C-523/09

Sprawa C‑523/09 Rakvere Piim AS i Maag Piimatööstus AS przeciwko Veterinaar- ja Toiduamet (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tartu ringkonnakohus) Wspólna polityka rolna – Opłaty z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej Streszczenie wyroku Zbliżanie ustawodawstw – Kontrola urzędowa paszy i żywności – Finansowanie – Opłaty należne z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej (rozporządzenie nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 27 ust. 3, 4, 6, załącznik IV, sekcja B) Artykuł 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwu członkowskiemu na pobieranie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia. (por. pkt 29; sentencja) WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba) z dnia 7 lipca 2011 r.(*) Wspólna polityka rolna – Opłaty z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej W sprawie C‑523/09 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tartu ringkonnakohus (Estonia) postanowieniem z dnia 6 listopada 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 grudnia 2009 r., w postępowaniu: Rakvere Piim AS, Maag Piimatööstus AS przeciwko Veterinaar- ja Toiduamet, TRYBUNAŁ (piąta izba), w składzie: J.J. Kasel (sprawozdawca), prezes izby, E. Levits i M. Safjan, sędziowie, rzecznik generalny: P. Cruz Villalón, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając procedurę pisemną, rozważywszy uwagi przedstawione: –        w imieniu rządu estońskiego przez M. Linntam, działającą w charakterze pełnomocnika, –        w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Marcoulli oraz B. Schimę, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez C. Gintera, adwokata, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27 ust. 3, ust. 4 lit. a) i ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165, s. 1, i sprostowania Dz.U. L 191, s. 1 oraz Dz.U. 2007, L 204, s. 29). 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Rakvere Piim AS (zwaną dalej „Rakvere Piim”) i Maag Piimatööstus AS (zwaną dalej „Maag”) – spółkami prawa estońskiego – a Veterinaar- ja Toiduamet (urzędem weterynaryjnym i ds. środków spożywczych) w przedmiocie obliczenia opat należnych z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej.  Ramy prawne  Uregulowania Unii 3        Artykuł 26 rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje: „Państwa członkowskie zapewniają odpowiednie środki finansowe w celu zagwarantowania niezbędnego personelu oraz inne środki na kontrole urzędowe, osiągnięte wszelkimi sposobami uznanymi za właściwe, w tym poprzez ogólne opodatkowanie lub poprzez ustanowienie opłat lub należności”. 4        Artykuł 27 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia nr 882/2004 stanowi: „3.      Bez uszczerbku dla ust. 4 i 6, opłaty pobrane w odniesieniu do szczególnych działań wymienionych w załączniku IV, sekcja A oraz załączniku V, sekcja A nie są niższe niż minimalne stawki określone w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B. Jednakże przez okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2008 r., w odniesieniu do działań określonych w załączniku IV, sekcja A, państwa członkowskie mogą nadal stosować stawki stosowane obecnie na podstawie dyrektywy 85/73/EWG. Stawki w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B są uaktualniane co najmniej co dwa lata, zgodnie z procedurą określoną w art. 62 ust. 3, w szczególności w celu uwzględnienia inflacji. 4.      Opłaty pobrane do celów kontroli urzędowych zgodnie z ust. 1 lub 2: a)      nie są wyższe od kosztów poniesionych przez odpowiedzialne właściwe organy w odniesieniu do kwestii wymienionych w załączniku VI, oraz b)      mogą być ustalone jako stawka ryczałtowa na podstawie kosztów poniesionych przez właściwe organy przez dany okres lub, tam gdzie ma to zastosowanie, jako kwoty ustalone w załączniku IV, sekcja B lub w załączniku V, sekcja B. [...] 6.      W przypadku gdy w świetle kontroli własnych i systemów śledzenia pochodzenia produktu stosowanych przez przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, jak również w świetle poziomu zgodności wykazanego w trakcie kontroli urzędowych, w odniesieniu do niektórych rodzajów pasz lub żywności albo działań, kontrole urzędowe są przeprowadzane ze zmniejszoną częstotliwością lub w celu uwzględnienia kryteriów określonych w ust. 5 lit. b)–d), państwa członkowskie mogą ustalić opłatę w zakresie kontroli urzędowej poniżej minimalnych stawek określonych w ust. 4 lit. b), pod warunkiem że zainteresowane państwo członkowskie przekaże Komisji sprawozdanie określające: a)      rodzaj paszy lub żywności albo działań, których to dotyczy; b)      kontrole wykonane w zainteresowanym przedsiębiorstwie paszowym i żywnościowym, oraz c)      metodę obliczenia zmniejszenia opłaty”. 5        Zgodnie z sekcją B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004 stawki minimalne opłat i należności mających zastosowanie do produkcji mlecznej wynoszą „1 EUR za 30 ton i 0,5 EUR za [każdą następną] tonę”. 6        Załącznik VI do rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje, że kryteria, które należy uwzględnić przy obliczaniu opłat, to: „1.      Wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w kontrole urzędowe. 2.      Koszty dotyczące pracowników zaangażowanych w kontrole urzędowe, w tym urządzenia, narzędzia, wyposażenie, szkolenie, koszty podróży i związane z podróżą. 3.      Koszty analizy laboratoryjnej i pobierania próbek”.  Uregulowania krajowe 7        Zgodnie z § 351 ust. 1 veterinaarkorralduse seadus (ustawy o weterynarii, RT I 1999, 58, 608), w jej wersji opublikowanej w RT I 2008, 30, 191, mającej zastosowanie do okoliczności faktycznych postępowania przed sądem krajowym: „Opłata z tytułu kontroli weterynaryjnych (zwana dalej »opłatą kontrolną«) stanowi kwotę, którą należy uiścić, uwzględniając zasady i cele określone w art. 27–29 rozporządzenia [nr 882/2004], za podjęcie czynności kontroli weterynaryjnej zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego, rozpatrzenie odpowiednich wniosków i wystawienie dokumentów w wysokości ustalonej w niniejszej ustawie. Opłatę kontrolną należy wpłacić na rachunek rozliczeniowy Veterinaar- ja Toiduamet w ramach rachunków grupowych kasy państwowej ministerstwa finansów. Wydatki na działania kontroli weterynaryjnej obejmują koszty oddelegowania pracowników przeprowadzających kontrolę na statku”. 8        Paragraf 353 ustawy o weterynarii, dotyczący zasad określania opłaty kontrolnej i wysokości opłat kontrolnych, stanowi: „(1)      Wysokość opłaty kontrolnej jest obliczana na podstawie kosztów osobowych i rzeczowych ponoszonych z tytułu podjęcia czynności kontroli weterynaryjnej zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego przez Veterinaar- ja Toiduamet. (2)      Opłatę kontrolną pobiera się za czynności kontroli weterynaryjnej wymienione w rozporządzeniu [nr 882/2004] w sposób następujący: [...] 3)      w przypadku przetwórstwa mleka przetwórca wnosi opłatę kontrolną za czynności kontroli weterynaryjnej odpowiednio do ilości przetworzonego mleka; [...] (3)      Za podjęcie czynności kontroli weterynaryjnej wymienionych w ust. 2 pkt 1–6 pobierana jest opłata kontrolna zgodnie ze stawkami minimalnymi określonymi w sekcji B załącznika IV i sekcji B załącznika V do rozporządzenia [nr 882/2004]. (4)      Przedsiębiorcy w dziedzinie produkcji zwierzęcej i produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyjątkiem tych, w których zakładzie wytwarzane są niewielkie ilości określone na podstawie § 26 ust. 3 ustawy o środkach spożywczych [toiduseadus), wnoszą opłatę kontrolną za oznaczenie zawartości substancji szkodliwych w zwierzętach i produktach pochodzenia zwierzęcego w sposób następujący: [...] 3)      podmioty skupujące mleko – 35 centów za 1000 litrów mleka; [...]”.  Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne 9        W okresie od lutego 2008 r. do stycznia 2009 r. Veterinaar- ja Toiduamet wydał szereg decyzji skierowanych do Rakvere Piim i Maag nakładających opłatę kontrolną należną z tytułu produkcji mlecznej. 10      W uzasadnieniu skarg wniesionych przez Rakvere Piim i Maag na te decyzje do Tartu halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu) spółki te podniosły, że przepisy krajowe dotyczące opłaty kontrolnej są sprzeczne między innymi z rozporządzeniem nr 882/2004, ponieważ pobierane opłaty przekraczają faktyczne koszty kontroli. 11      Ponieważ skargi te zostały oddalone, Rakvere Piim i Maag wniosły odwołanie do sądu odsyłającego. Przed sądem tym podnoszą w szczególności, że zgodnie z ustawodawstwem krajowym przedsiębiorca, któremu doręczono decyzję o nałożeniu opłaty kontrolnej, nie ma żadnej możliwości sprawdzenia, czy ustawodawstwo to faktycznie przewiduje wydanie wobec niego decyzji o nałożeniu opłaty za przeprowadzone kontrole w żądanej od niego kwocie. Poza tym kwota ta wynika z rozporządzenia unijnego, które nie ma bezpośredniego zastosowania i może być zmienione niezależnie od woli ustawodawcy krajowego. Gdyby ustawodawca krajowy miał sam określić stawkę opłaty kontrolnej na podstawie uprawnień dyskrecjonalnych wynikających z prawa Unii, zwykłe odesłanie do stawki zwanej „minimalną”, przewidzianej w rozporządzeniu nr 882/2004, nie byłoby zgodne z wymogami konstytucji estońskiej. 12      Veterinaar- ja Toiduamet utrzymuje w szczególności, że ustawodawstwo krajowe określa wszystkie elementy opłaty kontrolnej bądź w sposób bezpośredni, bądź poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia nr 882/2004. Wszystkie elementy opłaty kontrolnej są przewidziane w ustawie jak i w rozporządzeniu nr 882/2004 i żaden z nich nie wynika z praktyki administracyjnej. Odesłania do rozporządzenia unijnego ustanowione w ustawie nie prowadzą do sprzeczności rozpatrywanych przepisów z konstytucją estońską, gdyż rozporządzenia unijne stanowią integralną część krajowego porządku prawnego. 13      W dniu 18 września 2009 r. Maag poinformowała sąd odsyłający, że Rakvere Piim została rozwiązana ze względu na połączenie tej spółki z nią samą. Postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. Tartu ringkonnakohus zezwolił Maag na kontynuację postępowania w miejsce Rakvere Piim. 14      Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Tartu ringkonnakohus ma wątpliwości z jednej strony co do tego, czy ustawa o weterynarii jako środek wykonawczy jest zgodna z rozporządzeniem nr 882/2004, a z drugiej strony co do zakresu swobody, jaką dysponują ustawodawcy krajowi w ramach stosowania tego rozporządzenia. Ponadto sąd ten pragnie wyjaśnić, czy w niniejszym przypadku granice tego zakresu swobody zostały zachowane i czy ustawodawca krajowy miał prawo oprzeć się na stawkach minimalnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 882/2004, chociaż przekraczają one faktyczne koszty kontroli. 15      W tych okolicznościach Tartu Ringkonnakohus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy art. 27 ust. 4 lit. a) rozporządzenia [nr 882/2004] należy interpretować w ten sposób, że nie zakazuje on pobierania od przedsiębiorcy za działania wymienione w sekcji A załącznika IV do tego rozporządzenia opłaty w wysokości stawek minimalnych określonych w sekcji B tego załącznika, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w odniesieniu do wydatków wymienionych w załączniku VI do rozporządzenia są niższe od tych stawek minimalnych? 2)      Czy w warunkach wskazanych w poprzednim pytaniu państwo członkowskie jest uprawnione do ustalenia opłat za działania wymienione w sekcji A załącznika IV do rozporządzenia w wysokości niższej od stawek minimalnych określonych w sekcji B tego załącznika, jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w odniesieniu do wydatków wymienionych w załączniku VI do rozporządzenia są niższe od tych stawek minimalnych, a przy tym nie są spełnione warunki określone art. 27 ust. 6 rozporządzenia?”.  W przedmiocie pytań prejudycjalnych 16      Poprzez oba pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o odpowiedź, czy art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 należy interpretować w ten sposób, że zezwala on państwom członkowskim na pobieranie – bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej – opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione warunki przewidziane dla zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia. 17      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że ze względu na swój charakter i funkcję w systemie źródeł prawa wspólnotowego przepisy rozporządzenia mają z reguły bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe (zob. wyroki: z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie 93/71 Leonesio, Rec. s. 287, pkt 5; z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I‑6171, pkt 25). 18      Wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może jednak wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych (ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 26). 19      Należy zatem ustalić, czy art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 oraz sekcja B załącznika IV do tego rozporządzenia pozostawiają – jeżeli chodzi o określenie stawek minimalnych przewidzianych w tych przepisach – państwom członkowskim zakres uznania lub czy wymagają od nich przyjęcia dodatkowych środków wykonawczych. 20      W tym względzie z jednej strony należy przypomnieć, że art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 stanowi, iż opłaty pobierane przez państwa członkowskie w wykonaniu tego rozporządzenia nie są niższe niż minimalne stawki określone w szczególności w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia. 21      Z drugiej strony należy zaznaczyć, że rozporządzenie nr 882/2004 przewiduje w sekcji B załącznika IV stawki minimalne mające zastosowanie do różnych gatunków zwierząt, które ze względu na ich dokładność i kompletność nie wymagają przyjęcia żadnego dodatkowego środka wykonawczego przez państwa członkowskie. 22      Wynika z tego, że określone w ten sposób stawki minimalne należy uznać za stanowiące stawki bazowe, od których państwa członkowskie co do zasady nie mogą wprowadzać wyjątków. 23      To, że zgodnie z art. 27 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 882/2004 opłaty pobierane przez państwa członkowskie nie mogą być wyższe od kosztów poniesionych w związku z kontrolami przez odpowiedzialne właściwe organy, nie może podważać powyższej wykładni, gdyż przepis ten należy rozumieć jako ustalający stawkę górną wyłącznie opłat nieryczałtowych, które mogą być pobierane przez państwa członkowskie. 24      Natomiast w wypadku opłat ustalonych zgodnie z art. 27 ust. 4 lit. b) rozporządzenia nr 882/2004, to znaczy na podstawie stawki ryczałtowej, ta górna stawka nie może mieć zastosowania. 25      Jeżeli chodzi w pierwszej kolejności o opłaty, których stawki ryczałtowe są określane na podstawie kosztów ponoszonych przez właściwe organy w danym okresie, należy bowiem zaznaczyć, że wysokość tych kosztów jest już uwzględniona przy ustalaniu tych stawek. Ponadto, jak już orzekł Trybunał, do samej istoty opłaty ustalanej ryczałtowo należy to, że w pewnych sytuacjach przekracza ona faktyczne koszty finansowanych za jej pośrednictwem działań, zaś w innych jest ona niższa aniżeli te koszty (wyrok z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie C‑270/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑1983, pkt 32). 26      Jeżeli chodzi w drugiej kolejności o opłaty ustalone w kwotach minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004, należy stwierdzić, że prawodawca unijny określił te kwoty bez odnoszenia się w jakikolwiek sposób do kosztów faktycznie ponoszonych przez właściwe organy. Państwa członkowskie nie mogą zatem co do zasady uwzględniać tych kosztów w celu obniżenia tych opłat w sposób ogólny do poziomu niższego od przewidzianego w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004. 27      Wykładnię, zgodnie z którą państwa członkowskie nie mają co do zasady możliwości wprowadzania w sposób ogólny i dyskrecjonalny wyjątków od stawek minimalnych zawartych w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004, potwierdza okoliczność, że nawet skorzystanie z przewidzianej w art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia możliwości ustalenia przez państwa członkowskie dla danego przedsiębiorstwa wysokości opłaty związanej z kontrolą urzędową na poziomie niższym niż poziom stawek minimalnych określonych w tym załączniku jest obwarowane określonymi warunkami. W sytuacji takiej jak opisana przez sąd odsyłający art. 27 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004 nie pozwala zatem państwu członkowskiemu na ustalenie rozpatrywanych opłat na poziomie niższym od stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia. 28      Wynika z tego, że art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 oraz sekcja B załącznika IV do tego rozporządzenia, jeżeli chodzi o ustalenie stawek minimalnych, o których mowa w tych przepisach, nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania ani nie wymagają od nich przyjęcia środków wykonawczych. 29      W świetle całości tych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwu członkowskiemu na pobieranie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia.  W przedmiocie kosztów 30      Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje: Artykuł 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwu członkowskiemu na pobieranie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia. Podpisy * Język postępowania: estoński.