C-538/23

OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ TAMARY ĆAPETY przedstawiona w dniu 7 listopada 2024 r. ( ) Sprawa C‑538/23 ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH przy udziale: Schienen-Control Kommission [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria)] Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Dyrektywa 2012/34/UE – Artykuł 31 – Zasady pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej – Artykuł 32 – Wyjątki od zasad pobierania opłat – Wprowadzanie podwyżek – Publikowanie podwyżek w regulaminie sieci – Artykuł 56 – Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek I. Wprowadzenie 1. Dyrektywą 2012/34 ( ) Unia Europejska utworzyła, w celu zwiększenia efektywności systemu transportu kolejowego, jednolity europejski obszar kolejowy. 2. W rozpatrywanym odesłaniu prejudycjalnym do Trybunału zwrócono się o wskazanie, w jakim zakresie dyrektywa 2012/34 reguluje postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, w szczególności zaś podwyżek. II. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem 3. Zawarte w dyrektywie 2012/34 uregulowania dotyczące kolei należą do dziedziny prawa Unii charakteryzującej się wysokim stopniem złożoności technicznej. Aby pomóc czytelnikowi w przyswojeniu sobie jego zawiłości oraz zrozumieniu okoliczności faktycznych przedstawionych przez sąd odsyłający, w dalszej części niniejszej opinii omówię trzy elementy natury faktycznej: po pierwsze, strony w postępowaniu głównym, po drugie, dwa regulaminy sieci, oraz, po trzecie, chronologię sporu na szczeblu krajowym. A.   Strony w postępowaniu głównym 4. Rozpocznę od przedstawienia trzech uczestników postępowania głównego. 5. Spółka ÖBB-Infrastruktur AG (zwana dalej „ÖBB”) jest „zarządcą infrastruktury”. Zgodnie z art. 3 pkt 2 dyrektywy 2012/34 jest ona odpowiedzialna za założenie infrastruktury kolejowej, zarządzanie nią i jej utrzymanie, w tym za prowadzenie ruchu pociągów, urządzenia bezpiecznej kontroli jazdy i urządzenia sterowania ruchem kolejowym. 6. Schienen-Control Kommission (komisja kontroli kolejowej, zwana dalej „SCK”) jest krajowym organem regulacyjnym w Austrii, utworzonym zgodnie z art. 55 i 56 dyrektywy 2012/34 ( ). 7. W Austrii owemu organowi regulacyjnemu powierzono, na podstawie odpowiednich uregulowań krajowych, między innymi wypełnianie zadań w zakresie zatwierdzania podwyżek ustalonych przez zarządcę infrastruktury. 8. Podwyżki są opłatami dodatkowymi w stosunku do opłat podstawowych, które pokrywają koszty bezpośrednie użytkowania infrastruktury kolejowej. Państwa członkowskie mogą zezwolić na takie podwyżki zgodnie z art. 32 ust. 1 dyrektywy 2012/34 „[w] celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury”. Ten sam przepis stanowi również, że dokonywanie podwyżek jest dozwolone, jeżeli kondycja rynku to „umożliwia”, na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad. 9. Spółka WESTbahn Management GmbH jest „przedsiębiorstwem kolejowym” w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2012/34 ( ). B.   Regulaminy sieci 10. Zarządca infrastruktury publikuje kryteria dotyczące alokacji i opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej (zwane dalej „opłatami za dostęp do infrastruktury”) w regulaminie sieci ( ). 11. Niniejszy spór powstał na tle regulaminów sieci ÖBB z 2018 i 2019 r. 12. W obu tych regulaminach sieci opublikowane opłaty za dostęp do infrastruktury obejmowały podwyżki dla pięciu precyzyjnie określonych segmentów rynku. Tymi segmentami były prywatne przewozy pasażerskie, publiczne przewozy pasażerskie, transport lokalny powyżej 200 miejsc siedzących, transport lokalny do 200 miejsc siedzących oraz transport towarowy bez manipulacji. 13. W opublikowanym regulaminie sieci z 2018 r. wskazano jednak wyłącznie należną opłatę łączną dla każdego segmentu rynku i nie doprecyzowano, jaką część tej opłaty łącznej stanowią koszty bezpośrednie, a jaką – podwyżki. Z kolei w regulaminie sieci z 2019 r. opłaty dotyczące kosztów bezpośrednich oraz podwyżki wykazano odrębnie dla każdego segmentu rynku za każdy kilometr przejechany po trasie kolejowej, a należną opłatę łączną obliczono jako sumę tych dwóch składników. 14. Prawo austriackie wymaga od zarządcy infrastruktury wystąpienia do SCK z wnioskiem o zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek. 15. Co się tyczy podwyżek opublikowanych w regulaminie sieci z 2018 r., ÖBB wystąpiła do SCK o zatwierdzenie ich wprowadzenia w dniu 12 sierpnia 2016 r. 16. Jeśli chodzi o podwyżki odnoszące się do regulaminu sieci z 2019 r., ÖBB wystąpiła do SCK o zatwierdzenie ich wprowadzenia w dniu 18 sierpnia 2017 r. 17. Regulaminy sieci z 2018 r. i 2019 r. zawierały zdanie, w którym wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek zgodnie z odpowiednim uregulowaniem krajowym jest jeszcze w toku. 18. W regulaminie sieci z 2019 r. zapowiedziano dodatkowo, że w sytuacji gdy „prawomocna decyzja zostanie wydana w tym postępowaniu dopiero po rozpoczęciu okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy”, może mieć miejsce „rozliczenie niedopłaty lub nadpłaty w odniesieniu do opłat za dostęp do infrastruktury naliczonych ewentualnie do tego czasu w zbyt dużej lub zbyt małej wysokości”. C.   Chronologia sporu na szczeblu krajowym 19. Zarzewiem niniejszego sporu jest brak porozumienia między stronami odnośnie do tego, czy oraz w jakim trybie można dokonywać podwyżek. Spór ten przebiegał w sposób zaprezentowany poniżej. 20. W dniu 12 grudnia 2016 r. SCK zatwierdziła złożony przez ÖBB wniosek w sprawie podwyżek obowiązujących w 2018 r., a decyzja w tym przedmiocie została zaskarżona przez WESTbahn Management. W dniu 5 lipca 2017 r. Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria) ( ) uchylił tę decyzję ze względu na uchybienia w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia i skierował sprawę do ponownego rozpoznania i wydania decyzji przez SCK, która kontynuowała swoje postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dotyczące okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy z 2018 r. 21. Po tym jak ÖBB wystąpiła o zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek obowiązujących w 2019 r., SCK połączyła oba te postępowania. Ponadto połączyła ona oba te postępowania z postępowaniem w sprawie nowego wyliczenia kosztów bezpośrednich. 22. Po tym jak SCK zażądała od ÖBB nowego wyliczenia kosztów bezpośrednich, spółka ta zawnioskowała dodatkowo o zmiany podwyżek obowiązujących w 2018 r. i 2019 r. ÖBB uzasadniła swój wniosek obowiązkiem osiągnięcia celu przychodowego wyznaczonego przez odpowiednie ministerstwo. 23. W dniu 17 grudnia 2020 r. SCK przychyliła się do wniosku o zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek opłat za dostęp do infrastruktury w odniesieniu do 2018 r. i 2019 r. ( ). 24. W pkt 1 sentencji decyzji SCK ustaliła dla okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy z 2018 r. w odniesieniu do każdego z pięciu segmentów rynku opłaty dotyczące kosztów bezpośrednich i zatwierdziła wprowadzenie podwyżek za każdy kilometr przejechany po trasie kolejowej. Następnie obliczyła ona należną opłatę łączną będącą sumą obu tych wartości. W pkt 2 sentencji decyzji SCK uczyniła to samo dla obowiązującego rozkładu jazdy z 2019 r., tj. ustaliła dla każdego z pięciu segmentów rynku opłaty dotyczące kosztów bezpośrednich i zatwierdziła wprowadzenie podwyżek za każdy kilometr przejechany po trasie kolejowej, a następnie obliczyła należną opłatę łączną poprzez dodanie do siebie obu tych wartości. 25. Jak rozumiem, z tego objaśnienia przez sąd odsyłający decyzji SCK wynika, że, po pierwsze, wskutek nowego wyliczenia doszło do obniżki kosztów bezpośrednich oraz że, po drugie, z myślą o osiągnięciu, pomimo owej obniżki, celu przychodowego, zatwierdzono wnioskowane przez ÖBB zwiększenie podwyżek. 26. Zarówno ÖBB, jak i WESTbahn Management zaskarżyły tę decyzję, a ich skargi rozstrzyga w postępowaniu głównym sąd odsyłający. 27. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający opatrzył to przedstawienie okoliczności faktycznych jeszcze jedną uwagą, gdy wskazał, że SCK oparła swoje wyliczenia na „celu przychodowym” wyznaczonym przez Republikę Austrii, który jest obliczany z uwzględnieniem dopłat otrzymywanych przez ÖBB od państwa. 28. W decyzji SCK wskazano, że „[t]en cel przychodowy (bez pociągów obsługi oraz bez zniżek i zwyżek) należy osiągnąć poprzez pobór opłat przy uwzględnieniu podziału na – z jednej strony – koszty bezpośrednie i – z drugiej strony – podwyżki. Podczas gdy podwyżki powinny pokryć przynajmniej część kosztów ogólnych, a więc kosztów stałych, opłaty pobierane na podstawie kosztów ponoszonych bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu służą pokryciu kosztów bezpośrednich”. D.   Pytania prejudycjalne 29. W opisanych powyżej okolicznościach sąd odsyłający, którym jest Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny), postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 [dyrektywy 2012/34], należy dokonywać w ten sposób, że zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek rynkowych przez państwo członkowskie powinno mieć miejsce ex ante przed rozpoczęciem (lub przynajmniej przed upływem) danego okresu obowiązywania rozkładu jazdy, w odniesieniu do którego zawnioskowano o zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek rynkowych; czy też państwo członkowskie może zatwierdzić wprowadzenie podwyżek rynkowych również ex post po upływie danego okresu obowiązywania rozkładu jazdy (ewentualnie nawet kilka lat później)? Czy pod pojęciem zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek rynkowych przez państwo członkowskie w rozumieniu art. 32 dyrektywy 2012/34 należy rozumieć zatwierdzenie, które jest prawomocne? 2) Czy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 ust. 1 i 6 w związku z art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34, należy dokonywać w ten sposób, że – jeśli chodzi o kolejność w czasie – podwyżki rynkowe (w wypadku zmiany istotnych elementów) należy najpierw opublikować w regulaminie sieci (ewentualnie z zastrzeżeniem, że podlegają one jeszcze zatwierdzeniu), a dopiero po ich opublikowaniu podlegają one zatwierdzeniu przez państwo członkowskie? Czy zmiana istotnych elementów w rozumieniu art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34 ma miejsce już wtedy, kiedy zmienia się »jedynie« wysokość podwyżek rynkowych w odniesieniu do zeszłorocznego okresu obowiązywania rozkładu jazdy? 3) (W wypadku udzielenia na pytanie drugie zdanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej) Czy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 ust. 1 i 6 w związku z art. 27 ust. 2 i 4 dyrektywy 2012/34 w związku z załącznikiem IV pkt 2 do dyrektywy 2012/34 – w świetle wymogu przejrzystości i bezpieczeństwa planowania, o których mowa w motywie 34 dyrektywy 2012/34 – należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie nie może zatwierdzić wprowadzenia podwyżek rynkowych, jeżeli sama wysokość podwyżek rynkowych nie została opublikowana w regulaminie sieci dotyczącym danego okresu obowiązywania rozkładu jazdy (w odniesieniu do którego zawnioskowano o zatwierdzenie wprowadzenia tych podwyżek rynkowych), a w regulaminie tym opublikowano jedynie łączną opłatę za każdy kilometr przejechany po trasie kolejowej (jako sumę opłat dotyczących kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat przejazdu pociągu w rozumieniu art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 oraz podwyżek rynkowych w rozumieniu art. 32 dyrektywy 2012/34) dla każdego segmentu rynku, w związku z czym przedsiębiorstwa kolejowe nie mogły dowiedzieć się z tego regulaminu sieci ani o opłatach dotyczących »kosztów bezpośrednich« [w rozumieniu art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/909 z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu (Dz.U. 2015, L 148, s. 17)], ani o podwyżkach rynkowych w rozumieniu art. 32 dyrektywy 2012/34 w odniesieniu do każdego segmentu rynku? 4) (W wypadku udzielenia na pytanie drugie zdanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej) Czy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 ust. 1 i 6 w związku z art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34 – w świetle wymogu przejrzystości i bezpieczeństwa planowania, o których mowa w motywie 34 dyrektywy 2012/34 – należy dokonywać w ten sposób, że podwyżki rynkowe opublikowane w regulaminie sieci dotyczącym danego okresu obowiązywania rozkładu jazdy mają moc wiążącą wobec państwa członkowskiego przy ich zatwierdzaniu? Czy z tej mocy wiążącej wynika, że państwo członkowskie nie może zatwierdzić dla poszczególnych segmentów rynku wprowadzenia wyższych podwyżek rynkowych niż te, które opublikowano w odnośnych regulaminach sieci? Czy też moc wiążąca istnieje tylko w takim zakresie, że zatwierdzone opłaty łączne (tzn. opłaty dotyczące »kosztów bezpośrednich« w rozumieniu art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego 2015/909 powiększone o podwyżki rynkowe w rozumieniu art. 32 dyrektywy 2012/34) nie mogą być wyższe niż te, które opublikowano w regulaminie sieci, natomiast można już zatwierdzić wprowadzenie samych podwyżek rynkowych w wysokości wyższej niż ta, która została opublikowana w regulaminie sieci? Czy wniosek o zatwierdzenie skierowany pierwotnie do państwa członkowskiego wiąże również co do wysokości podwyżek rynkowych, a jeśli tak – w jakim kierunku (czy niedopuszczalne jest już ich zwiększenie bądź zmniejszenie)? Czy istnieje jakakolwiek inna forma mocy wiążącej? 5) Czy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 ust. 1 dyrektywy 2012/34, należy dokonywać w ten sposób, że w celu ustalenia zasadniczej dopuszczalności wprowadzenia podwyżek rynkowych (niezależnie od podlegającej zbadaniu kwestii tego, czy kondycja rynku je umożliwia) – a więc w celu pełnego pokrycia kosztów zarządcy infrastruktury – nie należy opierać się na łącznych przychodach, ustalonych przez państwo członkowskie, jakie ma osiągnąć zarządca infrastruktury kolejowej (»cel przychodowy«), na które składają się suma opłat dotyczących kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat przejazdu pociągu w rozumieniu art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 i podwyżek rynkowych w rozumieniu art. 32 ust. 1 dyrektywy 2012/34, lecz należy wyliczyć i stwierdzić kwotę pozwalającą na pełne pokrycie kosztów, aby na jej podstawie móc ocenić, czy i ewentualnie w jakiej wysokości można zatwierdzić wprowadzenie podwyżek rynkowych? Czy przy tym ustalaniu zasadniczej dopuszczalności wprowadzenia podwyżek rynkowych (niezależnie od podlegającej zbadaniu kwestii tego, czy kondycja rynku je umożliwia) należy uwzględnić także dopłaty państwowe przekazywane przedsiębiorstwu zarządzającemu infrastrukturą kolejową przez dane państwo członkowskie; jeśli tak, w jakiej formie ma to mieć miejsce? Czy o te dopłaty państwowe należy ewentualnie pomniejszyć potrzebną kwotę pozwalającą na pełne pokrycie kosztów (oprócz opłat dotyczących kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat przejazdu pociągu)? Czy w tym kontekście wykładni prawa Unii, w szczególności art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 4 dyrektywy 2012/34, należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie – oprócz opłat dotyczących kosztów bezpośrednio ponoszonych jako rezultat przejazdu pociągu i ewentualnie podlegających uwzględnieniu dopłat państwowych – musi określić i uwzględnić w ramach oceny kwestii dopuszczalności wprowadzenia podwyżek rynkowych wszystkie inne nadwyżki przedsiębiorstwa zarządzającego infrastrukturą kolejową z innych rodzajów działalności handlowej oraz wszystkie otrzymane przez nie bezzwrotne przychody ze źródeł prywatnych; jeśli tak, w jakiej formie ma to mieć miejsce, czy ewentualnie w równej mierze poprzez pomniejszenie o nie potrzebnej kwoty pozwalającej na pełne pokrycie kosztów? Czy w ramach tej oceny należy uwzględnić inne opłaty pobierane przez przedsiębiorstwo zarządzające infrastrukturą kolejową – takie jak opłaty za korzystanie z peronów pasażerskich (»opłaty stacyjne«) oraz opłaty za korzystanie z urządzeń zasilania w prąd trakcyjny – a także inne pozycje związane z zarządzaniem obciążające przedsiębiorstwo zarządzające infrastrukturą kolejową?”. 30. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, Schienen-Control Kommission, rządy austriacki, niderlandzki, norweski i polski oraz przez Komisję Europejską. 31. Nie przeprowadzono rozprawy. III. Ramy prawne A.   Dyrektywa 2012/34 32. Artykuł 4 dyrektywy 2012/34 gwarantuje niezależność przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury: „1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby w zakresie zarządzania, administracji i kontroli wewnętrznej nad sprawami administracyjnymi, ekonomicznymi i rachunkowością przedsiębiorstwa kolejowe będące bezpośrednio lub pośrednio własnością państw członkowskich lub przez nie bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane miały niezależny status, zgodnie z którym w szczególności będą posiadać aktywa, budżety i rachunkowość oddzielne od państwowych. 2.   Zarządca infrastruktury odpowiada za zarządzanie, administrację i kontrolę wewnętrzną, przy jednoczesnym przestrzeganiu ram oraz szczególnych zasad pobierania opłat i dokonywania alokacji, ustalonych przez państwa członkowskie”. 33. Przepisy dotyczące regulaminu sieci znajdują się w art. 27 dyrektywy 2012/34 ( ): „1.   Zarządca infrastruktury, po skonsultowaniu się z zainteresowanymi stronami, opracowuje i publikuje regulamin sieci, możliwy do uzyskania po uiszczeniu opłaty, która nie przewyższa kosztu publikacji tego regulaminu. Regulamin sieci publikuje się w co najmniej dwóch językach urzędowych Unii. Treść regulaminu sieci jest udostępniana nieodpłatnie w formie elektronicznej na portalu internetowym zarządcy infrastruktury oraz jest dostępna za pośrednictwem wspólnego portalu internetowego. Ten portal internetowy jest tworzony przez zarządców infrastruktury w ramach współpracy zgodnie z art. 37 i 40. 2.   Regulamin sieci podaje charakterystykę infrastruktury, która jest dostępna dla przedsiębiorstw kolejowych oraz zawiera informacje dotyczące warunków dostępu do danej infrastruktury kolejowej. Regulamin sieci zawiera także informacje dotyczące warunków dostępu do obiektów infrastruktury usługowej podłączonych do sieci zarządcy infrastruktury oraz świadczenia usług w tych obiektach lub wskazuje stronę internetową, na której takie informacje są udostępniane nieodpłatnie w formie elektronicznej. Treść regulaminu sieci określono w załączniku IV. 3.   Regulamin sieci jest aktualizowany i zmieniany w razie konieczności. 4.   Regulamin sieci publikuje się nie mniej niż na cztery miesiące przed terminem składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury”. 34. W pierwszych trzech zdaniach art. 29 ust. 1 owej dyrektywy zadania dotyczące ram pobierania opłat rozdzielono w następujący sposób: „1.   Państwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4. Z zastrzeżeniem powyższego warunku, państwa członkowskie ustalają także specjalne zasady pobierania opłat lub przekazują takie uprawnienia zarządcy infrastruktury. Państwa członkowskie zapewniają, aby regulamin sieci zawierał ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat lub wskazywał stronę internetową, na której publikowane są ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat”. 35. Co się tyczy zasad pobierania opłat, na potrzeby niniejszej sprawy znaczenie mają trzy pierwsze ustępy art. 31 dyrektywy 2012/34 ( ): „1.   Opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej i obiektów infrastruktury usługowej są wpłacane odpowiednio zarządcy infrastruktury oraz operatorowi obiektu infrastruktury usługowej i wykorzystywane do finansowania ich działalności gospodarczej. 2.   Państwa członkowskie wymagają od zarządcy infrastruktury i operatora obiektu infrastruktury usługowej dostarczenia organowi regulacyjnemu wszystkich koniecznych informacji na temat nałożonych opłat, aby umożliwić organowi regulacyjnemu wykonywanie jego funkcji, o których mowa w art. 56. Zarządca infrastruktury i operator obiektu infrastruktury usługowej muszą w związku z tym być w stanie wykazać wobec przedsiębiorstw kolejowych, że opłaty za infrastrukturę i usługi, na które faktycznie wystawiono faktury przedsiębiorstwu kolejowemu, zgodnie z art. 30–37, są zgodne z metodologią, zasadami, a jeśli to ma zastosowanie, z wartościami określonymi w regulaminie sieci. 3.   Bez uszczerbku dla ust. 4 lub 5 niniejszego artykułu lub dla art. 32 opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu. Przed dniem 16 czerwca 2015 r. Komisja przyjmuje środki ustalające zasady obliczania kosztów, które są bezpośrednio ponoszone w wyniku prowadzenia ruchu pociągów. Te akty wykonawcze są przyjmowane zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 62 ust. 3[ ( )]. Zarządca infrastruktury może podjąć decyzję o stopniowym dostosowywaniu się do tych zasad przez okres nie dłuższy niż cztery lata po wejściu w życie tych aktów wykonawczych”. 36. Podwyżki zostały uregulowane w art. 32 dyrektywy 2012/34, zaś na potrzeby niniejszego postępowania istotny jest ust. 1 tego artykułu: „1.   W celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury państwo członkowskie może, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad, gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego. System pobierania opłat uwzględnia wzrosty produktywności osiągnięte przez przedsiębiorstwa kolejowe. Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą umożliwia kondycja rynku. Przed zatwierdzeniem wprowadzenia podwyżek państwa członkowskie zapewniają, aby zarządcy infrastruktury ocenili ich znaczenie dla określonych segmentów rynku, biorąc pod uwagę co najmniej pary wymienione w załączniku VI pkt 1 i zachowując te właściwe. Wykaz sektorów rynku określony przez zarządców infrastruktury zawiera co najmniej trzy następujące segmenty: przewozy towarowe, przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz inne przewozy pasażerskie. Zarządcy infrastruktury mogą dalej rozróżniać segmenty rynku według przewożonych towarów lub pasażerów. Określone zostaną również segmenty rynku, w których przedsiębiorstwa kolejowe obecnie nie działają, ale mogą świadczyć usługi w okresie obowiązywania systemu pobierania opłat. Zarządca infrastruktury nie uwzględnia podwyżki w systemie pobierania opłat w tych segmentach rynku. Wykaz segmentów rynku jest publikowany w regulaminie sieci i podlega przeglądowi przynajmniej raz na pięć lat. Organ regulacyjny, o którym mowa w art. 55, sprawdza ten wykaz zgodnie z art. 56”. B.   Prawo austriackie 37. Zgodnie z § 67d ust. 6 Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [ustawy federalnej o kolejach, pojazdach szynowych i ruchu kolejowym (ustawy o kolejach), zwanej dalej „EisbG”] ustalane podwyżki podlegają zatwierdzeniu przez SCK, która jest zobowiązana do wyrażenia zgody, jeżeli spełnione są podstawowe warunki określone w § 67d ust. 1 EisbG. 38. Na podstawie § 42 Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) [ustawy federalnej o reorganizacji stosunków prawnych w federalnych kolejach austriackich (ustawy federalnej o kolejach)] Republika Austrii jest uprawniona do dotowania ÖBB oraz do ustalania w związku z tym celu przychodowego (to jest łącznej kwoty opłat, jakie ÖBB powinna uzyskać z opłat za dostęp do infrastruktury, powiększonej o podwyżki rynkowe w danym okresie obowiązywania rozkładu jazdy). IV. Analiza 39. Poprzez pięć pytań prejudycjalnych sąd odsyłający zmierza, w taki czy inny sposób, do ustalenia, co dyrektywa 2012/34 mówi na temat postępowania w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek kosztów związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej oraz metody ich obliczania. 40. Mało jest orzecznictwa dotyczącego tego zagadnienia. Trybunał zajmował się podwyżkami jedynie w kontekście ich wpływu na konkurencyjność transportu kolejowego ( ). Jeśli chodzi o postępowania w przedmiocie ustalenia opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, w tym ewentualnych podwyżek, dyrektywa 2012/34 nie zawiera zbyt wielu wskazówek ( ). Trybunał miał okazję wypowiedzieć się w sprawie kosztów bezpośrednich (w przeciwieństwie do podwyżek) jedynie w kontekście dyrektywy 2001/14 ( ), będącej jedną z trzech poprzedniczek dyrektywy 2012/34, która regulowała nakładanie opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej. 41. Uczestnicy niniejszego postępowania prejudycjalnego opowiadają się za rozbieżnymi interpretacjami dyrektywy 2012/34 w odniesieniu, po pierwsze, do ewentualnych ograniczeń, jakie wprowadza ona w zakresie swobody regulacyjnej państw członkowskich, oraz, po drugie, do ról powierzonych w niej zarządcy infrastruktury i organowi regulacyjnemu. 42. Po jednej stronie spektrum znajduje się rząd norweski, który w uwagach na piśmie argumentuje, że dyrektywa 2012/34 nie mówi nic na temat ewentualnego postępowania ex ante lub ex post w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek (to znaczy ani go nie narzuca, ani nie zakazuje). Gdyby przychylić się do tego argumentu, można by udzielić sądowi odsyłającemu jednoznacznej odpowiedzi – państwa członkowskie mogą, z zastrzeżeniem zasad pobierania opłat uregulowanych dyrektywą 2012/34, swobodnie regulować procedury, których powinni przestrzegać zarządcy infrastruktury przy wprowadzaniu podwyżek. 43. Z nieco większą dozą ostrożności można stwierdzić, jak czyni to Komisja w uwagach na piśmie, że dyrektywa 2012/34 faktycznie nie wspomina wyraźnie o żadnym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek. Mimo to Komisja jest również zdania, że niezależność zarządcy infrastruktury kolejowej przemawia przeciwko założeniu całkowitej swobody regulacyjnej państw członkowskich, jeżeli zdecydują się na ustanowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia ( ). 44. Po drugiej stronie spektrum znajduje się natomiast WESTbahn Management, która twierdzi, że jedynie zatwierdzenie ex ante wprowadzenia opłat za dostęp do infrastruktury odpowiada wymogom dyrektywy 2012/34, a konkretnie wymogowi, zgodnie z którym przedsiębiorstwa kolejowe mają otrzymywać „jasne i spójne sygnały ekonomiczne przesyłane z systemów alokacji zdolności przepustowej i systemów pobierania opłat, które doprowadzą do podejmowania przez nie racjonalnych decyzji” ( ). WESTbahn Management argumentuje, że do spełnienia tego wymogu jest konieczne, aby podwyżki opublikowane w regulaminie sieci zostały zatwierdzone ex ante przed wejściem w życie obowiązującego rozkładu jazdy. Ex post można podjąć tylko jedną decyzję, mianowicie decyzję organu regulacyjnego, który może postanowić o obniżeniu kosztów w wyniku odwołania złożonego przez przedsiębiorstwo kolejowe na podstawie art. 56 dyrektywy 2012/34. 45. W dalszej części niniejszej opinii najpierw wyjaśnię, jak rozumiem system ustanowiony dyrektywą 2012/34 w kontekście wprowadzania podwyżek (sekcja A). Następnie przejdę do części drugiej, w której odpowiem na pięć pytań sądu odsyłającego (sekcja B). A.   System ustanowiony dyrektywą 2012/34 w kontekście wprowadzania podwyżek 46. Pozwolę sobie w dwóch etapach wyjaśnić, w jaki sposób rozumiem system ustanowiony dyrektywą 2012/34. Po pierwsze, opiszę przewidziane w niej zasady pobierania opłat (podsekcja 1). Po drugie, przeanalizuję role odgrywane odpowiednio przez państwa członkowskie, zarządcę infrastruktury i organ regulacyjny przy ustalaniu opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, a także wzajemne relacje tych podmiotów (podsekcja 2). 1. W przedmiocie zasad pobierania opłat 47. Zgodnie z art. 29 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2012/34 ramy pobierania opłat są ustalane przez państwa członkowskie, które nie mogą jednak naruszać niezależności zarządcy infrastruktury. 48. W obrębie ustalonych w ten sposób ram pobierania opłat to do zarządcy infrastruktury należy wyznaczenie i pobieranie opłat ( ). Zarządca infrastruktury czyni to w regulaminie sieci ( ), który publikuje co najmniej cztery miesiące przed terminem składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury ( ). 49. Przy wyznaczaniu opłat zarządca infrastruktury musi przestrzegać zasady równego traktowania i niedyskryminacji przedsiębiorstw kolejowych ( ), która zdaniem Trybunału stanowi „podstawowe kryterium określania i pobierania opłaty za użytkowanie infrastruktury” ( ). 50. Opłaty są pobierane na podstawie uzgodnionego obowiązującego rozkładu jazdy, który zgodnie z pkt 1 załącznika VII do dyrektywy 2012/34 jest ustalany jeden raz w roku kalendarzowym. 51. Za co zarządcy infrastruktury mogą pobierać opłaty? 52. W art. 31 ust. 1 dyrektywy 2012/34 wskazano, że opłaty są wpłacane za użytkowanie infrastruktury kolejowej i wykorzystywane do finansowania działalności gospodarczej zarządcy infrastruktury. 53. Artykuł 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 stanowi, że opłaty za minimalny pakiet dostępu ( )„ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu” ( ). Elementy, które można włączyć do obliczenia kosztów bezpośrednich, doprecyzowano w rozporządzeniu wykonawczym ( ), przy czym ich zakres jest ograniczony ( ). Koszty bezpośrednie nie obejmują zatem wszystkich kosztów, jakie może ponosić zarządca infrastruktury. 54. W celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury można wprowadzać podwyżki. W art. 32 dyrektywy 2012/34 podwyżki określono jako wyjątek od zasad pobierania opłat. Wymaga on również, aby podwyżki były dokonywane przez państwo członkowskie tylko na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad oraz jedynie „jeżeli kondycja rynku to umożliwia” ( ). Ponadto podwyżki muszą gwarantować konkurencyjność ( ) segmentów rynku kolejowego. 55. W związku z tym ogółem opłaty mogą obejmować zakres od kosztów bezpośrednich (opłat za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, które muszą być ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu) do kosztów całkowitych (wszystkich kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, które mogą zostać pokryte w drodze wprowadzania podwyżek) ( ). 56. Podwyżki służą zatem jedynie pokryciu kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, a nie osiągnięciu zysku. 57. W tym względzie motyw 71 dyrektywy 2012/34 przewiduje, że infrastruktura kolejowa stanowi „naturalny monopol, dlatego też konieczne jest stwarzanie zarządcom infrastruktury zachęt do zmniejszenia kosztów i efektywnego zarządzania infrastrukturą”. Innymi słowy, zasady pobierania opłat mają służyć zapewnieniu li tylko odzyskania całości poniesionych kosztów i w ten sposób pozwalają zarządcom infrastruktury uniknąć pokus, jakie stwarzają dla nich monopole. 58. Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy 2012/34 gwarantuje niezależność zarządcy infrastruktury. Zdaniem Trybunału zarządca infrastruktury powinien „posiadać w ramach zdefiniowanego przez państwa członkowskie systemu pobierania opłat pewien zakres swobody przy wyznaczaniu wysokości opłat, w sposób, który pozwala mu na wykorzystanie tego jako instrumentu zarządzania” ( ). Jego niezależność musi być zagwarantowana zarówno w stosunkach z państwem członkowskim, jak i z organem regulacyjnym ( ). 59. Na przykład w wyroku Komisja/Republika Czeska ( ) Trybunał uznał, że ustalenie maksymalnej stawki za użytkowanie infrastruktury kolejowej przez Czechy stanowiło ingerencję w niezależność zarządcy infrastruktury. Podobnie w wyroku Komisja/Hiszpania ( ) Trybunał orzekł, że „systemy pobierania opłat za infrastrukturę powinny stwarzać zachęty dla zarządców infrastruktury do prowadzenia odpowiednich inwestycji, jeżeli są one atrakcyjne ekonomicznie”, w związku z czym owym zarządcom należy przyznać zakres uznania przy określaniu konkretnej wysokości opłat ( ). 60. W wyroku Komisja/Niemcy ( ) Trybunał wskazał kilka przykładowych sytuacji, w których zarządca infrastruktury mógłby skorzystać z tego zakresu uznania w celu optymalizacji wykorzystania infrastruktury kolejowej – zarządca infrastruktury mógłby na przykład ustalić lub nadal ustalać wyższe opłaty na podstawie długookresowych kosztów niektórych projektów inwestycyjnych albo też ustanowić system ulg w odniesieniu do opłat pobieranych przez podmioty gospodarcze. 61. Niezależność zarządzania infrastrukturą powinna być respektowana również w odniesieniu do ustalania podwyżek. 2. W przedmiocie tego, kto wykonuje jakie zadania na gruncie dyrektywy 2012/34 62. Zgodnie z art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2012/34 to państwo członkowskie „może, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek”. Państwo członkowskie odgrywa zatem, jak również argumentuje Komisja, pierwszoplanową rolę przy zatwierdzaniu możliwości wprowadzenia podwyżek ( ). 63. Innymi słowy, gdyby w ramach pobierania opłat, ustalonych przez państwo członkowskie na podstawie art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34, nie przewidziano możliwości wprowadzenia podwyżek, zarządcy infrastruktury nie mogliby podawać ich w regulaminie sieci ani pobierać ich na podstawie obowiązującego rozkładu jazdy. 64. Gdy jednak państwo członkowskie dopuszcza podwyżki w ramach pobierania opłat, zarządcy infrastruktury uzyskują możliwość wprowadzenia takich podwyżek, które muszą być wskazane w regulaminie sieci. 65. Jeżeli państwo członkowskie co do zasady zezwoliło na wprowadzanie podwyżek, to, przy poszanowaniu wymogu niezależności zarządcy infrastruktury, do tego właśnie podmiotu należy podjęcie decyzji odnośnie do konkretnych segmentów rynku i obliczenie podwyżek. W tym kontekście zarządca infrastruktury musi ocenić znaczenie takich podwyżek dla konkretnych segmentów rynku, z uwzględnieniem par, o których mowa w pkt 1 załącznika VI do dyrektywy 2012/34 ( ). Regulamin sieci powinien zawierać co najmniej następujące segmenty: przewozy towarowe, przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz inne przewozy pasażerskie ( ). 66. Wykaz segmentów rynku, w odniesieniu do których wprowadzane są podwyżki, podlega monitorowaniu ze strony organu regulacyjnego zgodnie z jego uprawnieniami kontrolnymi, o których mowa w art. 56 dyrektywy 2012/34. Organ kontrolny podejmuje działania w wyniku odwołania wnoszonego przez wnioskodawcę ( ) lub z urzędu ( ). 67. Niezależnie od tego uprawnienia wynikającego z art. 32 ust. 1 akapit szósty dyrektywy 2012/34, jej art. 56 ust. 1 w sposób bardziej ogólny upoważnia organ regulacyjny do rozstrzygania w przedmiocie wnoszonych przez przedsiębiorstwa kolejowe odwołań od decyzji wydanych przez zarządcę infrastruktury, które dotyczą między innymi ( ) systemu pobierania opłat oraz poziomu lub struktury opłat za dostęp do infrastruktury, które są lub mogą być wymagane do zapłaty przez przedsiębiorstwo kolejowe ( ). 68. Decyzje podejmowane przez organ regulacyjny w ramach monitorowania przezeń opłat za dostęp do infrastruktury, które są wyznaczone przez zarządcę infrastruktury, „muszą być uzasadnione naruszeniem dyrektywy 2012/34 i ograniczać się do zaradzenia sytuacjom niezgodności z dyrektywą” ( ). 69. Artykuł 56 dyrektywy 2012/34 milczy na temat tego, czy monitorowanie przez organ regulacyjny odbywa się przed wyznaczeniem podwyżek przez zarządcę infrastruktury, czy też po ich wyznaczeniu. 70. Trybunał wyjaśnił jednak, co prawda nie w odniesieniu do podwyżek, iż organ regulacyjny może prowadzić monitorowanie również po nałożeniu opłat ( ). 71. Wreszcie, co się tyczy organu regulacyjnego, jego decyzje podlegają zgodnie z art. 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34 kontroli sądowej ( ). B.   Odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego 72. Uwzględniając wnioski sformułowane w poprzedniej części dotyczącej zasad pobierania opłat oraz relacji między poszczególnymi podmiotami na gruncie dyrektywy 2012/34, na pytania zadane przez sąd odsyłający odpowiem w następujący sposób. 1. W przedmiocie pytania pierwszego 73. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy państwo członkowskie powinno zatwierdzić wprowadzenie podwyżek ex ante, czy też może ono dokonać tego zatwierdzenia również po upływie danego okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy. Ponadto zapytuje on, czy takie zatwierdzenie należy uznać za prawomocne. 74. Jak w swoich uwagach zasugerowała Komisja, w owym pytaniu jest wprawdzie mowa o tym, kiedy podwyżka powinna zostać zatwierdzona przez państwo członkowskie, ale należy je interpretować jako zmierzające do ustalenia, kiedy organ regulacyjny powinien zatwierdzić konkretne podwyżki zaproponowane przez zarządcę infrastruktury przed rozpoczęciem okresu ważności danego rozkładu jazdy. 75. Jak już wyjaśniono, możliwość wprowadzenia podwyżek musi być zawsze zatwierdzona przez państwo członkowskie. Bez takiej zgody o charakterze co do zasady ex ante zarządca infrastruktury w ogóle nie może wprowadzić podwyżek. Pytanie sądu odsyłającego dotyczy jednak sytuacji, w której państwo członkowskie co do zasady zezwala na wprowadzenie podwyżek, a zarządca infrastruktury decyduje się skorzystać z tej możliwości. W takim przypadku należy zatem rozstrzygnąć, czy konkretne podwyżki, jakie zamierza wprowadzić zarządca infrastruktury, powinny zostać uprzednio zatwierdzone. 76. Taka interpretacja pytania prejudycjalnego odpowiadałaby przedstawionemu przez sąd odsyłający opisowi mających zastosowanie przepisów krajowych, zgodnie z którymi organ regulacyjny zatwierdza wprowadzenie podwyżek, co w razie wniesienia środka zaskarżenia może mieć miejsce po upływie danego okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. 77. Odpowiadając na tak rozumiane pytanie, pragnę przede wszystkim wskazać, że moim zdaniem dyrektywa 2012/34 w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia, którego przeprowadzenie powierzono organowi regulacyjnemu. W związku z tym, w ślad za stanowiskiem rządu norweskiego, ta dyrektywa nie wymaga postępowania w przedmiocie zatwierdzenia w odniesieniu do konkretnych podwyżek. Niemniej taka możliwość nie jest też wykluczona. 78. Ponieważ dyrektywa 2012/34 nie rozstrzyga o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia, nie określa ona również, czy to postępowanie ma zostać przeprowadzone ex ante, czy też po upływie okresu obowiązywania rozkładu jazdy, w odniesieniu do którego wprowadzono podwyżki, i pobraniu opłat. 79. Dlatego właśnie dyrektywa 2012/34 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie ustanowiły postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia ex ante bądź ex post wprowadzenia konkretnych podwyżek. 80. Dokonanie takiego wyboru na szczeblu krajowym jest jednak obwarowane szeregiem zastrzeżeń. 81. Po pierwsze, z uwagi na to, że zarządca infrastruktury ma być niezależny od organu regulacyjnego, istotne jest, aby monitorowanie przez ten drugi podmiot nie wykraczało poza to, co jest dopuszczalne na podstawie art. 56 ust. 6 dyrektywy 2012/34: zgodność podwyżek z rozdziałem IV sekcja 2 dyrektywy 2012/34 oraz z zasadą niedyskryminacji. 82. Oznacza to również, że zatwierdzenie wprowadzenia podwyżek nie może kolidować z przysługującą zarządcy infrastruktury swobodą wyznaczenia, w granicach zakreślonych ramami pobierania opłat, niezbędnych opłat zgodnie z celami dyrektywy 2012/34, takimi jak optymalizacja wykorzystania infrastruktury kolejowej, oraz innymi celami o charakterze uznaniowym, które określono w rozdziale IV sekcja 2 dyrektywy 2012/34 ( ). 83. Po drugie, choć decyzja w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia konkretnych podwyżek może zostać podjęta po zakończeniu okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy (tak jak w postępowaniu głównym), to zgadzam się z SCK, że podwyżki należy jednak opublikować w regulaminie sieci, nawet jeśli nie zostały one jeszcze zatwierdzone ( ). Pozwoliłoby to zapewnić, że przedsiębiorstwa kolejowe otrzymają jasne i spójne sygnały ekonomiczne, tak jak wymaga tego motyw 44 dyrektywy 2012/34. Ponadto umożliwiłoby to zapewnienie, że – niezależnie od czasu trwania postępowania w przedmiocie zatwierdzenia – zarządca infrastruktury wywiąże się z obowiązku spoczywającego na nim na podstawie art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34 oraz opublikuje regulamin sieci nie mniej niż na cztery miesiące przed terminem składania przez przedsiębiorstwa kolejowe wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury. 84. Po trzecie, takie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia nie może utrudniać pełnienia przez organ regulacyjny funkcji kontrolnej na podstawie art. 56 dyrektywy 2012/34 ani ograniczać ochrony zapewnianej w ten sposób wnioskodawcom. 85. Na pytanie, czy takie zatwierdzenie należy uwzględnić uznać za prawomocne, można odpowiedzieć, odwołując się do art. 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34: musi istnieć możliwość kontroli sądowej decyzji organu regulacyjnego. Zatwierdzenie to nie jest zatem prawomocne, gdyż może być poddane kontroli sadowej. 86. Podsumowując, art. 32 dyrektywy 2012/34 nie stoi na przeszkodzie postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek, które jest prowadzone czy to przed rozpoczęciem okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy, czy też po jego zakończeniu, pod warunkiem że zarządca infrastruktury zachowuje niezależność przy wyznaczaniu opłat zgodnie z celami tej dyrektywy, a organ kontrolny w dalszym ciągu pełni funkcję kontrolną. Takie zatwierdzenie podlega krajowym przepisom procesowym gwarantującym kontrolę sądową decyzji organu regulacyjnego zgodnie z art. 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34. 2. W przedmiocie pytania drugiego 87. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający pragnie ustalić, czy podwyżki należy opublikować w regulaminie sieci, zanim zostaną zatwierdzone, oraz czy zmiana wysokości podwyżek stanowi zmianę istotnego elementu systemu pobierania opłat w rozumieniu art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34. 88. Co się tyczy porządku chronologicznego, w nawiązaniu do wniosków, które sformułowałam w pkt 83 niniejszej opinii, uznaję, że wysokość opłat należy opublikować w regulaminie sieci w terminie zakreślonym w art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34. Z zastrzeżeniem tego warunku w pozostałym zakresie to prawo krajowe powinno dokładnie określać wymaganą chronologię zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek. Jeżeli takie zatwierdzenie jest wymagane, ale nie zostało jeszcze dokonane w chwili opublikowania regulaminu sieci, należy to również zaznaczyć. 89. Czy zmiana wysokości podwyżek stanowi zmianę istotnego elementu systemu pobierania opłat w rozumieniu art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34 ( )? Każda zmiana „istotnego elementu” pociąga za sobą, w porównaniu z sytuacją, w której nie dochodzi do zmiany istotnych elementów, konieczność opublikowania regulaminu sieci na trzy miesiące przed rozpoczęciem okresu ważności danego rozkładu jazdy. 90. Dyrektywa 2012/34 nie zawiera żadnych dodatkowych informacji na temat tego, co należy uważać za „istotny element” systemu pobierania opłat. Niemniej jednak wymóg, że w przypadku wystąpienia takiej zmiany regulamin sieci ma zostać opublikowany wcześniej, sugeruje, iż „istotnymi elementami” są te, w oparciu o które przedsiębiorstwa kolejowe planują swoją działalność na nadchodzący rok. Jeżeli zmiana jest tego rodzaju, że przedsiębiorstwa kolejowe nie były w stanie przewidzieć opłat obowiązujących w kolejnym okresie ważności rozkładu jazdy, to należy ją uznać za istotną. 91. W tym względzie podzielam stanowisko Komisji i rządu polskiego, które argumentują, że jeżeli w stosunku do poprzedniego okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy zmianie ulega tylko wysokość podwyżek, natomiast przesłanki, metodologia, segmenty rynku i wyniki badania rynku pozostają niezmienione, to takiej zmiany nie można uznać za zmianę istotnych elementów systemu pobierania opłat. 92. W przypadku gdy prawo krajowe przewiduje postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia przez organ regulacyjny wprowadzenia podwyżek, to organ ten powinien sprawdzić, czy zmiana jest tego rodzaju, że wymaga wcześniejszej publikacji zgodnie z art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34 oraz z wymogiem przejrzystości, o którym mowa w jej motywie 34. 93. W związku z tym proponuję Trybunałowi, aby na pytanie drugie odpowiedział następująco. Dyrektywa 2012/34 nie reguluje kwestii, czy podwyżki muszą zostać opublikowane w regulaminie sieci przed ich zatwierdzeniem, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane prawem krajowym. Ta dyrektywa wymaga jedynie, aby wysokość podwyżek została opublikowana w regulaminie sieci w terminie określonym w art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34, to znaczy nie mniej niż na cztery miesiące przed terminem składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury. Zmianę wysokości podwyżek, która zgodnie z art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34 skutkuje koniecznością wcześniejszej publikacji regulaminu sieci, należy uznać za zmianę istotnego elementu systemu pobierania opłat w rozumieniu tego przepisu jedynie wówczas, gdy wynika ona ze zmiany przesłanek, metodologii lub wykazu segmentów rynku, na podstawie których obliczana jest wysokość podwyżki. Sama zmiana wysokości podwyżek w oparciu o te same przesłanki i metodologię nie stanowi zmiany istotnego elementu w rozumieniu art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34. 3. W przedmiocie pytania trzeciego 94. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy do celów stosowania art. 27 ust. 2 i 4 oraz art. 32 ust. 1 i 6 dyrektywy 2012/34 wystarczy, że zarządca infrastruktury poda w regulaminie sieci całkowite opłaty za każdy kilometr trasy pociągu, bez wskazywania odpowiednich kwot odpowiadających z jednej strony kosztom bezpośrednim, a z drugiej strony podwyżkom. 95. Co się tyczy tej kwestii, podzielam pogląd SCK, że przedsiębiorstwom kolejowym należy podać w regulaminie sieci możliwie jak najbardziej precyzyjne informacje o opłatach. 96. Taki wymóg przekazywania precyzyjnych informacji wynika z pkt 2 załącznika IV, do którego odsyła art. 27 dyrektywy 2012/34 i który potwierdza wykładnię, zgodnie z którą regulamin sieci ma zawierać konkretne informacje na temat, odpowiednio, kosztów bezpośrednich i podwyżek. 97. Ponadto przedsiębiorstwa kolejowe są uprawnione do zaskarżenia do organu regulacyjnego opłat wskazanych w regulaminie sieci, które są sprzeczne z przepisami i zasadami zawartymi w dyrektywie 2012/34. Z racji faktu, że przepisy dyrektywy dotyczące tych dwóch odrębnych rodzajów opłat różnią się od siebie, prawo przedsiębiorstw kolejowych do zainicjowania kontroli byłoby osłabione, gdyby informacje nie zostały przekazane oddzielnie w odniesieniu do kosztów bezpośrednich i podwyżek. 98. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na pytanie trzecie w następujący sposób. Do celów stosowania art. 27 ust. 2 i 4 oraz art. 32 ust. 1 i 6 dyrektywy 2012/34 nie wystarczy, że zarządca infrastruktury poda w regulaminie sieci całkowite opłaty za kilometr trasy pociągu. Wskazać należy natomiast odpowiednie kwoty odpowiadające z jednej strony kosztom bezpośrednim, a z drugiej strony podwyżkom. 4. W przedmiocie pytania czwartego 99. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający pragnie ustalić, czy podwyżki, tak jak zostały one podane w regulaminie sieci, wiążą organ regulacyjny podejmujący decyzję w sprawie zatwierdzenia ich wprowadzenia. Sąd odsyłający zwraca się w szczególności o wskazanie, czy organ regulacyjny byłby zobowiązany do zarządzenia ewentualnej korekty podwyżek jedynie do wysokości opłat łącznych podanych w regulaminie sieci oraz czy organ regulacyjny mógłby w ogóle zarządzić jakiekolwiek korekty, a jeżeli tak, to jakie. 100. Jak zauważono w pkt 67 i 68 niniejszej opinii, organ regulacyjny jest na podstawie art. 56 dyrektywy 2012/34 uprawniony do monitorowania wszelkich naruszeń tej dyrektywy oraz do „wskazania przedsiębiorstwu pełniącemu podstawowe funkcje zarządcy infrastruktury […] zmian, jakie należy wprowadzić do systemu pobierania opłat w celu usunięcia niezgodności tego systemu z wymogami przewidzianymi w dyrektywie 2012/34” ( ). 101. Niemniej jednak poszanowanie niezależności, z której zarządca infrastruktury korzysta przy ustalaniu opłat zgodnie z zasadami pobierania opłat opisanymi w sekcji A rozdział 1 niniejszej opinii, wymaga, aby organ regulacyjny nie dokonywał samodzielnie ocen o charakterze ekonomicznym oraz, tytułem przykładu, nie ustalał podwyżek większych niż te ustalone przez zarządcę infrastruktury ( ). 102. Przysługujące mu uprawnienia o charakterze korygującym powinny się ograniczać do zapewnienia wykonania przepisów i osiągnięcia celów dyrektywy 2012/34. 103. W przypadku gdy państwo członkowskie ustanowiło system zatwierdzenia wprowadzenia konkretnych podwyżek przez organ regulacyjny, ów organ pozostaje w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia związany tymi samymi przepisami i celami dyrektywy 2012/34. Organ regulacyjny może zatem jedynie zatwierdzić podwyżki bądź odmówić zatwierdzenia podwyżek albo zarządzić ich zmianę, natomiast nie może ustalać wysokości podwyżek w miejsce zarządcy infrastruktury. 104. W związku z tym proponuję, aby na pytanie czwarte odpowiedzieć w sposób następujący. Jeżeli państwo członkowskie ustanowiło postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia przez organ regulacyjny wprowadzenia podwyżek, ów organ może dokonać takiego zatwierdzenia zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34, z poszanowaniem niezależności zarządcy infrastruktury. Podsumowując, wysokość opłat podana w regulaminie sieci wiąże organ regulacyjny, ale może on w ramach monitorowania zarządzić jej skorygowanie zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34, z poszanowaniem niezależności zarządcy infrastruktury. 5. W przedmiocie pytania piątego 105. Pytanie piąte sądu odsyłającego dotyczy metody obliczania kosztów całkowitych poniesionych przez zarządcę infrastruktury w toku rozstrzygania o ważności podwyżek. Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności, czy powinien wziąć pod uwagę ustalony przez państwo cel przychodowy. Zapytuje on również, czy w kosztach całkowitych należy uwzględnić albo z nich wyłączyć następujące elementy: po pierwsze, wszelkie dopłaty państwowe przekazane zarządcy infrastruktury, po drugie, wszelkie inne nadwyżki zarządcy infrastruktury pochodzące z innych rodzajów działalności gospodarczej, po trzecie, wszelkie otrzymane przez zarządcę infrastruktury bezzwrotne przychody ze źródeł prywatnych, oraz po czwarte, inne opłaty pobierane przez zarządcę infrastruktury oraz inne opłaty pobrane przez zarządcę infrastruktury i inne jego pozycje budżetowe. 106. Na samym początku odniosę się do celu przychodowego. Jak wyjaśnił sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym, Austria ustala dla ÖBB roczny cel przychodowy. Ponadto dotuje ona prowadzoną przez tę spółkę działalność gospodarczą. 107. Wydaje mi się, że ustalenie celu przychodowego stanowi z konieczności, podobnie jak miało to miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w której wydano wyrok Komisja/Republika Czeska ( ) i w której państwo ustaliło maksymalny pułap ceny pobieranej przez zarządcę infrastruktury, czym naruszyło jego niezależność, ingerencję w niezależność zarządcy infrastruktury. 108. Jak argumentuje Komisja, cel przychodowy pozbawia zarządcę infrastruktury możliwości wyznaczenia opłat zgodnie z zakresem uznania, o którym jest mowa w pkt 60 niniejszej opinii oraz w przypisie 28 do niniejszej opinii ( ). 109. Zgadzam się z Komisją i w związku z tym stwierdzam, że celu przychodowego nie należy uznawać za istotny czynnik przy rozstrzyganiu w przedmiocie ważności podwyżek wyznaczonych przez zarządcę infrastruktury, ponieważ stanowiłoby to ingerencję w jego niezależność zagwarantowaną w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2012/34. 110. Co się tyczy kwestii, czy pod uwagę należy brać inne przychody wymienione przez sąd odsyłający, uważam, że trzeba dokonać rozróżnienia między dopłatami a innymi przychodami, o których mowa w tym pytaniu prejudycjalnym. 111. Jak wyjaśniono powyżej w odniesieniu do zasad pobierania opłat, opłaty mogą obejmować zakres od kosztów bezpośrednich ( ) do kosztów całkowitych ( ). Wszystkie one odnoszą się jednak zawsze do kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury celem umożliwienia korzystania z infrastruktury kolejowej czy to bezpośrednio (w drodze wykonywania przewozów kolejowych), czy też pośrednio (na przykład w związku z projektami inwestycyjnymi realizowanymi na infrastrukturze kolejowej na podstawie art. 32 ust. 3 dyrektywy 2012/34). 112. System opłat, który służy pokryciu kosztów całkowitych poniesionych przez zarządcę infrastruktury, powinien umożliwić mu świadczenie takiej usługi, nawet jeżeli nie osiąga on innych przychodów. Podwyżki mające pokryć koszty całkowite takich usług powinny być zatem obliczane oddzielnie od innych ewentualnych przychodów osiąganych przez zarządcę infrastruktury. 113. Prawdą jest, że takie dodatkowe przychody mogą w normalnych warunkach prowadzenia działalności gospodarczej przyczyniać się do ogólnej równowagi między przychodami i rozchodami zarządcy infrastruktury, jak wymaga tego art. 8 ust. 4 dyrektywy 2012/34. Nie wpływa to jednak na konieczność pokrycia przez zarządcę infrastruktury wszystkich kosztów związanych z udostępnieniem infrastruktury kolejowej, niezależnie od jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej, jaką może prowadzić ten zarządca. 114. W związku z tym przychody takie jak nadwyżki osiągane przez zarządcę infrastruktury z innych rodzajów działalności gospodarczej, bezzwrotne przychody otrzymane przez zarządcę infrastruktury ze źródeł prywatnych oraz inne pobierane opłaty i pozycje budżetowe, które nie pozostają w związku z udostępnieniem infrastruktury kolejowej, są pozbawione znaczenia dla obliczania podwyżek. 115. Z kolei dopłaty przekazywane zarządcy infrastruktury w celu pokrycia poniesionych przez niego strat związanych z udostępnieniem infrastruktury kolejowej służą pokryciu tych samych kosztów, w odniesieniu do których mogą być wprowadzane podwyżki. 116. Jeżeli bowiem zarządca infrastruktury jest w stanie w drodze wprowadzenia podwyżek pokryć wszystkie koszty poniesione w związku z udostępnieniem infrastruktury kolejowej, odpada potrzeba przekazywania dopłat służących pokryciu strat związanych z tą usługą. 117. Jeżeli natomiast zarządca infrastruktury otrzymał dopłaty na pokrycie tych kosztów związanych z udostępnieniem infrastruktury kolejowej, a dopłaty te przekraczają koszty bezpośrednie, wprowadzenie podwyżek z tytułu tych samych kosztów doprowadzi do osiągnięcia nadwyżki, chyba że nastąpi zwrot dopłat w wysokości odpowiadającej podwyżkom. Jak już wyjaśniono, podwyżki nie mogą być wprowadzane w innym celu niż pokrycie kosztów związanych z udostępnieniem infrastruktury kolejowej. 118. Z tego powodu uważam, że przy obliczaniu wysokości podwyżek należy wziąć pod uwagę tryb udzielania i wysokość dopłat otrzymanych przez zarządcę infrastruktury. 119. Proponuję Trybunałowi, aby na pytanie piąte odpowiedział w sposób następujący. Przychody z innych źródeł oraz koszty niezwiązane z kosztami całkowitymi poniesionymi przez zarządcę infrastruktury w związku z użytkowaniem infrastruktury kolejowej, takie jak przychody pochodzące z innych rodzajów działalności gospodarczej, bezzwrotne przychody otrzymane ze źródeł prywatnych, a także inne opłaty pobierane przez zarządcę infrastruktury oraz inne jego pozycje budżetowe, nie mogą być brane pod uwagę przy obliczaniu podwyżek. W takich obliczeniach należy natomiast uwzględniać formę i wysokość dopłat przekazanych w celu pokrycia straty związanej z udostępnieniem infrastruktury kolejowej. V. Wnioski 120. W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria) odpowiedział następująco: 1) Artykuł 32 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego nie stoi na przeszkodzie postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek, które jest prowadzone czy to przed rozpoczęciem okresu ważności obowiązującego rozkładu jazdy, czy też po jego zakończeniu, pod warunkiem że zarządca infrastruktury zachowuje niezależność przy wyznaczaniu opłat zgodnie z celami tej dyrektywy, a organ kontrolny w dalszym ciągu pełni funkcję kontrolną. Takie zatwierdzenie podlega krajowym przepisom procesowym gwarantującym kontrolę sądową decyzji organu regulacyjnego zgodnie z art. 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34. 2) Dyrektywa 2012/43 nie reguluje kwestii, czy podwyżki muszą zostać opublikowane w regulaminie sieci przed ich zatwierdzeniem, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane prawem krajowym. Ta dyrektywa wymaga jedynie, aby wysokość podwyżek została opublikowana w regulaminie sieci w terminie określonym w art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34, to znaczy nie mniej niż na cztery miesiące przed terminem składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury. Zmianę wysokości podwyżek, która zgodnie z art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34 skutkuje koniecznością wcześniejszej publikacji regulaminu sieci, należy uznać za zmianę istotnego elementu systemu pobierania opłat w rozumieniu tego przepisu jedynie wówczas, gdy wynika ona ze zmiany przesłanek, metodologii lub wykazu segmentów rynku, na podstawie których obliczana jest wysokość podwyżki. Sama zmiana wysokości podwyżek w oparciu o te same przesłanki i metodologię nie stanowi zmiany istotnego elementu w rozumieniu art. 32 ust. 6 dyrektywy 2012/34. 3) Do celów stosowania art. 27 ust. 2 i 4 oraz art. 32 ust. 1 i 6 dyrektywy 2012/34 nie wystarczy, że zarządca infrastruktury poda opłaty całkowite za kilometr trasy pociągu w regulaminie sieci. Wskazać należy natomiast odpowiednie kwoty odpowiadające z jednej strony kosztom bezpośrednim, a z drugiej strony podwyżkom. 4) Jeżeli państwo członkowskie ustanowiło postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek przez organ regulacyjny, ów organ może dokonać takiego zatwierdzenia zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34, z poszanowaniem niezależności zarządcy infrastruktury. Podsumowując, wysokość opłat podana w regulaminie sieci wiąże organ regulacyjny, ale może on w ramach monitorowania zarządzić jej skorygowanie zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34, z poszanowaniem niezależności zarządcy infrastruktury. 5) Przychody z innych źródeł oraz koszty niezwiązane z kosztami całkowitymi poniesionymi przez zarządcę infrastruktury w związku z użytkowaniem infrastruktury kolejowej, takie jak przychody pochodzące z innych rodzajów działalności gospodarczej, bezzwrotne przychody otrzymane ze źródeł prywatnych, a także inne opłaty pobierane przez zarządcę infrastruktury oraz inne jego pozycje budżetowe, nie mogą być brane pod uwagę przy obliczaniu podwyżek. W takich obliczeniach należy natomiast uwzględniać formę i wysokość dopłat przekazanych w celu pokrycia straty związanej z udostępnieniem infrastruktury kolejowej. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32). Dyrektywa 2012/34 stanowi przekształcenie szeregu dyrektyw, które na przestrzeni lat były istotnie zmieniane. Zobacz: dyrektywa Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz.U. 1991, L 237, s. 25); dyrektywa Rady 95/18/WE z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie wydawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym (Dz.U. 1995, L 143, s. 70); dyrektywa 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. 2001, L 75, s. 29). ( ) Zobacz także motyw 76 dyrektywy 2012/34: „Efektywne zarządzanie oraz sprawiedliwe i niedyskryminacyjne wykorzystanie infrastruktury kolejowej wymagają powołania organu regulacyjnego, który nadzoruje stosowanie przepisów określonych w niniejszej dyrektywie i który działa jako organ odwoławczy, bez uszczerbku dla możliwości kontroli sądowej. Taki organ regulacyjny powinien mieć możliwość egzekwowania swoich wezwań do przedstawienia informacji oraz decyzji za pomocą odpowiednich sankcji”. ( ) W tym przepisie przedsiębiorstwo kolejowe zdefiniowano jako „każde przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, posiadające licencję zgodnie z niniejszą dyrektywą, którego działalność podstawowa polega na świadczeniu usług w transporcie towarowym lub pasażerskim koleją, z zastrzeżeniem, że przedsiębiorstwo to zapewnia pojazdy trakcyjne; obejmuje to także przedsiębiorstwa, które tylko dostarczają pojazdy trakcyjne”. ( ) Zobacz art. 3 pkt 26 dyrektywy 2012/34, w którym zdefiniowano go jako „regulamin, który ustala szczegółowo ogólne zasady, terminy, procedury i kryteria dotyczące systemów pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej, w tym inne informacje, jakie są wymagane, aby umożliwić złożenie wniosku w sprawie zdolności przepustowej infrastruktury”. Treść regulaminu sieci wskazano w załączniku IV do dyrektywy 2012/34. ( ) Wyrok Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego) nr W110 2146830‑1 z dnia 5 lipca 2017 r., AT:BVWG:2017:W110.2146830.1.00. ( ) Decyzja SCK z dnia 17 grudnia 2020 r., nr SCK-16-012, SCK-17-009 i SCK-18-010. ( ) Zobacz także motyw 34 dyrektywy 2012/34. ( ) Zobacz także motyw 44 dyrektywy 2012/34: „Przedsiębiorstwa kolejowe powinny otrzymywać jasne i spójne sygnały ekonomiczne przesyłane z systemów alokacji zdolności przepustowej i systemów pobierania opłat, które doprowadzą do podejmowania przez nie racjonalnych decyzji”. ( ) Zobacz rozporządzenie wykonawcze 2015/909. ( ) Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717. ( ) Zobacz w odniesieniu do dyrektywy 2001/14 wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., ORLEN KolTrans, C‑563/20, EU:C:2022:113, pkt 43: „W tym względzie należy zauważyć, że ani art. 30 dyrektywy 2001/14, ani żaden inny jej przepis nie przewiduje procedury zatwierdzenia opłat za infrastrukturę lub zmiennych pozwalających na określenie tych opłat”. ( ) Wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., ORLEN KolTrans, C‑563/20, EU:C:2022:113. ( ) Rządy niderlandzki i polski zgadzają się, że dyrektywa 2012/34 nie określa warunków zatwierdzenia. Ponadto rząd niderlandzki uważa, że celom przyświecającym tej dyrektywie najlepiej odpowiada postępowanie ex ante w przedmiocie zatwierdzenia. ( ) Motyw 44 dyrektywy 2012/34. ( ) Zobacz art. 29 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy 2012/34. Co się tyczy różnicy między ustalaniem ram pobierania opłat przez państwo członkowskie a wyznaczaniem opłat przez zarządcę infrastruktury, zob. opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Komisja/Hiszpania (C‑483/10, EU:C:2012:524, pkt 45–53). ( ) Zobacz podobnie art. 27 dyrektywy 2012/34; załącznik IV do tej dyrektywy. ( ) Zobacz art. 27 ust. 4 dyrektywy 2012/34. ( ) Zobacz art. 29 ust. 3 dyrektywy 2012/34: „Zarządcy infrastruktury zapewniają, aby wynikiem stosowania systemu pobierania opłat były równoważne i niedyskryminacyjne opłaty dla różnych przedsiębiorstw kolejowych wykonujących przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku oraz aby faktycznie stosowane opłaty były zgodne z zasadami ustalonymi w regulaminie sieci”. ( ) Wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, pkt 42. ( ) Zgodnie z pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2012/34 minimalny pakiet dostępu obejmuje: „a) realizację wniosków o alokację zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej; b) prawo do wykorzystania zdolności przepustowej, która została przyznana; c) korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym z punktów i węzłów kolejowych; d) prowadzenie ruchu pociągów, w tym sygnalizację, kontrolę, odprawianie i łączność, oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów; e) korzystanie z urządzeń zasilania w prąd trakcyjny, jeżeli są one dostępne; f) wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa”. ( ) Zobacz także motyw 69 dyrektywy 2012/34. ( ) Zobacz rozporządzenie wykonawcze 2015/909. ( ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Polska, C‑512/10, EU:C:2013:338, pkt 90. W owej sprawie Polska uwzględniała między innymi koszty finansowe związane z obsługą kredytów zaciągniętych przez zarządcę na rozwój i modernizację infrastruktury. ( ) Sąd odsyłający wyraźnie wyłączył z zakresu przedmiotowego odesłania prejudycjalnego kwestię, czy kondycja rynku umożliwia dokonanie podwyżek. ( ) Co się tyczy rozumienia czynnika konkurencyjności w art. 32 dyrektywy 2012/34, zob. opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie LatRailNet i Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:251, pkt 37–45). ( ) Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10, EU:C:2013:116, pkt 79–81. Jak Trybunał wyjaśnił bardziej szczegółowo w pkt 86: „[m]iędzy tymi dwoma skrajnymi poziomami opłata może się wahać, jak przewiduje dyrektywa 2001/14, wskutek uwzględnienia niedoboru zdolności przepustowej, jak stanowi jej art. 7 ust. 4, lub kosztów skutków dla środowiska, o których mowa w art. 7 ust. 5 lub także projektów inwestycyjnych, o których mowa w art. 8 ust. 2 tej dyrektywy, jak również ulg przewidzianych w art. 9 tego aktu”. Te przepisy odpowiadają zasadniczo art. 31 ust. 4–5, art. 32 ust. 3 i art. 33 dyrektywy 2012/34. ( ) Wyroki: z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 41; z dnia 9 listopada 2017 r., CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, pkt 79. Zobacz także wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113, pkt 51), w którym Trybunał podkreślił, że przy pobieraniu opłat zarządcy infrastruktury powinni dysponować swobodą umożliwiającą im optymalizację wykorzystania należącej do nich infrastruktury. Zobacz także motyw 43 dyrektywy 2012/34. ( ) Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 42. ( ) Wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska, C‑545/10, EU:C:2013:509, pkt 36. ( ) Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 45. ( ) Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 44. ( ) Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑556/10, EU:C:2013:116, pkt 83. ( ) Potwierdził to również Trybunał w wyroku z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 44. ( ) Tymi parami są na przykład przewozy pasażerskie/przewozy towarowe lub przewozy krajowe/przewozy międzynarodowe itd. ( ) Zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit szósty dyrektywy 2012/34 informacja o segmentach rynku, których użytkowanie jest obciążane podwyżkami, podlega opublikowaniu w regulaminie sieci i jest regularnie aktualizowana. ( ) Zgodnie z art. 3 pkt 19 dyrektywy 2012/34 wnioskodawcą jest „przedsiębiorstwo kolejowe lub międzynarodowe ugrupowanie przedsiębiorstw kolejowych lub inne osoby lub podmioty prawne, takie jak właściwe organy w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70] oraz spedytorzy, nadawcy towarów i operatorzy transportu kombinowanego, którzy ze względu na świadczenie usługi publicznej lub ze względów handlowych są zainteresowani uzyskaniem zdolności przepustowej infrastruktury”. ( ) Zobacz wyrok z dnia 3 maja 2022 r., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, pkt 55–57. ( ) Jak orzekł Trybunał, kontrola organu regulacyjnego może dotyczyć „wszelkich ewentualnych naruszeń przepisów dyrektywy 2012/34”. Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 35. ( ) Zobacz także motyw 76 dyrektywy 2012/34: „Efektywne zarządzanie oraz sprawiedliwe i niedyskryminacyjne wykorzystanie infrastruktury kolejowej wymagają powołania organu regulacyjnego, który nadzoruje stosowanie przepisów określonych w niniejszej dyrektywie i który działa jako organ odwoławczy, bez uszczerbku dla możliwości kontroli sądowej. Taki organ regulacyjny powinien mieć możliwość egzekwowania swoich wezwań do przedstawienia informacji oraz decyzji za pomocą odpowiednich sankcji”. ( ) Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 47. ( ) Wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Die Länderbahn i in., C‑582/22, EU:C:2024:213, pkt 52. Trybunał sformułował ten wniosek w ramach badania, czy organ regulacyjny może rozstrzygać o zgodności z prawem opłat, które zostały już pobrane, to znaczy po upływie okresu ich ważności, w wyniku którego ustalił, że może on tak uczynić (pkt 55–57). ( ) Trybunał orzekł w odniesieniu do art. 30 dyrektywy 2001/14, że organ regulacyjny (oraz ewentualnie sąd kontrolujący decyzję tego organu) jest wyłącznie właściwy do rozstrzygania o niezgodności opłaty z prawem w świetle uregulowań dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej, zaś właściwość sądów cywilnych orzekających w przedmiocie powództw o odszkodowanie jest w tym względzie wyłączona. Zobacz wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, pkt 97. Artykuł 30 dyrektywy 2001/14 odpowiada art. 56 dyrektywy 2012/34. Zobacz wyrok z dnia 27 października 2022 r., DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, pkt 64. ( ) Zobacz pkt 58–60 niniejszej opinii. ( ) Z okoliczności faktycznych sprawy zdaje się wynikać, co musi jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, że w regulaminach sieci zarówno z 2018 r., jak i z 2019 r. wskazano, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wprowadzenia podwyżek nadal było w toku, przy czym w regulaminie sieci z 2018 r. nie podano ich dokładnej wysokości. ( ) ( ) Wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 45. ( ) Trybunał uznał na przykład, że Hiszpania naruszyła niezależność, z której zarządca infrastruktury korzysta przy ustalaniu opłat, gdy zawęziła jego uprawnienia do „stos[owania] formuł[y] ustalon[ej] uprzednio w zarządzeniu ministerialnym”. Zobacz wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 44. ( ) Wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska, C‑545/10, EU:C:2013:509. ( ) Komisja twierdzi ponadto, że zarządca infrastruktury, w ramach dążenia do osiągnięcia celu przychodowego, może być skłonny przedkładać maksymalizację zysków ponad optymalizację efektywności infrastruktury kolejowej, co stanowi jeden z celów dyrektywy 2012/34. Zobacz jej motywy 3, 6, 43. ( ) Obejmują one opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, które muszą być ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu. ( ) Są to wszystkie koszty poniesione przez zarządcę infrastruktury, które mogą zostać pokryte w drodze wprowadzania podwyżek.