C-588/24

WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba) z dnia 15 stycznia 2026 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 101 TFUE – Zakaz karteli – Postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa konkurencji prowadzone przez krajowe organy ochrony konkurencji – Dochowanie rozsądnego terminu – Termin na zamknięcie etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia – Uregulowania krajowe pozwalające krajowemu organowi ochrony konkurencji na jednostronne przesunięcie tego terminu ze względu na okoliczności prowadzące do rozszerzenia przedmiotu tego postępowania lub liczby objętych nim przedsiębiorstw – Zasada ogólna prawa do dobrej administracji – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zasada skutecznej ochrony sądowej – Prawo przedsiębiorstw do obrony – Zasada skuteczności W sprawie C‑588/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 września 2024 r., w postępowaniu: Imballaggi Piemontesi Srl przeciwko Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), przy udziale: DS Smith Holding Italia SpA, Associazione Italiana Scatolifici (ACIS), TRYBUNAŁ (dziesiąta izba), w składzie: J. Passer, prezes izby, M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), prezeska piątej izby, i D. Gratsias, sędzia, rzecznik generalny: A. Rantos, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu Imballaggi Piemontesi Srl – E.R. Desana, M. E. Musumeci i T.S. Musumeci, avvocati, – w imieniu Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) – P. Gentili, avvocato dello Stato, – w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali A. Jacoangeli i L. Reali, avvocati dello Stato, – w imieniu rządu greckiego – K. Boskovits, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu rządu portugalskiego – C. Alves, P. Barros da Costa i A. Nogueira, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – E. Rousseva i P. Tomassi, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”). Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Imballaggi Piemontesi Srl a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (organem ochrony konkurencji i rynku, Włochy) w przedmiocie kar nałożonych przez ten urząd na spółkę Imballaggi Piemontesi za udział w antykonkurencyjnym kartelu. Ramy prawne Prawo Unii Traktat FUE Artykuł 101 ust. 1 TFUE stanowi: „Niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz rynku wewnętrznego […]”. Karta Artykuł 41 Karty, zatytułowany „Prawo do dobrej administracji”, przewiduje: „1.   Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii [Europejskiej]. 2.   Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację; […] c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. […]”. Artykuł 47 Karty, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, stanowi: „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […] […]”. Prawo włoskie Ustawa nr 287/90 Artykuł 1 legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (ustawy nr 287 w sprawie ustanowienia przepisów dotyczących ochrony konkurencji i rynku) z dnia 10 października 1990 r. (GURI nr 240 z dnia 13 października 1990 r., s. 3), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 287/90”), zatytułowany „Zakres stosowania i związek z prawem [Unii]”, stanowi w ust. 4: „Wykładni przepisów zawartych w niniejszym tytule dokonuje się w oparciu o zasady prawa [Unii] mające zastosowanie w dziedzinie konkurencji”. Artykuł 12 tej ustawy, zatytułowany „Uprawnienia dochodzeniowe”, stanowi w ust. 1 quater: „Postępowania dotyczące naruszeń art. 101 lub 102 TFUE lub art. 2 lub 3 niniejszej ustawy, w tym wykonywanie przez [AGCM] uprawnień, o których mowa w niniejszym rozdziale II, są zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii i z [Kartą]”. Artykuł 14 wspomnianej ustawy, zatytułowany „Dochodzenie”, stanowi w ust. 1: „W przypadku podejrzenia naruszenia art. 101 lub 102 TFUE lub art. 2 lub 3 niniejszej ustawy [AGCM] rozpoczyna dochodzenie w rozsądnym terminie i powiadamia zainteresowane przedsiębiorstwa i podmioty o wszczęciu dochodzenia. Posiadacze lub przedstawiciele prawni przedsiębiorstw i podmiotów mają prawo do bycia wysłuchanymi, osobiście lub za pośrednictwem specjalnego pełnomocnika, w terminie wyznaczonym w chwili powiadomienia oraz mają możliwość przedstawienia uwag i opinii na każdym etapie dochodzenia, a także prawo do bycia ponownie wysłuchanymi przed zamknięciem dochodzenia”. Dekret prezydenta republiki nr 217/98 Artykuł 6 decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (dekretu prezydenta republiki nr 217 w sprawie prowadzenia postępowań dochodzeniowych należących do kompetencji organu ochrony konkurencji i rynku) z dnia 30 kwietnia 1998 r. (GURI nr 158 z dnia 9 lipca 1998 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem prezydenta republiki nr 217/98”), zatytułowany „Wszczęcie dochodzenia”, przewiduje w ust. 3: „Decyzja o wszczęciu dochodzenia musi wskazywać istotne elementy domniemanych naruszeń, termin zakończenia postępowania, podmiot prowadzący postępowanie, jednostkę organizacyjną, w której można zapoznać się z aktami postępowania, a także termin, w którym zainteresowane przedsiębiorstwa i podmioty mogą skorzystać z prawa do bycia wysłuchanymi, o którym mowa w art. 14 ust. 1 [ustawy nr 287/90]”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne Decyzją z dnia 22 marca 2017 r. AGCM wszczął etap dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia na podstawie art. 14 ustawy nr 287/90 (zwanym dalej „przedmiotowym postępowaniem dochodzeniowym”) w stosunku do 19 spółek, w tym Imballaggi Piemontesi, w celu stwierdzenia ewentualnych naruszeń art. 101 TFUE ze względu na ich udział w domniemanym kartelu na rynku arkuszy tektury falistej, określanym jako „kartel dotyczący arkuszy”. W decyzji tej termin zakończenia tego postępowania dochodzeniowego wyznaczono na dzień 31 maja 2018 r. Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. wspomniane postępowanie dochodzeniowe zostało rozszerzone na trzy inne spółki ze względu na ich uczestnictwo w tym domniemanym kartelu, a także na cztery spółki, w tym Imballaggi Piemontesi, ze względu na ich udział w innym domniemanym kartelu na rynku opakowań, określanym jako „kartel dotyczący opakowań”, z naruszeniem art. 101 TFUE. Decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe zostało jeszcze rozszerzone na dwie inne spółki ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym arkuszy, a także na osiem innych spółek ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym opakowań. Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. termin zakończenia tego postępowania dochodzeniowego, początkowo wyznaczony na dzień 31 maja 2018 r., został przesunięty na dzień 31 grudnia 2018 r. Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe zostało jeszcze rozszerzone na cztery inne spółki ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym arkuszy, a także na dwie inne spółki ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym opakowań. Decyzją z dnia 31 października 2018 r. z jednej strony przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe zostało dodatkowo rozszerzone na trzy inne spółki ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym arkuszy, a także na sześć innych spółek ze względu na ich uczestnictwo w domniemanym kartelu dotyczącym opakowań. Z drugiej strony przedmiot tego postępowania dochodzeniowego został również rozszerzony o stwierdzenie, po pierwsze, ewentualnych zachowań mających na celu ograniczenie lub kontrolowanie produkcji arkuszy tektury falistej, po drugie, uzgodnionego określenia cennika na 2004 r., oraz po trzecie, w odniesieniu do rynku opakowań, podziału klientów w ramach ewentualnych przetargów ogłaszanych przez tych ostatnich, z naruszeniem art. 101 TFUE. Wreszcie, na mocy owej decyzji z dnia 31 października 2018 r. termin zakończenia tego postępowania dochodzeniowego został po raz drugi przesunięty i wyznaczony na dzień 19 lipca 2019 r. Decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe została wydana w dniu 17 lipca 2019 r. W decyzji tej AGCM stwierdził, że spółka Imballaggi Piemontesi uczestniczyła w kartelu dotyczącym arkuszy, i nałożył na nią grzywnę w wysokości 6147746 EUR. Wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) oddalił skargę spółki Imballaggi Piemontesi na tę decyzję. Spółka ta wniosła apelację od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. częściowo uwzględniła tę apelację i uwzględniła skargę wniesioną w pierwszej instancji, lecz wyłącznie w odniesieniu do kwoty grzywny. Imballaggi Piemontesi wniosła do tego samego sądu środek zaskarżenia mający na celu uchylenie wyroku z dnia 1 marca 2023 r. W kontekście tego środka zaskarżenia Consiglio di Stato (rada stanu), będąca sądem odsyłającym, wniosła rozpatrywane odesłanie prejudycjalne. Sąd odsyłający zauważa, że przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe cechowała wyjątkowa złożoność, ponieważ dotyczyło ono stwierdzenia istnienia dwóch karteli sprzecznych z art. 101 TFUE, mianowicie kartelu dotyczącego arkuszy i kartelu dotyczącego opakowań, oraz że zarówno liczba przedsiębiorstw objętych tym postępowaniem dochodzeniowym, jak i jego przedmiot uległy z biegiem czasu rozszerzeniu. W konsekwencji termin zakończenia musiał zostać dwukrotnie przesunięty, po pierwsze, w celu zapewnienia prawidłowego i skutecznego wykonania określonych przepisami prawa zadań AGCM mających na celu ochronę wolnej konkurencji na podstawie art. 101 i 102 TFUE, a po drugie, w celu zagwarantowania prawa do obrony zarówno przedsiębiorstwom pierwotnie objętym wspomnianym postępowaniem dochodzeniowym, jak i przedsiębiorstwom, na które zostało ono rozszerzone. Sąd ów wskazuje, że żaden przepis prawa Unii lub prawa krajowego nie przewiduje bezwzględnie wiążącego terminu na zakończenie postępowań administracyjnych mających na celu stwierdzenie istnienia antykonkurencyjnego kartelu. Jeśli chodzi o prawo krajowe, maksymalny czas trwania postępowania dochodzeniowego nie został sztywno uregulowany. Artykuł 6 ust. 3 dekretu prezydenta republiki nr 217/98 stanowi bowiem, że decyzja o wszczęciu dochodzenia powinna wskazywać w szczególności termin zakończenia postępowania dochodzeniowego, przyznając w ten sposób AGCM uprawnienia dyskrecjonalne umożliwiające mu ustalenie terminu w sposób całkowicie autonomiczny, w zależności od złożoności każdego postępowania. Sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy termin zakończenia wskazany w decyzji o wszczęciu dochodzenia należy uznać za bezwzględnie wiążący, czy też – jak sąd ów skłania się uznać – AGCM powinien mieć możliwość jednostronnego przesunięcia tego terminu w drodze uzasadnionego aktu, jeżeli wystąpią okoliczności, które sprawiają, że dochodzenie jest bardziej złożone, niż organ ten pierwotnie przewidywał. W tym względzie wspomniany sąd zauważa, po pierwsze, że art. 6 ust. 3 dekretu prezydenta republiki nr 217/98 nie uznaje terminu zakończenia postępowania za bezwzględnie wiążący. Po drugie, należy przychylić się do orzecznictwa wynikającego z wyroku Consiglio di Stato (rady stanu) z dnia 29 maja 2018 r., zgodnie z którym AGCM, podobnie jak jest on uprawniony do określenia w sposób autonomiczny, w każdym konkretnym przypadku, terminu niezbędnego do zakończenia postępowania dochodzeniowego, tak jest on również uprawniony do ponownego określenia czasu trwania tego postępowania w toku dochodzenia, pod warunkiem że uczyni to przed upływem pierwotnie wyznaczonego terminu zakończenia i w drodze należycie uzasadnionego aktu. W niektórych wyrokach Consiglio di Stato (rada stanu) w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez inne krajowe organy kontroli i nadzoru stwierdziła bezwzględnie wiążący charakter terminów zakończenia określonych w przepisach krajowych mających zastosowanie do każdego z tych organów. Sąd odsyłający podkreśla jednak, że sytuacja taka nie zachodzi w przypadku postępowań prowadzonych przez AGCM w dziedzinie konkurencji, w odniesieniu do których dekret prezydenta republiki nr 217/98 nie przewiduje terminu, w jakim postępowanie dochodzeniowe powinno zostać zakończone, lecz pozostawia go ocenie AGCM w zależności od złożoności każdej sprawy. Po trzecie, sąd odsyłający odnosi się do pkt 28 wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., Arango Jaramillo i in./EBI (Szczególna procedura kontroli orzeczenia) (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), z którego wynika, że jeżeli czas trwania postępowania nie jest określony przepisem prawa Unii, to „rozsądny” charakter terminu, w którym instytucja przyjęła dany akt, powinien być oceniany w zależności od ogółu okoliczności właściwych dla każdej sprawy, a w szczególności znaczenia sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy i zachowania stron. Sąd ów wskazuje, iż w pkt 29 owego wyroku Trybunał orzekł również, że rozsądny charakter terminu nie może być określony poprzez odniesienie do szczególnej górnej granicy, ustalonej w sposób abstrakcyjny, lecz powinien być oceniany w każdym przypadku w zależności od okoliczności sprawy. Ponadto sąd odsyłający wskazuje, iż z pkt 105 wyroku Sądu z dnia 27 czerwca 2012 r., Bolloré/Komisja (T‑372/10, EU:T:2012:325), wynika z jednej strony, że przekroczenie rozsądnego terminu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności jedynie w przypadku decyzji stwierdzającej naruszenia, o ile zostanie wykazane, że pogwałcenie tej zasady naruszyło prawo zainteresowanych przedsiębiorstw do obrony, a z drugiej strony, że z wyjątkiem tej szczególnej sytuacji nieprzestrzeganie obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie nie ma wpływu na ważność postępowania administracyjnego. W tym kontekście zainteresowane przedsiębiorstwa są zobowiązane wykazać w sposób wystarczająco precyzyjny, że napotkały trudności w obronie przed zarzutami Komisji Europejskiej, poprzez wskazanie, o jakie dokumenty lub zeznania nie mogą już wystąpić, oraz wskazanie powodów, dla których zagraża to ich obronie. Sąd odsyłający twierdzi, że w niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, iż spółka Imballaggi Piemontesi nie wykazała, w jaki sposób przesunięcie terminu zakończenia przedmiotowego postępowania dochodzeniowego naruszyło wykonywanie jej prawa do obrony. Przeciwnie, zdaniem owego sądu o przesunięciu tym postanowiono w celu umożliwienia kontradyktoryjnej debaty z zainteresowanymi przedsiębiorstwami, a tym samym – pełnego wykonania ich prawa do obrony w związku z podmiotowym i przedmiotowym rozszerzeniem tego postępowania, czyli nowymi okolicznościami, które pojawiły się w jego toku. Sąd ten podziela zatem stanowisko AGCM, zgodnie z którym zakaz przesunięcia pierwotnie przewidzianego terminu zakończenia pociągałby za sobą, w tak bardzo złożonych sprawach, zagrożenie systemowe polegające na tym, że zachowania stanowiące naruszenia prawa konkurencji Unii pozostaną bezkarne, co naruszałoby zasadę skuteczności. W podsumowaniu sąd ów podkreśla, że nawet gdyby należało uznać, iż termin zakończenia postępowania dochodzeniowego określony przez AGCM w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów jest bezwzględnie wiążący, organ ten zostałby pozbawiony jedynie przysługującego mu uprawnienia do nałożenia kar, lecz nie „uprawnienia do stosowania środków przymusu”, czyli uprawnienia do stwierdzenia istnienia kartelu i do zakazania zainteresowanym przedsiębiorstwom podejmowania w przyszłości podobnych zachowań. W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 41 i 47 Karty oraz art. 6 EKPC stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w dziedzinie nadzoru nad porozumieniami ograniczającymi wolność konkurencji – do celów wykonywania uprawnień w zakresie nakładania kar i bez uszczerbku dla wykonywania uprawnień w zakresie stwierdzenia istnienia porozumienia i wezwania do tego, by w przyszłości nie podejmowano podobnych zachowań – nie przewiduje wyraźnie bezwzględnie wiążącego charakteru terminu zakończenia postępowania wyznaczonego przez [AGCM] wraz z doręczeniem wezwania do usunięcia naruszenia, umożliwiając temu organowi jednostronne przedłużenie wspomnianego terminu zakończenia postępowania w drodze uzasadnionych aktów dotyczących przedłużenia terminu w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących rozszerzenie zakresu niezgodnych z prawem zachowań lub kręgu przedsiębiorstw objętych dochodzeniem?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (wyrok z dnia 17 lipca 1997 r., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, pkt 22). Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania [zob. wyroki: z dnia 28 listopada 2000 r., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, pkt 18; z dnia 4 września 2025 r., C.J. (Wykonanie wyroku skazującego w następstwie ENA), C‑305/22, EU:C:2025:665, pkt 88]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszym przypadku jako przepisy prawa Unii wymagające jego zdaniem wykładni sąd odsyłający wskazuje art. 41 i 47 Karty. W tym względzie należy przypomnieć, że zakres zastosowania Karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii, przy czym postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym gwarantowane w porządku prawnym Unii prawa podstawowe znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, jednak nie poza takimi sytuacjami [zob. wyroki: z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 19; z dnia 6 marca 2025 r., D.K. (Przekazanie sprawy sędziemu), C‑647/21 i C‑648/21, EU:C:2025:143, pkt 38]. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spór w postępowaniu głównym odnosi się do uregulowań krajowych dotyczących terminów mających zastosowanie do etapu dochodzenia w postępowaniu prowadzonym przez krajowy organ ochrony konkurencji w celu zastosowania prawa konkurencji Unii, a w szczególności art. 101 TFUE. W tych okolicznościach uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty. Karta ma zatem zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym. W drugiej kolejności, ponieważ pytanie prejudycjalne dotyczy również art. 6 EKPC, należy przypomnieć, że jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe uznane w EKPC stanowią część prawa Unii jako jego zasady ogólne i jakkolwiek art. 52 ust. 3 Karty stanowi, że prawa zawarte w Karcie odpowiadające prawom zagwarantowanym w EKPC mają takie samo znaczenie i taki sam zakres jak prawa przyznane przez tę konwencję, to jednak konwencja ta, do czasu przystąpienia do niej Unii, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii (wyrok z dnia 18 kwietnia 2024 r., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że wykładni prawa Unii oraz badania ważności aktów Unii należy dokonywać w świetle praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie (wyrok z dnia 18 kwietnia 2024 r., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada skutecznej ochrony sądowej jest ogólną zasadą prawa Unii, która obecnie jest wyrażona w art. 47 Karty. Ów art. 47 zapewnia w prawie Unii ochronę przyznaną na mocy art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC. Należy zatem opierać się wyłącznie na owym art. 47 (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). W trzeciej kolejności, w odniesieniu do art. 41 Karty, należy przypomnieć, że z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że jest on adresowany nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak w zakresie, w jakim sąd odsyłający zastanawia się nad dochowaniem rozsądnego terminu w ramach prowadzonych przez krajowe organy ochrony konkurencji postępowań z zakresu prawa konkurencji Unii, należy również przypomnieć, że prawo do dobrej administracji wyrażone w art. 41 Karty odzwierciedla ogólną zasadę prawa Unii, która ma zastosowanie do państw członkowskich przy wdrażaniu tego prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że przestrzeganie rozsądnego terminu przy prowadzeniu postępowań administracyjnych z zakresu wspólnotowej polityki konkurencji stanowi ogólną zasadę prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2006 r., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo), która została zresztą ujęta w art. 41 ust. 1 Karty jako element prawa do dobrej administracji. Wreszcie, w czwartej kolejności, we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przywołano również zasadę skuteczności. W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 101 TFUE w związku z ogólną zasadą prawa do dobrej administracji, z art. 47 Karty oraz zasadą skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w ramach prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji postępowania mającego na celu stwierdzenie praktyki antykonkurencyjnej nie przewidują wyraźnie, że termin zakończenia etapu dochodzenia w tym postępowaniu, określony przez ten organ w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, ma charakter bezwzględnie wiążący, w związku z czym organ ten może jednostronnie przesunąć ten termin w drodze uzasadnionych aktów, jeżeli wystąpią okoliczności prowadzące do rozszerzenia przedmiotu tego postępowania lub liczby objętych nim przedsiębiorstw. W tym względzie w braku szczególnych uregulowań Unii regulujących terminy procesowe w zakresie wykazywania naruszeń prawa konkurencji Unii i nakładania kar za te naruszenia przez krajowe organy ochrony konkurencji do państw członkowskich należy ustanowienie i stosowanie krajowych przepisów proceduralnych w tej dziedzinie (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Caronte & Tourist, C‑511/23, zwany dalej „wyrokiem Caronte & Tourist”, EU:C:2025:42, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo). Państwa członkowskie powinny jednak wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa Unii. Ze względu na zasadę skuteczności nie mogą one uczynić stosowania prawa Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym, a w szczególności – w dziedzinie prawa konkurencji – powinny one zapewnić, by przepisy, które stanowią lub stosują, nie podważały skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE (wyrok Caronte & Tourist, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Przepisy krajowe określające terminy proceduralne w zakresie stwierdzania naruszeń i nakładania kar przez krajowe organy ochrony konkurencji powinny być pomyślane w taki sposób, aby zapewnić równowagę pomiędzy z jednej strony celami, jakimi są zagwarantowanie pewności prawa i zapewnienie rozpatrywania spraw w rozsądnych terminach, jako zasady ogólne prawa Unii, a z drugiej strony rzeczywistym i skutecznym stosowaniem art. 101 i 102 TFUE w celu poszanowania interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu zakłóceniom funkcjonowania rynku wewnętrznego wskutek szkodliwych dla konkurencji porozumień lub praktyk (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 49). W celu ustalenia, czy krajowy system terminów zapewnia taką równowagę, należy wziąć pod uwagę w szczególności długość danego terminu, jak również ogół zasad dotyczących jego stosowania, takich jak data rozpoczęcia jego biegu, oraz przepisy regulujące rozpoczęcie jego biegu, a także zawieszanie lub przerywanie jego biegu (wyrok Caronte & Tourist, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy również uwzględnić specyfikę spraw z zakresu prawa konkurencji, a w szczególności okoliczność, że sprawy te wymagają co do zasady przeprowadzania złożonej analizy stanu faktycznego i sytuacji ekonomicznej (wyrok Caronte & Tourist, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto dla potrzeb określenia rozsądnych granic czasowych regulujących postępowania prowadzone przez krajowe organy ochrony konkurencji w celu nałożenia kar za stosowanie praktyk antykonkurencyjnych zasada pewności prawa nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia wystarczająco precyzyjnego, jasnego i przewidywalnego systemu terminów, aby umożliwić wszystkim zainteresowanym podmiotom dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie nakładają na nie dane przepisy, i podjęcie w związku z tym odpowiednich działań (wyrok Caronte & Tourist, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto przy określaniu terminów proceduralnych w zakresie stwierdzania naruszeń i nakładania kar przez krajowe organy ochrony konkurencji państwa członkowskie mogą ustanowić nie tylko ogólne przepisy dotyczące przedawnienia mające zastosowanie do całego postępowania w sprawie naruszenia, lecz również, w razie potrzeby, terminy regulujące przebieg niektórych etapów tego postępowania (zob. podobnie wyrok Caronte & Tourist, pkt 51). W odniesieniu do tych terminów państwa członkowskie mogą przewidzieć, że nie będą one określone w sposób abstrakcyjny i ogólny, lecz będą ustalane przez te organy indywidualnie dla każdego przypadku, w zależności od stopnia złożoności danego postępowania w sprawie naruszenia, o ile krajowe przepisy dotyczące tych terminów są zgodne z wymogami, o których mowa w pkt 50–53 niniejszego wyroku (zob. analogicznie wyrok Caronte & Tourist, pkt 51). Co się tyczy możliwości przesunięcia terminu zakończenia etapu dochodzenia wyznaczonego przez krajowy organ ochrony konkurencji w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, należy przypomnieć, po pierwsze, że Trybunał orzekł, iż w celu skutecznego wywiązania się ze spoczywającego na nich obowiązku stosowania prawa Unii w dziedzinie konkurencji krajowe organy ochrony konkurencji muszą mieć możliwość przyznawania różnego stopnia pierwszeństwa złożonym do nich skargom, dysponując w tym celu szerokim zakresem uznania (wyrok Caronte & Tourist, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). Nie można jednak wykluczyć, że w zależności od priorytetu przyznanego jednemu lub kilku toczącym się postępowaniom w sprawie naruszenia krajowy organ ochrony konkurencji może być zmuszony do przesunięcia w czasie dochodzenia w innym postępowaniu w sprawie naruszenia, a tym samym terminu zakończenia etapu dochodzenia w tej sprawie. Po drugie, jak wynika z pkt 52 niniejszego wyroku, sprawy z zakresu prawa konkurencji Unii co do zasady wymagają przeprowadzenia złożonej analizy stanu faktycznego i sytuacji ekonomicznej. Zatem w znacznej liczbie przypadków charakteryzujących się wysokim stopniem złożoności może okazać się niezbędne wydanie licznych aktów i środków dochodzeniowych w celu przeprowadzenia takiej analizy, które to akty i środki siłą rzeczy wydłużają czas trwania postępowania w sprawie naruszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 56). Po trzecie, Trybunał orzekł, że krajowy system przedawnienia, który z właściwych sobie względów uniemożliwia w sposób systemowy nakładanie skutecznych i odstraszających kar za naruszenia prawa konkurencji Unii, może czynić stosowanie przepisów tego prawa praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. W konsekwencji uregulowania krajowe ustanawiające termin przedawnienia, których stosowanie, ze względu na dużą złożoność spraw z zakresu prawa konkurencji, może stwarzać systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących naruszenie tego prawa, uznał on za niezgodne z zasadą skuteczności (wyrok Caronte & Tourist, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście zakaz przesunięcia przez krajowy organ ochrony konkurencji terminu zakończenia etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia może stać na przeszkodzie nałożeniu skutecznych i odstraszających kar za naruszenia art. 101 lub 102 TFUE. Taki zakaz mógłby bowiem uniemożliwić temu organowi przeprowadzenie dochodzenia obejmującego wszystkie aspekty praktyki antykonkurencyjnej poprzez zobowiązanie go do wydania decyzji na podstawie dowodów potencjalnie niekompletnych, aby nie zostać pozbawionym możliwości ukarania przedsiębiorstw, które zostały pierwotnie poinformowane o terminie zakończenia postępowania. Wynikiem tego byłoby ryzyko bezkarności niektórych czynów stanowiących naruszenia wspomnianych artykułów lub bezkarności zachowań niektórych innych przedsiębiorstw, które również uczestniczyły w tych naruszeniach, lecz nie zostały objęte postępowaniem w sprawie naruszenia od początku tego postępowania. Wynika z tego, że krajowe organy ochrony konkurencji powinny mieć możliwość przesunięcia terminu zakończenia etapu dochodzenia w tym postępowaniu, jeżeli okaże się to konieczne, aby móc nałożyć skuteczne i odstraszające kary za naruszenia prawa konkurencji Unii. Jednakże takie przesunięcie tego terminu zakończenia nie powinno co do zasady powodować przekroczenia rozsądnego terminu, w którym ten etap postępowania w sprawie naruszenia powinien zostać zakończony. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że „rozsądny” charakter terminu na wydanie danego aktu należy oceniać na podstawie wszystkich okoliczności właściwych dla każdej sprawy, a w szczególności znaczenia sporu dla zainteresowanego podmiotu, złożoności sprawy i zachowania stron [zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Arango Jaramillo i in./EBI (Szczególna procedura kontroli orzeczenia), C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo]. Niemniej jednak wykaz tych kryteriów nie jest wyczerpujący i ocena kwestii rozsądnego charakteru terminu nie wymaga systematycznej analizy okoliczności sprawy pod kątem każdego z nich, jeżeli czas trwania postępowania wydaje się uzasadniony w świetle jednego z tych kryteriów. Tak więc złożoność sprawy może zostać uwzględniona dla usprawiedliwienia zbyt długiego prima facie terminu (wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r., Sumitomo Metal Industries i Nippon Steel/Komisja, C‑403/04 P i C‑405/04 P, EU:C:2007:52, pkt 117 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał orzekł również, że rozsądny charakter terminu nie może być określony poprzez odniesienie do szczególnej górnej granicy, ustalonej w sposób abstrakcyjny, lecz powinien być oceniany w każdym przypadku w zależności od okoliczności sprawy [wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Arango Jaramillo i in./EBI (Szczególna procedura kontroli orzeczenia), C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ogólniej rzecz biorąc, przesunięcie terminu zakończenia etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia nie powinno prowadzić do naruszenia podstawowych praw zainteresowanych przedsiębiorstw. Przy korzystaniu ze swojej autonomii proceduralnej państwo członkowskie powinno bowiem zapewnić nie tylko pełną skuteczność prawa konkurencji Unii oraz ściganie i karanie jego naruszeń, ale także poszanowanie praw podstawowych, w szczególności poszanowanie prawa do obrony przedsiębiorstw, wobec których toczy się postępowanie w sprawie naruszenia (zob. podobnie wyrok Caronte & Tourist, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście należy przypomnieć, że prawo do dobrej administracji obejmuje ciążący na administracji obowiązek uzasadniania decyzji (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo), który to obowiązek stanowi również – w zakresie, w jakim ma na celu umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi zrozumienie powodów indywidualnego środka wywołującego niekorzystne dla niego skutki – konsekwencję zasady poszanowania prawa do obrony (zob. wyrok z dnia 8 maja 2019 r., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji w pierwszej kolejności przesunięcie terminu zakończenia etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia powinno – zgodnie z zasadą pewności prawa, o której mowa w pkt 53 niniejszego wyroku, i z wynikającym z niej wymogiem przewidywalności – zostać podane do wiadomości zainteresowanego przedsiębiorstwa tak szybko, jak to możliwe, a w każdym razie przed upływem przesuwanego terminu zakończenia. Ponadto decyzja o przesunięciu powinna określać nowy termin zakończenia tego etapu dochodzenia. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada pewności prawa, której konsekwencję stanowi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga, by przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy pociągają one za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw. Ponadto prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, z której wynika, że właściwy organ, udzielając jej szczegółowych zapewnień, doprowadził do powstania po jej stronie uzasadnionych nadziei (wyrok z dnia 17 października 2018 r., Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, pkt 50, 51 i przytoczone tam orzecznictwo). W swoich uwagach na piśmie spółka Imballaggi Piemontesi powołuje się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, aby twierdzić, że AGCM nie był uprawniony do przesunięcia terminu zakończenia przedmiotowego postępowania dochodzeniowego. Jednak, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by spółka ta otrzymała od tego organu zapewnienia, że termin zakończenia określony w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów nie może zostać przesunięty. W drugiej kolejności przesunięcie terminu zakończenia etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia powinno być należycie uzasadnione zaistnieniem okoliczności, które sprawiły, że dochodzenie stało się bardziej złożone, niż przewidywał to w chwili wyznaczania tego terminu krajowy organ ochrony konkurencji. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że przedmiotowe postępowanie dochodzeniowe cechowała wyjątkowa złożoność i że zarówno liczba przedsiębiorstw objętych tym postępowaniem, jak i jego przedmiot uległy z biegiem czasu rozszerzeniu. Wyjaśnia to, dlaczego termin zakończenia wspomnianego postępowania został dwukrotnie przesunięty, po pierwsze, w celu zapewnienia skutecznego wykonywania zadań AGCM, a po drugie, w celu zagwarantowania prawa do obrony zarówno przedsiębiorstwom pierwotnie objętym owym postępowaniem, jak i przedsiębiorstwom, na które zostało ono rozszerzone. Do owego sądu należy sprawdzenie, czy decyzje o przesunięciu terminu zakończenia przedmiotowego postępowania dochodzeniowego były należycie uzasadnione zaistnieniem takich okoliczności. Wreszcie, w trzeciej kolejności przesunięcie terminu zakończenia etapu dochodzenia w postępowaniu w sprawie naruszenia powinno móc być, zgodnie z zasadą skutecznej ochrony sądowej zawartą w art. 47 Karty, przedmiotem kontroli sądowej w celu sprawdzenia, czy decyzja przesuwająca ten termin i wyznaczająca nowy termin zakończenia została wydana z poszanowaniem zasady rozsądnego terminu i prawa do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa, co oznacza w szczególności, że decyzja ta została przekazana temu przedsiębiorstwu w odpowiednim czasie i że została należycie uzasadniona zaistnieniem okoliczności, które sprawiły, że dochodzenie stało się bardziej złożone, niż przewidywał to w chwili wyznaczania przesuwanego terminu krajowy organ ochrony konkurencji. W niniejszym przypadku istnienie takiej kontroli sądowej wydaje się wykazane, co wynika zarówno z postanowienia odsyłającego, jak i z uwag na piśmie przedstawionych przez spółkę Imballaggi Piemontesi, która wskazuje, że zakwestionowała ona przed sądami włoskimi dwa przesunięcia terminu zakończenia przedmiotowego postępowania dochodzeniowego. Należy również dodać, iż nawet gdyby w danym przypadku takie przesunięcie miało naruszać zasadę dochowania rozsądnego terminu, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że naruszenie tej zasady może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 101 lub 102 TFUE jedynie w sytuacji, gdy prowadzi ono również do naruszenia prawa do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 4 października 2024 r., Ferriere Nord/Komisja, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, pkt 150 i przytoczone tam orzecznictwo), i że w związku z tym do tego przedsiębiorstwa należy wykazanie w sposób wymagany prawem, że ze względu na zbyt długi czas trwania postępowania administracyjnego doświadczyło ono trudności, broniąc się przed twierdzeniami organu ochrony konkurencji (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 marca 2011 r., ArcelorMittal Luxembourg/Komisja i Komisja/ArcelorMittal Luxembourg i in., C‑201/09 P i C‑216/09 P, EU:C:2011:190, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo). Sąd odsyłający wskazuje zaś, iż w sporze w postępowaniu głównym spółka Imballaggi Piemontesi nie wykazała, że przesunięcie terminu zakończenia przedmiotowego postępowania dochodzeniowego naruszyło wykonywanie jej prawa do obrony. Wreszcie, należy uściślić, że możliwość przesunięcia terminu zakończenia prowadzonych przez krajowe organy ochrony konkurencji postępowań w sprawie naruszenia art. 101 i 102 TFUE podlega w każdym przypadku maksymalnej granicy bezwzględnego terminu przedawnienia, którego określenie należy, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, do państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 37). W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie brzmi: art. 101 TFUE w związku z ogólną zasadą prawa do dobrej administracji, z art. 47 Karty oraz zasadą skuteczności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w ramach prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji postępowania mającego na celu stwierdzenie praktyki antykonkurencyjnej nie przewidują wyraźnie, że termin zakończenia etapu dochodzenia w tym postępowaniu, określony przez ten organ w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, ma charakter bezwzględnie wiążący, w związku z czym organ ten może jednostronnie przesunąć ten termin w drodze uzasadnionych aktów podlegających kontroli sądowej, jeżeli wystąpią okoliczności prowadzące do rozszerzenia przedmiotu tego postępowania lub liczby objętych nim przedsiębiorstw, pod warunkiem że takie przesunięcie nie będzie skutkowało przekroczeniem rozsądnego terminu, w którym ten etap dochodzenia powinien zostać zakończony. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 101 TFUE w związku z ogólną zasadą prawa do dobrej administracji, z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadą skuteczności   należy interpretować w ten sposób, że:   nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w ramach prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji postępowania mającego na celu stwierdzenie praktyki antykonkurencyjnej nie przewidują wyraźnie, że termin zakończenia etapu dochodzenia w tym postępowaniu, określony przez ten organ w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, ma charakter bezwzględnie wiążący, w związku z czym organ ten może jednostronnie przesunąć ten termin w drodze uzasadnionych aktów podlegających kontroli sądowej, jeżeli wystąpią okoliczności prowadzące do rozszerzenia przedmiotu tego postępowania lub liczby objętych nim przedsiębiorstw, pod warunkiem że takie przesunięcie nie będzie skutkowało przekroczeniem rozsądnego terminu, w którym ten etap dochodzenia powinien zostać zakończony.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: włoski.