunii nie zostało naruszone.  Ocena Trybunału 15      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie C‑147/03 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I‑5969, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo). 16      Możliwość przedstawienia przez zainteresowane państwo uwag, nawet jeśli nie zdecyduje się ono z niej skorzystać, stanowi bowiem istotną gwarancję wymaganą przez traktat FUE, której poszanowanie jest istotnym wymogiem proceduralnym decydującym o prawidłowości postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 15 grudnia 1982 r. w sprawie 211/81 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. 4547, pkt 9). 17      W niniejszej sprawie należy uznać, że przez wezwanie do usunięcia uchybienia Komisja co do istoty zarzuciła Rumunii nieprzekazanie Komisji krajowego wykazu OSO oraz że opiera się ona na tym zarzucie, aby wywieść z niego w sposób bardzo ogólny, iż to państwo członkowskie uchybiło ciążącemu na nim zobowiązaniu do dokonania klasyfikacji właściwych OSO w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej. 18      Ponadto Rumunia na mniej niż dwa miesiące po otrzymaniu wezwania do usunięcia uchybienia przekazała Komisji w dniu 21 grudnia 2007 r. krajowy wykaz OSO, których klasyfikacji do tego czasu dokonała; z wykazu tego wynika, iż znaczna liczba OSO została zaklasyfikowana przez to państwo członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej. Niemniej w ramach uzasadnionej opinii wydanej w dniu 23 września 2008 r. Komisja zarzuciła temu państwu członkowskiemu, oparłszy się na szczegółowych argumentach, dokonanie klasyfikacji OSO niewystarczających ze względu na liczbę i powierzchnię w świetle art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, bez wcześniejszego umożliwienia państwu członkowskiemu przedstawienia jego stanowiska w tym względzie. 19      Taki przypadek w konsekwencji różni się wyraźnie od wskazanego przez Komisję, będącego przedmiotem ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi. W sprawie zakończonej wydaniem tego wyroku bowiem Wielkie Księstwo Luksemburga zaniechało w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi odniesienia się do jakiejkolwiek ustawy dokonującej transpozycji rozpatrywanej dyrektywy i poprzestało na daniu do zrozumienia, że przepisy niezbędne w celu dokonania transpozycji miały właśnie zostać przyjęte. Dopiero po wniesieniu przez Komisję skargi to państwo członkowskie podniosło w odpowiedzi na skargę, iż została uchwalona ustawa zapewniająca właściwą transpozycję rozpatrywanej dyrektywy. W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że jeżeli został osiągnięty zamierzony w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi cel, którym jest ochrona praw zainteresowanego państwa członkowskiego, wówczas to państwo nie może podnieść względem Komisji zarzutu, że rozszerzyła ona lub zmieniła przedmiot skargi określony w tym postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, z tego względu, iż Komisja, przedstawiwszy państwu członkowskiemu zarzut całkowitego braku transpozycji danej dyrektywy, sprecyzowała w replice, że transpozycja wskazana przez to państwo członkowskie po raz pierwszy w odpowiedzi na skargę jest nieprawidłowa lub niezupełna w odniesieniu do niektórych przepisów tej dyrektywy (wyrok w ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 54–56). 20      Wobec tego, uwzględniając powyższe rozważania, należy uznać, iż w wezwaniu do usunięcia uchybienia nie określono w wystarczający sposób uchybienia zarzucanego następnie przez Rumunię w uzasadnionej opinii i że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi nie osiągnęło celu, jakim jest zapewnienie danemu państwu członkowskiemu prawa do przedstawienia uwag względem przedstawionych przez Komisję zarzutów, a zatem skargę należy uznać za niedopuszczalną.  W przedmiocie kosztów 21      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rumunia wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: 1)      Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna. 2)      Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy * Język postępowania: rumuński.