C-587/17

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO NILSA WAHLA przedstawiona w dniu 4 października 2018 r. ( ) Sprawa C‑587/17 P Królestwo Belgii przeciwko Komisji Europejskiej Odwołanie – Wspólna polityka rolna – Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 – Finansowanie wspólnej polityki rolnej – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) – Artykuły 9 i 32 – Obowiązki państw członkowskich – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Zwrot nienależycie wypłaconych refundacji wywozowych – Konieczność wyczerpania wszystkich krajowych środków odwoławczych – Brak wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Zaniedbania państwa członkowskiego – Kryteria oceny 1.  W swoim odwołaniu Królestwo Belgii zwraca się do Trybunału o uchylenie wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., Belgia /Komisja ( ), w którym Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/417 ( ) w zakresie, w jakim wyłączała ona Królestwo Belgii z finansowania przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) w kwocie 9601619 EUR. 2.  Niniejsze postępowanie odwoławcze daje Trybunałowi możliwość doprecyzowania zakresu ciążącego na państwie członkowskim obowiązku odzyskiwania kwot nienależycie wypłaconych w ramach EFRG. Konkretnie, Trybunał musi stwierdzić, czy Sąd zasadnie orzekł, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podjęta przez właściwe organy belgijskie decyzja o tym, by nie wykorzystywać wszystkich krajowych środków odwoławczych przy próbie odzyskania nienależycie wypłaconych refundacji wywozowych, stanowi zaniedbanie Królestwa Belgii w rozumieniu art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 ( ). I. Ramy prawne 3. Rozporządzenie nr 1290/2005 wyznacza ramy finansowania wspólnej polityki rolnej. 4. Zgodnie z motywem 25 preambuły tego rozporządzenia państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy operacje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Konieczne jest również, aby państwa członkowskie zapobiegały wszelkim nieprawidłowościom, jakich dopuszczają się beneficjenci, i prowadziły skuteczne postępowania w przedmiocie takich nieprawidłowości. 5. Motyw 26 stanowi, że w pewnych przypadkach wystąpienia zaniedbań przypisywanych danemu państwu członkowskiemu zasadne jest obciążenie tego państwa pełną kwotą. W tym samym motywie doprecyzowano jednak, że z zastrzeżeniem wywiązywania się ze zobowiązań nałożonych na państwa członkowskie z tytułu ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię Europejską a zainteresowane państwo członkowskie. 6. Zgodnie z motywem 27 procedury windykacji mogą opóźniać odzyskiwanie nienależycie wypłaconych kwot, bez pewności co do ich skuteczności. Koszty stosowania tych procedur mogą również być nieproporcjonalne w stosunku do kwot odzyskanych lub możliwych do odzyskania. 7. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi między innymi: „1.   EFRG finansuje, na zasadzie podziału zarządzania między państwa członkowskie i [Unię Europejską], następujące wydatki dokonywane zgodnie z prawem [Unii]: a) refundacje w przypadku wywozu produktów rolnych do państw trzecich; […]”. 8. Artykuł 9 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi: „1.   Państwa członkowskie: a) przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych [Unii Europejskiej], w szczególności w celu: i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW; ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigani[a]; iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań; […]”. 9. Artykuł 31 ust. 1 rozporządzenia stanowi: „Komisja decyduje o kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania [Unii], jeżeli stwierdzi, że wydatki określone w art. 3 ust. 1 i art. 4 nie zostały dokonane zgodnie z zasadami [unijnymi], według procedury, o której mowa w art. 41 ust. 3”. 10. Artykuł 32 rozporządzenia nr 1290/2005 przewiduje: „[…] 5.   Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet [Unii]. Zainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy kwoty, które nie zostały odzyskane w terminach przewidzianych w akapicie pierwszym niniejszego ustępu. Podział obciążenia finansowego wynikającego z nieodzyskania, zgodnie z akapitem pierwszym, nie narusza obowiązku zainteresowanego państwa członkowskiego kontynuowania procedur windykacji, przy zastosowaniu art. 9 ust. 1 niniejszego rozporządzenia. Kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz EFRG, po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w ust. 2. Gdy w ramach procedury windykacji brak nieprawidłowości zostanie stwierdzony aktem administracyjnym lub sądowym o charakterze ostatecznym, obciążenia finansowe ponoszone przez państwo członkowskie na mocy akapitu pierwszego deklarowane są wobec EFRG jako wydatek. […] 6.   W uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zdecydować o niekontynuowaniu windykacji. Wymieniona decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach: a) gdy łączna kwota poniesionych i przewidywanych kosztów windykacji przewyższa kwotę do odzyskania; b) gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe w związku z niewypłacalnością dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego. […] 8.   Po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 31 ust. 3, Komisja może zdecydować o wyłączeniu z finansowania [unijnego] kwot obciążających budżet [Unii] w następujących przypadkach: a) na mocy ust. 5 i 6, jeżeli stwierdzi, że nieprawidłowości w windykacji lub jej brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań władz administracyjnych, służb lub organów państwa członkowskiego; […]”. II. Okoliczności faktyczne sprawy A.   Niezgodnie z prawem uzyskane refundacje z tytułu wywozu (1992–1993) 11. W 1992 r. Générale Sucrière, w której prawa w drodze sukcesji weszła Saint-Louis Sucre, sprzedała spółkom Metelmann i Sucre Export łącznie 24000 ton cukru. Zgodnie z umowami sprzedaży cukier miał zostać wywieziony z Unii Europejskiej. 12. Metelmann i Sucre Export odsprzedały 6000 ton cukru spółkom Proud Trading i Shawline Offshore z udziałem dwóch pośredników. Również w tych umowach przewidziano, że cukier jest przeznaczony dla państwa trzeciego poza Unią Europejską (w jej obecnym kształcie) oraz że ma zostać wysłany z terytorium Unii Europejskiej bezzwłocznie po załadowaniu. 13. Saint-Louis Sucre zleciła spółce Belgian Bunkering, z jednej strony, i spółce Stevedoring et Manufert (zwanej dalej „Manuport Services”), z drugiej, sporządzenie stosownej dokumentacji oraz przyjęcie i załadunek cukru na statki. 14. Cukier, który miał zostać wysyłany z portu w Antwerpii (Belgia) do Uzbekistanu, załadowano między 20 stycznia a 29 marca 1993 r. 15. Manuport Services sporządziła stosowne dokumenty oraz deklaracje wywozowe i przesłała je właściwemu organowi, a mianowicie Bureau d’intervention et de restitution belge (belgijskiemu urzędowi ds. interwencji i refundacji, zwanemu dalej „BIRB”). Na podstawie dokumentacji BIRB dokonał na rzecz Saint-Louis Sucre wypłaty zaliczki w związku z refundacją wywozową, do której uprawniona była Saint-Louis Sucre. Płatność została zrealizowana do końca, gdy Saint-Louis Sucre przedstawiła dowód, że cukier opuścił terytorium (obecnej) unii celnej Unii Europejskiej. 16. Po dokonaniu wypłaty odkryto, że 6000 ton cukru odsprzedanego spółkom Proud Trading i Shawline Offshore przez spółki Metelmann i Sucre Export po wysyłce z portu w Antwerpii zostało przekierowanych z pierwotnego miejsca przeznaczenia i ponownie przywiezionych w sposób niezgodny z prawem do Unii Europejskiej na podstawie sfałszowanych dokumentów. Saint-Louis Sucre sama poinformowała BIRB o tym, że powzięła wiedzę o takiej sytuacji. B.   Postępowanie karne (1994–2004) 17. Po powzięciu wiedzy o ponownym przywozie cukru wszczęto postępowanie karne przeciwko dwóm osobom działającym w charakterze pośredników między spółkami Metelmann i Sucre Export, z jednej strony, a spółkami Shawline Offshore i Proud Trading, z drugiej. 18. Wyrokiem hof van beroep Antwerpen (sądu apelacyjnego w Antwerpii, Belgia) z dnia 22 października 2003 r. dwie wspomniane osoby zostały skazane za oszustwo, podrabianie dokumentów oraz posługiwanie się podrobionymi dokumentami. 19. W tym postępowaniu BIRB, Saint-Louis Sucre, Metelmann, Sucre Export i Manuport Services wniosły pozew cywilny i przyznano im tymczasowo kwotę 1 centa tytułem rekompensaty za szkodę wyrządzoną przez dwie wspomniane osoby. C.   Postępowanie cywilne w przedmiocie windykacji (1994–1997 i 1997–2012) 20. W dniu 16 marca 1994 r., po otrzymaniu informacji o stanowiącym oszustwo wywozie, BIRB zażądał od spółki Saint-Louis Sucre zwrotu wypłaty z tytułu refundacji wywozowej. Według BIRB Saint-Louis Sucre dokonała ponownego przywozu cukru, który wcześniej został zadeklarowany jako wywożony i którego wywóz potwierdzono pewnymi dokumentami (formularzem T5) z wykorzystaniem sfałszowanych dokumentów (formularz T2E). 21. Saint-Louis Sucre zakwestionowała ten zarzut, twierdząc, że nie ponosi odpowiedzialności za tę nieprawidłowość. 22. Niemniej jednak Saint-Louis Sucre zgodziła się dokonać warunkowej zapłaty kwoty dochodzonej przez BIRB w celu wstrzymania biegu okresu naliczania odsetek. Zapłacona kwota odpowiadała kwocie żądanej przez BIRB wraz z odsetkami za okres od 19 kwietnia 1994 r. do 16 maja 1997 r. 23. Po otrzymaniu płatności dokonanej przez Saint-Louis Sucre Królestwo Belgii zapłaciło EFRG kwotę odpowiadającą 80% kwoty otrzymanej od Saint-Louis Sucre, zatrzymując pozostałe 20% zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 595/91 ( ). 24. W dniu 18 czerwca 1997 r. Saint-Louis Sucre wystąpiła z powództwem przed tribunal de première instance de Bruxelles (sądem pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) w celu odzyskania kwoty zapłaconej BIRB wraz z odsetkami i kosztami postępowania. 25. Wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. sąd ów nakazał BIRB zwrócenie spółce Saint-Louis Sucre żądanej kwoty. 26. BIRB wystąpił z apelacją do cour d’appel de Bruxelles (sądu apelacyjnego w Brukseli, Belgia). BIRB zwrócił się do tegoż sądu o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej trzech pytań prejudycjalnych. W swoim wyroku z dnia 3 maja 2012 r. cour d’appel de Bruxelles utrzymał jednak wyrok wydany przez tribunal de première instance de Bruxelles i nakazał BIRB zapłatę na rzecz Saint-Louis Sucre kwoty 10114003,39 EUR odpowiadającej sumie kwoty 5133087,54 EUR, odsetek naliczanych od 1 czerwca 1997 r. oraz innych kosztów. Sąd ten nie uznał za konieczne kierowania do Trybunału pytań prejudycjalnych. 27. Po wydaniu wyroku przez sąd apelacyjny w Brukseli BIRB wystąpił o opinię prawniczki uprawnionej do występowania przed Cour de cassation (sądu kasacyjnego, Belgia), ponieważ zgodnie z belgijskim prawem strona nie może wnieść skargi do Cour de cassation, dopóki nie uzyska najpierw takiej opinii. 28. Po gruntownej analizie akt sprawy oraz orzecznictwa Trybunału prawniczka uprawniona do występowania przed Cour de cassation wydała opinię, w której uznała, że pomyślne złożenie przez BIRB skargi do Cour de cassation nie będzie możliwe. 29. Po uzyskaniu tej opinii BIRB podjął decyzję o tym, by nie odwoływać się od wyroku wydanego przez cour d’appel de Bruxelles. W rezultacie BIRB zapłaciła Saint-Louis Sucre zasądzoną kwotę. D.   Kwota poniesiona przez EFRG (2012–2016) 30. W następstwie wyroku cour d’appel de Bruxelles BIRB poinformował Komisję o swoim zamiarze obciążenia EFRG kwotą podlegającą zapłacie na rzecz Saint-Louis Sucre, a następnie podjął kroki, by to uczynić. W rezultacie w rocznym sprawozdaniu BIRB z 2012 r. wykazano korektę dodatnią w wysokości 9601619,85 EUR. 31. Kwota ta została uwzględniona przez Unię Europejską w roku budżetowym 2012 r. i wypłacona następnie Królestwu Belgii ( ). E.   Postępowanie administracyjne przed Komisją (2013–2016) 32. Po dokonaniu tej płatności Komisja rozpoczęła tzw. procedurę rozliczenia zgodności – procedurę, która pozwala Komisji zweryfikować, czy państwo członkowskie prawidłowo wykorzystało środki pozostawione do jego dyspozycji ( ). Komisja uznała, że EFRG nie mógł zostać obciążony tą kwotą z dwóch powodów: po pierwsze, nie zostały wyczerpane wszystkie możliwe środki odwoławcze, ponieważ nie wniesiono skargi do Cour de cassation, a po drugie, Komisja zakwestionowała naliczanie odsetek po roku 1997. 33. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. BIRB zakwestionował tę ocenę na podstawie art. 32 ust. 5 akapit czwarty rozporządzenia nr 1290/2005. Podkreślił też z jednej strony, że skarga do Cour de cassation niekoniecznie skutkowałaby automatycznym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, a z drugiej strony, że mając na uwadze rolę prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation, BIRB nie miał wyboru, podejmując decyzję o niewnoszeniu skargi. 34. Ze względu na utrzymującą się różnicę zdań między BIRB a Komisją w dniu 13 października 2014 r. odbyło się spotkanie dwustronne z ich udziałem. 35. Po tym spotkaniu Królestwo Belgii, pismami z dnia 17 października 2014 r. i 21 stycznia 2015 r., przekazało dalsze informacje dotyczące wywozu oraz różnych procedur dotyczących nielegalnego wywozu cukru. 36. W piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. opartym na art. 10 i 11 rozporządzenia nr 885/2006 ( ) Komisja podtrzymała swoje stanowisko, że nie wyczerpano wszystkich krajowych środków odwoławczych w celu odzyskania dochodzonej kwoty. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 BIRB nie mógł obciążyć tą kwotą EFRG. Kwota 9601619 EUR miała zatem zostać wyłączona z finansowania Unii Europejskiej. 37. Na podstawie sprawozdania podsumowującego z dnia 22 lutego 2016 r. Komisja podjęła sporną decyzję, w której wyłączyła wspomnianą kwotę z finansowania przez Unię Europejską wobec Królestwa Belgii. Królestwo Belgii zawiadomiono o decyzji w dniu 18 marca 2016 r. III. Postępowanie przed Sądem 38. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 maja 2016 r. Królestwo Belgii wniosło skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. 39. Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił tę skargę w całości. IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron 40. W swoim odwołaniu Królestwo Belgii zwraca się do Trybunału o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; – stwierdzenie nieważności spornej decyzji, w zakresie, w jakim wyłączała ona z finansowania przez Unię Europejską kwotę 9601619 EUR (pozycja budżetowa 6701); – obciążenie Komisji kosztami niniejszego postępowania oraz kosztami postępowania przed Sądem. 41. Komisja wnosi o oddalenie odwołania i o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania. 42. W dniu 27 czerwca 2018 r. miała miejsce rozprawa, w trakcie której strony przedstawiły swoje wystąpienia. V. Analiza 43. W swoim odwołaniu Królestwo Belgii przedstawiło tylko jeden zarzut, w ramach którego twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. 44. Z jednej strony, poprzez pierwszą część jedynego zarzutu odwołania, Królestwo Belgii twierdzi, że Sąd popełnił błąd, uznając, że władze belgijskie nie wyczerpały wszystkich krajowych środków odwoławczych, ponieważ nie wniosły skargi do Cour de cassation ( ). W ocenie strony wnoszącej odwołanie przy ustalaniu, czy wyczerpano wszystkie krajowe środki odwoławcze, Sąd powinien był uwzględnić orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”). 45. Z drugiej strony, poprzez drugą część jedynego zarzutu odwołania, Królestwo Belgii utrzymuje, że Sąd popełnił błąd, uznając, iż Królestwo Belgii dopuściło się zaniedbań przy windykacji kwot, których dotyczy sprawa, ponieważ nie wniosło skargi do Cour de cassation ( ). 46. Komisja uważa, że pierwsza część zarzutu odwołania jest niedopuszczalna, ponieważ dotyczy kwestii, której nie podniesiono przed Sądem. Według Komisji obydwie części jedynego zarzutu odwołania są w każdym razie bezzasadne. 47. Przed ustosunkowaniem się do jedynego zarzutu odwołania wyjaśnię pokrótce kontekst prawny niniejszej sprawy. A.   Wprowadzenie: rola państw członkowskich w ramach systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1290/2005 a niniejsza sprawa 48. Dwa fundusze rolne, EFRG i EFRROW ustanowiono rozporządzeniem nr 1290/2005, by zastąpić Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwany dalej „EFOGR”) – instrument, z którego pierwotnie finansowano wspólną politykę rolną (zwaną dalej „WPR”) ( ). EFRG i EFRROW są finansowane z budżetu Unii i tak jak ich poprzednik służą ogólnie finansowaniu WPR, a w szczególności finansowaniu rozwoju obszarów wiejskich ( ). 49. EFRG wprowadzono konkretnie w celu finansowania między innymi refundacji w przypadku wywozu produktów rolnych do państw trzecich (jak cukru w niniejszej sprawie) ( ). EFRG jest zarządzany wspólnie przez Unię i państwa członkowskie, choć państwa członkowskie mają w tym względzie do odegrania szczególnie ważną rolę. Odpowiadają za dokonywanie płatności, naliczanie opłat oraz odzyskiwanie nienależnych wypłat dokonanych w ramach EFRG. Te zadania wykonawcze państwa członkowskie realizują samodzielnie. 50. Z uwagi na kluczową rolę państw członkowskich w systemie przewidzianym rozporządzeniem nr 1290/2005 ciąży na nich sformułowany w tym rozporządzeniu wprost obowiązek ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej ( ). Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia państwa członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. 51. Poza tym ogólnym obowiązkiem określonym w art. 9 ust. 1 rozporządzenie nr 1290/2005 przewiduje też konkretne mechanizmy służące zachęcaniu do terminowego i skutecznego odzyskiwania kwot nienależycie wypłaconych w ramach EFRG. Co istotne, w art. 32 ust. 5 rozporządzenia wprowadzono mechanizm, który pozwala na równy podział (50/50) obciążenia finansowego wynikającego z nieodzyskania kwot między budżet Unii a dane państwo członkowskie, w sytuacji gdy nie odzyskano kwoty w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi. Ponadto na podstawie art. 32 ust. 8 Komisja może w stosownych przypadkach zadecydować o wyłączeniu pewnych refundacji z finansowania z budżetu Unii zgodnie z art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005. Jest tak przykładowo, gdy Komisja uznaje, że państwo członkowskie lub organy państwa członkowskiego dopuściły się zaniedbań przy próbie windykacji kwot utraconych ze względu na nieprawidłowości. 52. Zapotrzebowanie na takie mechanizmy można wyjaśnić wzajemnie powiązanymi czynnikami dotyczącymi logiki systemu finansowania ustanowionego rozporządzeniem nr 1290/2005. 53. Nie należy de facto zapominać, że wypłaty dokonane w ramach EFRG przez państwa członkowskie zgodnie ze stosownym prawodawstwem Unii są, co do zasady, refundowane z budżetu Unii. Mechanizmy, o których mowa powyżej, stanowią zatem wyjątki od ogólnej zasady unijnego finansowania wydatków poniesionych przez państwa członkowskie w kontekście WPR. Jak zauważono, ponieważ państwa członkowskie działają w imieniu Unii Europejskiej, stosowne jest, by Unia Europejska – co do zasady – ponosiła straty spowodowane postępowaniem jednostek, gdy państwa członkowskie zrobiły wszystko, co w ich mocy, aby zapewnić, by transakcje finansowane w ramach WPR były faktycznie zrealizowane i prawidłowo wykonane, aby uniknąć nieprawidłowości, usuwać je oraz odzyskać utracone kwoty ( ). Ponieważ nie należy zachęcać do bezczynności, mechanizmy te stanowią jednak część środków, które zapewniają, by państwa członkowskie podejmowały stosowne działania służące zwalczaniu nadużyć, będących problemem często występującym w kontekście dotacji rolniczych, a także podejmowały w pełni próbę odzyskania nienależycie wypłaconych kwot ( ). 54. W spornej decyzji Komisja uciekła się do zastosowania art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 w celu wyłączenia z finansowania Unii kwot, których dotyczy sprawa, a decyzję tę zaskarżonym wyrokiem podtrzymał Sąd. W niniejszym postępowaniu Trybunał musi zatem ustalić, czy Sąd miał rację, orzekając z jednej strony, że ze względu na niewniesienie do Cour de cassation skargi przeciwko wyrokowi z dnia 3 maja 2012 r. [w którym (i) utrzymano niekorzystny dla BIRB wyrok wydany w sądzie pierwszej instancji oraz (ii) nie uwzględniono prośby BIRB o zwrócenie się do TSUE z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni rozporządzenia nr 3665/87 ( )] Królestwo Belgii nie wykorzystało wszystkich środków będących do jego dyspozycji, a przez to nie dochowało dostatecznej staranności w windykacji przedmiotowych kwot, z drugiej zaś strony, że brak windykacji był w związku z tym spowodowany zaniedbaniami tego państwa członkowskiego ( ). 55. W tym względzie z akt sprawy wynika, że aby wnieść skargę do Cour de cassation, skarżący musi najpierw wystąpić o opinię prawnika uprawnionego do występowania przed tym sądem. Prawnik ten ocenia możliwość wniesienia do Cour de cassation skargi kasacyjnej. 56. W tym wypadku po wydaniu wyroku z dnia 3 maja 2012 r. BIRB zwrócił się o opinię prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation. Po zapoznaniu się z aktami sprawy prawnik, z którym konsultował się BIRB, uznał, że nie ma możliwości zakwestionowania ze znaczną szansą powodzenia wyroku z dnia 3 maja 2012 r. Na podstawie tej porady BIRB nie wniósł skargi do Cour de cassation. 57. Mając na uwadze te szczególne okoliczności faktyczne, odwołanie wniesione przez Królestwo Belgii dotyczy zasadniczo kwestii tego, czy sama decyzja o niewnoszeniu skargi może stanowić zaniedbanie zainteresowanego państwa członkowskiego. A konkretnie: jak daleko ma posunąć się państwo członkowskie w windykacji utraconych kwot? 58. W niniejszym postępowaniu odwoławczym Trybunał będzie musiał zatem ustalić parametry, na podstawie których należy oceniać, czy państwo członkowskie dopuściło się zaniedbań w kontekście windykacji kwot utraconych ze względu na nieprawidłowości. W rzeczy samej, aby chronić odpowiednio interesy finansowe Unii Europejskiej, należy zachować odpowiednią równowagę między wymogiem podjęcia wszystkich koniecznych środków w celu odzyskania utraconych kwot, z jednej strony, a uniknięciem podejmowania przez państwa członkowskie działań zbędnych i kosztownych, z drugiej ( ). B.   Pierwsza część jedynego zarzutu odwołania: znaczenie orzecznictwa ETPC w przedmiocie dopuszczalności 1. Stanowiska stron 59. W pierwszej części jedynego zarzutu Królestwo Belgii twierdzi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ nie zastosował orzecznictwa ETPC, dokonując oceny tego, czy organy belgijskie dopuściły się zaniedbań poprzez niewyczerpanie wszystkich możliwych krajowych środków odwoławczych ( ). 60. W szczególności Królestwo Belgii utrzymuje, że ETPC uznał w swoim orzecznictwie szczególną i obowiązkową rolę prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation: w orzecznictwie tym uznano, że skarżący wyczerpał wszystkie krajowe środki odwoławcze również w sytuacji, gdy nie wniósł skargi z uwagi na negatywną opinię prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation. 61. Komisja twierdzi, że pierwsza część jedynego zarzutu jest niedopuszczalna, ponieważ argument dotyczący orzecznictwa ETPC nie został podniesiony przed Sądem. W każdym razie Komisja jest zdania, że pierwsza część jedynego zarzutu jest bezzasadna, ponieważ orzecznictwo ETPC nie ma zasadniczo znaczenia w tym kontekście. 62. Przed zbadaniem istoty pierwszej części zarzutu odwołania rozpocznę od odniesienia się pokrótce do podniesionej przez Komisję kwestii dopuszczalności. 2. Ocena 63. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że nietypowe, lecz możliwe było dla strony wnoszącej odwołanie wystąpienie ze skargą do Cour de cassation, niezależnie od negatywnej opinii prawnika uprawnionego do występowania przed tym sądem. Sąd uznał na tej podstawie, że belgijskie organy nie wyczerpały wszystkich krajowych środków odwoławczych oraz że w rezultacie nie działały z dostateczną starannością ( ). a) Dopuszczalność: nowe argumenty można przedstawiać, o ile przedmiot sporu pozostaje niezmieniony 64. Co do dopuszczalności pierwszej części jedynego zarzutu odwołania, należy przypomnieć na początku, że nowe zarzuty zasadniczo nie są dozwolone na etapie odwołania ( ). 65. Królestwo Belgii podnosiło przed Sądem, że wyczerpano wszystkie możliwe krajowe środki odwoławcze. Wskazane państwo członkowskie wyjaśniło obszernie przed Sądem, z jednej strony, dlaczego skargi do Cour de cassation nie można postrzegać jako trzeciej instancji (merytorycznej), a z drugiej strony, dlaczego praktycznie niemożliwe jest wniesienie z powodzeniem skargi do tego sądu, gdy prawnik, z którym się konsultowano, wydał negatywną opinię na temat szans wniesienia z powodzeniem skargi do Cour de cassation. Królestwo Belgii nie wskazało jednak konkretnie, że Sąd powinien był zastosować orzecznictwo ETPC dla celów ustalania, że wyczerpano wszystkie możliwe krajowe środki odwoławcze i że państwo to nie dopuściło się zaniedbań przy windykacji utraconych kwot. 66. Prawdą jest zatem, jak zauważa Komisja, że w pierwszej instancji nie omawiano znaczenia orzecznictwa ETPC dla wykładni art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. 67. Trybunał nie stosuje jednak tak surowych kryteriów co do dopuszczalności nowych argumentów. Istotne jest to, aby przedmiot postępowania w pierwszej instancji nie zmienił się w odwołaniu. 68. Mówiąc konkretnie, jak orzekł Trybunał, z art. 58 statutu Trybunału Sprawiedliwości w związku z art. 113 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości wynika, że w odwołaniu strona wnosząca odwołanie może przedstawić dowolny istotny argument, pod warunkiem że przedmiot postępowania przed Sądem nie uległ w odwołaniu zmianie ( ). 69. Wbrew temu, co sugeruje podany przez Komisję argument za niedopuszczalnością, nie ma wymogu, by każdy argument przedstawiony na etapie odwołania musiał być uprzednio podnoszony w pierwszej instancji. Natomiast Trybunał podkreślił w tym względzie, że nie można przyjąć tego rodzaju ograniczenia co do argumentów, które strona wnosząca odwołanie może przedstawiać w odwołaniu. Inaczej procedura odwoławcza zostałaby w istotnej części pozbawiona celu, któremu służy ( ). 70. Pierwsza część jedynego zarzutu nie zmienia przedmiotu postępowania przed Sądem. Argument dotyczący znaczenia orzecznictwa ETPC zdaje się kwestionować sposób, w jaki Sąd zinterpretował i zastosował art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. 71. Dlatego też argument Komisji dotyczący niedopuszczalności pierwszej części jedynego zarzutu odwołania należy oddalić. b) Istota: orzecznictwo ETPC dotyczące dopuszczalności nie ma znaczenia w kontekście niniejszej sprawy 72. Orzecznictwo ETPC, na które powołuje się Królestwo Belgii, dotyczy dopuszczalności spraw zawisłych przed ETPC. Zgodnie z art. 35 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) ETPC może zająć się sprawą wyłącznie pod warunkiem, że skarżący wyczerpał wszystkie (zwyczajne) krajowe środki odwoławcze ( ). 73. Prawdą jest oczywiście, jak zauważyło Królestwo Belgii, że prawa podstawowe gwarantowane w EKPC stanowią ogólne zasady prawa Unii ( ). Równie prawdziwe jest to, że zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) prawa przewidziane w karcie, które odpowiadają prawom gwarantowanym przez EKPC, mają takie samo znaczenie i zakres jak te określone w konwencji. W związku z powyższym w stosownych przypadkach przy dokonywaniu wykładni prawa Unii, w szczególności stosownych przepisów karty, należy brać pod uwagę orzecznictwo ETPC. 74. Niemniej jednak, jak już wskazano, orzecznictwo wspomniane przez Królestwo Belgii nie dotyczy praw zawartych w karcie ani też – szerzej – ochrony praw i wolności określonych w EKPC; dotyczy ono wymogu, by skarżący wyczerpał wszystkie krajowe środki odwoławcze przed wniesieniem sprawy do ETPC. 75. Wymóg ten nie ma nic wspólnego z wymogiem określonym w art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005, w myśl którego państwa członkowskie mają podjąć wszystkie środki konieczne do zapewnienia odzyskania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości. Wymóg ten nie ma też nic wspólnego ze sposobem interpretowania pojęcia zaniedbań dla celów wykładni art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. 76. Wymóg, aby skarżący wyczerpał wszystkie krajowe środki odwoławcze, ma na celu zapewnienie, aby sądy krajowe mogły naprawić wszelkie naruszenia, zanim sprawa trafi do ETPC ( ). Z kolei wymóg podjęcia wszystkich środków koniecznych do odzyskania utraconych kwot służy zapewnieniu, aby fundusze unijne były odpowiednio chronione i aby nie dokonywano nienależnych wypłat. 77. Z tego względu trudno uznać, że Sąd naruszył prawo poprzez nieuwzględnienie orzecznictwa ETPC przy dokonywaniu wykładni art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005, będącego przepisem zasadniczo służącym ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej. 78. Co więcej, nawet jeżeli zakładać, że art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 należy interpretować w świetle tego orzecznictwa, wytyczne, które można z tego wywodzić, są ograniczone. 79. W orzecznictwie nie sugeruje się wcale, by skarżący nie byli ogólnie zobowiązani do wniesienia skargi kasacyjnej do Cour de cassation. Jest tak, pomimo że w pewnych szczególnych okolicznościach faktycznych ETPC nie uznał skargi za niedopuszczalną, mimo iż nie wniesiono skargi do Cour de cassation ( ). Sam ETPC wyjaśnił jednak przy tym, że „zasadę wyczerpania środków odwoławczych” należy stosować elastycznie i bez nadmiernego formalizmu. Co istotne, przy określaniu, czy przestrzegano tej zasady, należy w sposób należyty wziąć pod uwagę szczególne okoliczności każdej sprawy ( ). 80. W świetle tych rozważań pierwszą część jedynego zarzutu odwołania należy oddalić jako bezzasadną. C.   Druga część jedynego zarzutu odwołania: wymóg staranności przy windykacji nienależnych wypłat 1. Argumenty stron 81. W drugiej części jedynego zarzutu odwołania Królestwo Belgii twierdzi, że wbrew ocenie dokonanej przez Sąd ( ) wykazało się ono konieczną starannością przy windykacji dochodzonych kwot. Zdaniem Królestwa Belgii Sąd nie ocenił prawidłowo postępowania belgijskich organów w kwestii decyzji o nieodwoływaniu się od wyroku z dnia 3 maja 2012 r. przed Cour de cassation: chociaż istniała teoretyczna możliwość wniesienia skargi, to w praktyce było niemal niemożliwe, by skarga taka przyniosła orzeczenie korzystne dla belgijskich organów. Królestwo Belgii krytykuje też Sąd za nieuwzględnienie we właściwy sposób roli prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation w belgijskim systemie prawnym. Królestwo Belgii utrzymuje, że belgijskie organy wykazały się dostateczną starannością, mimo że nie wniosły skargi, ponieważ wymóg konsekwentnego wnoszenia skarg, nawet w sytuacji, gdy nie mają one szans na powodzenie, byłby nadmierny i niewydajny. 82. Z kolei Komisja uważa, że twierdzenia Królestwa Belgii są sprzeczne: wniesienie skargi mogło być niemożliwe albo możliwe, ale z punktu widzenia logiki nie mogło być i takie, i takie jednocześnie. Ponadto Komisja argumentuje, że państwa członkowskie nie powinny mieć możliwości podważania skuteczności procedury określonej w art. 267 TFUE poprzez powoływanie się na krajowe zasady proceduralne, w szczególności obowiązek sądów ostatnich instancji państw członkowskich w zakresie występowania do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 2. Ocena 83. W zaskarżonym wyroku Sąd zauważył na początku, że w celu ustalenia, czy Komisja miała rację, uznając, że brak windykacji dochodzonych kwot był spowodowany zaniedbaniem BIRB w rozumieniu art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005, konieczne było dokonanie oceny, czy w świetle okoliczności sprawy decyzja o tym, by nie odwoływać się od wyroku z dnia 3 maja 2012 r., stanowiła nieprawidłowość lub zaniedbanie BIRB w rozumieniu wskazanego przepisu. 84. W tym względzie Sąd dokonał szeregu ustaleń. 85. Po pierwsze, uznał, że nawet jeżeli miałoby to charakter wyjątkowy, możliwe jest wniesienie skargi do Cour de cassation niezależnie od negatywnej opinii wydanej przez prawnika uprawnionego do występowania przed tym sądem ( ). Po drugie, poprzez zaniechanie wniesienia skargi Królestwo Belgii uniemożliwiło Cour de cassation wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie do wykładni istotnych przepisów rozporządzenia nr 1290/2005, zważywszy że prośba o wystąpienie z takimwnioskiem nie została uwzględniona przez cour d’appel de Bruxelles ( ). 86. Na podstawie tych rozważań Sąd uznał, że poprzez nieodwołanie się od wyroku z dnia 3 maja 2012 r. do Cour de cassation Królestwo Belgii nie podjęło wszystkich dostępnych mu środków, a w rezultacie nie dochowało dostatecznej staranności w windykacji przedmiotowych kwot. Na tej podstawie Sąd uznał, że brak windykacji dochodzonych kwot wynikał z zaniedbań Królestwa Belgii ( ). 87. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął rygorystyczne podejście do kwestii wykazania zaniedbań danego państwa członkowskiego na podstawie art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. Polegało ono na tym, że bez prawidłowej oceny szczególnych okoliczności danej sprawy wywnioskował z braku skargi do Cour de cassation (w okolicznościach, gdy taka skarga nie była niemożliwa), że BIRB dopuścił się zaniedbań, gdy próbował odzyskać dochodzone kwoty. 88. W dalszej części opinii wyjaśnię w pierwszej kolejności, dlaczego państwa członkowskie zachowują istotną swobodę w wyborze środków, jakie należy podjąć w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W drugiej kolejności wyjaśnię, dlaczego rozstrzygnięcie, czy doszło do zaniedbań państwa członkowskiego, musi opierać się na ocenie szczególnych okoliczności danej sprawy. a) Państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru najstosowniejszych środków służących ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej 89. Jak wyjaśniono powyżej, państwa członkowskie mają daleko idący obowiązek, oparty na rozporządzeniu nr 1290/2005, zabezpieczenia interesów finansowych Unii Europejskiej. Można to dostrzec w szczególności w art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, a więc w przepisie, w którym zawarto wymóg, by państwa członkowskie podjęły wszelkie środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W swoim orzecznictwie Trybunał uznał, że wymóg ten jest konkretnym wyrazem ogólnego obowiązku lojalnej współpracy ciążącego na państwach członkowskich na podstawie obecnego art. 4 ust. 3 TFUE ( ). 90. Niemniej jednak Trybunał podkreślił, że przy odzyskiwaniu nienależycie wypłaconych kwot władze krajowe mogą swobodnie wybrać spośród różnych środków te, które uznają za stosowne w celu zabezpieczenia interesów finansowych Unii Europejskiej ( ). Jest to nie tylko zgodne z autonomiczną rolą, jaką państwa członkowskie odgrywają w realizacji zadań w ramach EFRG. Jest to również zgodne z art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005: w rzeczy samej pojęcie „koniecznych” środków sugeruje, że przy wyborze najstosowniejszych w danej sytuacji środków wymagany jest element osądu leżący po stronie państwa członkowskiego. 91. Swobodę, jaką cieszą się państwa członkowskie w kontekście windykacji kwot, uzasadnia zatem, z jednej strony, okoliczność, że środki podejmowane w celu odzyskania nienależycie wypłaconych kwot mogą się od siebie bardzo różnić. Dlatego też w rozporządzeniu nr 1290/2005 nie określono szczegółowych zasad dotyczących środków egzekucji, jakie mają podejmować państwa członkowskie. 92. Z drugiej strony, co jest być może ważniejsze, swobodę tę wyjaśnia centralna rola, jaką państwa członkowskie odgrywają w systemie ustanowionym rozporządzeniem nr 1290/2005. Jak zasugerowano powyżej, w ramach rozporządzenia nr 1290/2005 państwa członkowskie działają na linii frontu unijnego systemu finansowania rolnictwa. Po pierwsze, akredytowane agencje płatnicze w państwach członkowskich odpowiadają za dokonywanie wypłat beneficjentom i sprawdzanie ich kwalifikowalności. Wydatki poniesione w ten sposób przez państwa członkowskie refunduje następnie Komisja z budżetu Unii ( ). Po drugie, państwa członkowskie mają również sprawdzać, czy pomoc jest wypłacana prawidłowo, aby zapobiegać nieprawidłowościom i ścigać je oraz odzyskiwać kwoty utracone w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbań na ich terytorium. W tym sensie nadzór nad wykorzystaniem finansowania unijnego został delegowany przez instytucje Unii na organy krajowe ( ). 93. Z perspektywy odległości geograficznej oraz rozsądnego wykorzystania zasobów publicznych organy krajowe są z pewnością najodpowiedniejsze do przeprowadzania koniecznych kontroli, ścigania nieprawidłowości oraz, w stosownych przypadkach, podejmowania działań służących odzyskiwaniu kwot utraconych na skutek nieprawidłowości. W szczególnym kontekście windykacji nienależnych wypłat organy te są prawdopodobnie najodpowiedniejsze do dokonania oceny, jakie środki z największym prawdopodobieństwem przyniosą najlepszy rezultat. 94. Niemniej jednak należy podkreślić, że swobodę, którą zachowują państwa członkowskie, ogranicza obowiązek lojalnej współpracy, w ramach której państwa członkowskie muszą dochować staranności w trakcie całej procedury windykacji ( ). Jak w zaskarżonym wyroku – w mojej ocenie prawidłowo – orzekł Sąd, obowiązek ten oznacza, że państwa członkowskie mają starać się, w pełnym zakresie i we właściwym terminie, odzyskiwać określone kwoty poprzez podejmowanie wszystkich możliwych środków służących realizacji celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej ( ). W przeciwnym wypadku należy uznać, że państwo członkowskie uchybiło ogólnemu obowiązkowi dochowania staranności. 95. Jednak czy z tego obowiązku wynika ogólny wymóg, aby państwo członkowskie musiało, próbując odzyskać nienależycie wypłacone refundacje wywozowe, wyczerpać wszystkie krajowe środki odwoławcze? 96. Wygląda na to, że taka właśnie jest opinia Sądu. W zaskarżonym wyroku uznał on zasadniczo, że ze względu na fakt, iż Królestwo Belgii postanowiło nie wnosić skargi do Cour de cassation (chociaż mogło to uczynić), oraz ze względu na fakt, iż przez takie działanie uniemożliwiło ono Cour de cassation wystąpienie z wnioskiem do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, państwo to nie wykorzystało tym samym wszystkich środków dostępnych mu dla celów odzyskania dochodzonych kwot, w konsekwencji czego brak ich odzyskania był wynikiem zaniedbań państwa członkowskiego. 97. Jak widać, Sąd doszedł do takiego wniosku bez właściwego zbadania okoliczności rozpoznawanej sprawy. Brak tego rodzaju oceny stanowi w mojej ocenie naruszenie prawa, które powinno prowadzić do uchylenia przez Trybunał zaskarżonego wyroku. b) Stwierdzenie zaniedbań państwa członkowskiego musi opierać się na ocenie szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy 98. Przede wszystkim przydatne może być wykorzystanie analogii między podejściem przyjętym w zaskarżonym wyroku a podejściem Trybunału dotyczącym ciążącego na państwie członkowskim obowiązku w zakresie odzyskiwania bezprawnie przyznanej pomocy państwa: również w tym kontekście państwa członkowskie mają obowiązek podjąć „wszelkie konieczne środki” służące odzyskaniu od beneficjentów bezprawnie przyznanej pomocy państwa. Niepowodzenie w odzyskiwaniu bezprawnie przyznanej pomocy państwa może być usprawiedliwione jedynie w sytuacji, gdy odzyskanie nie było możliwe ze względu na „całkowitą niemożliwość”, które to pojęcie Trybunał interpretuje w sposób ścisły ( ). 99. W kontekście pomocy państwa wyjaśnieniem tego rygorystycznego podejścia jest nie tylko fakt, że to samo państwo członkowskie spowodowało sytuację bezprawną poprzez udzielenie pomocy wbrew art. 107 ust. 1 TFUE. Wyjaśnia to również potrzeba wyeliminowania jakichkolwiek zakłóceń konkurencji, które mogą wynikać z bezprawnego przyznania pomocy. 100. Również w kontekście niniejszej sprawy zastosowanie tego rodzaju rygorystycznego podejścia do obowiązku odzyskania nienależnie wypłaconych kwot może mieć pewne zalety. W szczególności konsekwentne wymaganie od państw członkowskich wyczerpania wszystkich (zwyczajnych) krajowych środków odwoławczych z pewnością wzmocniłoby przewidywalność, a przez to ograniczyło liczbę sporów sądowych między Komisją a państwami członkowskimi. 101. Jak jednak wyjaśniono, system ustanowiony rozporządzeniem nr 1290/2005 przyznaje państwom członkowskim znaczną swobodę w wyborze najstosowniejszych środków służących odzyskiwaniu nienależycie wypłaconych kwot. Działania podejmowane w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej mogą bowiem różnić się w poszczególnych przypadkach. W tym względzie oraz w szczególności z uwagi na fakt, że państwa członkowskie mogą mieć do czynienia w toku procedury windykacji z bardzo różnymi sytuacjami, wady podejścia rygorystycznego przeważają w mojej ocenie nad wspomnianymi wyżej zaletami. 102. Przykładowo państwo członkowskie mogło odnieść częściowy sukces w sądzie niższej instancji. W takich okolicznościach odwoływanie się od orzeczenia, gdyby było konsekwentnie wymagane, zagrażałoby (przynajmniej częściowemu) odzyskaniu dochodzonych kwot. Z tego względu wyczerpanie wszystkich dostępnych środków odwoławczych może nie zawsze stanowić najstosowniejszy tryb działania z perspektywy interesów finansowych Unii Europejskiej. 103. W rzeczywistości do braku odzyskania kwot spowodowanego zaniedbaniami państwa członkowskiego może dojść w szeregu bardzo różnych sytuacji. Wyjaśnia to, dlaczego Komisja szczególnie podkreśliła podczas rozprawy, że w jej ocenie art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 nie należy interpretować jako wymogu, by – ogólnie i bez należytego uwzględnienia okoliczności sprawy – organy państwa członkowskiego musiały konsekwentnie wyczerpywać wszystkie dostępne krajowe środki odwoławcze. Komisja podkreślała raczej, że w bardzo szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy decyzja BIRB o tym, by nie odwoływać się od wyroku z dnia 3 maja 2012 r. do Cour de cassation, stanowi zaniedbanie Królestwa Belgii w rozumieniu tego przepisu. 104. Zgadzam się z Komisją, że niemożliwe jest stwierdzenie w abstrakcyjnym ujęciu, czy doszło do zaniechania stanowiącego naruszenie obowiązków państw członkowskich w kontekście EFRG w zakresie odzyskiwania kwot nienależycie wypłaconych na podstawie rozporządzenia nr 1290/2005. Z tego względu ocena wszystkich istotnych okoliczności jest w mojej ocenie konieczna do wykazania zaniedbań w rozumieniu art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. 105. Tego rodzaju okoliczności mogą obejmować dostępne i podjęte środki służące odzyskiwaniu kwot, rezultat postępowania w różnych instancjach, koszty związane z postępowaniem windykacyjnym, szanse powodzenia w tym postępowaniu oraz wysokość kwoty do odzyskania w stosunku do kosztów związanych z dalszym odwoływaniem się. 106. W tym względzie pragnę zwrócić uwagę, że – jak można wywnioskować z akt sprawy – sporna decyzja (której stwierdzenia nieważności domagało się Królestwo Belgii przed Sądem) opierała się na poczynionym przez Komisję ustaleniu, iż BIRB dopuścił się zaniedbania, ponieważ nie wniósł skargi do Cour de cassation w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy. 107. Odnoszę bowiem wrażenie, że w okolicznościach, w których podjęto działania służące odzyskaniu kwot, ustalanie, czy decyzja o rezygnacji z wnoszenia kolejnego środka zaskarżenia może być uznana za zaniechanie stanowiące zaniedbanie, w żadnym razie nie stanowi działania arytmetycznego. Wymaga za to rozważenia szeregu istotnych okoliczności. Wynika to w szczególności ze swobody państw członkowskich w wyborze najstosowniejszych środków służących odzyskaniu nienależycie wypłaconych kwot na podstawie rozporządzenia nr 1290/2005, a więc rozporządzenia, które nie określa szczegółowych zasad windykacji nienależnych płatności. Innymi słowy, nie można zakładać, że doszło do zaniedbania, jedynie z tego względu, iż nie wniesiono skargi do Cour de cassation. W mojej ocenie decyzja o rezygnacji z wniesienia kolejnego środka zaskarżenia po latach toczenia sporu sądowego bez powodzenia różni się zdecydowanie na przykład od decyzji o rezygnacji z jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania kwot lub od rezygnacji z przeprowadzenia wymaganych stosownymi uregulowaniami sektorowymi kontroli kwalifikowalności wnioskodawców, które to zaniechania zdecydowanie stanowiłyby naruszenie obowiązków państw członkowskich w kontekście EFRG. 108. Jednak pomimo odnotowania na początku konieczności przeprowadzenia oceny okoliczności sprawy ( ) Sąd nie uwzględnił kilku istotnych aspektów. 109. Przy wykazywaniu zaniedbań Sąd nie uwzględnił w szczególności następujących okoliczności: 1) faktu, że Saint-Louis Sucre z powodzeniem zakwestionowała pozew BIRB w dwóch instancjach; 2) szans na powodzenie BIRB w dalszym postępowaniu w przedmiocie skargi kasacyjnej, szczególnie w świetle centralnej roli, jaką w postępowaniu przed Cour de cassation spełnia prawnik uprawniony do występowania przed tym sądem; 3) znaczenia pytań zadanych przez BIRB w cour d’appel de Bruxelles wraz z prośbą o wystąpienie do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przyczyn niewystąpienia z takim wnioskiem oraz dokonanej później przez prawnika uprawnionego do występowania przed Cour de cassation analizy orzecznictwa Trybunału ( ) i wreszcie 4) wielkości kwoty podlegającej windykacji w stosunku do kosztów wiążących się z dalszym odwoływaniem się, w tym konieczności zapłaty odsetek w przypadku niekorzystnego orzeczenia w najwyższej instancji. 110. W ten sposób dochodzę do kwestii skuteczności postępowania w trybie prejudycjalnym przewidzianego w art. 267 TFUE, a więc argumentu dobitnie podnoszonego przez Komisję i popartego przez Sąd w zaskarżonym wyroku ( ). 111. W ocenie Komisji poprzez zaniechanie odwołania się od wyroku z dnia 3 maja 2012 r. do Cour de cassation Królestwo Belgii skutecznie uniemożliwiło temu sądowi wystąpienie do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Postępowanie BIRB podważyło w ten sposób skuteczność procedury ustanowionej w art. 267 TFUE. Rozumiem, że w ocenie Komisji sama ta okoliczność była wystarczająca, aby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zaniedbania. Ocenę tę zdaje się podzielać Sąd ( ). 112. Prawdą jest oczywiście, że Cour de cassation nie może wnioskować o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym co do wykładni istotnych zagadnień prawa Unii, jeżeli wcześniej nie trafiła do niego żadna skarga. Niemniej jednak okoliczność ta w mojej ocenie nie eliminuje konieczności oceny wszystkich istotnych okoliczności na potrzeby ustalenia, czy postępowanie danego organu krajowego, a w tym konkretnym przypadku decyzja BIRB o zaniechaniu wystąpienia ze skargą kasacyjną w następstwie negatywnej opinii prawniczki uprawnionej do występowania przed Cour de cassation, z którą skonsultował się organ, stanowi zaniedbanie. 113. Na podstawie informacji dostępnych Trybunałowi, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, nie jest rzeczą oczywistą, że gdyby BIRB wniósł skargę kasacyjną, Cour de cassation skierowałby pytania prejudycjalne do Trybunału. Co istotniejsze, na podstawie tych informacji nie można ocenić, w jakim stopniu wydanie takiego postanowienia odsyłającego miałoby jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ( ). 114. Prawdą jest, że państwa członkowskie, a w efekcie organy państw członkowskich, bez wątpienia ponoszą szczególną odpowiedzialność za zapewnienie, by ich działania nie szkodziły właściwemu funkcjonowaniu systemu ustanowionego na podstawie art. 267 TFUE. Niemniej jednak należy podkreślić, że Komisja może wyłączyć z finansowania przez Unię Europejską pewne kwoty na podstawie art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 jedynie wówczas, gdy doszło do nieprawidłowości lub zaniedbań organów administracyjnych lub innego oficjalnego organu państwa członkowskiego. 115. Powołanie się na ten przepis wymaga zatem ustalenia, że organy administracyjne państw członkowskich dopuściły się zaniedbań (lub że organy te są źródłem nieprawidłowości). W mojej ocenie pomimo szczególnej odpowiedzialności państw członkowskich wspomnianej w poprzednim punkcie i fundamentalnej roli art. 267 TFUE dla systemu prawa Unii, zaniedbania nie można stwierdzić w ujęciu abstrakcyjnym, na podstawie założenia, że gdyby odwołano się do Cour de cassation jako ostatniej instancji, wówczas sąd ten wystąpiłby do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Innymi słowy, choć wnioski Sądu mogą być prawidłowe lub nie, ustalenia, czy organy państw członkowskich dopuściły się zaniedbań, nie można dokonać bez należytego uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy. Okoliczności te obejmują też przyczyny, dla których BIRB, będący stroną postępowania krajowego, nie zdecydował się na wniesienie skargi. 116. Jak już wspomniano, w zaskarżonym wyroku brakuje tego rodzaju oceny. 117. W ramach podsumowania pragnę poczynić końcową uwagę dotyczącą wykładni art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 przyjętej w zaskarżonym wyroku. Chociaż zagadnienia tego nie podniesiono w rozpoznawanym tu odwołaniu, zauważam, że po ustaleniu, iż Królestwo Belgii nie działało z należytą starannością, Sąd po prostu założył, że brak odzyskania kwot wynikał z zaniedbań Królestwa Belgii. 118. Należy podkreślić, że w myśl art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 brak odzyskania kwot musi być wynikiem zaniedbań. W moim przekonaniu zatem powiązania między brakiem odzyskania kwot a zaniedbaniami nie można zakładać, ale należy je wykazać we właściwy sposób na podstawie oceny okoliczności sprawy, której to Sąd nie przeprowadził. 119. Na tej podstawie stwierdzam, że ze względu na fakt, iż przeprowadzona w zaskarżonym wyroku ocena co do zaniedbań nie jest dostateczna, naruszeniem prawa jest uznanie przez Sąd, że brak odzyskania dochodzonych kwot był rezultatem zaniedbań BIRB, a przez to Królestwa Belgii, w rozumieniu art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005. W związku z tym drugą część jedynego zarzutu odwołania należy uwzględnić. VI. Skutki przeprowadzonej oceny 120. Uznaję, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż brak odzyskania kwot wynikał z zaniedbań BIRB, a przez to Królestwa Belgii, w rozumieniu art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005. Wynika to z faktu, że nie oparł on swojego stwierdzenia zaniedbań na właściwej ocenie szczególnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. 121. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, jeśli odwołanie jest zasadne. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Może też skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. 122. Doszedłem do wniosku, że drugą część jedynego zarzutu odwołania należy uwzględnić. W rezultacie zaskarżony wyrok należy uchylić. 123. Z uwagi na charakter błędu popełnionego przez Sąd stan postępowania nie pozwala, w mojej ocenie, na wydanie wyroku kończącego postępowanie w sprawie. Wynika to z faktu, że wydanie orzeczenia co do istoty sprawy wymagałoby od Trybunału zbadania wszystkich istotnych okoliczności w celu ustalenia, czy decyzja o zaniechaniu odwołania się do Cour de cassation od wyroku z dnia 3 maja 2012 r. stanowiła zaniedbanie Królestwa Belgii. To wymagałoby zaś zbadania okoliczności faktycznych, do czego Sąd jest właściwszym organem. 124. W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał przekazał sprawę do Sądu do ponownego rozpoznania. VII. Wnioski 125. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał: – uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 lipca 2017 r., Belgia/Komisja, T‑287/16; – przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania; – postanowił, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) T‑287/16, niepublikowany, EU:T:2017:531 (zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”). ( ) Decyzja z dnia 17 marca 2016 r. wyłączająca z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 75, s. 16, zwana dalej „sporną decyzją”). ( ) Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1). Rozporządzenie to już nie obowiązuje. Zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 6). ( ) Rozporządzenie z dnia 4 marca 1991 r. dotyczące nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 283/72 (Dz.U. 1991, L 67, s. 11). ( ) Decyzja wykonawcza Komisji C(2016) 1543 final z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie rozliczenia rachunków określonych agencji płatniczych w Belgii i w Niemczech w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) za rok budżetowy 2012. ( ) Sygnatura CEB/2013/003BE. ( ) Rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1290/2005 (Dz.U. 2006, L 171, s. 90). ( ) Punkt 56 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkty 55–57 i 62 zaskarżonego wyroku. ( ) Rozporządzenie nr 25 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 1962, 30, s. 991). ( ) Motywy 1 i 2 rozporządzenia nr 1290/2005. ( ) Artykuł 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005. ( ) Zobacz w szczególności motyw 25 rozporządzenia nr 1290/2005. ( ) W odniesieniu do rozważań na temat zakresu art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 1970, L 94, s. 13), będącego poprzednikiem art. 32 ust. 8 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005, zob. opinia rzecznika generalnego F. Capotortiego w sprawie Niderlandy/Komisja, 11/76, EU:C:1978:220, s. 290 i nast. ( ) W kwestii nadużyć w tym sektorze oraz nieoptymalnego poziomu odzyskiwanych kwot, zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 3/2004 w sprawie odzyskiwania nieprawidłowych wypłat w ramach wspólnej polityki rolnej wraz z odpowiedziami Komisji (Dz.U. 2004, C 269, s. 1), w szczególności s. 4–9, a także opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2005 na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej [COM(2004) 489 wersja ostateczna z dnia 14 lipca 2004 r.] (Dz.U. 2005, C 121, s. 1), s. 6, 7. ( ) Rozporządzenie z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. 1987, L 351, s. 1). ( ) Punkt 62 zaskarżonego wyroku. ( ) Zobacz motywy 25–27 rozporządzenia nr 1290/2005. ( ) Punkt 56 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 56 zaskarżonego wyroku. ( ) Artykuł 127 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowi, że nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach faktycznych lub prawnych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Zobacz także wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, pkt 66. ( ) Ibidem. ( ) W odniesieniu do uzasadnienia tego przepisu zob. przykładowo wyrok ETPC z dnia 26 października 2000 r., Kudła przeciwko Polsce [WI], ECHR:2000:1026JUD003021096, pkt 152. ( ) Zobacz art. 6 ust. 3 TUE. Zobacz również opinia 2/13 (Przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyrok ETPC z dnia 28 lipca 1999 r., Selmouni przeciwko Francji, ECLI:CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 74 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz wyroki ETPC z dnia 5 marca 2013 r., Chapman przeciwko Belgii, CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, § 32, oraz z dnia 6 listopada 1980 r., Van Oosterwijck przeciwko Belgii, CE:ECHR:1980:1106JUD000765476, §§ 36–40. ( ) Zobacz w szczególności wyrok ETPC z dnia 18 grudnia 1996 r., Aksoy przeciwko Turcji, CE:ECHR:1996:1218JUD002198793, §§ 52, 53 oraz przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Punkty 55–57 i 62 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 56 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 57 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 62 zaskarżonego wyroku. ( ) Wyroki: z dnia 11 października 1990 r., Włochy/Komisja, C‑34/89, EU:C:1990:353, pkt 12; z dnia 21 lutego 1991 r., Niemcy/Komisja, C‑28/89, EU:C:1991:67, pkt 31; z dnia 21 stycznia 1999 r., Niemcy/Komisja, C‑54/95, EU:C:1999:11, pkt 66. ( ) Wyrok z dnia 21 stycznia 1999 r., Niemcy/Komisja, C‑54/95, EU:C:1999:11, pkt 96. ( ) Motywy 9 i 10 rozporządzenia nr 1290/2005. ( ) Zobacz https://ec.europa.eu/agriculture/fin/clearance/factsheet_en.pdf (dostęp: 4 września 2018 r.). ( ) Zobacz orzecznictwo, o którym mowa w przypisie 34 powyżej. ( ) Punkt 61 zaskarżonego wyroku. ( ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r., Komisja/Hiszpania, C‑404/00, EU:C:2003:373, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Punkt 55 zaskarżonego wyroku. ( ) Z akt sprawy wynika, że prawniczka uprawniona do występowania przed Cour de cassation, z którą konsultował się BIRB, dokonała w swojej opinii dość szczegółowej analizy orzecznictwa Trybunału. ( ) Punkty 57 i 59 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkty 57, 59 i 62 zaskarżonego wyroku. ( ) Należy tu oczywiście uwzględnić zasadę ustanowioną w wyroku z dnia 4 czerwca 2002 r., Lyckeskog, C‑99/00, EU:C:2002:329, pkt 18. W związku z tym sąd krajowy najwyższej instancji może w pewnych okolicznościach mieć obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym już na etapie badania dopuszczalności zawisłej przed nim sprawy.