C-541/16

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO EVGENIEGO TANCHEVA przedstawiona w dniu 23 listopada 2017 r. ( ) Sprawa C‑541/16 Komisja Europejska przeciwko Królestwo Danii Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przewozy drogowe – Rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 – Artykuł 2 pkt 6 – Pojęcie przewozu kabotażowego – Artykuł 8 ust. 2 – Maksymalna liczba trzech przewozów kabotażowych w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w ruchu międzynarodowym – Przepis krajowy, zgodnie z którym jeden przewóz kabotażowy może obejmować albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, ale nie miejsca obu rodzajów – Moc prawna „pytań i odpowiedzi” przyjętych przez Komisję i opublikowanych na jej stronie internetowej, lecz niepoddanych pod głosowanie Komitetu ds. Transportu Drogowego 1. Świadczenie usług międzynarodowego drogowego transportu towarowego wewnątrz Unii nie jest objęte żadnymi kwotami ani ograniczeniami co do ich wielkości lub częstotliwości ( ). Natomiast kabotaż, który można zdefiniować jako usługi krajowego drogowego transportu towarowego, podlega ograniczeniom, jeżeli wykonywany jest przez przewoźników z innego państwa członkowskiego. Chociaż świadczenie usług kabotażu przez przewoźników z innego państwa członkowskiego nie jest objęte kwotami, przewoźnicy ci, zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, uprawnieni są do wykonywania do trzech przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego. Ponadto te trzy przewozy muszą zostać przeprowadzone w ciągu siedmiu dni od rozładunku w przychodzącym ruchu międzynarodowym. 2. Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, określany jako zasada „trzy [przewozy] w siedem [dni]” ( ), jest różnie interpretowany na poziomie krajowym ( ). Trudności powstają przede wszystkim w odniesieniu do liczenia przewozów kabotażowych. 3. Przepisy krajowe będące przedmiotem badania w niniejszej sprawie to przepisy duńskie, zgodnie z którymi jeden przewóz kabotażowy może obejmować albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, ale nie mogą się nań składać miejsca obu rodzajów. 4. Komisja Europejska ze swojej strony uważa, że przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Wniosła ona zatem skargę do Trybunału na podstawie art. 258 TFUE, domagając się stwierdzenia, że odmawiając uznania za jeden przewóz kabotażowy przewozu obejmującego kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy rozporządzenia nr 1072/2009. 5. Należy wskazać, że podczas gdy kabotaż stanowi niewielki procent przewozów drogowych w Danii ( ), a sprzeczny z prawem kabotaż jest znikomy ( ), to jednak wykładnia zasady „trzy [przewozy] w siedem [dni]” może mieć dla tego państwa członkowskiego znaczenie, gdyż wydaje się, że Dania może być szczególnie dotknięta problemem tzw. systemowego kabotażu, polegającym na tym, że „przewoźnicy przez większość czasu wykonują transport krajowy w innych państwach Unii”. Wydaje się, że ma to związek ze stosunkowo wysokimi wynagrodzeniami w Danii ( ) oraz prawdopodobnie geografią z tego państwa członkowskiego. I. Ramy prawne A.   Prawo Unii 6. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi: „Do celów niniejszego rozporządzenia: […] 6. »przewóz kabotażowy« oznacza krajowy zarobkowy przewóz wykonywany tymczasowo w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; […]”. 7. Artykuł 8 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi: „1.   Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego przewozu rzeczy posiadający licencję [Unii], którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada świadectwo kierowcy, jest uprawniony na warunkach określonych w niniejszym rozdziale do wykonywania przewozów kabotażowych. 2.   Po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym przewoźnicy drogowi, o których mowa w ust. 1, uprawnieni są do wykonywania tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego pojazdu, do trzech przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego. Ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego przed opuszczeniem przyjmującego państwa członkowskiego ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym. W terminie, o którym mowa w akapicie pierwszym, przewoźnicy mogą wykonywać niektóre lub wszystkie przewozy kabotażowe dozwolone zgodnie z tym akapitem w którymkolwiek państwie członkowskim, pod warunkiem że są one ograniczone do jednego przewozu kabotażowego na państwo członkowskie w ciągu trzech dni od wjazdu bez ładunku na terytorium tego państwa członkowskiego. […]”. B.   Prawo duńskie 8. Punkt 3 wytycznych w sprawie kabotażu drogowego w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1072/2009 dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych ( ) (zwanych dalej „wytycznymi w sprawie kabotażu”), opublikowanych na stronie internetowej Trafikstyrelsen (urzędu ds. transportu) w dniu 21 maja 2010 r., stanowi: „Przewozem kabotażowym jest przewóz przesyłki od miejsca odbioru towarów do miejsca ich dostarczenia do odbiorcy zgodnie z listem przewozowym. Przewóz taki może obejmować kilka miejsc załadunku albo kilka miejsc rozładunku. […]”. II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 9. Pismami z dnia 9 września i 2 października 2013 r. Komisja zwróciła się do Królestwa Danii w ramach postępowania pilotażowego UE ( ) o informacje w sprawie krajowych przepisów dotyczących kabotażu. Królestwo Danii odpowiedziało pismami z dnia 18 listopada i 12 grudnia 2013 r. 10. W dniu 11 lipca 2014 r. Komisja, nieusatysfakcjonowana otrzymanymi odpowiedziami, skierowała do Królestwa Danii wezwanie do usunięcia uchybienia, twierdząc w szczególności, że owo państwo członkowskie dopuściło się naruszenia art. 2 i 8 rozporządzenia nr 1072/2009. Zdaniem Komisji wytyczne w sprawie kabotażu, zgodnie z którymi jeden przewóz kabotażowy może obejmować albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, ale nie mogą się nań składać miejsca obu rodzajów, są sprzeczne z tymi przepisami, które nie określają maksymalnej liczby miejsc załadunku lub rozładunku. 11. Pismem z dnia 9 września 2014 r. Królestwo Danii przedstawiło swoje uwagi na temat rzeczonego wezwania do usunięcia uchybienia. 12. W dniu 25 września 2015 r. Komisja skierowała do Królestwa Danii uzasadnioną opinię. Komisja stwierdziła w szczególności, że definicja przewozu kabotażowego w zakresie obejmującym albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku jest sprzeczna z art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. 13. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Królestwo Danii przedstawiło swoje uwagi dotyczące uzasadnionej opinii. 14. Komisja – nieprzekonana argumentami Królestwa Danii – w dniu 25 października 2016 r. wniosła niniejszą skargę III. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron 15. Komisja wnosi o stwierdzenie, że Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 2 pkt 6 w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz o obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania. 16. Królestwo Danii wnosi o oddalenie skargi na tej podstawie, że nie dopuściło się ono naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego kabotażu. Królestwo Danii wnosi także o obciążenie Komisji kosztami postępowania. 17. Komisja i Królestwo Danii przedstawiły uwagi na piśmie. Zarówno Królestwo Danii, jak i Komisja przedstawiły ustnie swoje stanowiska na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. IV. Analiza A.   Argumenty stron 18. Komisja utrzymuje, że Królestwo Danii, dopuszczając przepisy, zgodnie z którymi przewóz kabotażowy może obejmować albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, ale nie mogą się nań składać miejsca obu rodzajów, uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim na mocy art. 2 pkt 6 w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009. 19. Po pierwsze, Komisja twierdzi, że art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie określa maksymalnej liczby miejsc załadunku lub rozładunku w tym samym przewozie kabotażowym. Oznacza to, że przewóz może obejmować dowolną liczbę miejsc załadunku i rozładunku. Zatem wytyczne w sprawie kabotażu, zgodnie z którymi przewóz kabotażowy może obejmować albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, ale nie mogą się nań składać miejsca obu rodzajów, dodają nową przesłankę do rozporządzenia nr 1072/2009. W istocie, rozporządzenie to ogranicza liczbę przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego. Nie ogranicza ono liczby miejsc załadunku i rozładunku objętych jednym przewozem kabotażowym. 20. Po drugie, Komisja twierdzi, że definicja kabotażu jest uregulowana w sposób wyczerpujący w art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Państwom członkowskim nie przysługują zatem żadne uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie. Możliwa jest tylko jedna wykładnia pojęcia kabotażu. Wykładnię tę można znaleźć w dokumencie przyjętym przez Komisję w formie pytań i odpowiedzi („pytania i odpowiedzi”) ( ) i opublikowanym na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej. Dokument ten jest wiążący i pozostaje przy tym bez znaczenia, że nie był on poddany pod głosowanie przez Komitet ds. Transportu Drogowego, składający się z przedstawicieli państw członkowskich, gdyż nie ma takiego wymogu. 21. Po trzecie, komisja przyznaje, że Komitet ds. Transportu Drogowego początkowo rozważał, aby kabotaż miał obejmować „kilka miejsc załadunku albo kilka miejsc rozładunku”. Jednakże pogląd ten został wyrażony podczas posiedzenia w dniu 17 listopada 2009 r., a więc zanim rozporządzenie nr 1072/2009 weszło w życie. Po wejściu w życie art. 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009 w dniu 14 maja 2010 r. ( ) powstały problemy dotyczące definicji kabotażu. Z tego powodu kwestia ta została powtórnie przedyskutowana przez Komitet ds. Transportu Drogowego na posiedzeniu w dniu 25 października 2010 r. Podczas tego posiedzenia przedstawiciele państw członkowskich doszli do porozumienia. Ustalili oni, że przewóz kabotażowy może obejmować „kilka miejsc załadunku, kilka miejsc rozładunku, a nawet, we właściwych przypadkach, kilka miejsc załadunku i rozładunku”. Taka wykładnia pojęcia przewozu kabotażowego została następnie opublikowana przez Komisję w formie powyżej wspomnianych pytań i odpowiedzi. 22. Po czwarte, zdaniem Komisji nie można twierdzić, że dopuszczenie kabotażu obejmującego kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku jest niezgodne z celem rozporządzenia nr 1072/2009 oraz z okolicznością, że kabotaż ma tymczasowy charakter. Jest tak dlatego, że tymczasowy charakter kabotażu gwarantowany jest przez wyrażoną w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 zasadę „trzy [przewozy] w siedem [dni]”. 23. Po piąte, Komisja twierdzi, że wbrew argumentom podnoszonym przez Królestwo Danii wykładnia pojęcia przewozu kabotażowego określona w wytycznych w sprawie kabotażu jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Uniemożliwienie przewoźnikom niemającym siedziby w tym państwie członkowskim wykonywania przewozów kabotażowych obejmujących kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku nadmiernie ogranicza ich możliwości wykonywania przewozów kabotażowych. Z kolei umożliwienie przewoźnikom niemającym siedziby w tym państwie członkowskim wykonywania przewozów kabotażowych obejmujących kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku ułatwia unikanie pustych przebiegów i zwiększa efektywność transportu. 24. Królestwo Danii utrzymuje, że pozwalając na przewozy kabotażowe obejmujące albo kilka miejsc załadunku, albo kilka miejsc rozładunku, lecz nie miejsc obu rodzajów, nie naruszyło ono art. 2 pkt 6 i art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009. 25. Królestwo Danii podnosi, że rozporządzenie nr 1072/2009 nie reguluje w sposób wyczerpujący przewozów kabotażowych ze względu na to, że jego przepisy dotyczące kabotażu nie są dostatecznie jasne. Wobec tego państwa członkowskie mają prawo przyjąć środki służące stosowaniu tych przepisów, jeżeli tylko środki te będą zgodne z zasadą proporcjonalności. 26. Po pierwsze, Królestwo Danii twierdzi, że rozporządzenie nr 1072/2009 nie zawiera jasnej definicji przewozów kabotażowych. Rozporządzenie to nie określa, ile miejsc załadunku lub miejsc rozładunku może obejmować przewóz kabotażowy. Zatem nie można stwierdzić, czy ustanowiony w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia limit trzech przewozów został osiągnięty. Brak jasności objawia się dalej poprzez fakt, że (i) Komisja początkowo była tego samego zdania co Królestwo Danii i zmieniła stanowisko dopiero po posiedzeniu Komitetu ds. Transportu Drogowego z dnia 25 października 2010 r., (ii) Komisja sama przyznała w raporcie z 2014 r. ( ), że definicja kabotażu w rozporządzeniu nr 1072/2009 jest niejasna i wymaga poprawki, oraz (iii) że interpretacje tego pojęcia są różne w różnych państwach członkowskich. 27. Po drugie, Królestwo Danii twierdzi, że wytyczne w sprawie kabotażu są odpowiednie dla osiągnięcia celu rozporządzenia nr 1072/2009. Celem tego rozporządzenia jest uniemożliwienie przewoźnikom niemającym siedziby w danym państwie członkowskim stałego wykonywania przewozów kabotażowych w przyjmującym państwie członkowskim. Gdyby przewóz kabotażowy mógł obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku, duża liczba przebiegów mogłaby być uznawana za jeden przewóz kabotażowy. Określony w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 limit trzech przewozów zostałby w ten sposób pozbawiony treści. Kabotaż nie byłby już „tymczasowy”, jak wymaga tego art. 2 pkt 6 tego rozporządzenia. 28. Po trzecie, Królestwo Danii twierdzi, że wytyczne w sprawie kabotażu nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia celu rozporządzenia nr 1072/2009. W szczególności nie wymagają one, aby przewóz kabotażowy miał jedno miejsce załadunku i jedno miejsce rozładunku. Ponadto w prawie duńskim nie ma ograniczeń co do liczby nadawców i zleceniodawców. W związku z powyższym wytyczne te są zgodne z zasadą proporcjonalności. B.   Ocena 29. Rozpocznę od wyjaśnienia, dlaczego art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie odnoszą się do kwestii, czy przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Następnie przejdę do rozważenia, czy przepisy te przyznają państwom członkowskim uprawnienie dyskrecjonalne do przyjmowania środków w celu ich implementacji. Ze względu na to, że moim zdaniem stanowi to istotę sprawy, przejdę do oceny proporcjonalności wytycznych w sprawie kabotażu. Na koniec odniosę się do mocy prawnej opublikowanych przez Komisję na jej na stronie internetowej pytań i odpowiedzi, z których wynika przyjęta przez Komisję wykładnia pojęcia przewozu kabotażowego. 1. Artykuł 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie określają, czy przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku 30. Zwracam uwagę, że art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 nie odnosi się do miejsc załadunku i rozładunku. Przepis ten podkreśla jedynie „tymczasowy” charakter przewozów kabotażowych. 31. Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 również nie odnosi się do miejsc załadunku i rozładunku. Przepis ten określa, że w ciągu siedmiu dni od transportu w ruchu międzynarodowym mogą zostać wykonane najwyżej trzy przewozy kabotażowe ( ). Prawdą jest, że art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi, że przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc rozładunku. W istocie, zgodnie art. 8 ust. 2 tiret pierwsze zdanie ostatnie tego przepisu, „ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego […] ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku […] w przychodzącym ruchu międzynarodowym” ( ). Jednakże z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia nie wynika, czy kabotaż może jednocześnie obejmować kilka miejsc załadunku. Zatem przepis ten nie wskazuje, czy przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. 32. Innymi słowy, art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 po prostu nie odnoszą się do kwestii, czy przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. 33. Natomiast wytyczne w sprawie kabotażu w sposób jasny stwierdzają, że „przewóz taki może obejmować kilka miejsc załadunku albo kilka miejsc rozładunku” ( ), wykluczając tym samym przewozy obejmujące kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Przyjmując wytyczne w sprawie kabotażu, Królestwo Danii bezpośrednio odniosło się do tej kwestii i rozstrzygnęło ją. 34. W związku z powyższym należy ustalić, czy rozporządzenie nr 1072/2009 upoważnia Królestwo Danii do przyjęcia wytycznych w sprawie kabotażu w celu wyjaśnienia definicji przewozów kabotażowych i zasady „trzy [przewozy] w siedem [dni]” wyrażonej w art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. 2. Czy przyjęcie środków krajowych jest niezbędne dla wykonania art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009? 35. Należy podkreślić, że akt prawa Unii, którego naruszenie zarzuca się Królestwu Danii, jest rozporządzeniem, a nie dyrektywą. 36. Rozporządzenia – w przeciwieństwie do dyrektyw – są, zgodnie z art. 288 TFUE akapi drugi, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji państwa członkowskie nie są uprawnione do przyjmowania środków krajowych powtarzających tekst rozporządzenia ( ). Nie mają one także prawa przyjmować środków krajowych mających na celu zmianę zakresu rozporządzenia ( ) lub jego przepisów. 37. Jednakże nie oznacza to, że państwa członkowskie nie są uprawnione do przyjmowania żadnych środków zmierzających do stosowania rozporządzeń. Niektóre przepisy mogą bowiem dla ich stosowania wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie ( ). Innymi słowy, rozporządzenia mogą nie regulować danej materii wyczerpująco i przyznawać państwom członkowskim uprawnienia do przyjęcia środków dla ich wykonania ( ). a) Rozporządzenia mogą wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych nawet wtedy, gdy nie stanowią wyraźnie o przyjęciu takich środków 38. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz określają korzystanie z zakresu uznania przyznanego im na mocy tego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami ( ). 39. Należy więc odwołać się do właściwych przepisów danego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują państwu członkowskiemu przyjęcia niektórych środków wykonawczych, nakazują to przyjęcie lub umożliwiają je i czy, w szczególności w tym ostatnim przypadku, rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu ( ). 40. W niniejszej sprawie ani art. 2 pkt 6, ani art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie odnoszą się do prawa krajowego. Żaden z tych przepisów nie uprawnia wyraźnie państw członkowskich do przyjęcia środków w celu wykonania rozporządzenia w odniesieniu do definicji pojęcia kabotażu lub zasady „trzy [przejazdy] w siedem [dni]”. Nie czyni tego też żaden inny przepis rozporządzenia nr 1072/2009 ( ). 41. Jednakże państwa członkowskie mogą przyjąć środki wykonawcze nawet wtedy, gdy nie zostały do tego wyraźnie upoważnione ( ). 42. Na przykład art. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 ( ) stanowi, że jednym z warunków transportu zwierząt, jakie muszą być spełnione, jest to, że „zwierzęta mają zapewnioną odpowiednią […] wysokość, właściw[ą] dla ich wielkości i zaplanowanego przewozu”. Jednakże w odniesieniu do transportu drogowego trzody chlewnej rozporządzenie nr 1/2005 nie podaje liczbowych norm wewnętrznej wysokości przegród przy transporcie tych zwierząt. Nie upoważnia też bezpośrednio państw członkowskich do określenia tych wymogów. Pomimo to uznaje się, że państwa członkowskie mogą przyjąć środki wykonawcze ustanawiające normy liczbowe w odniesieniu do wewnętrznej wysokości przegród przy transporcie trzody chlewnej ( ). 43. Podobnie art. 5 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 ( ) wymienia kary, jakie „mogą” zostać nałożone w przypadku naruszenia przepisów prawa Unii, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii ( ). Artykuł 7 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że kary te mogą być stosowane wobec podmiotu gospodarczego, który popełnił taką nieprawidłowość. Mogą być także stosowane wobec osoby, która uczestniczyła w takiej nieprawidłowości, oraz wobec osób, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości lub obowiązek zapobiegania im. Jednakże rozporządzenie nr 2988/95 nie określa, w jakiej sytuacji i wobec kogo stosuje się kary wymienione w art. 5. Nie uprawnia też w sposób bezpośredni państw członkowskich do przyjęcia przepisów w tym zakresie ( ). Pomimo to jednak orzeczono, że państwa członkowskie mogą, a wręcz powinny, przyjąć przepisy w tej dziedzinie ( ). 44. Należy zwrócić uwagę, że – jak twierdzi Królestwo Danii – sformułowanie przepisu rozporządzenia w sposób ogólny i nieprecyzyjny wskazuje, że w celu jego wykonania niezbędne są krajowe środki. Jak stwierdził Trybunał w wyroku Zerbone, „w przypadku trudności interpretacyjnych władze krajowe mogą być zmuszone przyjąć szczegółowe zasady stosowania uregulowania unijnego i tym samym wyjaśnić powstałe wątpliwości” ( ). W wyroku Danske Svineproducenter Trybunał przyznał państwom członkowskim pewien zakres uznania w zakresie określenia norm liczbowych dotyczących wysokości przegród przy transporcie drogowym trzody chlewnej ze względu na to, że właściwe rozporządzenie nie określa „dokładnie” wysokości tych przegród, to znaczy samo nie określa tych norm liczbowych ( ). Podobnie w wyroku SGS Belgium Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie mają prawo przyjęcia środków wykonawczych określających sankcje, gdyż odpowiednie przepisy rozporządzenia nr 2988/95 „ograniczają się do wprowadzenia ogólnych reguł” i „nie określają dokładnie, którą z sankcji wymienionych w art. 5 […] należy zastosować […], ani kategorii podmiotów, których w takim przypadku miałaby dotyczyć sankcja” ( ). b) Artykuł 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wymagają przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych 45. W niniejszej sprawie jestem zdania, że – z przyczyn przedstawionych poniżej – art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wymagają przyjęcia krajowych środków wykonawczych, nawet pomimo tego, że konieczność przyjęcia takich środków wykonawczych nie wynika bezpośrednio z ich brzmienia. 46. Po pierwsze, dla ustalenia, czy limit trzech przewozów ustanowiony w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 został osiągnięty, konieczne jest stwierdzenie, czy przewóz obejmujący kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku kwalifikuje się jako jeden przewóz kabotażowy, dwa przewozy kabotażowe czy więcej. W braku takiego wyjaśnienia ze strony państw członkowskich nie jest możliwe stosowanie limitu trzech przewozów. 47. Po drugie, art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 definiuje przewozy kabotażowe w sposób ogólny, ograniczając się do stwierdzenia, że są to „przewozy krajowe” i że są one „wykonywane tymczasowo”. Jak zauważyłem w pkt 44 powyżej, sformułowanie przepisu w sposób ogólny i nieprecyzyjny wskazuje, że w celu jego wykonania niezbędne są krajowe środki. 48. Po trzecie, fakt różnych interpretacji pojęcia kabotażu w zależności od państwa członkowskiego ( ) świadczy o braku jasności i precyzji art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. 49. Niektóre państwa członkowskie, jak Niderlandy ( ) i Szwecja ( ), zgadzają się z Komisją, że przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Inne państwa członkowskie, jak Dania, czy do niedawna Finlandia, uważają, że przewóz nie może obejmować kilku miejsc załadunku i kilku miejsc rozładunku ( ). W niektórych krajowych systemach prawnych istnieją wyjątki od tego drugiego podejścia, w przypadku gdy jedna umowa spedycji przewiduje kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku albo gdy odbiór z różnych miejsc lub dostawa do różnych miejsc prowadzona jest dla tego samego nadawcy lub odbiorcy ( ). Należy także wspomnieć stanowisko władz Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym dla ustalenia liczby przewozów w przypadku wielu miejsc odbioru i dostawy należy „przyjąć niższą z tych liczb” ( ). 50. Po czwarte, potrzebę wyjaśnienia pojęcia przewozu kabotażowego potwierdziła sama Komisja w „Sprawozdaniu w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego”, gdzie stwierdziła ona, że „zmiana [rozporządzenia nr 1072/2009] miałaby na celu […] wyjaśnienie jego problematycznych pojęć […], w szczególności definicji […] kabotażu” ( ). 51. Wobec powyższego nie widzę powodów, by czynić Królestwu Danii zarzuty z powodu przyjęcia przez nie krajowych przepisów w celu wykonania art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. c) Wniosek Komisji z 2017 r. dotyczący zmiany art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 nie jest w niniejszej sprawie rozstrzygający 52. Na koniec należy podkreślić, że powyższej konkluzji nie podważa okoliczność, iż w 2017 r. Komisja wystąpiła z wnioskiem o zmianę definicji przewozu kabotażowego w taki sposób, aby ta określała, że przewóz ten może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku ( ). 53. W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 2 wniosku Komisji z 2017 r., art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 miałby otrzymać następujące brzmienie: „»przewóz kabotażowy« oznacza krajowy zarobkowy przewóz wykonywany na podstawie tymczasowego zezwolenia w przyjmującym państwie członkowskim, obejmujący przewóz od odbioru towarów w jednym lub kilku punktach załadunku do momentu dostarczenia ich do jednego lub kilku punktów dostawy, zgodnie z opisem zawartym w liście przewozowym” ( ). 54. Okoliczność, że Komisja wnioskuje o zmianę art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 w taki sposób, żeby uściślał on, że przewóz kabotażowy może obejmować odbiór towarów w jednym lub kilku punktach załadunku i dostarczenie ich do jednego lub kilku punktów dostawy, nie oznacza, że przed wprowadzeniem tej poprawki lub w przypadku jej niewprowadzenia państwa członkowskie nie mogą dopuścić przepisów, zgodnie z którymi przewóz obejmuje kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Nie oznacza to także, że przed wprowadzeniem takiej poprawki lub w przypadku jej niewprowadzenia państwa członkowskie zobowiązane są przyjąć, że przewóz obejmuje kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. W istocie – jak już wyjaśniłem – art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 po prostu nie odnosi się do tej kwestii. Wniosek Komisji z 2017 r. wybiera jedną z interpretacji. Wniosek ten nie zmienia jednak w żaden sposób faktu, że obecna definicja przewozu kabotażowego sformułowana jest w sposób bardzo ogólny i tym samym uprawnia państwa członkowskie do wybrania takiej lub innej interpretacji. 55. Należy także wskazać, że w roku 2017 Komisja proponowała także odejście od zasady „trzy [przewozy] w siedem [dni]”. Podczas gdy obecnie przewoźnicy drogowi niemający siedziby w danym państwie członkowskim mogą wykonać trzy przewozy kabotażowe w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w ruchu międzynarodowym, zgodnie z wnioskiem Komisji z 2017 r. mogliby oni wykonać nieograniczoną liczbę przewozów w krótszym czasie, to znaczy w ciągu pięciu dni od ostatniego rozładunku w ruchu międzynarodowym ( ). 56. Gdyby art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 został zmieniony zgodnie z wnioskiem Komisji, nie byłoby potrzeby liczenia przewozów kabotażowych, ponieważ nie istniałby limit ilościowy przewozów, jakie mogą zostać wykonane w okresie odniesienia. Zatem pytanie, czy przewóz może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku, stałoby się nieistotne, a proponowana zmiana w art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 – bezprzedmiotowa. 57. W każdym przypadku zwracam uwagę, że wniosek Komisji z 2017 r. jest obecnie przedmiotem dyskusji i kilka państw członkowskich wyraziło sprzeciw ( ). W czasie pisania niniejszej opinii stanowi on jedynie pogląd Komisji co do tego, że art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 powinien zostać zmieniony w sposób opisany powyżej. 58. Nie można zatem opierać żadnych konkluzji na wniosku Komisji z 2017 r. dotyczącym zmiany art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 w taki sposób, aby określał on, że przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. 59. Stwierdzam, że art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 przyznają państwom członkowskim uprawnienie do przyjęcia środków wykonawczych uściślających pojęcie kabotażu. 3. Ocena proporcjonalności wytycznych w sprawie kabotażu 60. Jednakże przyjmowane przez państwa członkowskie środki mające na celu stosowanie art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności ( ). 61. Zasada ta, która dotyczy między innymi działalności organów legislacyjnych i regulacyjnych w państwach członkowskich przy stosowaniu prawa Unii, wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji ( ). 62. Moim zdaniem wytyczne w sprawie kabotażu są zgodne z zasadą proporcjonalności. 63. Po pierwsze, są one właściwe dla osiągnięcia celu rozporządzenia nr 1072/2009 w odniesieniu do kabotażu. 64. Celem rozporządzenia nr 1072/2009 jest – w odniesieniu do kabotażu – ustanowienie „przejściowej regulacji” ( ). „Dalsze otwarcie […] przewozów kabotażowych” i zwiększenie liberalizacji może zostać zrealizowane, tylko „jeżeli będzie to właściwe”, w świetle „skuteczności kontroli oraz rozwoju warunków zatrudnienia w tym zawodzie, harmonizacji przepisów między innymi w dziedzinie wdrażania, opłat nakładanych na użytkowników dróg oraz przepisów dotyczących kwestii socjalnych i bezpieczeństwa” ( ). W tym względzie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 powierza Komisji ocenę, czy harmonizacja przepisów w tych dziedzinach „posunęła się wystarczająco daleko, by można przewidzieć dalsze otwarcie wewnętrznych rynków przewozów drogowych, w tym przewozów kabotażowych” ( ). 65. Innymi słowy, celem rozporządzenia nr 1072/2009 nie jest – w odniesieniu do kabotażu – pełne otwarcie rynków krajowych dla przewoźników drogowych niemających siedziby w państwach członkowskich. Dlatego też na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 dozwolony jest jedynie kabotaż będący następstwem transportu międzynarodowego i ograniczony do trzech przewozów w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w tym transporcie międzynarodowym. W tym względzie zwracam uwagę, że w ramach przygotowywania wniosku dotyczącego przyjęcia rozporządzenia nr 1072/2009 Komisja rozważała i odrzuciła opcję pozwalającą przewoźnikom drogowym niemającym siedziby w państwach członkowskich na wykonywanie nieograniczonej liczby przewozów kabotażowych w ciągu jednego miesiąca ( ). To także jest przyczyną, dla której motyw 13 i art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 podkreślają „tymczasowy” charakter przewozu kabotażowego, a motyw 15 tego rozporządzenia podkreśla, że przewozy kabotażowe nie powinny mieć charakteru „stałej lub ciągłej działalności”. 66. Zezwolenie przewoźnikom drogowym niemającym siedziby w danym państwie członkowskim na wykonywanie trzech przewozów kabotażowych z nieograniczoną liczbą miejsc załadunku i nieograniczoną liczbą miejsc rozładunku pozbawiłoby sensu ustanowionego w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 limitu trzech przewozów. Na przykład przewoźnik drogowy niemającym siedziby w danym państwie członkowskim mógłby załadować towar w miejscu A, rozładować jego część w miejscu B, załadować inny towar w miejscu C, rozładować część towaru w miejscu D, zładować inny towar w miejscu E, następnie rozładować cały towar w miejscu F i wykonałby tylko jeden przewóz kabotażowy. Zatem tymczasowy charakter kabotażu może zostać zapewniony tylko poprzez limit siedmiu dni. 67. Podkreślam, że jak wspomniałem w pkt 65 powyżej, opcja umożliwiająca wykonywanie nieograniczonej liczby przewozów kabotażowych w określonym czasie (co prawda miesiąca, a nie siedmiu dni) została odrzucona przez Komisję w jej wniosku dotyczącym późniejszego rozporządzenia nr 1072/2009. Opcja ta została dopiero ostatnio przedstawiona w formie propozycji (z krótszym, pięciodniowym terminem) we wniosku Komisji z 2017 r. ( ). 68. Zatem moim zdaniem umożliwienie wykonywania przewozów kabotażowych obejmujących nieograniczoną liczbę miejsc załadunku i nieograniczoną liczbę miejsc rozładunku jest sprzeczne z wynikającym z art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009 tymczasowym charakterem kabotażu, ustanowionym w art. 8 ust. 2 limitem trzech przewozów oraz celem rozporządzenia nr 1072/2009 w odniesieniu do kabotażu. 69. Natomiast uniemożliwienie przewoźnikom drogowym niemającym siedziby w danym państwie członkowskim wykonywania przewozów kabotażowych obejmujących nieograniczoną liczbę miejsc załadunku i nieograniczoną liczbę miejsc rozładunku ma na celu zapewnienie tymczasowego charakteru kabotażu i osiągnięcia ograniczonej liberalizacji rynku przewozów kabotażowych. 70. Zatem wytyczne w sprawie kabotażu są odpowiednie dla osiągnięcia celu rozporządzenia nr 1072/2009 w odniesieniu do kabotażu. 71. Po drugie, wytyczne w sprawie kabotażu nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu. 72. Jest tak dlatego, że – jak twierdzi Królestwo Danii – wytyczne w sprawie kabotażu nie zakazują przewozów obejmujących kilka miejsc załadunku i jedno miejsce rozładunku albo przewozów obejmujących jedno miejsce załadunku i kilka miejsc rozładunku. Zakazują tylko przewozów obejmujących kilka miejsc załadunku i kilka miejsc rozładunku. Jest tak również dlatego, że według Królestwa Danii wytyczne w sprawie kabotażu nie ograniczają liczby nadawców i zleceniodawców. 73. Stwierdzam, że Królestwo Danii było uprawnione do przyjęcia wytycznych w sprawie kabotażu, że wytyczne te są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz że wobec tego Królestwo Danii, przyjmując je, nie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim z mocy art. 2 pkt 6 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. 4. Pytania i odpowiedzi opublikowane na stronie Komisji nie są wiążące dla państw członkowskich 74. Wniosku tego nie podważa fakt, że Komisja przyjęła pytania i odpowiedzi ( ), które zostały opublikowane na stronie jej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej i z których wynika, że „przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku, kilka miejsc rozładunku, a nawet, we właściwych przypadkach, kilka miejsc załadunku i rozładunku” ( ). 75. W tym względzie Komisja twierdzi, że jej wykładnia pojęcia kabotażu przedstawiona w pytaniach i odpowiedziach jest wiążąca dla państw członkowskich, ponieważ przedstawiciele państw członkowskich dyskutowali nad tą wykładnią i zgodzili się na nią podczas posiedzenia Komitetu ds. Transportu Drogowego w dniu 25 października 2010 r. oraz ponieważ dokument ten został opublikowany na stronie internetowej Komisji ( ). 76. Argument ten nie może moim zdaniem zostać uwzględniony. Pytań i odpowiedzi nie można uznać za dokument wiążący państwa członkowskie z powodów przedstawionych poniżej. 77. Po pierwsze, zwracam uwagę, że zgodnie z tym, co podaje Komisja, chociaż pytania i odpowiedzi zostały opublikowane na stronie Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu, to jednak nie zostały opublikowane w dzienniku ustaw. 78. Po drugie, zwracam uwagę, że wbrew argumentacji Komisji, przedstawiciele państw członkowskich nie zgodzili się na wykładnię pojęcia przewozu kabotażowego taką jak wskazana w pytaniach i odpowiedziach. 79. W tym względzie należy podkreślić, że ani art. 2 pkt 6, ani art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie upoważniają Komisji do przyjęcia aktu, który wyjaśniałby pojęcie kabotażu czy zasady „trzy [przejazdy] w siedem [dni]”. Nie upoważnia jej do tego także żaden inny przepis rozporządzenia. 80. Z kolei art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi, że Komisja „dostosowuje” okres ważności licencji wspólnotowej wydawanej przewoźnikom drogowym do postępu technicznego. Podobnie art. 4 ust. 4 tiret drugie i art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowią, że Komisja „dostosowuje” do postępu technicznego, odpowiednio, załączniki I, II i III do tego rozporządzenia ( ). Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie, art. 4 ust. 4 tiret drugie i art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1072/2009 wymagają, aby Komisja, „dostosowując” do postępu technicznego wymienione elementy, przestrzegała procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, o której mowa w art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z tą procedurą, która została określona w art. 5a ust. 1–4 decyzji Rady 1999/468/WE ( ), zmienionej decyzją Rady 2006/512/WE ( ), niezbędne jest głosowanie właściwego komitetu, w tym przypadku Komitetu ds. Transportu Drogowego ( ). 81. Skoro żaden przepis rozporządzenia nr 1072/2009 nie uprawnia Komisji do przyjęcia aktów wyjaśniających pojęcie przewozu kabotażowego czy zasady „trzy [przejazdy] w siedem [dni]”, to żaden przepis tego rozporządzenia nie wymaga też poddania takich aktów pod głosowanie Komitetu ds. Transportu Drogowego. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że procedura regulacyjna połączona z kontrolą, czy też jakakolwiek inna procedura, zgodnie z którą wymagane jest głosowanie tego komitetu ( ), nie dotyczy przyjmowania pytań i odpowiedzi. Potwierdziła to Komisja w swoich uwagach pisemnych ( ). 82. Ponadto art. 2 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Komitetu ds. Transportu Drogowego ( ) stanowi, że w porządku obrad ustalanym dla każdego posiedzenia „wprowadza się rozróżnienie” między z jednej strony „projektami aktów wykonawczych, w odniesieniu do których komitet został poproszony o wydanie opinii, zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą”, a „innymi zagadnieniami przedłożonymi do wiadomości komitetu lub zwykłą wymianą opinii” z drugiej strony. 83. Z akt sprawy wynika, że wykładnia pojęcia przewozu kabotażowego znalazła się w porządku obrad dwóch posiedzeń Komitetu ds. Transportu Drogowego. Posiedzenia te odbyły się w dniach 17 listopada 2009 r. i 25 października 2010 r. Na każdym z tych posiedzeń kwestia ta była jedynie dyskutowana ( ). Nie została poddana pod głosowanie ( ). Wskazuje to, że – jak wskazało podczas rozprawy Królestwo Danii – kwestia ta stanowiła jedno z „innych zagadnień” w rozumieniu art. 2 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Komitetu ds. Transportu Drogowego, przedłożonych komitetowi „do wiadomości lub zwykłej wymiany opinii”. 84. Wobec powyższego definicja pojęcia przewozu kabotażowego określona w pytaniach i odpowiedziach, jako nieuzgodniona przez większość państw członkowskich, jest niczym więcej, jak interpretacją tego pojęcia w rozumieniu Komisji. 85. Ponadto zwracam uwagę, że gdyby zastosowanie miała procedura regulacyjna połączona z kontrolą, głosowanie Komitetu ds. Transportu Drogowego nad dokonaną przez Komisję interpretacją pojęcia przewozu kabotażowego samo w sobie nie spowodowałoby, że interpretacja ta stałaby się wiążąca dla państw członkowskich, a to dlatego, że zgodnie z art. 5a ust. 3 decyzji 1999/468, zmienionej decyzją 2006/512, w tym celu niezbędne byłoby jeszcze podjęcie innych kroków ( ). 86. Po trzecie, podkreślam, że w sprawozdaniu z oceny skutków załączonym do wniosku z 2017 r. Komisja sama przyznała, że pytania i odpowiedzi „nie mają charakteru prawnie wiążącego” ( ). Przedstawiciel Komisji powtórzył to następnie podczas rozprawy ( ). 87. Moim zdaniem pytania i odpowiedzi nie mogą zatem zostać uznane za wiążące dla państw członkowskich. 88. Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała, aby Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim z mocy art. 2 pkt 6 i art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009. V. Wnioski 89. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: 1) Skarga zostaje oddalona. 2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Świadczenie takich usług podlega jedynie obowiązkowi posiadania licencji unijnej wydawanej przez państwo członkowskie siedziby przewoźnika oraz, jeżeli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy wydawanego przez państwo członkowskie. Zobacz art. 3 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (wersja przekształcona) (Dz.U. 2009, L 300, s. 72). ( ) Zobacz s. 31 opracowania oceny ex post rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 i [rozporządzenia nr 1072/2009] z grudnia 2015 r. („opracowanie Ricardo z 2015 r.”), dostępne na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej. ( ) Zobacz s. 21 oceny Komisji ex post w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) rozporządzenia nr 1071/2009 w sprawie dostępu do zawodu przewoźnika drogowego z dnia 28 października 2016 r. oraz [rozporządzenia nr 1072/2009] z dnia 28 października 2016 r. (zwana dalej „oceną ex post rozporządzenia 1072/2009”) (SWD(2016) 350 final), dostępnej na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej. ( ) W roku 2015 udział przewozów kabotażowych w Danii wynosił nieco ponad 3% krajowego transportu drogowego, co zbliżone jest do średniej unijnej (zob. s. 10 opracowania z maja 2017 r., An Overview of the EU Road Transport Market in 2015, dostępnego na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej). ( ) Nielegalny kabotaż w Danii obejmuje mniej niż 1% przewozów kabotażowych {zob. s. 33 Study to the support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009] z kwietnia 2017 r., dostępnego na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej, i s. 11 oceny ex post rozporządzenia nr 1072/2009}. ( ) Zobacz s. 28 oceny ex post rozporządzenia nr 1072/2009 i s. 302 opracowania Ricardo, według którego, choć „trudno jest podać szczegółowe dane”, „uważa się, że poziom wynagrodzeń kierowców w Danii jest jednym z najwyższych w Europie”. ( ) Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel. ( ) Postępowanie pilotażowe UE nr 5703/13. ( ) Dokument ten zatytułowany jest „The new cabotage regime under [Regulation No 1072/2009] – Questions & Answers” („Pytania i odpowiedzi dotyczące nowego systemu kabotażu na mocy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009”). Dostępny jest pod adresem: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en. ( ) Zobacz art. 19 akapit drugi rozporządzenia nr 1072/2009. ( ) Zobacz s. 18 sprawozdania Komisji dla Parlamentu i Rady w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego z dnia 14 kwietnia 2014 r. („Sprawozdanie Komisji w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego”) [COM(2014) 222 final]. ( ) Przewozy kabotażowe mogą być wykonywane w przyjmującym państwie członkowskim, gdy samochód jest pusty po rozładowaniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym. W istocie, art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi, że „po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym przewoźnicy drogowi […] uprawnieni są do wykonywania tym samym pojazdem […] do trzech przewozów kabotażowych” (wyróżnienie moje). ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Jest tak dlatego, że wejście w życie i stosowanie rozporządzenia odbywa się bez jakichkolwiek środków dostosowawczych do prawa krajowego (wyrok Trybunału z dnia 10 października 1973 r., Variola, 34/73, EU:C:1973:101, pkt 10). ( ) Wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2012 r., Al‑Aqsa/Rada i Niderlandy/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, pkt 86. ( ) Wyroki Trybunału: z dnia 27 września 1979 r., Eridania, 230/78, EU:C:1979:216, pkt 34; z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 40; z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 35. ( ) Zobacz R. Adam, A. Tizzano, Manuale di diritto dell’Unione europea, wydanie 4, Giappichelli, 2016, s. 167; G. Isaac, M. Blanquet, Droit général de l’Union européenne, wydanie 10, Sirey, 2012, s. 447; R. Kovar, Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore, [w:] N. De Grove‑Valdeyron, M. Blanquet (red.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, s. 355–372 (s. 362). ( ) Wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 41; z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 36; z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 18. ( ) Wyrok z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 19. ( ) W odniesieniu do kabotażu odniesienia do prawa krajowego w rozporządzeniu nr 1072/2009 dotyczą zasad dotyczących umowy przewozu, masy i wymiarów pojazdów drogowych, wymogów związanych z przewozem drogowym określonych kategorii rzeczy, czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku kierowcy oraz podatku od wartości dodanej (VAT) od usług transportowych (art. 9) i sankcji (art. 16 i rozdział IV). Takie odniesienia do prawa krajowego nie dotyczą definicji czy sposobu liczenia przewozów kabotażowych. ( ) Zobacz T.C. Hartley, The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, wydanie 8, Oxford University Press, 2014, s. 217: „Możliwe są przypadki, gdy pomimo że rozporządzenie nie wymaga wyraźnie środków wykonawczych, może ono jednak domyślnie pozwalać na ich wprowadzenie. Taka sytuacja ma miejsce, gdy pojęcia użyte w rozporządzeniu są niejednoznaczne, a pożądane jest zapewnienie ich dokładnego stosowania. Wydaje się, że w takich przypadkach dopuszczalne jest przyjmowanie środków krajowych, pod warunkiem że nie będą one niezgodne z przepisami samego rozporządzenia”. ( ) Rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz.U. 2005, L 3, s. 1). ( ) Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 48, 50; zob. wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, pkt 38–40. ( ) Rozporządzenie z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1). ( ) Kary te obejmują „zapłat[ę] kary pieniężnej”, „zapłat[ę] kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba” lub „całkowit[e] lub częściow[e] odebrani[e] korzyści przyznanej zgodnie z zasadami [Unii]”. ( ) Wprost przeciwnie, art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że „w postanowieniach prawa [Unii] zostaną określone charakter oraz zakres środków administracyjnych i sankcji, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad […]” (wyróżnienie moje). ( ) Wyrok z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 36, 40–43. Ze względu na to, że – jak wspomniałem powyżej – art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że prawo Unii określi właściwe sankcje, państwa członkowskie mogą jedynie przyjmować przepisy dotyczące sankcji, dopóki prawodawca Unii sam nie przyjmie przepisów w tej dziedzinie. Zwracam tu uwagę, że to zobowiązanie państw członkowskich oparte jest na art. 325 TFUE, który zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, oraz na art. 4 ust. 3 TUE, dotyczącym zasady lojalnej współpracy. ( ) Wyrok z dnia 31 stycznia 1978 r., Zerbone, 94/77, EU:C:1978:17, pkt 27 (wyróżnienie moje). ( ) Wyrok Trybunału z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 48 (wyróżnienie moje). Zobacz pkt 42 powyżej. ( ) Wyrok z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 36 (wyróżnienie moje). Zobacz pkt 43 powyżej. ( ) Zobacz s. 9 i 21 oceny ex post rozporządzenia nr 1072/2009. ( ) Zobacz s. 228 opracowania Ricardo z 2015 r. i s. 60 sprawozdania opracowanego przez AECOM z dnia 5 lutego 2014 r., Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation („sprawozdanie AECOM”), dostępnego na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej. ( ) Zobacz s. 100 i 101 opracowania Ricardo z 2015 r. ( ) Zobacz przyp. 32 opracowania oceny ex post rozporządzenia nr 1072/2009, według której „w Finlandii każdy załadunek lub rozładunek oznacza jeden przewóz kabotażowy”. Jednakże po przyjęciu przez Komisję uzasadnionej opinii Finlandia zmieniła swoje ustawodawstwo w tej kwestii. Zobacz przypis 80 w części 1 sprawozdania z oceny skutków z dnia 31 maja 2017 r., załączonego do wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 i [rozporządzenie nr 1072/2009] w celu dostosowania ich do zmian w sektorze („sprawozdanie z oceny skutków załączone do wniosku Komisji z 2017 r.”) [SWD(2017) 194 final]. ( ) Zobacz s. 228 opracowania Ricardo z 2015 r. w odniesieniu do sytuacji w Niemczech, Belgii i Polsce. ( ) Zobacz s. 61 sprawozdania AECOM. ( ) Zobacz s. 18 „Sprawozdania Komisji w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego”. ( ) Wniosek Komisji z dnia 31 maja 2017 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 i [rozporządzenie nr 1072/2009] w celu dostosowania ich do zmian w sektorze (zwany dalej „wnioskiem Komisji z 2017 r.”) [COM(2017) 281 final]. Do dnia dzisiejszego rozporządzenie nr 1072/2009 nie zostało zmienione. ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Zgodnie z art. 2 ust. 5 lit. a) wniosku Komisji z 2017 r. art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 otrzymałby następujące brzmienie: „Po dostarczeniu towarów w przychodzącym ruchu międzynarodowym z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego przewoźnicy drogowi, o których mowa w ust. 1, są uprawnieni do wykonywania tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego pojazdu przewozów kabotażowych w przyjmującym państwie członkowskim lub sąsiadujących państwach członkowskich. Ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego ma miejsce w ciągu pięciu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy towarów w przychodzącym ruchu międzynarodowym” (wyróżnienie moje). ( ) Tweede Kamer der Staten-Generaal (druga izba parlamentu niderlandzkiego) stwierdziła, że niektóre grupy parlamentarne „mają istotne zastrzeżenia co do […] proponowanej nieograniczonej liczby postojów podczas trwania kabotażu, która zamiast ograniczyć kabotaż, wpłynie raczej na jego poszerzenie”. Następnie izba ta stwierdziła, że „pięć kolejnych dni prowadzi do powstania »łańcucha kabotażu«, [dla którego] rozwiązaniem mógłby być okres przerwy” (zob. s. 11 dokumentu Rady 11446/17 z dnia 20 lipca 2017 r., Opinion of the Dutch House of Representatives on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). Podobnie Senato della Repubblica (senat republiki, Włochy) sugerował skrócenie okresu, w którym przewoźnicy drogowi niemający siedziby w danym państwie członkowskim mogą wykonać przewozy kabotażowe bez ograniczeń, z pięciu do najwyżej trzech dni (zob. s. 10 dokumentu Rady 12024/17, z dnia 12 września 2017 r., Opinion of the Italian Senate on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). Ponadto Bundesrat (rada federalna, Austria) „stanowczo odrzuca zasadę, która nie ogranicza liczby wykonywanych przewozów, a koncentruje się jedynie na ich ograniczeniu w czasie, gdyż umożliwiałoby to quasi‑ciągły kabotaż poprzez po prostu opuszczenie terytorium i ponowne wwiezienie ładunku na rynek krajowy” (zob. s. 6 dokumentu Rady 12600/17 z dnia 28 września 2017 r., Opinion of the Austrian Federal Council on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality). Wszystkie te dokumenty dostępne są na stronie EUR‑Lex, wraz z wnioskiem Komisji z 2017 r. ( ) Wyroki: z dnia 14 października 2004 r., Komisja/Niderlandy, C‑113/02, EU:C:2004:616, pkt 19; z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 40; z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 51; z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 29. ( ) Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 52. Co do tego, czy test proporcjonalności może obejmować trzeci krok, który wymaga, aby w przypadkach gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 40), zob. G. Martinico, M. Simoncini, An Italian Perspective on the Principle of Proportionality, [w:] S. Vogenauer, S. Weatherill (red.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, s. 221–241. Według G. Martinica i M. Simoncini „[Trybunał] rzadko dociera do trzeciego etapu testu, a to oznacza, że »sprawa zostaje rozstrzygnięta już na etapach odpowiedniości (stosowności) i niezbędności«” (s. 227). ( ) Zobacz motyw 5 rozporządzenia nr 1072/2009. ( ) Zobacz motyw 6 rozporządzenia nr 1072/2009. ( ) W 2014 r. ocena ta ukazała się w formie sprawozdania Komisji dla Parlamentu i Rady w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego (zob. s. 1). ( ) Zobacz s. 19 oceny oddziaływania załączonej do wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku przewozów drogowych (przekształcenie), przedstawionego przez Komisję w dniu 6 lipca 2007 r. [SEC(2007) 635]. Opcja ta nie została przyjęta ze względu na to, że „stanowiłaby istotne poszerzenie rynku przewozów kabotażowych i byłaby bliska pełnej liberalizacji kabotażu”, zmniejszając tym samym koszty transportu, zwiększając wielkość transportu i przemieszczania miejsc pracy do państw członkowskich o niższych kosztach pracy. Opcja ta miałaby „znaczny wpływ”, wobec czego wymagała „głębszej analizy”, wykraczającej „poza zakres zadania uproszczenia realizowanego przez Komisję” (s. 32). ( ) Zobacz pkt 55 powyżej. ( ) Zobacz przypis 10 powyżej. Na pytanie zadane podczas rozprawy Komisja odpowiedziała, że pytania i odpowiedzi zostały opublikowane na jej stronie kilka dni po posiedzeniu Komitetu ds. Transportu Drogowego w dniu 25 października 2010 r. ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Zgodnie z pisemnymi uwagami przedłożonymi przez Komisję „służby Komisji opublikowały interpretację [pojęcia] kabotażu, która jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich, ponad sześć lat temu, po przedyskutowaniu tej interpretacji z państwami członkowskimi. Zatem oczywiste było, że Komisja wytoczy postępowanie o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwu członkowskiemu, które nie będzie stosowało [tej interpretacji]”. W swoich uwagach na piśmie Komisja podaje, że Komitet ds. Transportu Drogowego doszedł do porozumienia w kwestii wykładni pojęcia kabotażu takiej jak przedstawiona w pytaniach i odpowiedziach. ( ) Załącznik I do rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczy zabezpieczeń licencji unijnej i świadectwa kierowcy, natomiast załącznik II do tego rozporządzenia określa wzór licencji unijnej, a załącznik III do tego rozporządzenia określa wzór świadectwa kierowcy. ( ) Decyzja z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. 1999, L 184, s. 23). ( ) Decyzja z dnia 17 lipca 2006 r. zmieniająca decyzję 1999/468 (Dz.U. 2006, L , s. 11). Należy także wspomnieć, że decyzja 1999/468 została uchylona i zastąpiona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13). Rozporządzenie nr 182/2011 nie ma jednak zastosowania, ponieważ zostało przyjęte już po opublikowaniu przez Komisję pytań i odpowiedzi na jej stronie internetowej, kilka dni po posiedzeniu Komitetu ds. Transportu Drogowego z dnia 25 października 2010 r. W każdym przypadku zgodnie z art. 12 akapit drugi rozporządzenia nr 182/2011 „utrzymuje się skutki art. 5a [decyzji 1999/468] na użytek istniejących aktów podstawowych, zawierających odesłania do tego artykułu”, na przykład takie jak art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. ( ) Komitet ds. Transportu Drogowego został utworzony na mocy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. 1985, L 370, s. 8). Artykuł 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009 uściśla, że komitet ten wspiera Komisję. Zobacz także w tym względzie rejestr komitologii dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20. ( ) Takie jak procedura zarządzania i procedura regulacyjna, określone, odpowiednio, w art. 4 i 5 decyzji 1999/468, zmienionej decyzją 2006/512. Żaden przepis rozporządzenia nr 1072/2009 nie odnosi się do żadnej z tych procedur. ( ) Zgodnie z pisemnymi uwagami Komisji wykładnia pojęcia przewozu kabotażowego „nie została poddana pod formalne głosowanie (które w każdym przypadku i tak nie było wymagane przepisami)” (wyróżnienie moje). ( ) Regulamin ten dostępny jest w rejestrze komitologii Komisji pod następującym adresem: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20. ( ) W istocie, protokół z posiedzenia Komitetu ds. Transportu Drogowego z dnia 17 listopada 2009 r. wskazuje, że komitet ów „dyskutował” kwestie dotyczące art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, które miało wejść w życie w dniu 14 maja 2010 r., takie jak zasada „trzy [przejazdy] w siedem [dni]”. Podobnie z protokołu posiedzenia Komitetu ds. Transportu Drogowego z dnia 25 października 2010 r. wynika, że komitet ten „dyskutował” kwestie wynikłe po wejściu w życie art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, w szczególności kwestię liczby miejsc załadunku i rozładunku, które może obejmować przewóz kabotażowy. ( ) Należy także wspomnieć, że gdyby Komitet ds. Transportu Drogowego głosował podczas posiedzenia z dnia 17 listopada 2009 r., to zgodziłby się na wykładnię pojęcia przewozu kabotażowego inną niż ta przyjęta w pytaniach i odpowiedziach. W istocie, pierwsza wersja pytań i odpowiedzi załączona jest do protokołu z tego posiedzenia i wynika z niej, że „[przewóz kabotażowy] może obejmować, odpowiednio, kilka miejsc załadunku albo kilka dostaw” (wyróżnienie moje). Innymi słowy, dopiero po wejściu w życie art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 w dniu 14 maja 2010 r. Komisja przyjęła stanowisko, że jak stwierdzono to w protokole z posiedzenia Komitetu ds. Transportu Drogowego z dnia 25 października 2010 r. oraz w pytaniach i odpowiedziach, „przewóz kabotażowy może obejmować kilka miejsc załadunku, kilka miejsc rozładunku, a nawet, we właściwych przypadkach, kilka miejsc załadunku i rozładunku” (wyróżnienie moje). ( ) Komisja musiałaby przedłożyć projekt pytań i odpowiedzi Parlamentowi i Radzie, które mogłyby sprzeciwić się przyjęciu tego projektu. Jedynie jeśli po upływie terminu trzech miesięcy ani Parlament, ani Rada nie zgłosiłyby sprzeciwu, pytania i odpowiedzi mogłyby zostać przyjęte przez Komisję. ( ) Zobacz s. 25 sprawozdania z oceny skutków załączonego do wniosku Komisji z 2017 r. ( ) Podczas rozprawy przedstawiciel Komisji stwierdził, że skoro pytania i odpowiedzi zostały opublikowane na stronie internetowej Komisji w następstwie negocjacji z państwami członkowskimi, spodziewa się ona, że wszystkie państwa członkowskie będą stosować się do zawartej w pytaniach i odpowiedziach wykładni pojęcia przewozu kabotażowego. Przedstawiciel ten stwierdził dalej, że chociaż interpretacja ta „nie jest prawnie wiążąca”, Komisja postanowiła sprawdzić, czy jest ona stosowana, i wszcząć postępowanie o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego w stosunku do państw członkowskich, które stosują inną wykładnię pojęcia przewozu kabotażowego.