C-532/03

Sprawa C‑532/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Irlandii Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Zamówienia publiczne – Artykuły 43 WE i 49 WE – Transport ratowniczy zapewniany przy pomocy ambulansów ratunkowych Streszczenie wyroku Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód na istnienie uchybienia – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji (art. 226 WE) Bez uszczerbku dla ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 10 WE obowiązku ułatwienia Komisji wykonywania jej zadań, polegających zgodnie z art. 211 WE między innymi na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów przyjętych przez instytucje na jego podstawie – w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – to Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia. Ona też powinna dostarczyć Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu. Tak więc w przypadku skargi, której celem jest stwierdzenie, iż świadczenie przez podmiot publiczny innemu podmiotowi, bez uprzedniego ogłoszenia, usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych jest sprzeczne ze swobodami przedsiębiorczości i świadczenia usług, to do Komisji należy dostarczenie Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń faktu udzielenia zamówień publicznych, zważywszy, że nie można wykluczyć, iż podmiot publiczny, o którym mowa, świadczy te usługi w ramach własnych kompetencji. W tym zakresie samo istnienie, między dwoma podmiotami publicznymi, mechanizmu finansowania dotyczącego usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych nie oznacza, że świadczenie danych usług stanowi udzielenie zamówienia publicznego, które należałoby oceniać w świetle podstawowych postanowień traktatu.        (por. pkt 28, 29, 36, 37) WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 18 grudnia 2007 r.(*) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Zamówienia publiczne – Artykuły 43 WE i 49 WE – Transport ratowniczy zapewniany przy pomocy ambulansów ratunkowych W sprawie C‑532/03 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 19 grudnia 2003 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez K. Wiednera oraz X. Lewisa, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez J. Flynna, QC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Irlandii, reprezentowanej przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez A. Collinsa i E. Regana, SC, oraz C. O’Toole’a, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona pozwana, popieranej przez: Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H.G. Sevenster, C. Wissels oraz przez P. van Ginnekena, działających w charakterze pełnomocników, interwenient, TRYBUNAŁ (wielka izba), w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (sprawozdawca) i U. Lõhmus, prezesi izb, J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský i J. Klučka, sędziowie, rzecznik generalny: C. Stix-Hackl, sekretarz: K. Sztranc-Sławiczek, administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 kwietnia 2006 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 września 2006 r., wydaje następujący Wyrok 1        W skardze do Trybunału Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o stwierdzenie, że zezwalając Dublin City Council (radzie miejskiej Dublina, zwanej dalej „DCC”), będącej następcą Dublin Corporation Fire Brigade, na świadczenie usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu przez Eastern Regional Health Authority (wschodni regionalny urząd ds. zdrowia, zwany dalej „Authority”), poprzednio Eastern Health Board, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE i 49 WE oraz zasadom ogólnym prawa wspólnotowego.  Ramy prawne  Uregulowania wspólnotowe 2        Przepisy regulujące udzielanie zamówień publicznych na usługi zostały zawarte w dyrektywie Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. L 209, str. 1), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 97/52/WE z dnia 13 października 1997 r. (Dz.U. L 328, str. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 92/50”). Artykuł 1 lit. a) dyrektywy 92/50 przewiduje między innymi, że zamówienia publiczne na usługi oznaczają umowy o charakterze odpłatnym, zawierane na piśmie pomiędzy usługodawcą a instytucją zamawiającą.  Uregulowania krajowe 3        Mający zastosowanie do niniejszej sprawy art. 65 ust. 1 Health Act 1953 (ustawy z 1953 r. o zdrowiu publicznym, zwanej dalej „Health Act”), w brzmieniu obowiązującym w 1999 r., stanowi: „Urząd ds. opieki zdrowotnej może, z zastrzeżeniem ogólnych wytycznych Ministra oraz na warunkach przez ten urząd określonych, wesprzeć każdy podmiot świadczący lub oferujący świadczenie usług podobnych lub pomocniczych w stosunku do usług, które mogą być świadczone przez ten urząd, w następujący z wymienionych sposobów: a)      przez udział w kosztach poniesionych przez ten podmiot”. 4        Artykuł 57 Health Act stanowi: „Urząd ds. opieki zdrowotnej może poczynić uzgodnienia w zakresie zapewnienia ambulansów ratunkowych lub innych środków transportu służących przewożeniu pacjentów […]”. 5        Zgodnie z art. 25 Fire Services Act 1981 (ustawy z 1981 r. o usługach ochrony przeciwpożarowej): „Organ odpowiedzialny za ochronę przeciwpożarową może prowadzić lub uczestniczyć w prowadzeniu wszelkich akcji w nagłych przypadkach, niezależnie od możliwości wystąpienia zagrożenia pożarowego, i w związku z tym podejmować czynności, które uzna za stosowne, w zakresie ratownictwa lub zapewnienia ochrony osób i mienia.” 6        Artykuł 9 ust. 1 lit. a) Fire Services Act 1981 stanowi, że organem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową jest do celów wspomnianej ustawy „the council of a county”.  Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 7        DCC, która jest odpowiedzialna za straż pożarną w Dublinie, świadczy usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych w strefie podlegającej Authority, między innymi na terenie miasta Dublin. Do roku 1960 zapewniała świadczenie tych usług jako organ ds. opieki zdrowotnej, następnie jako organ administracji lokalnej za pośrednictwem podlegającej jej stałej służby ochrony przeciwpożarowej. 8        Na podstawie art. 65 Health Act i w celu zapewnienia udziału finansowego w świadczeniu usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych, East Coast Area Health Board – urząd odpowiedzialny za ochronę zdrowia, odrębny od Authority i który pełni swe funkcje na podstawie delegacji udzielonej przez Authority – dokonuje corocznych wpłat na rzecz DCC, których ostateczna kwota jest ustalana w wyniku negocjacji między DCC a tym urzędem. 9        W czerwcu 1998 r. Eastern Health Board i Dublin Corporation Fire Brigade sporządzili projekt porozumienia dotyczącego świadczenia usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych. Na początku 2003 r., czyli w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wspomniany projekt określał zasady finansowania ustalone między tymi dwoma jednostkami i stanowił przegląd zarządzania wydatkami publicznymi związanymi z tym projektem. 10      Omawiany projekt porozumienia stał się przedmiotem skargi wniesionej do Komisji, w której podkreślono, że powinien on był stanowić przedmiot uprzedniego ogłoszenia, zgodnie z wymogami dyrektywy 92/50. Zainicjowana wymiana korespondencji między Komisją a władzami irlandzkimi miała na celu ustalenie czy istniała umowa, do której miałby zastosowanie obowiązek uprzedniego ogłoszenia. 11      Stwierdziwszy, że świadczenie na rzecz Authority usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych i wykonywanych na podstawie porozumienia zawartego bez uprzedniego ogłoszenia nie było zgodne z postanowieniami art. 43 WE i 49 WE, Komisja wszczęła na podstawie art. 226 WE postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. 12      Po wezwaniu Irlandii do przedstawienia uwag, w dniu 17 grudnia 2002 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, wzywając to państwo członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków celem zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia. 13      Uznawszy odpowiedź Irlandii na uzasadnioną opinię za niewystarczającą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.  W przedmiocie skargi  Argumentacja stron 14      Komisja podnosi, że mechanizm, zgodnie z którym usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych są świadczone przez DCC, na mocy porozumienia zawartego z Authority i bez jakiegokolwiek ogłoszenia w tym względzie stanowi naruszenie art. 43 WE i 49 WE oraz zasad ogólnych prawa wspólnotowego. 15      Zdaniem Komisji, wobec braku umowy na piśmie świadczenie takich usług wykracza poza zakres stosowania dyrektywy 92/50. Omawiany mechanizm powinien jednak zostać poddany analizie pod kątem podstawowych swobód oraz zasad ogólnych prawa wspólnotowego, do których należy zasada przejrzystości. 16      Powołując się na wyrok z dnia 9 lipca 1987 r. w sprawach połączonych od 27/86 do 29/86 CEI i Bellini, Rec. str. 3347 Komisja zauważa, że prawo wspólnotowe znajduje w pełni zastosowanie do sytuacji, które nie są objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych. Dodaje, że zgodnie z pkt od 60 do 62 wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C‑342/98 Telaustria i Telefonadress, Rec. str. I‑10745 poszanowanie postanowień traktatu WE odnoszących się ogólnie do podstawowych swobód i w szczególności do zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową pociąga za sobą między innymi obowiązek przejrzystości, który pozwala na otwarcie rynku usług na konkurencję oraz na kontrolę bezstronności postępowań przetargowych. 17      Komisja jest zdania, że powyższe rozważania odnoszą się do świadczenia usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych. Zwraca uwagę, że DCC świadczy te usługi za wynagrodzeniem i z inicjatywy Authority. Sprawdzając, czy świadczone usługi odpowiadają jej wymaganiom, a także kontrolując kwoty, jakie wypłaci tytułem wynagrodzenia za nie, Authority odgrywa bowiem aktywną rolę. Komisja wskazuje również, że wkład finansowy Authority wydaje się pokrywać niemal całość wydatków ponoszonych przez DCC w związku ze świadczeniem tych usług. 18      Irlandia kwestionuje zarzucane jej uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. 19      Podczas rozprawy pozwane państwo członkowskie wskazało, że niniejszy spór dotyczy usług z zakresu ratownictwa medycznego („mobile emergency medical service”), które muszą być świadczone jako usługa publiczna. Irlandia podnosi, że Komisja nie dowiodła, iż DCC świadczy usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych z inicjatywy Authority, ani nie wykazała, że porozumienie zawarte między Authority a DCC stanowi udzielenie „zamówienia publicznego”. 20      Jeśli chodzi o finansowanie tych usług, Irlandia twierdzi, że Authority w nim uczestniczy w ramach wykonywania swych funkcji, zgodnie z przepisami Health Act, oraz że jego wkład finansowy pokrywa jedynie część wydatków ponoszonych przez DCC. W omawianym przypadku brak jest ustalonej ceny i Authority stara się kontrolować lub ograniczać kwoty, które na mocy ustawy jest upoważniony wypłacać na rzecz DCC z tytułu jego udziału w kosztach tych usług. 21      Irlandia utrzymuje, że art. 25 Fire Services Act 1981 specjalnie powierza DCC uprawnienia ustawowe w zakresie świadczenia usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych. Jak twierdzi, DCC świadczyła te usługi w ramach swych uprawnień jako organu administracji lokalnej, który – na mocy prawa krajowego – jest także organem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową. 22      Irlandia podnosi, że okoliczność, iż usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych oraz usługi z zakresu ochrony przeciwpożarowej są skupione w ramach jednego podmiotu publicznego, stanowi korzyść z punktu widzenia zdrowia publicznego i bezpieczeństwa publicznego, gdyż wszyscy członkowie połączonych zespołów transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych oraz ochrony przeciwpożarowej przechodzą szkolenia z zakresu ratownictwa medycznego. 23      Ponadto Irlandia zauważa, że zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 263/86 Humbel, Rec. str. 5365 usługi te, które objęte są zakresem zastosowania załącznika 1 B do dyrektywy 92/50, nie należą do świadczeń normalnie spełnianych za wynagrodzeniem i podlegających z tego tytułu art. 43 WE i 49 WE. 24      Co się tyczy ewentualnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, Irlandia zwraca uwagę, że jej prawo krajowe nie zakazuje podmiotom świadczącym usługi w zakresie transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych, pochodzącym z innego państwa członkowskiego, ustanowienia działalności lub świadczenia usług w Irlandii. 25      Pozwane państwo członkowskie twierdzi bowiem, że Komisja nie wskazała żadnego przepisu wprowadzającego bezpośrednią lub pośrednią dyskryminację, ani w Fire Services Act 1981 ani w Health Act. Irlandia powołuje się w tym zakresie na wyrok z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie C‑70/95 Sodemare i in., Rec. str. I‑3395, w którym Trybunał orzekł, iż zastrzeżenie udziału w systemie pomocy społecznej w zakresie udostępniania domów opieki dla osób starszych na rzecz podmiotów prywatnych niemających celów zarobkowych nie jest sprzeczne z zasadą równego traktowania. 26      Irlandia dodaje, że art. 43 WE i 49 WE nie znajdują zastosowania, gdyż usługi stanowiące przedmiot niniejszej sprawy są „usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym” oraz, że ich finansowanie ze środków publicznych ogranicza się ściśle do tego, co jest niezbędne do pokrycia rzeczywistych kosztów takich usług. 27      Królestwo Niderlanów, które na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 15 czerwca 2004 r. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Irlandii twierdzi, że zasada przejrzystości nie ma zastosowania do sytuacji niewykazującej żadnego związku z rynkiem wewnętrznym, w niniejszym przypadku – swobodą świadczenia usług. Tytułem ewentualnym, to państwo członkowskie podnosi, że nawet jeżeli Trybunał miałby orzec, iż zasada przejrzystości musi być respektowana, kiedy dyrektywa 92/50 nie ma zastosowania, do państw członkowskich należy sprecyzowanie pojęcia „odpowiedniego poziomu jawności”.  Ocena Trybunału 28      Tytułem wstępu należy stwierdzić, że – jak wynika z żądań skargi – niniejsze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczy zastosowania dyrektywy 92/50, lecz tego, czy świadczenie przez DCC, bez uprzedniego ogłoszenia, usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych jest sprzeczne z podstawowymi postanowieniami traktatu, a dokładniej ze swobodami przedsiębiorczości i świadczenia usług, którym poświęcone są odpowiednio art. 43 WE i 49 WE. 29      Z orzecznictwa Trybunału wynika, że – bez uszczerbku dla ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 10 WE obowiązku ułatwienia Komisji wykonywania jej zadań, polegających zgodnie z art. 211 WE między innymi na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów przyjętych przez instytucje na jego podstawie (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑3331, pkt 42) - w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego to Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia. Ona też powinna dostarczyć Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki: z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1791, pkt 6; z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑404/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6695, pkt 26; z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑135/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I‑3475, pkt 26). 30      Komisja twierdzi, że utrzymanie w mocy porozumienia między DCC a Authority, w braku jakiegokolwiek uprzedniego ogłoszenia, stanowi naruszenie postanowień traktatu i co za tym idzie zasad ogólnych prawa wspólnotowego, w szczególności zasady przejrzystości. 31      Na poparcie swej tezy Komisja podnosi, że nawet w braku umowy na piśmie określającej zasady, zgodnie z którymi DCC powinna świadczyć usługi, korespondencja załączona do pisma z dnia 19 września 2002 r. wskazuje, iż skala tych usług i zasady ich wynagradzania zostały przeanalizowane przez strony i sformalizowane w projekcie porozumienia sporządzonym w czerwcu 1998 r. Dokładniej rzecz ujmując, w piśmie z dnia 15 stycznia 1999 r., załączonym do pisma z dnia 19 września 2002 r., kierownik do spraw finansowych DCC stwierdził, iż negocjacje w sprawie finansowania usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych doprowadziły, w czerwcu 1998 r., do zawarcia porozumienia ustalającego przyszłe zobowiązania finansowe Authority w stosunku do DCC. 32      Komisja utrzymuje, iż wydaje się, że DCC i Authority porozumiały się co do zawarcia porozumienia w sprawie poziomu usług, które będą świadczone i że została zredagowana w tym celu umowa. Tym samym, zdaniem Komisji, DCC świadczy usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych z inicjatywy Authority i za wynagrodzeniem. 33      W tym względzie należy zauważyć, iż z akt wynika, że przepisy krajowe upoważniają zarówno Authority, jak i DCC do świadczenia usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych. Zgodnie z art. 25 Fire Services Act 1981 organ odpowiedzialny za ochronę przeciwpożarową może prowadzić lub uczestniczyć w prowadzeniu wszelkich akcji w nagłych przypadkach, niezależnie od możliwości wystąpienia zagrożenia pożarowego, i w związku z tym podejmować czynności, które uzna za stosowne, w zakresie ratownictwa lub zapewnienia ochrony osób i mienia. Zgodnie z art. 9 tej ustawy organ administracji lokalnej taki jak DCC jest organem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową. 34      Od roku 1899 do roku 1960 DCC zapewniała świadczenie usług transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych jako organ ds. opieki zdrowotnej. Następnie działała jako organ administracji lokalnej i, na mocy art. 25 Fire Services Act 1981, świadczyła te usługi za pośrednictwem podlegającej jej stałej służby ochrony przeciwpożarowej. 35      W konsekwencji nie można wykluczyć, że DCC świadczy te usługi o charakterze publicznym w ramach własnych kompetencji, wywiedzionych bezpośrednio z ustawy i z wykorzystaniem własnych funduszy, mimo że otrzymuje na ten cel od Authority środki pokrywające część wydatków odpowiadających kosztowi tych usług. 36      Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 29 niniejszego wyroku, w omawianym przypadku to do Komisji należy dostarczenie Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń faktu udzielenia zamówień publicznych, przy czym nie może ona opierać się na jakimkolwiek domniemaniu. 37      Tymczasem ani argumenty Komisji ani przedstawione dokumenty nie wykazują, że miało miejsce udzielenie zamówienia publicznego, zważywszy, że nie można wykluczyć, iż DCC świadczy usługi transportu ratowniczego zapewnianego przy pomocy ambulansów ratunkowych w ramach własnych kompetencji, wywiedzionych bezpośrednio z ustawy. Poza tym samo istnienie, między dwoma podmiotami publicznymi, mechanizmu finansowania dotyczącego takich usług nie oznacza, że świadczenie danych usług stanowi udzielenie zamówienia publicznego, które należałoby oceniać w świetle podstawowych postanowień traktatu. 38      Jako że Komisja nie wykazała, że Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy traktatu, rozpatrywana skarga musi zostać oddalona.  W przedmiocie kosztów 39      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Irlandia wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: 1)      Skarga zostaje oddalona. 2)      Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy * Język postępowania: angielski.