C-580/14

POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (szósta izba) z dnia 17 grudnia 2015 r. ( * ) „Odesłanie prejudycjalne — Dyrektywa 2003/87/WE — System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych — Kara z tytułu przekroczenia emisji — Proporcjonalność” W sprawie C‑580/14 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) postanowieniem z dnia 21 listopada 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 grudnia 2014 r., w postępowaniu: Sandra Bitter, jako syndyk masy upadłości Ziegelwerk Höxter GmbH, przeciwko Bundesrepublik Deutschland, TRYBUNAŁ (szósta izba), w składzie: A. Arabadjiev, prezes izby, J.C. Bonichot (sprawozdawca) i E. Regan, sędziowie, rzecznik generalny: P. Mengozzi, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi przedstawione: — w imieniu Bundesrepublik Deutschland przez G. Buchholza, Rechtsanwalt, — w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego i K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników, — w imieniu Parlamentu Europejskiego przez P. Schonarda i A. Tamása, działających w charakterze pełnomocników, — w imieniu Rady Unii Europejskiej przez M. Simm i N. Rouam, działające w charakterze pełnomocników, — w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Whita i A.C. Becker, działających w charakterze pełnomocników, uwzględniając podjętą po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego decyzję o wydaniu rozstrzygnięcia w formie postanowienia z uzasadnieniem, zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wydaje następujące Postanowienie Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności art. 16 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji [uprawnieniami do emisji] gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 631), zmienionej dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. L 140, s. 63) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”). Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy S. Bitter, jako syndykiem masy upadłości Ziegelwerk Höxter GmbH (zwanej dalej „Ziegelwerk Höxter” lub „spółką Ziegelwerk Höxter”), a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec) dotyczącego kary nałożonej przez tę ostatnią na Ziegelwerk Höxter za uchybienie ciążącym na tej spółce obowiązkom raportowania i zwrotu uprawnień do emisji równoważnika ditlenku węgla za rok 2011. Ramy prawne Prawo Unii Motyw 2 dyrektywy 2003/87 ma następujące brzmienie: „Szósty wspólnotowy program działań środowiskowych ustanowiony decyzją nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady [z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającą szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz.U. L 242, s. 1)] uznaje zmianę klimatu za priorytet w odniesieniu do działań oraz zapewnia ustanowienie w całej Wspólnocie systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych do 2005 r. Program ten uznaje, iż Wspólnota zaangażowana jest w osiąganie 8% zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych od 2008 r. do 2012 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r., oraz że, w dłuższym okresie czasu, globalne emisje gazów cieplarnianych będą musiały zostać zmniejszon[e] w przybliżeniu o 70% w porównaniu z poziomami z 1990 r.”. Motyw 4 tej dyrektywy stanowi: „W momencie jego wejścia w życie Protokół z Kioto, który został zatwierdzony decyzją Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącą zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnego spełnienia zawartych w nim zobowiązań [(Dz.U. L 130, s. 1)], będzie angażował Wspólnotę oraz jej państwa członkowskie w proces zmniejszania ich zagregowanych antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku A do protokołu o 8% w porównaniu z poziomami z 1990 r. w okresie od 2008 r. do 2012 r.”. Artykuł 12 ust. 3 tej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy każdego urządzenia zwracali liczbę przydziałów innych niż przydziały wydane na mocy rozdziału II, odpowiadającą całkowitej ilości emisji z urządzeń w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, zweryfikowanej zgodnie z art. 15, oraz aby były one następnie anulowane [Państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy wszelkich instalacji zwrócili uprawnienia, inne niż wydane na mocy rozdziału II, w liczbie odpowiadającej całości emisji danej instalacji trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, zweryfikowanej zgodnie z art. 15, oraz by uprawnienia te były następnie umarzane]”. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87: „Państwa członkowskie zapewniają, by każdy operator lub operator statków powietrznych, który nie przekazuje wystarczających przydziałów do dnia 30 kwietnia każdego roku w celu objęcia [który do dnia 30 kwietnia każdego roku nie zwraca uprawnień wystarczających do pokrycia] jego emisji w trakcie roku poprzedniego, był odpowiedzialny za opłacenie kary za przekroczenie emisji. Kary za przekroczenie emisji wynoszą 100 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie przekazał [zwrócił] przydziału [uprawnień]. Płatności kary za przekroczenie emisji nie uwalniają operatora od obowiązku przekazania ilości przydziałów [uprawnień] równych temu przekroczeniu emisji przy przekazywaniu przydziałów [uprawnień] w odniesieniu do następnego roku kalendarzowego”. Artykuł 16 ust. 4 dyrektywy 2003/87 w wersji początkowej przewidywał: „W trakcie trzyletniego okresu rozpoczynającego się dnia 1 stycznia 2005 r. państwa członkowskie stosują niższe kary za przekroczenie emisji, w wysokości 40 EUR za każdą tonę równoważnika ditlenku węgla wyemitowaną przez to urządzenie [tę instalację], za któr[ą] operator nie przekazał [nie zwrócił] przydziałów [uprawnień]. Płatności kary za przekroczenie emisji nie zwalniają operatora od obowiązku przekazania ilości przydziałów [uprawnień] równych temu przekroczeniu emisji, przekazując przydziały [uprawnienia] w odniesieniu do następnego roku kalendarzowego”. Prawo niemieckie Transpozycję dyrektywy 2003/87 stanowi Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (ustawa o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 8 lipca 2004 r. (BGBl. I, s. 1578, zwana dalej „ustawą o handlu uprawnieniami”). Artykuł 6 ust. 1 ustawy o handlu uprawnieniami stanowi: „Podmiot odpowiedzialny zwraca do dnia 30 kwietnia danego roku, po raz pierwszy w 2006 r., właściwemu organowi liczbę uprawnień, która odpowiada emisjom spowodowanym jego działalnością w poprzednim roku kalendarzowym”. Paragraf 18 ustawy o handlu uprawnieniami, zatytułowany „Egzekwowanie obowiązku zwrotu uprawnień”, przewiduje w ust. 1–3: „(1)   Jeżeli podmiot odpowiedzialny nie wykonuje obowiązku ciążącego na nim na mocy § 6 ust. 1, właściwy organ ustala za każdą tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której podmiot odpowiedzialny nie dokonał zwrotu uprawnień, obowiązek zapłaty 100 EUR (w pierwszym okresie przydziału 40 EUR). Od obowiązku zapłaty można odstąpić, jeżeli podmiot odpowiedzialny nie mógł wykonać obowiązku ciążącego na nim na mocy § 6 ust. 1 w związku z działaniem siły wyższej. (2)   Jeżeli podmiot odpowiedzialny nie przedłoży w prawidłowy sposób raportu o wielkości emisji spowodowanych jego działalnością, właściwy organ dokonuje szacunkowego ustalenia emisji spowodowanych działalnością w poprzednim roku kalendarzowym. Oszacowanie stanowi niewzruszalną podstawę dla zobowiązania, o którym mowa w § 6 ust. 1. Oszacowania nie dokonuje się, jeżeli podmiot odpowiedzialny prawidłowo wykona swój obowiązek sprawozdawczości w ramach wysłuchania w przedmiocie decyzji ustalającej, o której mowa w ust. 1. (3)   Podmiot odpowiedzialny pozostaje zobowiązany do zwrotu brakujących uprawnień, w przypadku określonym w ust. 2 zgodnie z dokonaną oceną szacunkową, do dnia 30 kwietnia następnego roku”. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne Ziegelwerk Höxter jest spółkę z siedzibą w Niemczech, która do września 2011 r. użytkowała instalację emitującą gazy cieplarniane. Postanowieniem z dnia 1 listopada 2011 r. Amtsgericht Paderborn (sąd rejonowy w Paderborn, Niemcy) wszczął w stosunku do tej spółki postępowanie upadłościowe. W ramach tego postępowania adwokat S. Bitter została wyznaczona na syndyka masy upadłości. W tym charakterze jest ona uznawana przez władze niemieckie za operatora instalacji, a zatem za podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie obowiązków dotyczących tej instalacji na mocy ustawy o handlu uprawnieniami. Z tego względu władze te wezwały ją do przedstawienia raportów na temat emisji za rok 2011 i do zwrotu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych odnoszących się do tego roku. Sandra Bitter uznała, że wobec faktu, iż spółka Ziegelwerk Höxter zaprzestała działalności przed wszczęciem postępowania likwidacyjnego we wrześniu 2011 r., przedsiębiorstwo to nie było już zobowiązane do raportowania ani do zwrotu swoich uprawnień do emisji równoważnika ditlenku węgla za rok 2011, ponieważ jej ewentualne długi powinny zostać jedynie wpisane do pasywów masy upadłości. Z postanowienia odsyłającego wynika, że wiadomością w formie elektronicznej z dnia 20 września 2012 r. dawny pełnomocnik tego przedsiębiorstwa poinformował właściwe władze niemieckie, iż w 2011 r. wyemitowało ono 3324 tony ditlenku węgla. W decyzji z dnia 20 marca 2013 r. władze te uznały, że liczba uprawnień do emisji niezwróconych przez to przedsiębiorstwo za rok 2011 wyniosła 3323, i nałożyły na przedsiębiorstwo karę w wysokości 332300 EUR na podstawie art. 18 ustawy o handlu uprawnieniami, stanowiącego transpozycję art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87. Sandra Bitter zaskarżyła tę decyzję do Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie), który zastanawia się nad zgodnością wysokości kary przewidzianej przez ten przepis z zasadą proporcjonalności. Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) uważa w szczególności, że ponieważ Trybunał uznał już, iż kara w wysokości 40 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie zwrócił uprawnień, przewidziana w art. 16 ust. 4 dyrektywy 2003/87 w jego brzmieniu początkowym na pierwszy okres handlu w latach 2005–2007, jest zgodna z zasadą proporcjonalności (wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664), nie może być tak w przypadku kary w wysokości 100 EUR za wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie zwrócił uprawnień, przewidzianej w art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87 od roku 2008, przy uwzględnieniu, dodatkowo, spadku cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych od grudnia 2006 r. W tym względzie sąd odsyłający przypomina, iż z zasady proporcjonalności wynika, że działania organów Unii Europejskiej nie mogą wykraczać poza granice tego, co jest odpowiednie i niezbędne dla osiągnięcia celów, do których się zmierza za pomocą kwestionowanego uregulowania, oraz że jeśli istnieje możliwość wyboru między wieloma odpowiednimi środkami, to należy zastosować ten, który jest najmniej uciążliwy, ponieważ wywołana w ten sposób niekorzyść nie może być nieproporcjonalna w stosunku do celów, do których się dąży. Powołuje się on na wyrok Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, EU:C:2006:30, pkt 35, 40). W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy przepis art. 16 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87, zgodnie z którym kara za przekroczenie emisji wynosi 100 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator lub operator statku powietrznego nie zwrócił uprawnień, narusza zasadę proporcjonalności?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Na mocy art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem. Wspomniany wyżej przepis należy zastosować w niniejszej sprawie. W swoim pytaniu sąd odsyłający zastanawia się nad ważnością art. 16 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy 2003/87 w odniesieniu do, w szczególności, zasady proporcjonalności. Należy przypomnieć na wstępie, że zasada proporcjonalności należy do ogólnych zasad prawa Unii i wymaga, by środki wynikające z przepisu prawa Unii były właściwe do osiągnięcia uzasadnionych celów, którym służy dany akt prawny, i nie wykraczały poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia (zob. wyroki: Vodafone i in., C‑58/08, EU:C:2010:321, pkt 51; a także Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 34). Jeśli chodzi o sądową kontrolę wyżej wymienionych przesłanek, należy stwierdzić, że prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym lub społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. W związku z tym, dokonując kontroli sądowej sposobu wykonania tego rodzaju kompetencji, Trybunał nie może zastępować własną oceną rozstrzygnięć dokonanych przez prawodawcę Unii. Może on zakwestionować przyjęte przez niego rozwiązania normatywne tylko w sytuacji, gdy okażą się one oczywiście błędne lub gdy wynikające z nich dla niektórych podmiotów gospodarczych niedogodności są niewspółmierne do osiągniętych korzyści (zob. wyrok Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie, jak wynika z konkluzji Rady Unii Europejskiej z dnia 8 marca 2001 r., do których odwołuje się motyw 1 dyrektywy 2003/87, ustanowienie systemu rozrachunku uprawnień do emisji równoważnika ditlenku węgla i handlu nimi na szczeblu Unii było rozwiązaniem normatywnym wynikającym z decyzji politycznych, w kontekście pilnej potrzeby zaradzenia istotnym problemom środowiskowym. Takie rozwiązanie normatywne opiera się ponadto na bardzo złożonych ocenach ekonomicznych i technicznych, co do których przeprowadzono szeroką debatę i które zostały omówione w zielonej księdze w sprawie ustanowienie w Unii Europejskiej systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych [COM(2000) 87 wersja ostateczna]. Chcąc przyczynić się do realizacji zobowiązań Unii Europejskiej i jej państw członkowskich wynikających z Protokołu z Kyoto, prawodawca Unii musiał zatem samodzielnie ocenić i wyważyć przyszłe i niepewne skutki swojego działania (zob. wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 36). Ocena proporcjonalności aktu Unii nie może zależeć od wstecznej oceny stopnia jego skuteczności. W sytuacji gdy prawodawca Unii jest zmuszony do oszacowania przyszłych skutków uregulowania, a skutków tych nie można przewidzieć dokładnie, ocenę tego aktu można podważyć tylko wtedy, gdy okaże się ono w oczywisty sposób błędne w świetle informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili wydawania danego uregulowania (zob. podobnie wyroki: Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 37). W oparciu o te zasady Trybunał uznał w wyroku Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C 203/12, EU:C:2013:664), że proporcjonalny charakter ma nie tylko przejściowa kara w wysokości 40 EUR za tonę przewidziana w art. 16 ust. 4 dyrektywy 2003/87 w jej brzmieniu początkowym, ale także ryczałtowa kara w wysokości 100 EUR za tonę przewidziana w art. 4 ust. 3, z powodu braku możliwości modyfikacji jej wysokości przez sąd krajowy. Trybunał stwierdził również, że dyrektywa 2003/87 dawała operatorom rozsądny termin na dostosowanie się do spoczywającego na nich obowiązku w zakresie zwrotu uprawnień i że państwa członkowskie miały prawo ustanowić mechanizmy ostrzeżeń, upomnień i wcześniejszego zwrotu, dzięki którym operatorzy działający w dobrej wierze mogli być w pełni poinformowani o tych obowiązkach i uniknąć ryzyka nałożenia na nich kary finansowej (wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 40, 41). Trybunał podkreślił między innymi, że prawodawca Unii uznał obowiązek zwrotu przewidziany w art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87 i grożącą za jego niedopełnienie ryczałtową karę finansową określoną w art. 16 ust. tej dyrektywy, pozbawioną mechanizmu elastyczności, z wyjątkiem przejściowego obniżenia jej wysokości między rokiem 2005 i 2007, za niezbędne z punktu widzenia uzasadnionego celu w postaci ustanowienia skutecznego systemu handlu uprawnieniami do emisji ditlenku węgla, aby uniknąć sytuacji, w której operatorzy lub pośrednicy rynkowi mogliby próbować obchodzić system lub manipulować nim poprzez nieuprawnione operowanie cenami, ilością, terminami lub złożonymi instrumentami finansowymi, jakie zwykle powstają na każdym rynku (wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 39). W szczególności Trybunał wskazał, że stosunkowo znaczna wysokość kary jest uzasadniona koniecznością surowego i konsekwentnego reagowania na całym terytorium Unii na niedopełnienie obowiązku zwrotu uprawnień w wystarczającej ilości (wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 39). Okoliczność, że sporna kwota jest wyższa od kwoty, co do której Trybunał wypowiedział się w wyroku Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), nie podważa tej oceny, ponieważ stosowanie kary w niższej wysokości w pierwszym okresie handlu było uzasadnione – jak stwierdził Trybunał w pkt 25 wspomnianego wyroku – tym, że chodziło o początkowy okres istnienia systemu, kiedy podmioty gospodarcze, których system ten dotyczy, podlegały mniej restrykcyjnym obowiązkom. Należy poza tym przypomnieć, że prawodawca Unii nie podwyższył wcale wysokości obowiązującej kary po tym pierwszym okresie handlu, tylko przejściowo „obniżył” w tym pierwszym okresie wysokość kary ustalonej w braku tego obniżenia na kwotę 100 EUR, zgodnie z art. 16 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87 (zob. wyrok Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664; pkt 25, 39). Jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym ceny uprawnień do emisji znacznie spadły od czasu tego pierwszego okresu handlu, Trybunał wskazał już w pkt 27 wyroku Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), że ustanawiając samodzielnie karę w określonej wysokości, prawodawca Unii miał na względzie ochronę systemu handlu uprawnieniami do emisji przed zakłóceniami konkurencji spowodowanymi manipulacjami na rynku. Jak wynika z pkt 25 niniejszego wyroku, Trybunał nie może zastępować własną oceną rozstrzygnięć dokonanych przez prawodawcę Unii. W konsekwencji analiza postawionego pytania nie wykazała żadnej okoliczności mogącej wpłynąć, w świetle zasady proporcjonalności, na ważność art. 16 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87, w zakresie, w jakim przewiduje on karę w wysokości 100 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie zwrócił uprawnień. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:   Analiza postawionego pytania nie wykazała żadnej okoliczności mogącej wpłynąć, w świetle zasady proporcjonalności, na ważność art. 16 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji [uprawnieniami do emisji] gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r., w zakresie, w jakim przewiduje on karę w wysokości 100 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie zwrócił uprawnień.   Podpisy ( * )   Język postępowania: niemiecki.