C-575/18

OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ ELEANOR SHARPSTON przedstawiona w dniu 12 marca 2020 r. ( ) Sprawa C‑575/18 P Republika Czeska przeciwko Komisji Europejskiej Odwołanie – Zasoby własne Unii Europejskiej – Odpowiedzialność finansowa państw członkowskich – Ustalenie odpowiedzialności finansowej Republiki Czeskiej – Utrata określonych należności celnych przywozowych – Obowiązek zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej kwoty odpowiadającej tej stracie – Pojęcie „aktu zaskarżalnego” – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia Wprowadzenie 1. W swoim odwołaniu Republika Czeska wnosi o uchylenie postanowienia z dnia 28 czerwca 2018 r., Republika Czeska/Komisja ( ), w którym Sąd odrzucił skargę o stwierdzenie nieważności, wniesioną przez to państwo przeciwko domniemanej decyzji Komisji Europejskiej zawartej w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygnaturze Ares (2015) 217973, wystosowanym przez dyrektora dyrekcji ds. środków własnych i programowania finansowego Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu (zwanym dalej „spornym pismem”), ze względu na niedopuszczalność tej skargi. 2. W odwołaniu tym podniesiono szereg podstawowych kwestii dotyczących funkcjonowania systemu tradycyjnych zasobów własnych (TZW) Unii, pojęcia płatności z zastrzeżeniem zwrotu, ale także bardziej ogólnie dostępu państw członkowskich do skutecznej ochrony sądowej w przypadku sporów dotyczących zakresu ich odpowiedzialności finansowej wobec Unii. Ramy prawne Traktat FUE 3. Artykuł 263 akapit pierwszy TFUE stanowi: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”. Karta praw podstawowych 4. Zgodnie z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”): „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”. Decyzja 2007/436 5. Zgodnie z motywem 2 decyzji Rady 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich ( ) system zasobów własnych powinien „zapewniać odpowiednie środki na prowadzenie polityki [Unii] w poszczególnych dziedzinach w sposób uporządkowany, przy uwzględnieniu potrzeby ścisłej dyscypliny budżetowej”. 6. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2007/436 na zasoby własne zapisane w budżecie ogólnym Unii Europejskiej składają się, w szczególności, dochody z ceł pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej i innych ceł, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje Unii w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi. 7. W art. 8 ust. 1 uściślono ponadto, że zasoby własne, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a), są pobierane przez państwa członkowskie, które udostępniają te zasoby Komisji. Rozporządzenie nr 1150/2000 8. Motyw 21 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1150/2000 ( ) stanowi, że ścisła współpraca między państwami członkowskimi a Komisją ułatwi prawidłowe stosowanie reguł finansowych dotyczących zasobów własnych. 9. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 tytuł Unii do środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2007/436 jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika. 10. Artykuł 6 ust. 1 i 3 stanowi: „1.   Rachunki dotyczące środków własnych prowadzone [są] przez skarb każdego państwa członkowskiego lub organ wyznaczony przez każde państwo członkowskie i z podziałem na rodzaj środków. […] 3.    a) Z zastrzeżeniem lit. b) niniejszego ustępu tytuły dochodów budżetowych ustalone zgodnie z art. 2 są wpisywane w rachunkach najpóźniej pierwszego dnia roboczego po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony. b) Ustalone tytuły dochodów budżetowych nieuwzględnione w rachunkach określonych w lit. a), ze względu na to, że nie zostały jeszcze uzyskane ani nie przewidziano zabezpieczenia wykazywane są na odrębnych rachunkach w terminie ustanowionym w lit. a). Państwa członkowskie mogą przyjąć tę procedurę, jeżeli ustalone tytuły dochodów budżetowych, w odniesieniu do których zabezpieczenie zostało przewidziane, są kwestionowane oraz mogą podlegać zmianie w wyniku rozstrzygnięcia sporu, który powstał. […]”. 11. Zgodnie z art. 9 ust. 1: „Zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 10 każde państwo członkowskie zapisuje środki własne na rachunek otwarty w imieniu Komisji przez jego skarb państwa lub organ wyznaczony przez państwo członkowskie. […]”. 12. Zgodnie z art. 10 ust. 1 wpis środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2007/436 jest dokonywany najpóźniej w pierwszym dniu roboczym po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony zgodnie z art. 2 niniejszego rozporządzenia. 13. Artykuł 11 ust. 1 przewiduje, że każda zwłoka w dokonaniu wpisu na rachunku określonym w art. 9 ust. 1 stanowi przyczynę zapłaty przez dane państwo członkowskie odsetek za zwłokę. 14. Wreszcie zgodnie z art. 17 ust. 1–4: „1.   Państwa członkowskie podejmują wszystkie wymagane środki w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 została udostępniona Komisji, jak określono w niniejszym rozporządzeniu. 2.   Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku udostępniania Komisji kwot odpowiadających ustalonym należnościom, które z racji a) działania siły wyższej; lub b) innych przyczyn, powstałych nie z ich winy, okażą się nieściągalne. Kwoty ustalonych należności uznaje się za nieściągalne decyzją odpowiednich organów administracyjnych, po ustaleniu przez nie, że kwot tych nie można uzyskać. Kwoty należności [tytułów dochodów budżetowych] uznaje się za nieściągalne najpóźniej po upływie pięciu lat od dnia ustalenia kwoty zgodnie z art. 2 lub, w przypadku wniesienia odwołania do organu administracyjnego bądź do sądu, po wydaniu, przekazaniu lub opublikowaniu rozstrzygnięcia końcowego. W przypadku uzyskania zapłaty lub zapłaty częściowej okres pięciu lat rozpoczyna bieg najpóźniej w dniu dokonania ostatniej zapłaty, o ile nie powoduje ona wygaśnięcia wierzytelności. Kwoty, których nieściągalność stwierdzono, lub kwoty uznawane za nieściągalne zostają ostatecznie usunięte z odrębnego rachunku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b). Zostaną one wykazane w załączniku do kwartalnego sprawozdania, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. b) i, w odpowiednich przypadkach, w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art. 6 ust. 5. 3.   W ciągu trzech miesięcy od wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 2, lub odpowiednio do terminów, o których mowa w tym ustępie, państwa członkowskie przekazują Komisji informacje o przypadkach, w których zastosowano postanowienia ust. 2, o ile należności, których te przypadki dotyczą, przekraczają kwotę 50000 [EUR]. […] Sprawozdanie, sporządzane na formularzu przygotowanym przez Komisję po konsultacji z komitetem, o którym mowa w art. 20, zawiera wszystkie informacje niezbędne do pełnego zbadania przyczyn, o których mowa w ust. 2 lit. a) i b), które nie pozwoliły zainteresowanym państwom członkowskim na udostępnienie tych kwot, oraz działań w celu ich odzyskania podjętych przez państwa członkowskie w danym przypadku lub przypadkach. 4.   Komisja ma sześć miesięcy od otrzymania sprawozdania, o którym mowa w ust. 3, na przekazanie swoich uwag danemu państwu członkowskiemu. Gdy Komisja uzna za konieczne wezwanie do przedstawienia dodatkowych informacji, sześciomiesięczny termin biegnie od dnia otrzymania żądanych informacji dodatkowych”. Okoliczności powstania sporu 15. Okoliczności powstania sporu można streścić w przedstawiony niżej sposób. 16. W dniu 30 maja 2008 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) przyjął sprawozdanie końcowe, po przeprowadzeniu dochodzenia, które dotyczyło kontroli przywozu zapalniczek kieszonkowych z kamieniem z Laosu w latach 2004–2007. Zapalniczki te pochodziły w rzeczywistości z Chińskiej Republiki Ludowej i powinny były zostać objęte cłem antydumpingowym. 17. W sprawozdaniu tym wskazano, że „uzyskane w trakcie kontroli dowody na pochodzenie chińskie tych towarów wystarczą, aby państwa członkowskie wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia ostatecznego cła” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak pozostałe cytaty z tego dokumentu]. Zgodnie ze sprawozdaniem konieczne było „przeprowadzenie przez państwa członkowskie kontroli poprzywozowej oraz, w stosownych przypadkach, dochodzeń przeciwko zainteresowanym importerom oraz pilne wszczęcie procedury odzyskiwania zasobów”. 18. Co się tyczy Republiki Czeskiej, wnioski zawarte w sprawozdaniu OLAF‑u ujawniły 28 przypadków przywozu towarów, które były objęte właściwością trzech różnych urzędów celnych. 19. W tychże 28 przypadkach odnośne urzędy celne podjęły działania w celu nałożenia ostatecznego cła i zaspokojenia długu celnego. 20. Jednakże Republika Czeska nie była w stanie zapewnić nałożenia cła w wyznaczonym terminie w odniesieniu do wszystkich tych 28 przypadków. 21. W okresie od listopada 2013 r. do listopada 2014 r. Republika Czeska zapisała w systemie WOMIS ( ) 28 przypadków niemożności odzyskania zasobów własnych. 22. W lipcu i grudniu 2014 r. rzeczone państwo członkowskie za pośrednictwem systemu WOMIS przekazało Komisji, na jej wniosek, dodatkowe informacje. 23. W spornym piśmie dyrektor dyrekcji ds. środków własnych i programowania finansowego Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu Komisji poinformował władze czeskie, że w żadnym ze wspomnianych przypadków nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia z obowiązku udostępnienia zasobów własnych przewidziane w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000. Wezwał on wspomniane władze czeskie do podjęcia niezbędnych środków w celu uznania rachunku Komisji kwotą 53976340 CZK (koron czeskich) (około 2112708 EUR) najpóźniej w pierwszym dniu roboczym następującym po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym pismo to zostało wysłane. Dyrektor dodał, że w przypadku zwłoki będą naliczane odsetki za zwłokę na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000. 24. W dniu 17 marca 2015 r. Republika Czeska wpłaciła sporną kwotę na rachunek Komisji, podtrzymując swoje zastrzeżenia co do stanowiska zajętego przez Komisję w spornym piśmie. Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie 25. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 marca 2015 r. Republika Czeska wniosła skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji, która miałaby być zawarta w spornym piśmie. 26. Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 czerwca 2015 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności oparty na okoliczności, że sporne pismo nie stanowiło decyzji mogącej być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Republika Czeska przedstawiła w przedmiocie tego zarzutu swoje uwagi. 27. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 lipca 2015 r. Republika Słowacka wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej. 28. Decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r., po zapoznaniu się z uwagami stron głównych, Sąd zawiesił toczące się przed nim postępowanie do czasu wydania wyroków Słowacja/Komisja ( ) i Rumunia/Komisja ( ). Po ogłoszeniu tych wyroków postępowanie zostało wznowione, a strony główne zostały wezwane do wypowiedzenia się w przedmiocie konsekwencji, jakie należy z nich wyciągnąć. 29. Zaskarżonym postanowieniem Sąd uwzględnił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności ze względu na to, że, jak wskazano w pkt 64 i 87 tego postanowienia, sporne pismo stanowiło jedynie zwykłe pisemne przedstawienie opinii o charakterze informacyjnym, uzupełnione wezwaniem do udostępnienia zasobów własnych, a zatem nie mogło być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. 30. Kwalifikacja ta wynika z analizy, po pierwsze, kontekstu wystosowania spornego pisma i uprawnień Komisji w dziedzinie zasobów własnych Unii, a po drugie, treści tego pisma. 31. W pierwszej kolejności Sąd orzekł w istocie, że na mocy decyzji 2007/436 oraz rozporządzenia nr 1150/2000 obowiązek ustalenia i udostępnienia zasobów własnych spoczywa bezpośrednio na państwach członkowskich (pkt 37–43 zaskarżonego postanowienia), przy czym akty te nie ustanawiają szczególnej procedury, w wyniku której Komisja wydaje decyzję w sprawie obowiązku udostępnienia (pkt 47 wspomnianego postanowienia). W szczególności, co się tyczy wyjątkowego zwolnienia z tego obowiązku, przewidzianego w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000, Komisja może jedynie na podstawie ust. 4 tego artykułu przedstawić swoje uwagi w przedmiocie powodów, które uniemożliwiły państwu członkowskiemu udostępnienie kwoty uznanej za nieściągalną decyzją właściwego krajowego organu administracyjnego, oraz środków podjętych przez to państwo członkowskie w celu zapewnienia jej odzyskania. Uwagi te są pozbawione mocy wiążącej, a tym samym wiążących skutków prawnych (pkt 44–49 wspomnianego postanowienia). 32. Ponadto w pkt 51–55 zaskarżonego postanowienia Sąd dodał w istocie, że ewentualne spory między państwem członkowskim a Komisją w przedmiocie ustalenia i udostępnienia zasobów własnych wchodzą w zakres postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. 33. W drugiej kolejności Sąd uznał w pkt 59 zaskarżonego postanowienia, że z treści spornego pisma wynika, iż Komisja zgodnie z art. 17 ust. 4 rozporządzenia nr 1150/2000 zasadniczo przedstawiła Republice Czeskiej swoje uwagi na temat wniosku tego państwa o zwolnienie z obowiązku udostępnienia spornej kwoty, przy czym instytucja ta wezwała owo państwo członkowskie do udostępnienia tejże kwoty. Ponieważ w piśmie tym wspomniano o terminie udostępnienia wspomnianej kwoty, w pkt 62 i 63 tego postanowienia Sąd wskazał, że ze względu na ogólną treść rzeczonego pisma wzmianka o takim terminie nie pozwala uznać, iż Komisja zamierzała przyjąć akt wywołujący wiążące skutki prawne, a w spornym piśmie przytoczono w drodze tej wzmianki treść art. 10 i 11 tego rozporządzenia. 34. Sąd oddalił wreszcie różne argumenty podniesione przez Republikę Czeską. W szczególności, jeśli chodzi o argument dotyczący prawa do skutecznej ochrony sądowej, w pkt 81–84 zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, co następuje: „81. […] należy po pierwsze wskazać, że jakkolwiek warunek dotyczący wiążących skutków prawnych należy interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w art. 47 akapit pierwszy [karty praw podstawowych], to jednak wystarczy przypomnieć, że celem tego prawa nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii, co wynika również z wyjaśnień do owego art. 47, które zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i z art. 52 ust. 7 karty praw podstawowych należy brać pod uwagę przy jej wykładni. Tak więc wykładnia pojęcia »aktu zaskarżalnego« w świetle owego art. 47 nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania tego warunku, bez przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie sądom Unii (wyroki: [Słowacja/Komisja], pkt 66; z dnia 25 października 2017 r., Rumunia/Komisja, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, pkt 68). 82. Ponadto po otrzymaniu [spornego] pisma Republika Czeska mogła powstrzymać się od reagowania na [to] pismo w oczekiwaniu na ewentualne wniesienie przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. 83. Prawdą jest, że z systematyki art. 258 TFUE wynika, iż Komisja nie jest zobowiązana do wniesienia takiej skargi, ponieważ przysługujące jej uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do możliwości wniesienia do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wykluczają prawo jakiegokolwiek podmiotu do żądania od niej zajęcia określonego stanowiska (zob. postanowienie z dnia 14 września 2015 r., Rumunia/Komisja, T‑784/14, niepublikowane, EU:T:2015:659, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo). 84. Jednakże Republika Czeska mogła również udostępnić warunkowo wskazaną [kwotę], jednocześnie zgłaszając zastrzeżenie co do zasadności stanowiska zajętego przez tę instytucję, ponieważ Trybunał wielokrotnie o tej możliwości wspomniał (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 1991 r., Komisja/Niderlandy, C‑96/89, EU:C:1991:213, pkt 17; z dnia 12 września 2000 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑359/97, EU:C:2000:426, pkt 31; postanowienie z dnia 4 października 2007 r., Finlandia/Komisja, C‑457/06 P, niepublikowane, EU:C:2007:582, pkt 39)”. 35. W konsekwencji Sąd odrzucił wniesioną przez Republikę Czeską skargę o stwierdzenie nieważności jako niedopuszczalną, nie wypowiadając się w przedmiocie wniosku Republiki Słowackiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta. Żądania stron postępowania odwoławczego i przebieg postępowania przed Trybunałem 36. W odwołaniu złożonym w dniu 13 września 2018 r. Republika Czeska wnosi do Trybunału o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia; – oddalenie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności; – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w przedmiocie zasadności skargi; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. 37. Komisja ze swej strony zwraca się do Trybunału o: – oddalenie odwołania; – obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania. 38. Królestwo Niderlandów przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej. 39. Strony postępowania odwoławczego przedstawiły swoje argumenty na rozprawie w dniu 11 listopada 2019 r. Analiza 40. Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi jeden tylko zarzut, dotyczący naruszenia art. 263 TFUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych. Uważam, że przed przystąpieniem do badania argumentacji stron użyteczne będzie przypomnienie wynikających z prawa i orzecznictwa zasad regulujących TZW, a w szczególności ich udostępnianie. System TZW 41. TZW (w tym należności celne) mają na celu finansowanie polityki Unii. Ponieważ Unia nie dysponuje zespołem urzędników upoważnionych do pobierania tych zasobów, ich zbieranie i zarządzanie nimi spoczywa na państwach członkowskich, na które nałożono w tym względzie szereg obowiązków (zgodnie z rozporządzeniem nr 1150/2000 w odniesieniu do okresu mającego znaczenie dla niniejszej sprawy) ( ). 42. Zasoby własne są należne z chwilą ich ustalenia. Należy zauważyć, że państwa członkowskie są zobowiązane do ustalenia tytułu do zasobów własnych, „gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika” (zob. art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000) ( ). 43. Państwom członkowskim nie przysługują w tym względzie żadne uprawnienia dyskrecjonalne. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie nie mogą zaniechać ustalenia wierzytelności, nawet jeśli je kwestionują, „bo w przeciwnym razie należałoby przyjąć, że równowaga finansowa Unii może zostać zachwiana” wskutek zachowania jednego z państw członkowskich ( ). W konsekwencji (ewentualne) podważenie istnienia wierzytelności może nastąpić wyłącznie a posteriori. 44. Po dokonaniu takiego ustalenia każde państwo członkowskie zapisuje środki własne na rachunek otwarty w tym celu w imieniu Komisji przez jego skarb państwa lub organ wyznaczony przez państwo członkowskie. Każde państwo działa w pewnym sensie w charakterze banku i depozytariusza określonych zasobów, z obowiązkiem udostępnienia ich Komisji w całości, niezależnie od tego, czy zostały one odzyskane (czy nie) ( ). Państwa członkowskie mogą zatem zwolnić się z obowiązku udostępnienia tylko w przypadkach określonych w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000 – to znaczy, gdy kwoty odpowiadające ustalonym tytułom dochodów budżetowych okazują się nieściągalne albo z powodu siły wyższej, albo z innych przyczyn, których nie można przypisać zainteresowanym państwom. 45. Ten rygorystyczny mechanizm jest uzasadniony koniecznością zapewnienia „szybkiego i skutecznego” udostępnienia zasobów własnych Unii ( ). Ma on w szczególności na celu wzmocnienie odpowiedzialności państw członkowskich. 46. Również z tego powodu naruszenie wskazanych powyżej obowiązków pociąga za sobą, na mocy art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000, nałożenie wysokich odsetek za zwłokę. W tym względzie, zdaniem Trybunału, obowiązki ustalenia zasobów własnych, zaksięgowania ich na rzecz Komisji w określonym terminie oraz uiszczenia odsetek za zwłokę są ze sobą „nierozerwalnie związane” ( ). 47. W tym kontekście Komisja czuwa nad tym, aby państwa członkowskie wypełniały swoje obowiązki. W przypadku gdy państwo członkowskie uchybia tym obowiązkom, jest ona uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. 48. W razie zakwestionowania istnienia TZW lub wysokości kwoty należnej od państwa członkowskiego może ono uniknąć sankcji w postaci odsetek za zwłokę, „udostępniając Komisji żądane kwoty, jednocześnie zgłaszając zastrzeżenia co do zasadności stanowiska zajętego przez tę instytucję” ( ). 49. Trybunał nie określił jednak szczegółowych zasad takiej płatności z zastrzeżeniem zwrotu. Trybunał nie wypowiedział się również w kwestii, czy taka zapłata może – ostatecznie – zostać uznana za „niewadliwą” pod względem prawnym, ani też, czy dane państwo członkowskie pozostaje w stanie niewywiązania się ze swoich zobowiązań. 50. Trybunał zauważył jedynie, że o ile Komisja nie może odmówić państwu członkowskiemu przyznania płatności z zastrzeżeniem zwrotu, o tyle system TZW sprzeciwia się możliwości negocjowania (przez Komisję) warunków i szczegółowych zasad takiej płatności ( ). 51. Sytuacja ta wynika ze specyfiki systemu TZW: na podstawie rozporządzenia nr 1150/2000 Komisja nie posiada żadnych uprawnień decyzyjnych. 52. O ile bowiem na podstawie art. 17 ust. 4 rozporządzenia nr 1150/2000 Komisja jest zobowiązana do przedstawienia uwag w kwestii, czy państwo członkowskie może zostać zwolnione z obowiązku udostępnienia, o tyle nie wydaje ona w tym względzie decyzji. Podobnie państwa członkowskie zachowują kontrolę nad rachunkami, które prowadzą w imieniu Komisji, i mogą nawet wycofać z nich sporne kwoty ( ), narażając się na ryzyko wszczęcia wobec nich postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i powstania obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę, o których mowa powyżej. 53. Nie jest to bynajmniej ze strony prawodawcy przeoczenie: postanowił on świadomie nie przyznawać Komisji takiego uprawnienia. W projekcie zmiany rozporządzenia nr 1150/2000 z 2003 r. nowy art. 17 ust. 4 przewidywał bowiem wydanie „uzasadnionej decyzji Komisji” [tłumaczenie nieoficjalne] w przypadku braku zgody co do tego, czy definitywne odstąpienie od odzyskania wynikało z działania siły wyższej lub z innych przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego ( ). Rada odrzuciła ten wniosek. Państwa członkowskie wolały zachować swoje prerogatywy i odmówiły Komisji wszelkich uprawnień decyzyjnych w odniesieniu do kwot podlegających zapłacie. 54. Jednakże ów brak uprawnień decyzyjnych nie podważa roli Komisji jako strażniczki traktatów ani jej uprawnienia do formułowania opinii prawnych w przedmiocie obowiązków ciążących na państwach członkowskich na mocy rozporządzenia nr 1150/2000. 55. W tym kontekście, jak wskazano w doktrynie, Komisja jest (czasami) zmuszona kierować do opornych państw członkowskich pisma przynaglające ( ). 56. Trybunał stwierdził już, że takie pisma nie stanowią „aktów zaskarżalnych” w rozumieniu art. 263 TFUE ( ), w związku z czym państwa członkowskie, które pragną zakwestionować analizę Komisji, znajdują się między Scyllą a Charybdą: albo odmawiają udostępnienia Komisji żądanych kwot, narażając się tym samym na ryzyko zapłacenia bardzo wysokich odsetek za zwłokę; albo w celu zabezpieczenia się przed tym ryzykiem dokonują płatności z zastrzeżeniem zwrotu, nie mając jednak pewności, że Komisja rozpocznie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego pozwalające na rozstrzygnięcie sporu co do istoty przez Trybunał ( ). 57. Odwołanie, które zostało wniesione do Trybunału w niniejszej sprawie, jest dla tej niemalże kafkowskiej sytuacji prawnej symptomatyczne. Republika Czeska chciała podważyć analizę sformułowaną przez Komisję w spornym piśmie. Aby to osiągnąć, dokonała płatności z zastrzeżeniem zwrotu i wniosła skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. Sąd odmówił uwzględnienia tej skargi ze względu na to, że sporne pismo nie stanowi aktu zaskarżalnego. Komisja ze swej strony uznała, że nie doszło do uchybienia, ponieważ żądana płatność została dokonana – przy czym sformułowane zastrzeżenie jest, jak się wydaje, pozbawione w jej mniemaniu skutków prawnych ( ). 58. W tym szczególnym kontekście prawnym przedstawię teraz analizę jedynego zarzutu podniesionego przez wnoszącą odwołanie na poparcie jej odwołania, a także argumentów podniesionych przez pozostałe strony postępowania odwoławczego. Argumentacja stron 59. W jedynym zarzucie, dotyczącym naruszenia art. 263 TFUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, Republika Czeska podnosi w istocie, że nie dysponuje żadnym skutecznym środkiem zaskarżenia pozwalającym na wniesienie do sądu Unii sporu z Komisją dotyczącego istnienia (lub braku) obowiązku udostępnienia TZW, wbrew temu, co Sąd wskazał w pkt 81 i nast. zaskarżonego postanowienia. 60. Na wstępie Republika Czeska podkreśla, że w przypadku gdy za pomocą dokumentu takiego jak sporne pismo Komisja wzywa państwo członkowskie do udostępnienia jej kwoty zasobów własnych, dane państwo członkowskie jest de facto zobowiązane do uiszczenia w wyznaczonym terminie żądanej kwoty pomimo zastrzeżeń, jakie ma do stanowiska Komisji. W braku płatności owo państwo członkowskie mogłoby bowiem narazić się na konieczność zapłaty wysokich odsetek za zwłokę w przypadku ustalenia uchybienia ciążącemu na nim obowiązkowi udostępnienia. Kwota tych odsetek zależy w praktyce od daty wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i czasu trwania tego postępowania, a zatem pozostaje poza kontrolą danego państwa członkowskiego. 61. Tymczasem, po pierwsze, biorąc pod uwagę uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( ) oraz brak warunku dotyczącego terminu w tym zakresie, państwo członkowskie nie ma żadnej pewności, że spór zostanie zbadany przez Trybunał co do istoty. Ponieważ dostęp do sądu zależy w związku z tym od dobrej woli Komisji, prawo do skutecznej ochrony sądowej nie jest zagwarantowane ( ). 62. Prawo to byłoby zapewnione tylko w sytuacji, gdyby w następstwie dokonania przez dane państwo członkowskie płatności z zastrzeżeniem zwrotu Komisja była zobowiązana do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko temu państwu członkowskiemu. W obecnym stanie rzeczy ( ) obowiązek taki nie wynika jednak ani z zaskarżonego postanowienia, ani z orzecznictwa Trybunału w dziedzinie płatności z zastrzeżeniem zwrotu. Orzecznictwo to jest ponadto nieprecyzyjne w odniesieniu do warunków oraz skutków takiej płatności, prowadzi do stanu niepewności prawnej i narusza prawo do skutecznej ochrony sądowej. 63. Po drugie, Republika Czeska podnosi, że obecna praktyka Komisji wskazuje na to, iż w przypadku płatności z zastrzeżeniem zwrotu nie uważa się ona za zobowiązaną do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( ). 64. Po trzecie, Republika Czeska uważa, że wynikające z przedstawionych powyżej argumentów niedostatki ochrony sądowej państwa członkowskiego (w przypadku płatności z zastrzeżeniem zwrotu) stanowią element „kontekstu faktycznego i prawnego” wydania spornego pisma, który stanowi kryterium istotne dla oceny jego zaskarżalności ( ). W tym kontekście zaś, w celu zagwarantowania prawa do skutecznej ochrony sądowej, pojęcia „wiążących skutków prawnych” i „aktu zaskarżalnego” należy interpretować w sposób inny niż przyjęty przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. 65. Republika Czeska wyjaśnia, że powtórzyła swe zastrzeżenia (co do obowiązku udostępnienia spornej kwoty) i zwróciła się do Komisji o zwrot tej kwoty albo o wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ale bez powodzenia. 66. Królestwo Niderlandów, występujące w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej, twierdzi, że sporne pismo miało wywoływać skutki prawne, w szczególności w zakresie, w jakim określa w sposób autonomiczny datę, od której są naliczane odsetki za zwłokę. 67. Komisja kwestionuje zasadność jedynego zarzutu. 68. Po pierwsze, podkreśla ona, że Republika Czeska w żaden sposób nie podważa wykładni (przedstawionej w szczególności w pkt 42 i 47 zaskarżonego postanowienia) decyzji 2007/436 i rozporządzenia nr 1150/2000, zgodnie z którą to do państw członkowskich należy ustalenie zasobów własnych Unii, i w myśl której rzeczone akty prawne nie przewidują żadnej szczególnej procedury pozwalającej Komisji na wydanie decyzji w sprawie obowiązku udostępnienia TZW. Z tego względu Komisja uważa, że nie posiada żadnych uprawnień decyzyjnych. 69. W braku takich uprawnień po stronie Komisji, którego to braku zresztą Republika Czeska nie podważa, instytucja ta jest uprawniona do przekazania danemu państwu członkowskiemu swojej opinii w sprawie kwalifikacji określonych kwot jako TZW należących do Unii. Ponieważ jednak taka opinia jest pozbawiona skutków prawnych, nie może ona być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. 70. Zdaniem Komisji argumenty, które Republika Czeska wywodzi z prawa do skutecznej ochrony sądowej i które dotyczą ryzyka finansowego związanego z odsetkami za zwłokę, nie mogą prowadzić do odmiennego wniosku. Komisja uważa bowiem, że analogiczne argumenty zostały już oddalone w wyroku w sprawie Słowacja/Komisja. 71. W tym względzie Komisja dodaje w swoich uwagach dotyczących uwag interwenienta przedstawionych przez Królestwo Niderlandów, że to ostatnie państwo członkowskie nie przedstawiło żadnego argumentu uzasadniającego odróżnienie niniejszej sprawy od spraw, w których wydano wyrok Słowacja/Komisja. Ponadto obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę jest po prostu nieuniknioną konsekwencją uchybienia przez dane państwo członkowskie ciążącemu na nim, na mocy przepisów dotyczących systemu TZW, obowiązkowi udostępnienia tych zasobów Komisji w odpowiednim czasie (nawet gdyby kwestionowało ono spoczywający na nim obowiązek zapłaty tychże kwot). 72. Komisja podnosi ponadto, że w świetle aktualnego stanu systemu TZW jest tylko jeden sposób na rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nią a państwem członkowskim w przedmiocie ciążącego na nim obowiązku ustalenia i udostępnienia rzeczonych zasobów: postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Odsyła ona w tym względzie do pkt 51 i 53–55 zaskarżonego postanowienia, w których Sąd podkreślił wyłączną kompetencję Trybunału do ustalenia obowiązków państw członkowskich w tej dziedzinie. 73. W odpowiedziach na pytania Trybunału Komisja wyjaśniła również, że płatność Republiki Czeskiej pomimo dokonania jej z zastrzeżeniem zwrotu jest z prawnego punktu widzenia niewadliwa, a zastrzeżenie to nie stanowi uchybienia przepisom regulującym TZW ( ). Zdaniem Komisji jednostronne sformułowanie zastrzeżenia przez zainteresowane państwo członkowskie nie może zmienić statusu prawnego funduszy, które na mocy ustawodawstwa dotyczącego TZW należy jej bezwarunkowo udostępnić. W przeciwnym przypadku stabilność finansowa i rating Unii mogłyby zostać poważnie zakłócone. 74. Ponadto Komisja zauważa, że jeżeli państwo członkowskie jest przekonane o zasadności swojego stanowiska i pragnie odzyskać udostępnione fundusze, może ono (jednostronnie) dokonać korekty w prowadzonych przez siebie księgach rachunkowych, bez konieczności ustanawiania w tym celu mechanizmów ochrony sądowej. Postępując w ten sposób, państwo członkowskie naraziłoby się jednak na postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a ostatecznie na konieczność zapłaty odsetek za zwłokę przewidzianych w przepisach dotyczących TZW. Odsetki za zwłokę są w pewnym sensie ceną, jaką musi zapłacić państwo członkowskie, które „na swoje ryzyko” działa wbrew opinii Komisji ( ). Gdyby Komisja zwlekała z wniesieniem skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zwiększając w ten sposób kwotę należnych odsetek, sąd Unii byłby uprawniony do zmniejszenia obciążenia ciążącego na państwie, przeciwko któremu wszczęto postępowanie z tego tytułu. Ocena 75. Moim zdaniem oceny należy dokonać w dwóch następujących po sobie etapach. 76. W pierwszej kolejności zbadam kwestię, czy Sąd naruszył prawo, stwierdzając niedopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez wnoszącą odwołanie przeciwko spornemu pismu ze względu na brak aktu zaskarżalnego. Jak wyjaśnię poniżej, stanowisko przyjęte przez Sąd wydaje mi się trafne pod względem prawnym. Niemniej jednak nie da się również zaprzeczyć, że system TZW w swym obecnym kształcie zawiera lukę w tym znaczeniu, że nie pozwala państwu członkowskiemu na skuteczne podważenie stanowiska przyjętego przez Komisję bez podjęcia ryzyka znalezienia się „poza prawem” i nałożenia nań bardzo wysokich odsetek za zwłokę. 77. Z tego właśnie powodu w drugiej kolejności zbadam alternatywne rozwiązania pozwalające zapewnić państwom członkowskim skuteczny środek zaskarżenia przed sądem w przypadku sporu dotyczącego obowiązku udostępnienia TZW. Etap pierwszy: brak w niniejszej sprawie aktu zaskarżalnego 78. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za „akty zaskarżalne” w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się „wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych” ( ). 79. Aby określić, czy dany akt wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej ich istocie ( ). Owe skutki należy oceniać w zależności od obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała ( ). 80. Pragnę zauważyć w tym względzie, że w pkt 36–56 zaskarżonego postanowienia Sąd przeprowadził szczegółową i ścisłą analizę kontekstu wysłania spornego pisma, a także uprawnień Komisji w zakresie TZW. Sąd orzekł, że Komisja nie jest uprawniona do wydania decyzji mogącej wywoływać wiążące skutki prawne i że należy uznać, iż sporne pismo stanowi zwykłe wezwanie i posiada charakter informacyjny. 81. W świetle przedstawionych powyżej ram prawnych i orzeczniczych (w tym względzie odsyłam do pkt 41–58 niniejszej opinii) analiza Sądu okazuje się prawidłowa. 82. Wydaje się, że strony postępowania odwoławczego podzielają to zdanie. Na wszelki wypadek pragnę zauważyć, że na rozprawie Republika Czeska nie była w stanie ustalić, jaka dokładnie miałaby być podstawa prawna decyzji rzekomo wydanej przez Komisję w niniejszej sprawie: jak bowiem przypomniałam, żaden artykuł rozporządzenia nr 1150/2000 nie nadaje Komisji żadnych uprawnień decyzyjnych. 83. Co się tyczy treści spornego pisma, wnosząca odwołanie również nie wykazała, dlaczego analiza przeprowadzona przez Sąd w pkt 57–64 zaskarżonego postanowienia miałaby być błędna ( ). 84. Co się tyczy argumentu Królestwa Niderlandów, zgodnie z którym sporne pismo wywołuje skutki prawne, ponieważ powoduje rozpoczęcie biegu terminu, od którego są naliczane odsetki za zwłokę, przy czym termin ten jest inny, niż przewidziany w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000, pragnę zauważyć, że taki argument został już oddalony przez Trybunał jako niewystarczający do tego, aby tego rodzaju pismu przypisać takie skutki ( ). 85. W świetle powyższych rozważań pozostaje tylko pytanie o dostęp do skutecznej ochrony sądowej na podstawie art. 47 karty praw podstawowych. 86. Republika Czeska w pewnym sensie zwraca się do Trybunału o ponowne zdefiniowanie pojęcia aktu zaskarżalnego i rozszerzenie go przy tym na dokumenty takie jak sporne pismo, i to wyłącznie w celu zapewnienia państwom członkowskim środka zaskarżenia w przypadku sporu dotyczącego udostępnienia TZW. 87. Sąd przypomniał w sposób zdecydowanie słuszny, że celem prawa do skutecznego środka zaskarżenia, ustanowionego we wspomnianym art. 47 karty praw podstawowych, nie jest „zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach” ( ). W związku z tym reinterpretacja (zaproponowana przez Republikę Czeską) pojęcia aktu zaskarżalnego w świetle tego artykułu nie może zostać uwzględniona, ponieważ prowadziłaby do pominięcia warunku dopuszczalności w sposób, który wykraczałby poza kompetencje przyznane w traktatach sądom Unii. 88. Co więcej, o ile trudno jest zaprzeczyć niedoskonałości systemu TZW, o której już mówiłam ( ), o tyle wątpię, aby skarga o stwierdzenie nieważności była najbardziej odpowiednim rozwiązaniem problemu stwierdzonych przez mnie luk. 89. Teza broniona przez wnoszącą odwołanie oznaczałaby bowiem, że Komisja przypisuje sobie uprawnienia decyzyjne pozwalające jej na ustalanie obowiązków państw członkowskich w dziedzinie TZW. Jak wielokrotnie zaznaczałam, w świetle podziału kompetencji w dziedzinie TZW nie ulega wątpliwości, że Komisja nie posiada takiego uprawnienia, a poza tym nigdy nie twierdziła, że takie uprawnienie wykonuje. 90. Gdyby Komisja przypisała sobie takie uprawnienie i rzeczywiście wydała akt wywołujący skutki prawne (quod non), można by stwierdzić jego nieważność ze względu na brak podstawy prawnej. 91. Ewentualne uwzględnienie tej tezy nie zmieniłoby faktu, że spór o stwierdzenie nieważności nie doprowadziłby do zmiany domniemanej decyzji Komisji. Sąd musiałby stwierdzić jej nieważność ze względu na brak właściwości – nie mogąc jednak zastąpić oceny Komisji własną oceną, a zatem nie mając możliwości rozwiązania prawdziwego problemu, a mianowicie określenia obowiązków danego państwa członkowskiego z tytułu TZW. 92. Moim zdaniem w każdym przypadku znajdujemy się w ślepej uliczce. 93. W związku z tym jedyny zarzut podniesiony przez Republikę Czeską jest bezskuteczny, a odwołanie należy oddalić jako bezpodstawne, ponieważ Sąd słusznie stwierdził niedopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na brak aktu zaskarżalnego. Etap drugi: badanie rozwiązań alternatywnych 94. Jakie inne rozwiązania należy wziąć pod uwagę wobec braku możliwości wniesienia przez Republikę Czeską skargi o stwierdzenie nieważności? 95. Komisja broni status quo. Jej zdaniem sytuacja, w której państwo członkowskie niezgadzające się z jej analizą nie ma innego wyboru, niż postawić się „poza prawem” i narazić się na ryzyko nałożenia na nie znacznych odsetek za zwłokę w zamian za nadzieję (nawet nie pewność) na doprowadzenie do zbadania sprawy przez Trybunał, najlepiej w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie jest w żaden sposób anormalna. Podobnie, zdaniem Komisji, zastrzeżenie zgłoszone przez państwo członkowskie przy udostępnieniu spornej kwoty z tytułu TZW jest (de facto) pozbawione wszelkich konsekwencji prawnych: płatność ta jest prawnie niewadliwa, wobec czego w takich okolicznościach nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia jego zobowiązaniom. Instytucja ta twierdzi, że sformułowanie takich zastrzeżeń skutkuje, co najwyżej, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy nałożeniem (na nią) obowiązku nawiązania „konstruktywnego dialogu” z danym państwem członkowskim w celu zbliżenia stanowisk: w następstwie takiego dialogu, po uzyskaniu od Komisji odpowiedniej wiedzy, państwo członkowskie może dojść do wniosku, że należy uznać zasadność analizy Komisji, albo wycofać fundusze uprzednio jej udostępnione – narażając się w ten sposób (ponownie) na ryzyko konieczności zapłaty wysokich odsetek za zwłokę w razie wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego uchybienie obowiązkowi udostępnienia TZW. 96. Nie podzielam tej analizy, która, jak mi się wydaje, stanowi błędne koło i nie pozwala udzielić satysfakcjonującej odpowiedzi na problem dostępu do skutecznej ochrony sądowej ( ). 97. Moim zdaniem, należy na wstępie wyjaśnić pojęcie płatności z zastrzeżeniem zwrotu. Jak wskazałam powyżej w pkt 48–50 niniejszej opinii, Trybunał do dzisiaj nie rozwinął tej koncepcji i nie określił jej zakresu prawnego. 98. Interpretacja broniona przez Komisję pozbawia to zastrzeżenie wszelkiego konkretnego znaczenia i mocy. Moim zdaniem natomiast należy stwierdzić, że zapłaty z zastrzeżeniem zwrotu nie można traktować jako niewadliwej pod względem prawnym i stanowi ona uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. Trybunał dopuścił takie postępowanie w celu umożliwienia państwom członkowskim uniknięcia szkodliwych konsekwencji finansowych (związanych z odsetkami za zwłokę ustanowionymi przez przepisy dotyczące TZW) i jednoczesnego wyrażenia w sposób formalny braku zgody co do statusu prawnego danych funduszy ( ). Płatność z zastrzeżeniem zwrotu oznacza, że wierzytelność leżąca u jej podstaw pozostaje sporna. Komisja nie może traktować takiej płatności jako (definitywnie) uzyskanej. 99. Chociaż dane środki zostały faktycznie udostępnione Komisji i może ona z nich korzystać, nie zmienia to faktu, że zastrzeżenia wyrażonego przez państwo członkowskie nie można pominąć i należy je ostatecznie wyjaśnić. Wydaje mi się, że forum właściwym do tego celu może być właśnie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, pozwalające na konstruktywną wymianę poglądów pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim (przynajmniej w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi). 100. Pojawia się następujące pytanie: czy w takim przypadku Komisja może być zobowiązana do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego? 101. Zanim będzie można dojść do takiego wniosku, należy przezwyciężyć dwie przeszkody wynikające z orzecznictwa. 102. Po pierwsze, jak wielokrotnie przypominał Trybunał, z uwagi na swą rolę strażniczki traktatu jedynie Komisja posiada kompetencje do podjęcia decyzji, czy należy wszcząć postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jest ona również wyłącznie właściwa do podjęcia decyzji, czy należy kontynuować postępowanie poprzedzające wniesienie skargi poprzez przesłanie uzasadnionej opinii, tak samo jak przysługuje jej możliwość, a nie obowiązek, wniesienia sprawy do Trybunału po zakończeniu tego postępowania w celu doprowadzenia do stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia ( ). Te uprawnienia – całkowicie dyskrecjonalne – nie są (a priori) ograniczone żadnym wyjątkiem ( ). W dziedzinie TZW Sąd uznał już, że przysługujące Komisji uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do możliwości wniesienia do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wykluczają prawo jakiegokolwiek podmiotu do żądania od niej zajęcia określonego stanowiska ( ). 103. Po drugie, jak zauważyłam w pkt 50 powyżej, Trybunał orzekł już, że system TZW „sprzeciwia się możliwości negocjowania warunków i szczegółowych zasad płatności” ( ). Trybunał wyjaśnił przy tym, że z zasad lojalnej współpracy i pewności prawa nie wynika dla zainteresowanego państwa członkowskiego prawo do żądania podjęcia negocjacji, w szczególności, w celu doprowadzenia do wniesienia skierowanej przeciwko niemu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( ). 104. Reasumując, zgodnie z tym orzecznictwem Komisja dysponuje zatem uprawnieniami dyskrecjonalnymi, a zainteresowane państwo członkowskie może wprawdzie wyrazić zastrzeżenia, ale nie ma prawa wymagać od Komisji, aby wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia ciążącym na nim zobowiązaniom, ani uzależnić płatności od wszczęcia takiego postępowania ( ). 105. Aby przezwyciężyć te dwie przeszkody wynikające z orzecznictwa, w przypadku płatności z zastrzeżeniem zwrotu Trybunał musiałby więc stwierdzić – w drodze wyjątku – obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Obowiązek ten byłby ściśle ograniczony do dziedziny zasobów własnych ( ). 106. Tenże obowiązek działania jest uzasadniony dwoma względami. 107. W pierwszej kolejności, co się tyczy Komisji, to zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE „czuwa ona nad stosowaniem traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie”. Instytucja ta nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału. W związku z tym Komisja jest zobowiązana do czuwania nad właściwym stosowaniem rozporządzenia nr 1150/2000 ( ). W tych ramach Komisja powinna monitorować i kontrolować prawidłowe udostępnienie TZW przez państwa członkowskie. Jak wskazałam powyżej, płatność z zastrzeżeniem zwrotu nie może być uznana za niewadliwą i wymaga wyjaśnienia, które należy ostatecznie do Trybunału ( ). 108. W drugiej kolejności taki obowiązek jest uzasadniony również w świetle zasady lojalnej współpracy, ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE i znajdującej odzwierciedlenie w motywie 21 rozporządzenia nr 1150/2000 ( ) w związku z art. 47 karty praw podstawowych, który ustanawia prawo do skutecznego środka zaskarżenia. W braku takiego obowiązku Komisji i biorąc pod uwagę jej aktualną praktykę polegającą na uznaniu płatności z zastrzeżeniem zwrotu za „niewadliwą”, spór między Komisją a danym państwem członkowskim dotyczący zasadności obowiązku udostępnienia TZW mógłby trwać bez końca ( ) i nigdy nie zostałby rozstrzygnięty przez sąd. Zainteresowane państwo członkowskie nie byłoby w stanie uzyskać oceny zgodności swego zachowania z wymogami prawodawstwa w dziedzinie TZW przez właściwy do jej dokonania organ, a mianowicie Trybunał ( ). 109. Zakładając, że Trybunał odmówi stwierdzenia, iż na Komisji spoczywa taki obowiązek, jakie inne rozwiązanie można by rozważyć w celu umożliwienia Republice Czeskiej poddania tego sporu ocenie sądu Unii i ewentualnego uzyskania zwrotu spornej kwoty? 110. Moim zdaniem, rozstrzygnięcie tego sporu przez Sąd mogłaby również umożliwić skarga o odszkodowanie ( ), która pozwoliłaby zainteresowanemu państwu członkowskiemu odzyskać sporną kwotę w sposób zgodny z prawem i uporządkowany. 111. System TZW opiera się bowiem na założeniu, że zasoby te należą do Unii od chwili ich ustalenia. Co do zasady, państwa członkowskie mają odgrywać rolę podmiotów jedynie zbierających te zasoby, które nie powinny przy ich zbieraniu i zarządzaniu nimi podlegać uszczupleniu. Inaczej jest, w przypadku gdy takie zasoby okazują się nieściągalne, a dane państwo członkowskie nie może powoływać się na siłę wyższą ani inne przyczyny, których nie można mu przypisać: w takim przypadku państwo członkowskie musi udostępnić te zasoby z własnych środków. 112. W przypadku sporu w tym względzie, jeżeli państwo to dokona płatności, obwarowując ją jednocześnie zastrzeżeniem zwrotu, rzeczone państwo członkowskie nie będzie mogło odzyskać spornej kwoty bez narażania się na uprzednio wskazane ryzyko finansowe. 113. W tym kontekście należy zbadać dwa tryby o charakterze odszkodowawczym – na podstawie art. 268 i art. 340 akapit drugi TFUE ( ). Chodzi o powództwo o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej opartej na winie oraz powództwo oparte na bezpodstawnym wzbogaceniu (powództwo „de in rem verso”), którego istnienie zostało stwierdzone przez Trybunał w wyroku Masdar ( ). 114. Wydaje mi się, że pierwszy tryb (odpowiedzialność pozaumowna oparta na winie) należy odrzucić. 115. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii i wykonanie uprawnienia do naprawienia poniesionej szkody jest uzależnione od spełnienia wszystkich przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego charakteru szkody i istnienia związku przyczynowego między tym zachowaniem i podniesioną szkodą ( ). 116. Jeżeli chodzi o niezgodność z prawem rozpatrywanego działania lub zaniechania, sąd powinien mieć możliwość ustalenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mające na celu przyznanie uprawnień jednostkom ( ), wynikającego ze świadomej decyzji lub zaniedbania danej instytucji. 117. W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Komisja nie ma żadnych uprawnień decyzyjnych w odniesieniu do obowiązków udostępnienia TZW; ponadto państwa członkowskiego nie można uważać za osobę prywatną; wreszcie istnienie zwykłej różnicy zdań co do interpretacji przepisów prawnych między Komisją a wspomnianym państwem członkowskim nie wystarcza do wykazania „istotnego naruszenia” normy prawnej, stanowiącego zawinione działanie, za które odpowiedzialność ponosi Komisja ( ). 118. W braku takiego naruszenia nie jest konieczne orzekanie o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek, o których mowa w pkt 115 (powyżej) ( ). 119. Z tego pierwszego trybu odszkodowawczego należy zatem zrezygnować. 120. Należy zbadać drugi wspomniany wyżej tryb odszkodowawczy: powództwo o bezpodstawne wzbogacenie. 121. Trybunał orzekł w wyroku Masdar, że „[w]edług zasad wspólnych dla praw państw członkowskich, osoba ponosząca stratę, która powoduje przysporzenie w majątku innej osoby bez podstawy prawnej tego wzbogacenia, tytułem zasady ogólnej ma prawo do odszkodowania do wysokości tej straty ze strony wzbogaconej osoby” ( ). W tym względzie, „aby skarga o zwrot wynikająca z bezpodstawnego wzbogacenia się Unii mogła być uznana, konieczne jest wykazanie wzbogacenia się Unii bez ważnej podstawy prawnej oraz zubożenia skarżącego związanego z tym wzbogaceniem się” ( ). 122. Skarga oparta na bezpodstawnym wzbogaceniu nie należy do systemu odpowiedzialności pozaumownej w sensie ścisłym ( ), której powstanie jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 115 niniejszej opinii. 123. W tradycji państw prawa cywilnego powszechnie przyjmuje się, że powód podnoszący żądanie na podstawie bezpodstawnego wzbogacenia musi przedstawić dowód: (i) wzbogacenia, (ii) zubożenia, (iii) związku przyczynowego między tym wzbogaceniem a tym zubożeniem, (iv) posiłkowego charakteru tego powództwa i (v) braku przyczyny wzbogacenia i zubożenia ( ). 124. Powództwo to ma charakter subsydiarny, ponieważ „nie może służyć do uzyskania tego, na co prawo nie zezwala” ( ). Subsydiarny charakter powództwa opartego na bezpodstawnym wzbogaceniu stoi na przeszkodzie jego uwzględnieniu, w przypadku gdy powód dysponował innym środkiem zaskarżenia, który utracił ( ), w szczególności z powodu upływu okresu przedawnienia. 125. Wzbogacenie musi być pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, w tym znaczeniu, że dokonane przeniesienie majątkowe nie może być uzasadnione zobowiązaniem ustawowym lub umownym, ani też jednostronną czynnością przysparzającą (na przykład, darowizną). 126. W niniejszej sprawie wydaje mi się, że w przypadku dokonania płatności z zastrzeżeniem zwrotu owe pięć przesłanek, o których mowa w pkt 123 niniejszej opinii, jest spełnionych. 127. Jak bowiem wskazałam w pkt 111 (powyżej), gdy państwo członkowskie postanawia dokonać z własnych zasobów płatności TZW, których nie było w stanie odzyskać od dłużnika (podlegającego obowiązkowi zaspokojenia długu celnego), państwo członkowskie doświadcza zubożenia, a w konsekwencji odpowiednio wzbogaca się Unia. Związek przyczynowy jest jasny. Nie można również zaprzeczyć, że w takich okolicznościach powództwo „de in rem verso” miałoby charakter subsydiarny, ponieważ nie istnieje środek zaskarżenia umożliwiający zainteresowanemu państwu członkowskiemu zakwestionowanie analizy przeprowadzonej przez Komisję i odzyskanie spornej kwoty. Wreszcie, moim zdaniem, jeśli Sąd dokona ustalenia, że zainteresowane państwo członkowskie rzeczywiście nie było zobowiązane do udostępnienia Komisji spornej kwoty, rozpatrywana płatność (niezależnie od tego, czy dokonana z zastrzeżeniem zwrotu) staje się ipso facto pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ponieważ ustalenie takie jest retroaktywne, spełniona zostaje piąta przesłanka (brak podstawy). 128. Ustalenie dokładnej kwoty, jaka powinna zostać zwrócona zainteresowanemu państwu członkowskiemu, będzie należało do Sądu, który orzeka w przedmiocie tej skargi. Moim zdaniem, aby nie zakłócać równowagi finansowej instytucji Unii, zwrot powinien dotyczyć wyłącznie kapitału faktycznie udostępnionego Unii przez to państwo członkowskie. Kapitał ten nie służy do generowania odsetek na rzecz wspomnianego państwa członkowskiego. 129. Wreszcie również do Sądu należy zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki dopuszczalności skargi, w szczególności w świetle przepisów dotyczących przedawnienia ( ). Wnioski częściowe 130. Moim zdaniem jedyny zarzut podniesiony przez Republikę Czeską należy oddalić jako bezzasadny, a zatem odwołanie należy oddalić. 131. Niemniej jednak Trybunał powinien rozstrzygnąć zagadnienia uwidocznione w tym odwołaniu, stwierdzając, jak wyjaśniłam (w pkt 100–108 niniejszej opinii), że płatność z zastrzeżeniem zwrotu nie może zostać uznana za prawnie niewadliwą i że w takich okolicznościach Komisja jest zobowiązana do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu wykazania naruszenia przez dane państwo członkowskie ciążących na nim obowiązków udostępnienia TZW. 132. W braku takiej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jedyną pozostałą drogą umożliwiającą poddanie tego sporu ocenie sądu Unii byłoby wniesienie skargi opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu. 133. Moim zdaniem tryb obowiązkowej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest najbardziej odpowiedni, ponieważ umożliwiałby on Trybunałowi wypowiedzenie się co do istoty problemu, a mianowicie wywiązania się przez dane państwo członkowskie z jego zobowiązań w zakresie TZW, i stwierdzenie, w stosownym przypadku, uchybienia tym zobowiązaniom. Istotną niedogodnością, której znaczenia nie należy umniejszać, jest to, że tryb ten oznacza wprowadzenie wyjątku od zasady orzeczniczej, zgodnie z którą w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja dysponuje pełną swobodą oceny. Przeszkoda ta nie jest nie do pokonania, jeśli wyjątek ten zostanie wyraźnie ograniczony do dziedziny TZW. 134. Tryb skargi o odszkodowanie (opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu) wydaje mi się mniej odpowiedni, ponieważ zmuszałby Sąd do (pośredniego) wypowiedzenia się w przedmiocie przestrzegania przez państwo członkowskie jego zobowiązań wynikających z prawa Unii, co – mając na względzie aktualną strukturę sądowniczą – nie jest jego rolą. Tego rodzaju tryb pozostaje jednak do zaakceptowania w braku innych. 135. W przyszłości byłoby oczywiście pożądane, aby prawodawca zajął się tą problematyką i usprawnił funkcjonowanie systemu TZW, wprowadzając do niego odpowiedni mechanizm kontroli sądowej. W oczekiwaniu na tę inicjatywę Trybunał jest jednak zobowiązany do rozwiązania przedstawionego mu problemu w oparciu o narzędzia proceduralne istniejące obecnie w prawie Unii. W przedmiocie kosztów 136. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. 137. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję. 138. W myśl art. 140 § 1 regulaminu postępowania, mającego także zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. 139. W związku z tym Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty. Wnioski 140. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: – Odwołanie zostaje oddalone. – Republika Czeska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską. – Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) T‑147/15, niepublikowane, EU:T:2018:395 (zwane dalej „zaskarżonym postanowieniem”). ( ) Dz.U. 2007, L 163, s. 17. ( ) Rozporządzenie Rady z dnia 22 maja 2000 r. wykonujące decyzję 2007/436/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2000, L 130, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2028/2004 z dnia 16 listopada 2004 r. (Dz.U. 2004, L 352, s. 1) i rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 105/2009 z dnia 26 stycznia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 36, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1150/2000”). Dla pełności wywodu pragnę zauważyć, że rozporządzenie nr 1150/2000 zostało już uchylone. Przepisy tego rozporządzenia zostały w dużej części powtórzone w rozporządzeniu Rady (UE, Euratom) nr 609/2014 z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie metod i procedury udostępniania tradycyjnych zasobów własnych, zasobów własnych opartych na VAT i zasobów własnych opartych na DNB oraz w sprawie środków w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych (Dz.U. 2014, L 168, s. 39). ( ) WOMIS jest skrótem od „Write-Off Management and Information System”. Jest to system zarządzania i informowania dotyczący odpisywania ustalonych wierzytelności, które okazują się nieściągalne. W celu zapoznania się z bardziej szczegółowymi informacjami na ten temat zob. również: Ósme sprawozdanie Komisji w sprawie funkcjonowania systemu kontroli dotyczących tradycyjnych zasobów własnych (2013–2015) [art. 18 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r.], COM(2016) 639 final, pkt 5.1. ( ) Wyrok z dnia 25 października 2017 r. (C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, zwany dalej „wyrokiem Słowacja/Komisja”). ( ) Wyrok z dnia 25 października 2017 r. (C‑599/15 P, EU:C:2017:801). ( ) Aby zapoznać się z obszerniejszymi rozważaniami na temat systemu zasobów własnych zob.: J.-L. Albert, Le droit douanier de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2019, s. 132–144; D. Berlin, Politiques de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2016, s. 53–64. ( ) Trybunał wyjaśnił również, że „państwa członkowskie są zobowiązane do stwierdzenia tytułów Unii do środków własnych z chwilą, gdy organy celne znajdą się w posiadaniu niezbędnych informacji i mogą w związku z tym obliczyć kwotę należności wynikających z długu celnego i określić dłużnika”: zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Dania (C‑392/02, EU:C:2005:683, pkt 58, 59 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Komisja/Finlandia (C‑405/09, EU:C:2011:220, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1150/2000 pozwala na wyróżnienie na płaszczyźnie księgowej wierzytelności, które nie zostały jeszcze odzyskane lub które są kwestionowane. Kwoty, których nieściągalność stwierdzono lub kwoty uznawane za nieściągalne zostają ostatecznie usunięte z rachunku na podstawie art. 17 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia. ( ) Zobacz wyrok z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Belgia (C‑378/03, EU:C:2006:639, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Ponadto odsetki są wymagalne bez względu na przyczynę opóźnienia, z którym te zasoby zostały wpłacone na rachunek Komisji. Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Dania (C‑392/02, EU:C:2005:683, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz tytułem przykładu wyrok z dnia 12 września 2000 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑359/97, EU:C:2000:426, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., Finlandia/Komisja (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, pkt 32, 35 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Taka była przynajmniej wykładnia, której Komisja broniła w pismach procesowych i na rozprawie: zobacz pkt 73 i 74 niniejszej opinii. ( ) Zobacz uzasadnienie i art. 1 pkt 13.3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1150/2000 w sprawie wykonania decyzji 2000/597/WE, Euratom w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot, COM(2003) 366 wersja ostateczna. ( ) A. Potteau, Observations (uwagi do ww. wyroku Słowacja/Komisja), w: F. Picod, Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruxelles, Bruylant, 2018, s. 1023. ( ) Zobacz w szczególności ww. wyrok Słowacja/Komisja, pkt 57. ( ) Problem ten został już w gronie moich szacownych współpracowników zidentyfikowany. Odnoszę się do opinii rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Słowacja/Komisja i Rumunia/Komisja (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, pkt 104–107). ( ) Komisja utrzymuje, że sformułowanie takiego zastrzeżenia skutkuje zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (co najwyżej) powstaniem obowiązku nawiązania przez nią konstruktywnego dialogu z danym państwem członkowskim w celu zbliżenia stanowisk (zob. także pkt 95 oraz przypisy 24 i 25 niniejszej opinii). ( ) Republika Czeska powołuje się na wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r., Komisja/Niemcy (C‑431/92, EU:C:1995:260, pkt 22). ( ) Republika Czeska powołuje się przez analogię na wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 38 i nast.). ( ) Republika Czeska wyjaśnia, że ta sama kwestia jest przedmiotem skargi na bezczynność w sprawie T‑13/19. W skardze tej Republika Czeska zarzuca Komisji, że nie wszczęła przeciwko niej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mimo że dokonana przez nią płatność została dokonana z zastrzeżeniem zwrotu. ( ) Komisja zdecydowanie potwierdziła ową okoliczność: zob. pkt 73 niniejszej opinii. W sprawie T‑13/19 Komisja odpowiada, że ze względu na to, iż państwo członkowskie dokonało żądanej płatności, nie istnieje żadne naruszenie, które można by mu przypisać, a zatem nie istnieje żadna podstawa prawna pozwalająca Komisji na wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. ( ) Państwo członkowskie powołuje się na opinię rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Słowacja/Komisja i Rumunia/Komisja (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, pkt 40). ( ) Zatem w przypadku sformułowania przez państwo członkowskie zastrzeżenia zwrotu Komisja ma co najwyżej obowiązek nawiązania konstruktywnego dialogu z tym państwem w celu zbliżenia ich stanowisk: zob. pkt 57 i 95 niniejszej opinii. ( ) Komisja powołuje się w szczególności na opinię rzecznika generalnego M. Darmona w sprawie Komisja/Niderlandy (C‑96/89, EU:C:1990:374, pkt 32). ( ) Zobacz wyrok Słowacja/Komisja, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo. Wyróżnienie moje. ( ) Wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja (C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Dodam, że o ile niektóre sformułowania zawarte w spornym piśmie pozwalają sądzić, iż Komisja „odmówiła” zwolnienia z obowiązku udostępnienia, o które wnosiły władze czeskie, o tyle Sąd uznał jednak, że z uwagi na kontekst owego pisma i uprawnienia Komisji pismo to nie zawierało decyzji w przedmiocie wniosku o zwolnienie, lecz jedynie opinię (pkt 57–59 i 66–70 zaskarżonego postanowienia). Analiza ta odpowiada stwierdzeniu sformułowanemu w dziedzinie TZW przez doktrynę: zob. pkt 55 niniejszej opinii. ( ) Zobacz wyrok Słowacja/Komisja, pkt 61. Pragnę zauważyć, że w odniesieniu do tego zagadnienia Trybunał nie zgodził się z analizą bronioną przez moją szacowną współpracowniczkę J. Kokott: zob. opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Słowacja/Komisja i Rumunia/Komisja (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, pkt 50–59). W tym względzie zob. także: A. Potteau, op.cit., Bruxelles, Bruylant, 2018, s. 1022–1023. ( ) Zobacz pkt 81 zaskarżonego postanowienia i wyrok Słowacja/Komisja, pkt 66. ( ) Zobacz pkt 56 i 57 niniejszej opinii. ( ) W tym samym duchu odrzucam argument przedstawiony na rozprawie przez Komisję, zgodnie z którym klucz do rozwiązania problemu leży wyłącznie w rękach państwa członkowskiego, ponieważ może ono z własnej inicjatywy odzyskać sporną kwotę z rachunku prowadzonego w imieniu Komisji. W ten sposób zainteresowane państwo członkowskie jest ponownie zobowiązane do naruszenia zasad w celu wywołania postępowania sądowego. Rozumowanie Komisji stanowi w sposób oczywisty błędne koło i nie rozwiązuje zadowalająco problemu braku skutecznego środka zaskarżenia, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym względzie okoliczność, że Trybunał może zmniejszyć wysokość odsetek za zwłokę (na przykład, w przypadku zwlekania przez Komisję z wniesieniem skargi), nie rekompensuje ryzyka finansowego ponoszonego przez państwo, któremu zarzucono naruszenie. ( ) Zobacz pkt 48 niniejszej opinii i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Bułgaria (C‑145/14, EU:C:2015:502, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Aby zapoznać się z szerszym opisem, zob.: E. Von Bardeleben, F. Donnat i D. Siritzky, La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 189. ( ) Zobacz postanowienie z dnia 9 stycznia 2006 r., Finlandia/Komisja (T‑177/05, niepublikowane, EU:T:2006:1, pkt 39). ( ) Postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., Finlandia/Komisja (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, pkt 35). ( ) Postanowienie z dnia 21 czerwca 2007 r., Finlandia/Komisja (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, pkt 36). Wyróżnienie moje. ( ) Pragnę w tym względzie zauważyć, że wyrażenie „zapłata warunkowa”, użyte w szczególności w postanowieniach z dnia 9 stycznia 2006 r., Finlandia/Komisja (T‑177/05, niepublikowanym, EU:T:2006:1) i z dnia 21 czerwca 2007 r., Finlandia/Komisja (C‑163/06 P, EU:C:2007:371), jest nieodpowiednie: na mocy przepisów dotyczących TZW państwa członkowskie nie mają prawa uzależnienia udostępnienia tych zasobów od spełnienia jakichkolwiek warunków. Mają jedynie prawo do zgłoszenia zastrzeżenia, ale muszą bezwarunkowo dokonać wymaganej zgodnie z prawem płatności. ( ) W każdym razie pragnę również zauważyć, że możliwość istnienia takiego obowiązku rozważała w przeszłości sama Komisja: zob. w tym względzie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Słowacja/Komisja i Rumunia/Komisja (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, pkt 106). ( ) Systematyka tego rozporządzenia opiera się na pełnionej przez Komisję funkcji monitorowania i kontroli (zob. w szczególności motywy 8, 9 i 11 tego aktu). Warto również zauważyć, że pod rządami obecnego prawodawstwa, a w szczególności rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 608/2014 z dnia 26 maja 2014 r. ustanawiającego środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (Dz.U. 2014, L 168, s. 29), uprawnienia i obowiązki Komisji i jej funkcjonariuszy w dziedzinie TZW zostały zdefiniowane w sposób zdecydowanie bardziej dokładny. ( ) Chociaż Komisja jest uprawniona do korzystania ze środków oddanych do dyspozycji, to w trosce o prawidłowe administrowanie budżetem powinna jednak – do dnia wydania orzeczenia Trybunału – uwzględnić niepewność związaną z nimi ze względu na sformułowane zastrzeżenie. ( ) Dla przypomnienia, zgodnie z tym motywem ścisła współpraca między państwami członkowskimi a Komisją ułatwi prawidłowe stosowanie reguł finansowych dotyczących zasobów własnych. ( ) W niniejszej sprawie potwierdzają to bezowocne próby wnoszącej odwołanie, która wielokrotnie wzywała Komisję do wniesienia przeciwko niej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przy czym zwieńczeniem tych prób było złożenie skargi na bezczynność pod numerem sprawy T‑13/19, w której wnosząca odwołanie wniosła do Sądu o stwierdzenie, że Komisja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych przez to, że po warunkowym udostępnieniu TZW Komisja ani nie wszczęła przeciwko Republice Czeskiej postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ani nie zwróciła spornej sumy. Zobacz w tym względzie przypisy 24 i 25 niniejszej opinii. ( ) Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem „Komisja nie jest uprawniona do określania w sposób ostateczny […] praw i obowiązków państwa członkowskiego ani do udzielenia mu gwarancji dotyczących zgodności określonego zachowania z prawem [Unii]”. Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 marca 2003 r., Komisja/Niemcy (C‑135/01, EU:C:2003:171, pkt 24). ( ) W braku jakiejkolwiek skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego rozstrzygnięcie wydane przez Sąd w ramach skargi o odszkodowanie nie będzie sprzeczne z wyłączną kompetencją Trybunału do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach Słowacja/Komisja i Rumunia/Komisja (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, pkt 109). ( ) Dla przypomnienia, zgodnie z art. 268 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w sporach dotyczących odszkodowań określonych w art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE. Artykuł 340 akapit drugi TFUE stanowi, co następuje: „w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji”. ( ) Odnoszę się do wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., Masdar (UK)/Komisja (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, zwanego dalej „wyrokiem Masdar”). I tak nie można odmówić podmiotowi prawa możliwości wniesienia skargi opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu Unii tylko na tej podstawie, że traktat FUE nie przewiduje wyraźnie trybu zaskarżenia przeznaczonego dla tego rodzaju skargi. Jak bowiem orzekł już Trybunał, dokonywanie wykładni art. 268 i 340 TFUE w sposób, który wykluczałby tę możliwość, prowadziłoby do „rezultatu sprzecznego z zasadą skutecznej ochrony sądowej, usankcjonowaną przez orzecznictwo Trybunału i potwierdzoną w art. 47 [karty praw podstawowych]”: zob. także, podobnie, wyrok z dnia 18 września 2018 r., Barroso Truta i in./Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (T‑702/16 P, EU:T:2018:557, pkt 105). ( ) Wyrok z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo). Wyróżnienie moje. ( ) Zobacz tytułem przykładu wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r., Holcim (Deutschland)/Komisja (C‑282/05 P, EU:C:2007:226, pkt 47–49). Wyróżnienie moje. ( ) Na wszelki wypadek przypomnę, że Trybunał wyraźnie odmówił uznania istnienia systemu odpowiedzialności obiektywnej (niezależnej od winy): odsyłam w tym względzie do wyroku z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, pkt 175). W niniejszej sprawie wydaje mi się jasne, że wobec Komisji, działającej jako strażniczka traktatów – nawet jeśli jej interpretacja złożonego zagadnienia prawnego może ostatecznie okazać się błędna – nie można w takim kontekście ipso facto podnosić zarzutu istotnego naruszenia prawa Unii (ani, mówiąc bardziej ogólnie, przypisywać jej winy). ( ) Gdy sąd stwierdza bowiem, iż żadne zarzucane działanie ani zaniechanie instytucji nie ma bezprawnego charakteru, wobec czego pierwsza przesłanka powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii nie zostaje spełniona, może on oddalić skargę w całości bez potrzeby badania pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności [wyrok z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, pkt 166 i przytoczone tam orzecznictwo)]. ( ) Wyrok Masdar, pkt 44. ( ) Zobacz wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, pkt 53, w którym Trybunał powołuje się również na wyrok Masdar). ( ) Wyrok Masdar, pkt 49. ( ) Zobacz tytułem przykładu w prawie belgijskim: P. Van Ommeslaghe, Traité élémentaire de droit civil, t. II, Les obligations, vol. 2 (Source des obligations – deuxième partie), Bruxelles, Bruylant, 2013, s. 1138, no 782. W prawie belgijskim mechanizm ten został ustanowiony w orzecznictwie. W prawie francuskim był on przedmiotem kodyfikacji prawodawczej: zob. art. 1303–1303‑4 Code civile (kodeksu cywilnego), dotyczące „l’enrichissement injustifié”. Analogiczna instytucja istnieje w anglosaskim systemie prawnym. Jak często ma to miejsce w przypadku common law, instytucja bezpodstawnego wzbogacenia (unjust enrichment) w prawie angielskim jest złożoną konstrukcją opartą raczej na orzecznictwie niż na tekście ustawy. Struktura, zakres i szczegółowy charakter tej instytucji nie zostały dotychczas precyzyjnie określone: aby zapoznać się z opisem ogólnym zob. A. Burrows, A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012; G. Virgo, The Principles of the Law of Restitution, 3e éd., Oxford University Press, 2015. W wyroku Bank of Cyprus UK Ltd v Menelaou [(2015) UKSC 66] Supreme Court of the United Kingdom (sąd najwyższy Zjednoczonego Królestwa) stwierdził, że uwzględnienie powództwa opartego na bezpodstawnym wzbogaceniu powinno opierać się na rozumowaniu w czterech etapach, w których bada się, (i) czy pozwany wzbogacił się, (ii) czy wzbogacenie to nastąpiło na koszt powoda, (iii) czy wzbogacenie to jest nieuzasadnione i (iv) czy pozwany może powołać się na jakikolwiek środek obrony. Istnieje obszerne orzecznictwo uzasadniające i wyjaśniające każde z tych kryteriów. ( ) Cour de cassation de Belgique (sąd kasacyjny Belgii), wyrok z dnia 22 sierpnia 1940 r., Pasicrisie, 1940, s. 205. Innymi słowy, takie działanie nie może służyć obejściu przepisów procesowych. W tym duchu Sąd uznał już, że skargę o odszkodowanie należy uznać za niedopuszczalną, jeżeli w rzeczywistości zmierza ona do cofnięcia aktu, który stał się ostateczny, a gdyby została uwzględniona, skutkowałaby unicestwieniem skutków prawnych tego aktu: zob. wyrok z dnia 15 marca 1995 r., Cobrecaf i in./Komisja (T‑514/93, EU:T:1995:49, pkt 59, 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto akt ten musi być zaskarżalny: taka sytuacja (z założenia) nie ma miejsca w niniejszym przypadku. ( ) Cour de cassation de Belgique (sąd kasacyjny Belgii), wyrok z dnia 25 marca 1994 r., Pasicrisie, 1994, s. 305. ( ) Przypominam, że art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stanowi, iż roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej Unii ulegają przedawnieniu z upływem pięciu lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności. Sąd będzie zatem musiał ustalić, w którym dokładnie dniu doszło do wzbogacenia (i związanego z nim zubożenia).