C-58/24

Wydanie tymczasowe OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ LAILI MEDINY przedstawiona w dniu 11 września 2025 r.(1) Sprawa C‑58/24 NE, MY, HJ, XF, WB, UV, VK, JU, RJ, DZ przeciwko An Bord Pleanála, Minister for Housing, Local Government and Heritage (Irlandia), The Attorney General, przy udziale: Drumakilla Limited [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)] Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Artykuł 12 – System ścisłej ochrony niektórych gatunków zwierząt – Artykuł 16 – Odstępstwo przyznane przed złożeniem wniosku o zezwolenie na inwestycję objęte dyrektywą 2011/92/UE – Artykuł 11 – Konwencja z Aarhus – Autonomia proceduralna – Zasada skuteczności – Zasady proceduralne dotyczące kwestionowania decyzji o przyznaniu odstępstwa oraz decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję I.      Wprowadzenie 1.        Niniejsza opinia dotyczy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni dyrektywy siedliskowej(2) i dyrektywy OOŚ(3). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został wniesiony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia) w ramach postępowania wszczętego przez grupę osób fizycznych(4) przeciwko decyzji o przyznaniu odstępstwa wydanej przez władze irlandzkie, na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, w celu ułatwienia budowy budynków mieszkalnych w byłym klasztorze karmelitów w Delgany (hrabstwo Wicklow, Irlandia)(5). Obecnie klasztor ten jest miejscem dużej kolonii nietoperzy, które są ściśle chronionym gatunkiem wymienionym w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej(6). 2.        U podstaw tego wniosku leży okoliczność, że skarżący w postępowaniu głównym nie zakwestionowali ważności spornej decyzji o przyznaniu odstępstwa w terminie, który zdaniem sądu odsyłającego jest przewidziany w prawie irlandzkim. Odstępstwo to – które zdaniem tego sądu jest „absurdalne” – zostało zaskarżone wraz z decyzją zatwierdzającą przedsięwzięcie po upływie tego terminu. Zdaniem sądu odsyłającego oznacza to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu odstępstwa powinien zostać uznany za przedawniony i oddalony, z zastrzeżeniem wszelkich przepisów prawa UE, które mogłyby wymagać odmiennego rozstrzygnięcia. 3.        Niniejsza sprawa porusza w pierwszej kolejności kwestie o charakterze proceduralnym. W szczególności wymaga ona od Trybunału rozstrzygnięcia, czy krajowy przepis proceduralny, który przewiduje inny termin na zakwestionowanie ważności, po pierwsze, decyzji o przyznaniu odstępstwa wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a po drugie, decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję objętej zakresem stosowania dyrektywy OOŚ, jest zgodny z prawem Unii, w szczególności w świetle zasady szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości ustanowionej w konwencji z Aarhus(7). W tym celu Trybunał będzie musiał zastanowić się nad konsekwencjami proceduralnymi wynikającymi z wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121)(8), w którym orzekł zasadniczo, że decyzja o przyznaniu odstępstwa przyjęta na podstawie dyrektywy siedliskowej stanowi, pod pewnymi warunkami, część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję ustanowionej w dyrektywie OOŚ. W drugiej kolejności niniejsza sprawa daje Trybunałowi okazję do udzielenia dodatkowych wskazówek co do materialnych przesłanek, jakie powinien spełnić właściwy organ państwa członkowskiego, gdy zezwala wykonawcy przedsięwzięcia objętego dyrektywą OOŚ na odstępstwo od zakazów przewidzianych w dyrektywie siedliskowej. II.    Ramy prawne A.      Prawo międzynarodowe 4.        Artykuł 9 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”, stanowi: „[…] 2.      Każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: a)      mający wystarczający interes lub, alternatywnie, b)      powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji. […] 5.      Dla wsparcia realizacji postanowień niniejszego artykułu każda ze stron zapewni poinformowanie społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz rozważy stworzenie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości”. B.      Prawo Unii Europejskiej 1.      Dyrektywa siedliskowa 5.        Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej brzmi następująco: „Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące […] b)      celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji; […] d)      pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku”. 6.        Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi: „Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b): a)      w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych; […] c)      w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska; […]”. 7.        Załącznik IV do dyrektywy siedliskowej, zatytułowany „Gatunki roślin i zwierząt ważne dla Wspólnoty, które wymagają ścisłej ochrony”, stanowi: „[…] a)      ZWIERZĘTA KRĘGOWCE […] MICROCHIROPTERA […]”. 2.      Dyrektywa OOŚ 8.        Artykuł 1 dyrektywy OOŚ stanowi: „1.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku. 2.      Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: a)      »przedsięwzięcie« oznacza: –        wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, […] c)      »zezwolenie na inwestycję« oznacza decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia; […] g)      »ocena oddziaływania na środowisko« oznacza proces składający się z: (i)      przygotowanie przez wykonawcę sprawozdania z oceny oddziaływania na środowisko, […] (iv)      uzasadnioną konkluzję właściwego organu dotyczącą znaczącego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem wyników badania, o którym mowa w ppkt (iii), oraz, w stosownych przypadkach, jego własnego dodatkowego badania; oraz (v)      włączenie uzasadnionych wniosków właściwego organu do jednej z decyzji, o której mowa w art. 8a. [...]”. 9.        Artykuł 2 dyrektywy OOŚ stanowi: „1.      Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4. […]”. 10.      Artykuł 4 dyrektywy OOŚ stanowi: „[…] 2.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą: a)      badania indywidualnego; lub b)      progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie. Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b). […] 4.      W przypadku, gdy państwa członkowskie postanowią o wprowadzeniu wymogu podjęcia rozstrzygnięcia dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, wykonawca podaje informacje o cechach przedsięwzięcia oraz jego znaczącym potencjalnym wpływie na środowisko. Szczegółowy wykaz informacji, które należy dostarczyć, określono w załączniku IIA. […] […]”. 11.      Artykuł 6 dyrektywy OOŚ stanowi: „[…] 2.      Społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne czy poprzez inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, jeśli są dostępne, o następujących kwestiach w ramach procedur podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i najpóźniej wtedy, kiedy tylko informacje mogą zostać należycie dostarczone: a)      wniosku o zezwolenie na inwestycję; […]”. 12.      Artykuł 11 dyrektywy OOŚ zawiera postanowienia dotyczące skarg na decyzje, które na mocy dyrektywy OOŚ podejmowane są przy udziale społeczeństwa: „1.      Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a)      mający wystarczający interes lub ewentualnie; b)      podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. 2.      Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. […] 5.      W celu zwiększenia skuteczności przepisów niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają, by praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych były podawane do wiadomości społeczeństwa”. C.      Prawo irlandzkie 13.      Artykuł 84 ust. 21 Rules of the Superior Courts (regulaminu sądów wyższej instancji)(9) stanowi: „1)      Wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie kontroli sądowej składa się w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym po raz pierwszy pojawiły się podstawy do złożenia wniosku. […] 3)      Niezależnie od postanowień ust. 1), sąd może, na wniosek złożony w tym celu, przedłużyć termin, w którym można złożyć wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie kontroli sądowej, ale sąd przedłuży ten termin tylko wtedy, gdy uzna, że: a)      istnieje ku temu uzasadniony i wystarczający powód oraz b)      okoliczności, które doprowadziły do niezłożenia wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 1): (i)      pozostawały poza kontrolą, lub (ii)      wnioskodawca nie mógł racjonalnie spodziewać się takiego przedłużenia. […]”. III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne 14.      W dniu 17 stycznia 2020 r., w oczekiwaniu na pozwolenie na budowę w celu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, spółka Drumakilla Limited(10) złożyła do National Parks and Wildlife Service (Irlandia) wniosek o wydanie decyzji o przyznaniu odstępstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Wniosek dotyczył nietoperzy, które są gatunkami ściśle chronionymi zgodnie z załącznikiem IV do tej dyrektywy, w szczególności w ramach grupy zwierząt Microchiroptera. Decyzja o przyznaniu odstępstwa została wydana w dniu 4 marca 2020 r., a następnie zmieniona w dniu 21 lipca 2020 r. w celu uwzględnienia nietoperza z gatunku gacek brunatny (Plecotus auritus). 15.      W dniu 21 października 2020 r. Drumakilla złożyła wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączono między innymi sprawozdanie z oceny oddziaływania na środowisko oraz zmienioną decyzję o przyznaniu odstępstwa. 16.      W dniu 15 lutego 2021 r. An Bord Pleanála (irlandzka agencja ds. zagospodarowania przestrzennego) zatwierdziła owo pozwolenie na budowę(11). W swojej decyzji owa agencja uznała, że sprawozdanie z kontroli wstępnej przedstawione przez Drumakilla identyfikowało i odpowiednio opisywało prawdopodobne skutki przedsięwzięcia inwestycyjnego dla środowiska naturalnego. Ponadto zdaniem An Bord Pleanála planowana inwestycja nie mogła znacząco oddziaływać na środowisko z powodu charakteru i lokalizacji terenu. W związku z tym stwierdzono, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna. 17.      W dniu 25 marca 2021 r. skarżący w postępowaniu głównym zaskarżyli decyzję o udzieleniu zezwolenia na inwestycję i decyzję o przyznaniu odstępstwa. 18.      High Court (wysoki trybunał, Irlandia), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, oddalił żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast w sprawie zaskarżenia decyzji o przyznaniu odstępstwa sąd odroczył rozprawę w celu uzyskania dalszych informacji. 19.      W tym względzie sąd odsyłający twierdzi, po pierwsze, że o ile decyzja o przyznaniu odstępstwa wskazuje, iż nie ma zadowalającej alternatywy dla przyznania tego odstępstwa, o tyle materiały nie wskazują na uwzględnienie alternatywnych rozwiązań mających mniejszy wpływ na gatunki ściśle chronione ani na alternatywną możliwość nieudzielenia licencji. Można z tego wywnioskować, że prawdopodobnie nie rozważono takich alternatyw. Ponadto sąd odsyłający wskazał, że w decyzji o przyznaniu odstępstwa stwierdzono, iż została ona wydana w interesie ochrony przedmiotowych gatunków, co zdaniem tego sądu jest „oczywiście bezzasadne i wręcz absurdalne”. 20.      Po drugie, sąd odsyłający zwrócił uwagę, że w prawie irlandzkim nie ma szczególnej ustawy określającej termin na zakwestionowanie ważności decyzji o przyznaniu odstępstwa, co oznacza, że do tego zakwestionowania mają zastosowanie ogólne zasady kontroli sądowej. W tym względzie sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z art. 84 ust. 21 RSC wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie kontroli sądowej należy złożyć w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym po raz pierwszy pojawiły się podstawy wniosku lub, na uzupełniający wniosek wnioskodawców, od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział lub mógł się dowiedzieć o zaskarżonej decyzji. 21.      Po trzecie, sąd odsyłający zauważa, że w zakresie, w jakim zgodnie z prawem irlandzkim decyzja o przyznaniu odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi odrębną decyzję merytoryczną i nie należy do szeregu decyzji pośrednich prowadzących do wydania ostatecznego zezwolenia na przedsięwzięcie, należy ją zaskarżyć indywidualnie w ustawowym terminie przewidzianym w art. 84 ust. 21 RSC, a nie po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W opinii sądu odsyłającego terminy te są racjonalnie przewidywalne. 22.      Po czwarte, sąd odsyłający wyjaśnia, że w postępowaniu głównym skarżący nie zakwestionował decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na wady decyzji o przyznaniu odstępstwa. Dlatego też, zdaniem tego sądu, środek odwoławczy od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został oddalony, mimo że odwołanie od decyzji o przyznaniu odstępstwa pozostaje nierozpatrzone. 23.      Po piąte, sąd odsyłający wskazuje, że skarżący w postępowaniu głównym nie zakwestionowali ważności decyzji o przyznaniu odstępstwa w terminie trzech miesięcy od chwili, w której się o niej dowiedzieli lub powinni byli się o niej dowiedzieć, czyli od dnia, w którym Drumakilla złożyła wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z tym sąd ten uważa, że odwołanie to jest spóźnione i należy je oddalić. Sąd odsyłający jest skłonny uznać, że nie istnieje żaden przepis prawa Unii, który wymagałby odmiennego rozstrzygnięcia. Ponieważ jednak stanowisko to budzi pewne wątpliwości, sąd odsyłający uznał za stosowne zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 24.      W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał, Irlandia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy art. 11 dyrektywy 2011/92 w związku z zasadą szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, o której mowa w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, wywołuje skutek tego rodzaju, że, w przypadku gdy przedsięwzięcie w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2011/92, którego dotyczy wniosek o zezwolenie na inwestycję (zwane dalej »zezwoleniem pierwotnym«), nie może zostać wykonane bez uprzedniego uzyskania przez wykonawcę innego zezwolenia (zwanego dalej »zezwoleniem wtórnym«) oraz w przypadku gdy organ właściwy do udzielenia zezwolenia pierwotnego na takie przedsięwzięcie zachowuje możliwość przeprowadzenia bardziej rygorystycznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko niż ocena dokonana w zezwoleniu wtórnym, takie zezwolenie wtórne (jeżeli zostało ono udzielone przed zezwoleniem pierwotnym) należy traktować jako element procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję na potrzeby inne niż te odnoszące się do zakresu kwestii podlegających badaniu lub ocenie na podstawie dyrektywy 2011/92, czy to w ujęciu ogólnym, czy też gdy zezwolenie wtórne jest decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 92/43, która upoważnia wykonawcę do odstąpienia od środków mających zastosowanie w dziedzinie ochrony gatunków w celu zrealizowania przedsięwzięcia? 2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy art. 11 dyrektywy 2011/92 w związku z zasadą szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, o której mowa w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, wywołuje skutek tego rodzaju, że krajowe przepisy wewnętrzne dotyczące rozpoczęcia biegu terminu na zakwestionowanie ważności decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 92/43 (»zezwolenia wtórnego«) należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie temu, by bieg owego terminu rozpoczynał się przed dniem udzielenia odnośnego zezwolenia na inwestycję (»zezwolenia pierwotnego«), czy to w ujęciu ogólnym, czy też: gdy, po pierwsze, przedsięwzięcie zostało poddane badaniu indywidualnemu przewidzianemu w art. 4 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2011/92; lub gdy, po drugie, rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 5, dokonywane na potrzeby zezwolenia pierwotnego, zostało wydane po udzieleniu zezwolenia wtórnego oraz jednocześnie z decyzją w sprawie zezwolenia pierwotnego; lub gdy, po trzecie, w postępowaniu, w którym kwestionowana jest ważność zezwolenia wtórnego, nie zgłoszono żadnego zarzutu zmierzającego do zakwestionowania odnośnego zezwolenia pierwotnego w związku z podnoszoną nieważnością zezwolenia wtórnego; lub gdy, po czwarte, skarżący nie wnioskuje o przedłużenie terminu na zakwestionowanie zezwolenia wtórnego, który to wniosek jest wymagany prawem krajowym w przypadku zakwestionowania decyzji po upływie wyznaczonego na to terminu w braku jakiejkolwiek normy prawa Unii, która stanowiłaby inaczej? 3)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze oraz odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie w ujęciu ogólnym: czy dyrektywa 2011/92 w związku z art. 47 Karty praw podstawowych lub zasadą szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, o której mowa w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, wywołuje skutek tego rodzaju, że przewidziany w prawie krajowym państwa członkowskiego termin do wszczęcia postępowania służącego dochodzeniu prawa przysługującego na podstawie tej dyrektywy powinien być racjonalnie przewidywalny, natomiast nie musi być wyraźnie podany w przepisach zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2011/92 lub w podawanych do wiadomości społeczeństwa, na podstawie art. 11 ust. 5 dyrektywy 2011/92, praktycznych informacjach dotyczących dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych lub też w sposób definitywny i pewny ustalony w orzecznictwie krajowym, tak iż na odpowiedź na pytanie drugie nie ma wpływu zastrzeżenie w prawie krajowym państwa członkowskiego przewidywalnego terminu o charakterze ogólnym, który ma zastosowanie w sposób ogólny do skarg wnoszonych na podstawie prawa publicznego, w tym w przypadku wytoczenia postępowania w sprawie zakwestionowania decyzji przyjętej na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 92/43, w której wykonawcy zezwala się na odstąpienie od środków mających zastosowanie w dziedzinie ochrony gatunków w celu zrealizowania przedsięwzięcia, mimo że w odpowiednich regulacjach prawa krajowego termin taki zostaje zastrzeżony nie w sposób wyraźny, lecz dorozumiany? 4)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze i odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie lub odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie: czy art. 16 ust. 1 dyrektywy 92/43 wywołuje skutek tego rodzaju, że właściwy organ nie może stwierdzić, iż »nie ma zadowalającej alternatywy« wobec decyzji zezwalającej wykonawcy na odstąpienie od obowiązujących środków ochrony gatunków w celu wykonania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) [dyrektywy OOŚ], jeżeli ów właściwy organ faktycznie nie zbada alternatyw, takich jak alternatywna lokalizacja lub alternatywny projekt albo odmowa wprowadzenia odstępstwa? 5)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze i odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie lub odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie: czy art. 16 ust. 1 [dyrektywy siedliskowej] wywołuje skutek tego rodzaju, że właściwy organ nie może stwierdzić, iż wydanie decyzji zezwalającej wykonawcy na odstąpienie od środków mających zastosowanie w dziedzinie ochrony gatunków w celu zrealizowania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2011/92 leży »w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych«, jeżeli pewną zidentyfikowaną ochronę pozwala zapewnić już samo odstępstwo, a nie środki łagodzące podjęte w celu zmniejszenia lub skompensowania szkody wywołanej działaniami, na które zezwolono w decyzji o przyznaniu odstępstwa?”. 25.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 26 stycznia 2024 r. Uwagi na piśmie przedstawili skarżący w postępowaniu głównym, Minister for Housing, Local Government and Heritage (minister mieszkalnictwa, samorządu lokalnego i dziedzictwa, Irlandia), a także Komisja Europejska. W niniejszej sprawie nie odbyła się żadna rozprawa. Strony udzieliły jednak pisemnej odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał w dniu 3 marca 2025 r. IV.    Analiza 26.      Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zastanawia się nad wykładnią art. 11 dyrektywy OOŚ i art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, w szczególności w świetle zasady szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości zapisanej w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus. 27.      W szczególności, w trzech pierwszych pytaniach sąd odsyłający zastanawia się, czy dyrektywę OOŚ, a mianowicie jej art. 11 ust. 2, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy przedsięwzięcie inwestycyjne nie może zostać zatwierdzone bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o przyznaniu odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, decyzja ta musi być uznana za część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję, w szczególności do celów innych niż te związane z zakresem kwestii podlegających ocenie na podstawie dyrektywy OOŚ (pytanie pierwsze). Sąd odsyłający zadaje to pytanie w celu dalszego wyjaśnienia, czy termin na zaskarżenie zgodności z prawem decyzji o przyznaniu odstępstwa może rozpocząć bieg przed datą wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję, w szczególności w przypadku, gdy wnioskodawca nie zaskarża ważności tej ostatniej decyzji z powodu wad decyzji o przyznaniu odstępstwa (pytanie drugie). Natomiast zakładając, że bieg terminu na zaskarżenie zgodności z prawem decyzji o przyznaniu odstępstwa może zakończyć swój bieg przed datą wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję, sąd odsyłający zastanawia się, czy termin ten musi być określony w przyjętych przepisach lub w praktycznych informacjach, o których mowa w art. 11 ust. 5 dyrektywy OOŚ, czy też może być po prostu możliwy do przewidzenia (pytanie trzecie). 28.      Z kolei w dwóch ostatnich pytaniach sąd odsyłający zasadniczo domaga się wyjaśnienia, (i) czy art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wymaga przeprowadzenia skutecznej analizy alternatywnych rozwiązań przed przyjęciem decyzji o przyznaniu odstępstwa (pytanie czwarte) oraz (ii) czy przepis ten stoi na przeszkodzie temu, aby właściwy organ uznał, że w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz zachowania siedlisk przyrodniczych leży przyjęcie decyzji zezwalającej wykonawcy na odstępstwo od przepisów art. 12 tej dyrektywy w celu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego (pytanie piąte). 29.      W zakresie, w jakim pytania pierwsze, drugie i trzecie odnoszą się do tej samej problematyki proceduralnej dotyczącej obowiązujących w prawie krajowym wymogów w zakresie terminu na zakwestionowanie ważności decyzji o przyznaniu odstępstwa wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej na realizację przedsięwzięcia objętego dyrektywą OOŚ, przeanalizuję je łącznie. Następnie przeanalizuję pytania czwarte i piąte, które odnoszą się do warunków materialnych, jakie musi spełnić właściwy organ przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu odstępstwa od środków ochrony gatunków w celu ułatwienia realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. A.      W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego i trzeciego 30.      Poprzez dwa pierwsze pytania sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 ust. 2 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia na zakwestionowanie ważności decyzji o przyznaniu odstępstwa wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego dyrektywą OOŚ może zakończyć swój bieg przed datą udzielenia zezwolenia. W takim przypadku, sąd odsyłający w pytaniu trzecim dąży jeszcze do ustalenia, czy art. 11 ust. 5 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że terminy przedawnienia mające zastosowanie do decyzji o przyznaniu odstępstwa powinny być wyraźnie przewidziane w ustawodawstwie krajowym lub w praktycznych informacjach, o których mowa w tym przepisie dyrektywy. 31.      Na wstępie chciałabym przypomnieć, że zgodnie z art. 2 i 6 dyrektywy OOŚ niektóre przedsięwzięcia polegające na wykonaniu robót budowlanych(12) wymagają, przed wydaniem przez właściwe organy zgody na realizację przedsięwzięcia, (i) oceny oddziaływania na środowisko oraz (ii) udziału społeczeństwa. 32.      Jeśli chodzi o ocenę oddziaływania na środowisko, chodzi tu przede wszystkim o raport dotyczący ogółu możliwych znaczących skutków środowiskowych tego przedsięwzięcia(13). Ocena ta ma charakter systematyczny(14) w odniesieniu do rodzajów przedsięwzięć wymienionych w załączniku I do dyrektywy OOŚ(15), natomiast w przypadku przedsięwzięć wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy, w tym przedsięwzięć dotyczących rozwoju obszarów miejskich, jak ma to miejsce w postępowaniu głównym, dyrektywa ta pozostawia państwom członkowskim swobodę decydowania, czy przedsięwzięcie musi podlegać tej ocenie(16). W przypadku tego rodzaju przedsięwzięć wykonawca musi jednak przedstawić informacje opisujące charakterystykę przedsięwzięcia i jego prawdopodobny znaczący wpływ na środowisko(17). Ponadto, jeżeli przedsięwzięcie miałoby oddziaływać na gatunki ściśle chronione na mocy dyrektywy siedliskowej, to w orzecznictwie Trybunału stwierdzono, że ów wpływ należałoby rozpatrywać w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko(18). 33.      Z kolei, jeśli chodzi o udział społeczeństwa, to odnosi się on do procesu, w ramach którego zainteresowana społeczność, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 2 lit. e) dyrektywy OOŚ, ma możliwość wyrażenia swoich opinii, tak aby mogły one zostać uwzględnione w ostatecznej decyzji (o udzieleniu zezwolenia na inwestycję). Głównym celem udziału społeczeństwa jest zapewnienie, aby zainteresowana społeczność skutecznie uczestniczyła na wczesnym etapie w procedurach podejmowania decyzji mających wpływ na środowisko, przyczyniając się do podnoszenia świadomości społecznej na temat kwestii związanych ze środowiskiem i wzmacniając wsparcie publiczne dla podejmowanych decyzji(19). Cel ten jest dodatkowo wzmocniony zapewnieniem, że zainteresowana społeczność musi mieć dostęp do procedur odwoławczych w celu zakwestionowania zgodności z prawem decyzji, działań lub zaniechań objętych przepisami dyrektywy OOŚ dotyczącymi udziału społeczeństwa(20). Należy zauważyć, że informacje dotyczące odstępstw od przepisów prawa UE dotyczących ochrony gatunków powinny zostać udostępnione zainteresowanej społeczności(21). 34.      Ponadto Trybunał miał już okazję zająć się relacją istniejącą między, z jednej strony, decyzją o przyznaniu odstępstwa wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a z drugiej strony, procedurą udzielenia zezwolenia na inwestycję przewidzianą w dyrektywie OOŚ. Było to główne pytanie, na które Trybunał odpowiedział w wyroku w sprawie Namur-Est Environnement, w której zbadał przede wszystkim, czy decyzja o przyznaniu odstępstwa musi być uznana za część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję, jeżeli została ona przyjęta w celu realizacji przedsięwzięcia objętego art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ. W odniesieniu do tej kwestii Trybunał zbadał następnie, czy udział społeczeństwa wymagany w przypadku przedsięwzięć objętych zakresem stosowania dyrektywy OOŚ musi być zapewniony już przed wydaniem decyzji o przyznaniu odstępstwa. 35.      Należy zauważyć, że w wyroku w sprawie Namur-Est Environnement Trybunał uznał, iż odstępstwo przyznane na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi decyzję wstępną(22), która zawiera jedynie częściową ocenę skutków, jakie przedsięwzięcie może wywrzeć na gatunki objęte ścisłą ochroną(23). Z tego względu Trybunał uznał, że decyzja o przyznaniu odstępstwa musi zostać wydana przed udzieleniem zezwolenia(24). Ponadto Trybunał orzekł, że w przypadku, gdy państwo członkowskie przekazuje uprawnienie do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na podstawie dyrektywy siedliskowej organowi innemu niż organ wydający zezwolenie, ta częściowa ocena nie powinna przesądzać o całościowej ocenie, którą ten ostatni organ powinien i tak przeprowadzić(25). Na tej podstawie Trybunał stwierdził, że decyzja o przyznaniu odstępstwa stanowi część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję, jeżeli, po pierwsze, przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane bez uprzedniego uzyskania przez wykonawcę decyzji o przyznaniu odstępstwa, a po drugie, organ właściwy do udzielenia zezwolenia zachowuje możliwość dokonania oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w sposób bardziej rygorystyczny niż w tej decyzji(26). 36.      Chociaż wyrok w sprawie Namur-Est Environnement dotyczył przedsięwzięcia podlegającego wymogowi przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ(27), stwierdzenia Trybunału zawarte w tym wyroku muszą mieć zastosowanie w przypadku, gdy to państwo członkowskie ma obowiązek ustalić, zgodnie z art. 4 ust. 2, czy przedsięwzięcie musi zostać poddane takiej ocenie (ocenie wstępnej), jak ma to miejsce w postępowaniu głównym. 37.      W tym względzie pragnę zauważyć przede wszystkim, że zarówno pełna ocena skutków, jak i ocena wstępna mają na celu zapewnienie włączenia aspektów środowiskowych do procesu decyzyjnego określonego w dyrektywie OOŚ w odniesieniu do przedsięwzięć inwestycyjnych(28), w tym oceny dokonane na podstawie informacji, które mogą być istotne dla osób, których dotyczy dane przedsięwzięcie, zgodnie z tą dyrektywą(29). 38.      Ponadto, podobnie jak orzekł Trybunał w wyroku w sprawie Namur-Est Environnement, decyzja o przyznaniu odstępstwa stanowi decyzję wstępną do celów ustalenia, które należy dokonać zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ. Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy OOŚ nie pozostawia wątpliwości w tej kwestii, ponieważ wyraźnie stwierdza, że w takich przypadkach właściwy organ musi podjąć decyzję na podstawie wyników wstępnych weryfikacji lub ocen oddziaływania na środowisko przeprowadzonych zgodnie z przepisami UE innymi niż dyrektywa OOŚ, zatem również dyrektywą siedliskową. 39.      Wreszcie w celu ustalenia, zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ, czy dane przedsięwzięcie powinno zostać poddane pełnej ocenie oddziaływania na środowisko, art. 4 ust. 3 tej dyrektywy wymaga uwzględnienia odpowiednich kryteriów wyboru wymienionych w załączniku III(30). Oznacza to, że w przypadku gdy ocena przeprowadzona w ramach procedury odstępstwa przewidzianej w art. 16 dyrektywy siedliskowej nie jest dostosowana do tych kryteriów, właściwy organ zachowuje uprawnienie do bardziej rygorystycznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na gatunki chronione, podobnie jak w wyroku Namur-Est Environnement. 40.      Wynika z tego, że w sytuacji opisanej w postanowieniu o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia decyzja o przyznaniu odstępstwa, której dotyczy sprawa, musi być uznana za część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję w rozumieniu wyroku w sprawie Namur-Est Environnement(31). 41.      Pozostaje pytanie, czy w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu odstępstwa musi być uznana za część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję, zgodnie z warunkami określonymi przez Trybunał w wyroku w sprawie Namur-Est Environnement, prawo krajowe może wymagać, aby decyzja ta została zaskarżona przed upływem terminu dla zaskarżenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję. 42.      W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zgodnie z dyrektywą OOŚ państwom członkowskim przysługuje pewien zakres uznania przy określaniu przepisów proceduralnych, na podstawie których może zostać podjęta ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na inwestycję(32). Oznacza to, że nie muszą one przewidywać jednej procedury, w ramach której decyzja o każdym wpływie przedsięwzięcia na środowisko jest podejmowana w drodze jednego zezwolenia. Przeciwnie, Trybunał wyjaśnił, że państwa członkowskie są uprawnione do podziału różnych kompetencji dotyczących oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko pomiędzy kilka różnych organów, przyznając każdemu z nich uprawnienia decyzyjne w tej dziedzinie(33). Wynika z tego, że w ramach oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego dyrektywą OOŚ, w tym oceny wstępnej, mogą być wydawane odrębne decyzje, co musi oznaczać, że mogą one być przedmiotem skargi na różnych etapach prawa krajowego, z poszanowaniem przepisów proceduralnych przewidzianych dla każdej z tych skarg. 43.      Trybunał wyjaśnił jednak również, że państwa członkowskie powinny korzystać z owych uprawnień z poszanowaniem wymogów ustanowionych w dyrektywie OOŚ i z pełnym poszanowaniem celów tej dyrektywy(34). W szczególności w zakresie, w jakim Trybunał wyraźnie wskazał sposób wykładni art. 16 dyrektywy siedliskowej, który polega na tym, że odstępstwo przyznane na podstawie tego przepisu stanowi decyzję wstępną do celów procedur określonych w dyrektywie OOŚ, która nie może przesądzać o późniejszej decyzji o wydaniu zezwolenia na przedsięwzięcie przez właściwy organ, wykładnia ta nie może – moim zdaniem – ograniczać się do rozważań o charakterze materialnym, o co zasadniczo wnosi sąd odsyłający. Jak wyjaśnię poniżej, orzeczenie Trybunału w sprawie Namur-Est Environnement musi nieuchronnie pociągać za sobą konsekwencje na poziomie proceduralnym, w tym w odniesieniu do przepisów dotyczących terminów przedawnienia mających zastosowanie do środków odwoławczych od decyzji o przyznaniu odstępstwa, w szczególności dla zainteresowanej społeczności. 44.      Na wstępie zauważam, że rzeczniczka generalna J. Kokott pokrótce opisuje te konsekwencje w swojej opinii w sprawie Namur-Est Environnement, z którymi również się zgadzam(35). Jej zdaniem tymczasowy charakter decyzji o przyznaniu odstępstwa oznacza, że wszelkie odrębne skargi na tę decyzję powinny być wnoszone bez uwzględnienia wniosków z oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla celów zezwolenia na inwestycję(36). W związku z tym powinno być możliwe zaskarżenie w całości oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 11 dyrektywy OOŚ, po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko(37). 45.      Jak już stwierdzono w punkcie 36 niniejszej opinii, powyższe stanowisko ma oczywiście zastosowanie również w przypadku, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ to państwo członkowskie decyduje, czy przedsięwzięcie inwestycyjne musi zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, ponieważ decyzja ta musi być uznana za stanowiącą część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję. Ponadto, moim zdaniem, inne podejście niż przedstawione przez rzeczniczkę generalną J. Kokott w jej opinii mogłoby naruszać zasadę skuteczności, która ma zastosowanie do autonomii proceduralnej państw członkowskich, uznanej w prawie Unii. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zasada ta wymaga, aby państwa członkowskie nie ustanawiały ograniczeń proceduralnych, które w praktyce uniemożliwiają lub nadmiernie utrudniają wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii(38). 46.      W tym względzie należy zauważyć, że nawet jeśli na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie istnieje żaden obowiązek prawny zaangażowania zainteresowanej społeczności w przyjęcie decyzji o przyznaniu odstępstwa, Trybunał wyraźnie wyjaśnił w odniesieniu do przedsięwzięć objętych zakresem stosowania dyrektywy OOŚ, że udział społeczeństwa na podstawie tych odstępstw musi być realnie zapewniony przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję(39). Jest tak w przypadku decyzji, która ma zostać podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ, gdy zainteresowaną społeczność musi zostać zaangażowana w celu zapewnienia, podobnie jak w przypadku pełnej oceny skutków, że opinia publiczna na temat skutków dla środowiska zostanie uwzględniona (40). 47.      W związku z tym, gdyby decyzja o przyznaniu odstępstwa nie mogła zostać zaskarżona po zaangażowaniu zainteresowanej społeczności w procedurę prowadzącą do uzyskania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, społeczność ta zostałaby pozbawiona możliwości wykonywania prawa do udziału w procesie decyzyjnym, uznanego przez orzecznictwo Trybunału w odniesieniu do dyrektywy OOŚ, oraz prawa do dostępu do kontroli sądowej. W istocie oznaczałoby to, że cel polegający na zapewnieniu szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, określony w art. 11 dyrektywy OOŚ i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus(41), nie zostałby osiągnięty. 48.      Ponadto w zakresie, w jakim odstępstwo przyjęte na podstawie art. 16 dyrektywy siedliskowej stanowi decyzję wstępną będącą przedmiotem późniejszej oceny przez właściwy organ wydający zezwolenie, odstępstwo to nie może osiągnąć pełnego zakresu z punktu widzenia zainteresowanej społeczności do czasu wydania przez ten organ ostatecznej decyzji. Jak wydaje się przyznawać Irlandia, w zakresie w jakim do tego czasu nie może być prowadzona żadna działalność związana z przedsięwzięciem inwestycyjnym, dopiero w tym momencie zezwolenie na odstępstwo ma praktyczny skutek. 49.      Nałożony na zainteresowaną społeczność obowiązek zaskarżenia decyzji o przyznaniu odstępstwa wpisującej się w ramy procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję przed wydaniem przez właściwy organ rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ może zatem naruszać zasadę skuteczności. W takiej sytuacji zainteresowana społeczność byłaby bowiem zobowiązana do przedwczesnego interweniowania przed sądem krajowym bez możliwości przedstawienia sprawy w sposób wyczerpujący. Jednocześnie istnieje również ryzyko, że sąd ten dokona niepełnej oceny. Łącznie miałoby to wpływ na ogólny cel, jakim jest zapewnienie skutecznej kontroli wszystkich istotnych aspektów mających wpływ na ochronę ściśle chronionych gatunków, a tym samym na jeden z głównych celów dyrektywy OOŚ. 50.      Wynika z tego, że jeżeli decyzja o przyznaniu odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję przewidzianej w dyrektywie OOŚ, jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym, termin na zakwestionowanie zgodności z prawem tego odstępstwa w odniesieniu do zainteresowanej społeczności nie może upłynąć przed wydaniem ostatecznej decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję. W przeciwnym razie naruszone zostałyby nie tylko prawa do udziału zainteresowanej społeczności, ale podważona zostałaby także skuteczność kontroli sądowej decyzji o przyznaniu odstępstwa. 51.      Powyższy pogląd pozostaje bez uszczerbku, po pierwsze, dla wymogu, aby adresat decyzji o przyznaniu odstępstwa, taki jak wykonawca, zakwestionował ważność tej decyzji na wczesnym etapie. Na przykład zwracam uwagę, że wyrok z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie Hellfire Massy Residents Association (C‑166/22, EU:C:2023:545) dotyczył przepisów krajowych, które zasadniczo uznają za przestępstwo te same działania, które wymieniono w art. 12 dyrektywy siedliskowej, z wyjątkiem przypadków, w których przyznano odstępstwo. W takim przypadku przepis proceduralny, taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z którym termin na zakwestionowanie ważności tej decyzji oblicza się od dnia, w którym została ona przyjęta lub w którym można było się o niej dowiedzieć, nie powinien być kwestionowany zgodnie z zasadą skuteczności. Jednakże z powodów wyjaśnionych już w pkt 46–50 powyżej, które odnoszą się do prawa społeczeństwa do udziału w procesie decyzyjnym oraz prawa zainteresowanej społeczności do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, przepisy krajowe dotyczące obliczania terminów muszą gwarantować możliwość wniesienia przez tę społeczność skargi do sądu po wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję. 52.      Po drugie, moim zdaniem, wniosek wyciągnięty w ramach niniejszej analizy nie może być podważony w świetle zasady pewności prawa. Dopilnowując bowiem, aby zakwestionowanie przez zainteresowaną społeczność decyzji o przyznaniu odstępstwa miało miejsce (i) dopiero po ustaleniu przez właściwy organ, z ogólnej perspektywy, czy przedsięwzięcie powinno podlegać ocenie oddziaływania na środowisko, oraz (ii) po zapewnieniu skutecznego udziału zainteresowanej społeczności, można zagwarantować większą pewność całej procedury. 53.      Po trzecie, dla celów niniejszej analizy przywołana przez sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym okoliczność, że skarżący w postępowaniu głównym nie zakwestionowali decyzji o udzieleniu zezwolenia na podstawie wad decyzji o odstępstwie, wydaje mi się pozbawiona znaczenia. W zakresie, w jakim decyzja w sprawie odstępstwa stanowi część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję, jak to zostało podniesione w niniejszej opinii, nieważność tej decyzji musi koniecznie mieć wpływ na realizację przedsięwzięcia, które nie może zostać przeprowadzone bez tej decyzji. 54.      W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że art. 11 ust. 2 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, iż w przypadku gdy decyzja o przyznaniu odstępstwa wydana na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję przewidzianej w dyrektywie OOŚ, termin na zakwestionowanie zgodności z prawem zezwolenia na odstępstwo nie może upłynąć w odniesieniu do zainteresowanej społeczności przed datą wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję. 55.      W zakresie, w jakim trzecie pytanie prejudycjalne opiera się na założeniu, że termin na zaskarżenie zgodności z prawem zezwolenia na odstępstwo może upłynąć przed tą datą, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na to pytanie dotyczące, jak stwierdzono w punkcie 30 powyżej, wykładni art. 11 ust. 5 dyrektywy OOŚ. B.      Pytania czwarte i piąte 56.      Z analizy pierwszego i drugiego pytania wynika, że w przypadku, gdy zastosowanie mają ustalenia Trybunału zawarte w wyroku w sprawie Namur-Est Environnement, termin na zaskarżenie zgodności z prawem decyzji o przyznaniu odstępstwa nie może upłynąć w odniesieniu do zainteresowanej społeczności przed datą wydania zezwolenia na inwestycję. Ponieważ jest to założenie, na którym opierają się pytania czwarte i piąte, gdyby Trybunał podzielił moją analizę, musiałby udzielić odpowiedzi również na te pytania. 57.      Dla przypomnienia, w pytaniach czwartym i piątym sąd odsyłający zmierza do wyjaśnienia przesłanek, które z materialnego punktu widzenia muszą zostać spełnione w celu wydania decyzji o przyznaniu odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Dokładniej rzecz ujmując, sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, czy przepis ten wymaga skutecznego zbadania rozwiązań alternatywnych w stosunku do wnioskowanego odstępstwa, na przykład dotyczących lokalizacji danych gatunków lub po prostu alternatywy polegającej na nieprzyznaniu tego odstępstwa w ogóle. Po drugie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stoi na przeszkodzie temu, by właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu odstępstwa w celu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego z tego względu, że przedsięwzięcie to leży w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych, jak to uczynił organ właściwy w sprawie w postępowaniu głównym. 58.      Jak wynika z punktów 5 i 6 niniejszej opinii, art. 12 dyrektywy siedliskowej wprowadza system ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) do tej dyrektywy. Celem tego przepisu jest zapewnienie przetrwania i ochrony wrażliwych gatunków zwierząt poprzez zakazanie działań, które mogłyby zaszkodzić tym gatunkom lub ich siedliskom. W szczególności zakazuje pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu i odpoczynku tych zwierząt. 59.      Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej określa natomiast warunki, na jakich państwa członkowskie mogą odstąpić od środków ścisłej ochrony niektórych gatunków zwierząt i co za tym idzie odstąpić w ten sposób od art. 12 tej dyrektywy. Odstępstwa te są dozwolone w określonych okolicznościach, wymienionych w sposób precyzyjny i wyczerpujący, takich jak ochrona dzikiej fauny i flory(42) lub inne nadrzędne względy interesu publicznego, w tym o charakterze społecznym lub gospodarczym(43). 60.      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału nawet jeśli art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej pozwala państwom członkowskim na odstępstwo od art. 12 tej dyrektywy, odstępstwo przyjęte na tej podstawie w zakresie, w jakim pozwala tym państwom członkowskim na uchylenie się od obowiązków wynikających z systemu ścisłej ochrony gatunków naturalnych, jest uzależnione od tego, czy nie ma innego zadowalającego rozwiązania i że odstępstwo to nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu(44). 61.      Trybunał wyjaśnił ponadto, że ciężar dowodu istnienia tych warunków dla każdego odstępstwa spoczywa na organie wydającym decyzję o zwolnieniu(45). Poza tym, ponieważ art. 16 dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od systemu ochrony przewidzianego w tej dyrektywie, należy go interpretować w sposób zawężający(46). Przepis ten musi być również odpowiednio stosowany w celu spełnienia konkretnych wymogów i konkretnych sytuacji(47). 62.      W pierwszej kolejności z powyższych rozważań Trybunału można z łatwością wywnioskować, że jeżeli właściwy organ zamierza przyznać odstępstwo na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, organ ten powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy cel realizowany przez to odstępstwo może zostać osiągnięty za pomocą innego zadowalającego rozwiązania. Trybunał jednoznacznie wyjaśnił w tym względzie, że odstępstwo może zostać przyznane tylko wtedy, gdy cel realizowany przez odstępstwo nie może zostać osiągnięty w sposób zadowalający za pomocą rozwiązania alternatywnego(48). Obowiązek zbadania alternatywnych rozwiązań w kontekście wniosku o odstępstwo ma ogromne znaczenie, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej brak takich alternatyw oraz okoliczność, że proponowane przedsięwzięcia nie mają negatywnego wpływu na utrzymanie populacji danych gatunków w korzystnym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, stanowią warunki wstępne dla zastosowania odstępstwa(49), co oznacza, że wniosek taki musi zostać odrzucony, jeżeli warunki te nie są spełnione(50). 63.      Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, ocenie właściwego organu powinno towarzyszyć spełnienie innego istotnego wymogu formalnego. W rzeczywistości, podejmując decyzję w sprawie wniosku o odstępstwo, właściwy organ musi przedstawić dokładne i odpowiednie uzasadnienie, odnosząc się do powodów, warunków i wymogów określonych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej(51), a w szczególności do braku innego zadowalającego rozwiązania pozwalającego na osiągnięcie celów, na których opiera się dane odstępstwo(52). Należy pamiętać, że obowiązek ten ma kluczowe znaczenie między innymi dla umożliwienia zainteresowanej społeczności korzystania z prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak omówiono w pierwszej części niniejszej opinii. Przestrzeganie obowiązku uzasadnienia musi bowiem umożliwiać społeczeństwu, w kontekście stosowania środków ochrony gatunkowej, zrozumienie podstaw, na których właściwy organ podjął decyzję w wyniku zakończenia procedury dotyczącej przyznania odstępstwa, a tym samym podjęcie decyzji, w najlepszych możliwych warunkach i z pełną znajomością okoliczności, czy wnieść sprawę do sądu. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić temu sądowi przeprowadzenie kontroli sądowej, a w szczególności ocenę, czy decyzja jest dotknięta błędem(53). 64.      W niniejszej sprawie z informacji przedstawionych w postanowieniu odsyłającym wynika, że nie zbadano żadnego alternatywnego rozwiązania mającego mniejszy wpływ na gatunki objęte ścisłą ochroną ani po prostu alternatywy polegającej na całkowitym nieudzielaniu zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Sąd odsyłający zauważa w szczególności, że w rozpatrywanej w postępowaniu głównym decyzji o przyznaniu odstępstwa stwierdzono jedynie, że „nie było zadowalającego rozwiązania”. O ile do tego sądu należy przeprowadzenie oceny końcowej w tym względzie, o tyle z informacji tych można wywnioskować, że właściwy organ w sposób oczywisty uchybił zobowiązaniom, które wynikają z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a mianowicie obowiązkowi zbadania istnienia zadowalających rozwiązań alternatywnych oraz obowiązkowi przedstawienia precyzyjnego i wystarczającego uzasadnienia w tym względzie, jak wyraźnie wymaga tego orzecznictwo Trybunału(54). 65.      W drugiej kolejności, co się tyczy kwestii, czy właściwy organ może stwierdzić w decyzji o przyznaniu odstępstwa, że w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych leży zezwolenie wykonawcy na odstępstwo od przepisów art. 12 dyrektywy siedliskowej, pragnę zauważyć, że oświadczenie to dotyczy w szczególności podstaw odstępstwa przewidzianych w art. 16 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy. 66.      Do tej pory Trybunał nigdy nie miał okazji dokonać wykładni znaczenia tego przepisu w swoim orzecznictwie. Niemniej jednak z brzmienia art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej wynika, że przyznanie odstępstwa na tej podstawie wymaga wykazania, że dane odstępstwo w sposób ogólny sprzyja ochronie dzikiej fauny i flory oraz ochronie siedlisk przyrodniczych. Zasadniczo art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej zapewnia mechanizm równoważenia potrzeby ochrony niektórych gatunków i siedlisk z potencjalną potrzebą zarządzania innymi gatunkami lub siedliskami, które mogą być zagrożone. Pozwala on na elastyczne podejście do ochrony, uznając, że w niektórych kontekstach konieczne są interwencje w celu zapewnienia długoterminowego zdrowia ekosystemów. Jak już wspomniano, ponieważ art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od systemu ochrony przewidzianego w tej dyrektywie, należy go interpretować zawężająco i – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – w świetle zasady ostrożności(55). 67.      W tym kontekście trudno jest uznać, jak podnosi Komisja, że przedsięwzięcie inwestycyjne takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, mające na celu budowę obiektów mieszkalnych, które spowoduje zniszczenie terenów odpoczynku kolonii gatunku chronionego, może być objęte podstawą odstępstwa przewidzianą w art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej. Jest to tym bardziej istotne, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że w przeciwieństwie do obowiązków ciążących na właściwych organach, jak już wyjaśniono w punkcie 63 niniejszej opinii, nie podano powodów wyjaśniających, w jaki sposób rozpatrywane przedsięwzięcie miałoby przyczynić się do ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych. Wynika z tego, że – jak wskazuje sąd odsyłający – wszystkie te elementy, rozpatrywane łącznie, sugerują oczywisty błąd właściwego organu przy wskazaniu odpowiedniej podstawy odstępstwa zastosowanego do przedsięwzięcia rozpatrywanego w postępowaniu głównym. 68.      W świetle powyższego stwierdzam, że art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, iż właściwy organ powinien przeprowadzić skuteczną ocenę rozwiązań alternatywnych w celu przyznania odstępstwa na podstawie tego przepisu oraz że organ ten musi wskazać szczególne powody, na których opiera się zastosowane odstępstwo. Ponadto właściwy organ nie może opierać się na podstawie do odstępstwa przewidzianej w art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej w celu udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie inwestycyjne, w szczególności, gdy nie podano powodów wyjaśniających, w jaki sposób przedsięwzięcie to sprzyja ochronie dzikiej fauny i flory oraz zachowaniu siedlisk przyrodniczych. V.      Wnioski 69.      Na podstawie przedstawionej powyżej analizy proponuję, aby na pytania zadane przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: 1)      Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko należy interpretować w ten sposób, że, jeżeli decyzja o przyznaniu odstępstwa wydana na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory stanowi część procedury udzielenia zezwolenia na inwestycję ustanowionej w dyrektywie 2011/92, termin na zakwestionowanie zgodności z prawem zezwolenia na odstępstwo nie może upłynąć w odniesieniu do zainteresowanej społeczności przed datą wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję. 2)      Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 92/43 należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ musi przeprowadzić skuteczną analizę alternatywnych rozwiązań w celu przyznania odstępstwa na podstawie tego przepisu oraz że organ ten musi wskazać szczególne powody, na których opiera się zastosowane odstępstwo. Ponadto właściwy organ nie może opierać się na podstawie do odstępstwa przewidzianej w art. 16 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy w celu udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie inwestycyjne, w szczególności, gdy nie podano powodów wyjaśniających, w jaki sposób przedsięwzięcie to sprzyja ochronie dzikiej fauny i flory oraz zachowaniu siedlisk przyrodniczych. 1      Język oryginału: angielski. 2      Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”). 3      Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1, zwanej dalej „dyrektywą OOŚ”). 4      Zwaną dalej „skarżącymi w postępowaniu głównym”. 5      Zwanej dalej „przedsięwzięciem rozwojowym”. 6      Zobacz również Komisja Europejska: „Plan działania UE na rzecz ochrony wszystkich gatunków nietoperzy w Unii Europejskiej (2018–2024)” oraz „Dokument uzupełniający”, z dnia 13 stycznia 2023 r., dostępny pod adresem https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71–92a7–49eb-9c63–6cb0fadf29dc/library/2b8bfe05–4fa6–43d5-b82a-c6d484cb82e4/details. 7      Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w Aarhus (Dania) w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1, zwana dalej „konwencją z Aarhus”). 8      Zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Namur-Est Environnement”. 9      Zwanego dalej „RSC”. 10      Zwana dalej spółką „Drumakilla” lub „wykonawcą”. 11      Wydanie pozwolenia na budowę należy rozumieć jako odnoszące się do pojęcia „zezwolenia na inwestycję”, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ. 12      Zobacz art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ. 13      Zobacz art. 1 ust. 2 lit. g) i art. 3 ust. 1 dyrektywy OOŚ. 14      Zobacz motyw 8 dyrektywy OOŚ. 15      Zobacz art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ. Regularna ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana w przypadku przedsięwzięć takich jak elektrownie jądrowe, dalekobieżne linie kolejowe, autostrady, drogi ekspresowe, instalacje do utylizacji odpadów niebezpiecznych i zapory wodne o określonej pojemności. Na przykład przepis ten miał zastosowanie do przedsięwzięcia, którego dotyczył wyrok w sprawie Namur-Est Environnement. 16      Zobacz art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ, który wskazuje, że ustalenia tego można dokonać w drodze analizy poszczególnych przypadków lub kryteriów progowych. 17      Zobacz art. 4 ust. 3 dyrektywy OOŚ oraz załączniki II i IIA do niej. 18      Wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 52. 19      Zobacz motywy 16 i 17 oraz art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ. 20      Zobacz art. 11 ust. 1 i art. 11 ust. 3 dyrektywy OOŚ. 21      Zobacz art. 6 ust. 3 lit. a) dyrektywy OOŚ oraz, w tym zakresie, wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 83). 22      Wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 62, 65. 23      Ibidem, pkt 59. 24      Ibidem, pkt 59. 25      Ibidem, pkt 62. 26      Ibidem, pkt 1 sentencji. 27      Zobacz wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 48. 28      Zobacz art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ. Zobacz również, jako element interpretacyjny w tym zakresie, art. 11 TFUE, zgodnie z którym przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii muszą być brane pod uwagę między innymi wymogi związane z ochroną środowiska. 29      Zobacz w tym zakresie motyw 7 dyrektywy OOŚ. 30      Zobacz w szczególności pkt 3 tego załącznika, zatytułowany „Rodzaj i cechy potencjalnego oddziaływania”. 31      Zobacz pkt 35 niniejszej opinii. 32      Zobacz wyrok z dnia 3 marca 2011 r., Komisja/Irlandia (C‑50/09, EU:C:2011:109, pkt 72–74). 33      Wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 56. 34      Wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 57 i przytoczone orzecznictwo. 35      Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868). 36      Ibidem, pkt 73. 37      Ibidem, pkt 74. 38      Zobacz m.in. wyrok z dnia 8 maja 2025 r., M.K. (C‑324/23, EU:C:2025:324, pkt 51). 39      Wyrok w sprawie Namur-Est Environnement, pkt 79 i pkt 2 sentencji. W szczególności Trybunał uznał udział społeczeństwa za skuteczny w zakresie, gdy, po pierwsze, ma miejsce przed przyjęciem decyzji, która ma zostać podjęta przez właściwy organ w sprawie zezwolenia na inwestycję dla tego przedsięwzięcia; po drugie, umożliwia społeczeństwu wyrażenie w użyteczny i wyczerpujący sposób swoich poglądów na temat wszystkich skutków środowiskowych tego przedsięwzięcia; oraz, po trzecie, organ właściwy do udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie może w pełni uwzględnić ten udział. 40      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, pkt 46, 47), w którym Trybunał uznał, że udział społeczeństwa należy zapewnić jako część procedury podejmowania decyzji dotyczących skutków dla środowiska. 41      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in. (C‑72/12, EU:C:2013:712, pkt 37). 42      Zobacz art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej. 43      Zobacz art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy siedliskowej. 44      Wyrok z dnia 11 lipca 2024 r., WWF Österreich i in. (C‑601/22, EU:C:2024:595, pkt 49 i cytowane orzecznictwo). 45      Ibidem, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo. 46      Ibidem. 47      Ibidem, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo. 48      Zobacz wyrok z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, pkt 47). 49      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 maja 2007 r., Komisja/Austria (C‑508/04, EU:C:2007:274, pkt 115). 50      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Finlandia (C‑342/05, EU:C:2007:341, pkt 31). 51      Ibidem, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo. 52      Ibidem, pkt 30. 53      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 15 czerwca 2023 r., Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, pkt 33). Ponadto uzasadnienie ma również znaczenie dla organu odpowiedzialnego za przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję na podstawie dyrektywy OOŚ, jak wyjaśniono w pierwszej części niniejszej opinii. 54      Właśnie takie podejście zostało opisane przez rząd irlandzki w „[w]ytycznych dotyczących ścisłej ochrony niektórych gatunków zwierząt i roślin na mocy dyrektywy siedliskowej w Irlandii”, opublikowane przez rząd irlandzki, s. 11, 12, dostępne pod adresem https://www.npws.ie/sites/default/files/files/strict-protection-of-certain-animal-and-plant-species.pdf. 55      Zobacz analogiczny wyrok z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, pkt 66. 69).