C-589/15

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PAOLA MENGOZZIEGO przedstawiona w dniu 7 marca 2017 r. ( ). Sprawa C‑589/15 P Alexios Anagnostakis przeciwko Komisji Europejskiej Odwołanie – Inicjatywa obywatelska „Milion podpisów dla solidarnej Europy”, wzywająca Komisję Europejską do przedstawienia wniosku ustawodawczego ustanawiającego zasadę stanu wyższej konieczności – Zgłoszenie do rejestracji – Odrzucenie przez Komisję – Obowiązek uzasadnienia – Artykuł 122 TFUE – Artykuł 136 TFUE I – Wprowadzenie 1. Poprzez niniejsze odwołanie Alexios Anagnostakis żąda uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 września 2015 r. Anagostakis/Komisja ( ) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd ten oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2012) 6289 final z dnia 6 września 2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku o rejestrację europejskiej inicjatywy obywatelskiej „Milion podpisów dla solidarnej Europy” (zwanej dalej „sporną decyzją”). 2. Sprawa ta stwarza Trybunałowi po raz pierwszy sposobność do zajęcia się systemem prawnym dotyczącym inicjatywy obywatelskiej. Wprowadzone traktatem z Lizbony i potwierdzone w art. 11 ust. 4 TUE prawo inicjatywy obywatelskiej pozwala „[o]bywatel[om] Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający[m] obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich [na] podj[ęcie] inicjatyw[y] zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii”. Chodzi tu o podstawowy instrument europejskiej demokracji uczestniczącej, który może wymagać ostrożności przy wprowadzeniu w życie. Z jednej bowiem strony, o ile ideą jest przyznanie obywatelom aktywnej roli w konstruowaniu prawa Unii, o tyle jednak należy dołożyć starań, aby to prawo inicjatywy nie zostało obwarowane warunkami, formalnymi lub materialnymi, które są zbyt rygorystyczne lub zbyt złożone – a w konsekwencji mało zrozumiałe – do spełnienia przez osobę niebędącą specjalistą w dziedzinie prawa Unii; z drugiej jednak strony nie można zapominać, że porządek prawny Unii rządzi się zasadą przyznania kompetencji, a więc demokracja uczestnicząca, którą art. 11 ust. 4 TUE ma wprowadzić w życie, może być wykonywana wyłącznie w tych granicach. 3. Na podstawie art. 24 ust. 1 TFUE zostało przyjęte rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej ( ) w celu uściślenia warunków, na jakich europejska inicjatywa obywatelska (zwana dalej „EIO”) może zostać złożona. Zgodnie z motywem 2 tego rozporządzenia „[p]rocedury i warunki wymagane dla inicjatywy obywatelskiej powinny być jasne, proste, przyjazne użytkownikowi i proporcjonalne do charakteru inicjatywy obywatelskiej, tak aby zachęcić obywateli do udziału i zwiększyć dostępność Unii. Powinny one także wprowadzać rozsądną równowagę między prawami i obowiązkami.” Poniższe rozważania będą zmierzać do odnalezienia tej właśnie równowagi. 4. EIO została zdefiniowana jako „inicjatyw[a] przedłożon[a] Komisji […], wzywając[a] Komisję do przedłożenia, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii; inicjatywa taka otrzymała wsparcie co najmniej miliona kwalifikujących się sygnatariuszy pochodzących z co najmniej jednej czwartej wszystkich państw członkowskich” ( ). Procedura jest następująca: przed zebraniem podpisów organizatorzy – a więc osoby, które wysunęły propozycję EIO – zobowiązani są do złożenia wniosku o rejestrację omawianej propozycji w rejestrze internetowym ( ) Komisji, wprowadzając przy tym do systemu szereg informacji ( ). Komisja ma dwa miesiące na zbadanie propozycji, przydzielenie jej numeru rejestracyjnego i poinformowanie o tym organizatorów. Rejestracja rozpoczyna proces zbierania podpisów ( ). Po spełnieniu i zweryfikowaniu wszystkich warunków dotyczący zbierania podpisów ( ), organizatorzy mogą przedłożyć EIO ( ). Komisja publikuje ją i przyjmuje organizatorów ( ). Przede wszystkim przedstawia ona w terminie trzech miesięcy „komunikat zawierający prawne i polityczne wnioski […] dotyczące tej inicjatywy obywatelskiej, informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań” ( ). 5. Rejestracja, niezbędna formalność poprzedzająca zbieranie podpisów, jest więc warunkiem koniecznym, choć niewystarczającym, aby Komisja pozytywnie przyjęła propozycję EIO i wyciągnęła z niej konkretne konsekwencje. W art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 przewidziano warunki, jakie propozycja EIO powinna spełniać, aby Komisja ją zarejestrowała. Wśród tych warunków art. 4 ust. 2 lit. b) stanowi, że propozycja ta „nie wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów”. 6. Ten właśnie przepis znajduje się w centrum niniejszego odwołania. Artykuł 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, na którego podstawie Komisja może odmówić zarejestrowania propozycji EIO, stanowi prawdziwy filtr pozostający w dyspozycji Komisji. Warunek ten nie powinien moim zdaniem być interpretowany zbyt szeroko, ponieważ w przeciwnym razie pozbawiłby on znaczenia prawo do inicjatywy obywatelskiej, którego wagę wcześniej podkreśliłem ( ). O ile to przekonanie będzie wyznaczało kierunek analizy, którą przeprowadzę poniżej, o tyle pragnę jednak również przypomnieć, że rola Trybunału w ramach odwołania jest ograniczona, zaś stanowisko, jakie zajmuje on w tej lub innej kwestii, jest z konieczności uzależnione od argumentów, które zostały przed nim przedstawione. 7. W tym względzie należy wskazać, że niniejsze odwołanie nie wykazuje być może wszystkich cech wymaganych do umożliwienia Trybunałowi udzielenia oczekiwanych wyjaśnień w celu lepszego zdefiniowania systemu prawnego EIO, ponieważ po zapoznaniu się ze wszystkimi aktami sprawy nadal trudno jest wyrobić sobie sprecyzowany pogląd co do tego, jakiego europejskiego działania wnoszący odwołanie dokładnie oczekiwał i jakie chciał zainicjować ( ). II – Okoliczności powstania sporu, postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok 8. W dniu 13 lipca 2012 r. wnoszący odwołanie przekazał Komisji propozycję EIO, zatytułowaną „Milion podpisów dla solidarnej Europy”. Przedmiotem tej propozycji było ustanowienie w prawie Unii zasady „stanu wyższej konieczności, zgodnie z którą w przypadku gdy finansowe i polityczne istnienie państwa jest zagrożone z powodu obowiązku spłacenia niegodziwego długu, odmowa spłaty tego długu jest konieczna i uzasadniona” ( ). Proponowana EIO odnosiła się więc do „polityki gospodarczej i pieniężnej (art. 119–144 TFUE)” jako podstawy prawnej jej przyjęcia. 9. W dniu 6 września 2012 r. po przypomnieniu brzmienia art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 211/2011 i przeanalizowaniu postanowień traktatu FUE powołanych w EIO, w szczególności art. 136 ust. 1 TFUE, a także „wszystkich pozostałych możliwych podstaw prawnych” ( ), Komisja odmówiła zarejestrowania propozycji EIO przedłożonej przez wnoszącego odwołanie z tego powodu, że wykraczała ona w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów. 10. W dniu 11 października 2012 r. wnoszący odwołanie wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Jedyny zarzut skargi zmierzał do stwierdzenia naruszenia przez Komisję art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. Utrzymywał on w tym względzie, że złożona przez niego propozycja EIO mogła zainicjować wniosek Komisji dotyczący przyjęcia aktu prawnego na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE, art. 122 ust. 2 i art. 136 ust. 1 lit. b) TFUE, a także na podstawie norm prawa międzynarodowego. 11. W zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu z urzędu zarzutu dotyczącego obowiązku uzasadnienia indywidualnych decyzji, Sąd zbadał różne elementy zarzutu przedstawione przez wnoszącego odwołanie w ramach swojego jedynego zarzutu, a następnie oddalił skargę i obciążył wnoszącego odwołanie kosztami postępowania. III – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron 12. W dniu 30 listopada 2015 r. wnoszący odwołanie wniósł odwołanie od zaskarżonego wyroku. W swoich żądaniach A. Anagnostakis wnosi o to, aby Trybunał uwzględnił niniejsze odwołanie, uchylił zaskarżony wyrok w całości, stwierdził nieważność spornej decyzji, zobowiązał Komisję do zarejestrowania złożonej przez niego propozycji EIO i do podjęcia wszelkich innych wymaganych prawem działań oraz obciążył Komisję kosztami postępowania. A. Anagnostakis podtrzymał swoje żądania w ramach swojej repliki. 13. W swojej odpowiedzi na odwołanie Komisja wnosi o to, aby Trybunał częściowo odrzucił odwołanie jako niedopuszczalne oraz częściowo je oddalił jako bezzasadne, posiłkowo zaś aby oddalił odwołanie w całości jako bezzasadne i obciążył wnoszącego odwołanie kosztami postępowania. Komisja podtrzymała swoje żądania w swojej duplice. 14. Strony przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy przed Trybunałem, która odbyła się w dniu 13 grudnia 2016 r. IV – Analiza prawna 15. Jakkolwiek odwołanie podzielone jest na cztery zarzuty, to jednak zamierzam je rozważać pod kątem dwóch zarzutów. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia prawa co do oceny, czy sporna decyzja jest uzasadniona w wystarczającym stopniu a drugi zarzut dotyczy naruszenia prawa przy badaniu zasadności uzasadnienia i przy stosowaniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. Pierwszy element tego drugiego zarzutu dotyczy naruszenia art. 122 TFUE, drugi – naruszenia art 136 TFUE a wreszcie trzeci – naruszenia norm prawa międzynarodowego. A – W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa przy dokonywaniu oceny, czy sporna decyzja jest uzasadniona w wystarczającym stopniu 1.   Zaskarżony wyrok 16. W pkt 29 i następnych zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że Komisja dopełniła swojego obowiązku uzasadnienia, zależnego zresztą od charakteru aktu i kontekstu, w którym został on przyjęty. Sąd oparł się na braku jasności i precyzji propozycji EIO w odniesieniu do wskazania podstawy prawnej kompetencji Komisji do przedstawienia wniosku aktu prawnego, w szczególności ze względu na to, że omawiana propozycja odwoływała się w sumie do 26 artykułów traktatu. Dopiero w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wnoszący odwołanie wskazał dokładniej art. 122 i 136 TFUE jako podstawę prawną kompetencji Komisji. Sąd orzekł więc, że „[n]ie można zatem zarzucać Komisji, że nie dokonała ona w [spornej] decyzji szczegółowej analizy powołanych łącznie we wniosku IOZ [proponowanej EIO] różnych postanowień traktatu FUE i że poprzestała na stwierdzeniu braku znaczenia dla sprawy wspomnianych postanowień, a jednocześnie zbadała wnikliwie to spośród tych postanowień, które mogło mieć pewne znaczenie dla sprawy, ponadto wskazała powody, dla jakich postanowienie to nie mogło służyć za podstawę prawną” ( ). Sąd stwierdził zatem, że sporna decyzja została uzasadniona w wystarczającym stopniu zważywszy na kontekst, w jakim została przyjęta, ponieważ wnoszący odwołanie był w stanie zapoznać się z podstawami odmowy zarejestrowania złożonej przez niego propozycji EIO, a sąd Unii mógł przeprowadzić kontrolę tych podstaw. 2.   Streszczenie argumentacji stron 17. Wnoszący odwołanie utrzymuje, że ani odwołanie się w spornej decyzji jedynie do art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, ani analiza art. 119–144 TFUE, do których ten przepis się odnosi, nie są wystarczające do tego, by stanowić jasne i szczegółowe uzasadnienie, które jest wymagane przy powołaniu się na oczywisty charakter braku kompetencji Komisji. Oczywisty charakter braku kompetencji Komisji nie może zostać uzasadniony kontekstem. Przeciwnie, znaczna złożoność kontekstu, w który propozycja EIO ma się wpisywać, powoduje konieczność postawienia przez sąd unijny wymagań szczegółowości i szczególności wobec uzasadnienia decyzji o odmowie zarejestrowania propozycji EIO. Sporna decyzja zawiera jedynie parafrazę art. 136 ust. 1 TFUE oraz jedno ogólne odesłanie do art. 119–144 TFUE. Tymczasem, Sąd pominął całkowicie ten aspekt dyskusji dotyczącej wystarczającego uzasadnienia. Naruszył ponadto prawo, gdy orzekł, że uzasadnienie aktu zależy od jego charakteru i kontekstu, ponieważ art. 296 TFUE nie zawiera żadnego odesłania do takiego kontekstu. Wnoszący odwołanie podważa ponadto istnienie jakiejkolwiek niejasności i braku precyzji propozycji EIO, które się jej zarzuca. W każdym razie, kontekst Unii gospodarczej i walutowej jest złożony i nie istnieje dostępne orzecznictwo, którym obywatele mogliby się kierować w swoich propozycjach w tej dziedzinie w chwili wnoszenia propozycji EIO. Znaczenie i wykładnia postanowień dotyczących tej Unii są różne. Wnoszący odwołanie przytacza przykład europejskiego funduszu stabilności finansowej i europejskiego mechanizmu stabilności finansowej, obu opartych na art. 122 TFUE. Samo powtórzenie postanowień nie wystarczy do ustanowienia wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu zarówno do art. 296 TFUE, jak i do art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. 18. Komisja z kolei nie uważa, by Sąd naruszył prawo w swoim rozumowaniu. W szczególności jej zdaniem słusznie orzekł on, że sporna decyzja jest uzasadniona w wystarczającym stopniu z uwagi zarówno na to, że wskazuje ona art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 jak i na to, że wyjaśnia powody, dla których art. 119–144 TFUE, a w szczególności art. 136 ust. 1 TFUE, nie mogą być podstawą ustanowienia zasady stanu wyższej konieczności. Sąd prawidłowo jej zdaniem zastosował utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym uzasadnienie należy oceniać w zależności od charakteru i kontekstu aktu. Komisja podkreśla w szczególności okoliczność, że propozycja EIO wskazywała listę jakoby istotnych postanowień oraz że wnoszący odwołanie nie zadał sobie trudu dokładniejszego i lepiej uzasadnionego wskazania ewentualnej podstawy prawnej, na której Komisja mogłaby działać. Komisja przypomina ponadto, że z własnej inicjatywy zbadała dokładniej w swojej spornej decyzji art. 136 ust. 1 TFUE, który uznała za postanowienie najbardziej prawdopodobne. Komisja utrzymuje, że nie można od niej oczekiwać, aby udzielała odpowiedzi na hipotetyczną nieistniejącą argumentację, skoro wnoszący odwołanie posiadał techniczną możliwość uściślenia i wyjaśnienia. Ta niejasność, a także złożoność unijnych przepisów, nie mogą podważyć stwierdzenia, że Komisja w sposób obiektywny i oczywisty nie posiadała kompetencji do nadania biegu propozycji EIO. Wreszcie, wnoszący odwołanie nie podniósł ewentualnego naruszenie prawa przez Sąd przy dokonywaniu oceny, czy uzasadnienie zawarte w spornej decyzji jest wystarczające, jednak krytykował zasadność uzasadnienia tej decyzji. W konsekwencji, podniesione przez niego argumenty nie mogą być rozważane w ramach zarzutu odwołania dotyczącego oceny przez Sąd, czy uzasadnienie zawarte w spornej decyzji Komisji jest wystarczające. Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego. 3.   Analiza 19. Obowiązek uzasadnienia ustanowiony został w prawie pierwotnym w art. 296 TFUE i w kontekście EIO wprowadzony w życie w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 211/2011 ( ). 20. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, stanowiący przejaw zasady poszanowania prawa do obrony, ma na celu, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie, czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany ( ). Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy ( ), w szczególności treści aktu, charakteru podnoszonego uzasadnienia i interesu, jaki odbiorcy mogą mieć w uzyskaniu wyjaśnień. Brak jest wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne ( ), ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę. Akt jest zatem wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w kontekście znanym zainteresowanemu oraz pozwala mu na zrozumienie powodów, dla których omawiany akt został przyjęty. 21. Ramy obowiązku uzasadnienia zostały uściślone w utrwalonym orzecznictwie. Pragnę zauważyć, że te podstawowe zasady zostały potwierdzone przez Sąd w części zaskarżonego wyroku poświęconej zarzutowi – rozpatrzonemu z urzędu – dotyczącemu ewentualnego naruszenia obowiązku uzasadnienia ( ). 22. Po tych ogólnych rozważaniach Sąd podkreślił wagę poszanowania obowiązku uzasadnienia decyzji odmownej w sprawie rejestracji propozycji EIO zważywszy na okoliczność, że takie decyzje mogą „wpłynąć na samą skuteczność […] prawa obywateli do przedłożenia inicjatywy obywatelskiej” ( ). W konsekwencji, zdaniem Sądu, względy uzasadniające powinny zostać przedstawione „wyraźnie” ( ). Wzmocnienie demokratycznego funkcjonowania Unii, które ma być skutkiem wprowadzenia mechanizmu EIO, nie idzie bowiem w parze z arbitralnym stosowaniem uprawnień decyzyjnych Komisji w tej dziedzinie. 23. Sąd przypomniał następnie treść spornej decyzji oraz stwierdził, że decyzja ta została oparta na art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 i zawierała również wyraźną wzmiankę, iż według Komisji żadne postanowienie dotyczące polityki gospodarczej i pieniężnej Unii powołane w propozycji EIO ( ), ani żadna inna podstawa prawna, w tym art. 136 ust. 1 TFUE, nie mogły stanowić właściwej podstawy prawnej tej propozycji ( ). Sąd odniósł również uzasadnienie przedstawione przez Komisję w jej decyzji odmownej do treści propozycji EIO. Czyniąc to umiejscowił on swoją ocenę obowiązku uzasadnienia w konkretnym kontekście. Wskazał więc, że omawiana propozycja była do pewnego stopnia niejasna, w szczególności z tego powodu, iż odnosiła się ona, bez żadnego wyjaśnienia, do art. 119–144 TFUE ( ). 24. Jestem przekonany, że rola powierzona Komisji na mocy rozporządzenia nr 211/2011 w procesie rejestracji propozycji EIO jest rolą kluczową, oraz że biorąc pod uwagę rationale mechanizmu EIO, istotne jest, aby instytucja ta wykazała się w swoich decyzjach o odmowie rejestracji znaczną dozą edukacyjnego podejścia, zwłaszcza, że niekoniecznie wszyscy autorzy takich propozycji są doświadczonymi specjalistami w dziedzinie prawa Unii. Niemniej jednak nie uważam za rozsądne obciążanie Komisji, jak tego życzyłby sobie wnoszący odwołanie, obowiązkiem uzasadnienia tak daleko idącym, że wymagano by od niej, aby wyjaśniała powody, dla których żadne postanowienie traktatów nie może być podstawą działania Unii, przynajmniej w przypadku, w którym początkowy brak precyzji – który już podkreślałem ( ), a który utrzymywał się w toku postępowania odwoławczego ( ) – można przypisać autorom propozycji EIO. Sprowadzałoby się to bowiem do wymagania od tej instytucji, przeciwnie do tego, co przewiduje orzecznictwo, aby wskazywała ona wszystkie „właściwe” okoliczności prawne, także te, które nie były być może rozważane przez autorów propozycji EIO, podczas gdy prawdziwe pytanie dotyczy jedynie tego, na tym etapie analizy, czy adresatowi decyzji umożliwiono zrozumienie powodów odrzucenia jego wniosku. Tymczasem ze spornej decyzji wynika moim zdaniem zupełnie jasno, że Komisja odmówiła rejestracji propozycji EIO, ponieważ uważała ją za wykraczającą w sposób oczywisty poza jej kompetencje. 25. Wobec tego Sąd nie naruszył prawa, gdy orzekł w okolicznościach niniejszej sprawy brak naruszenia obowiązku uzasadnienia. Nie można zatem słusznie twierdzić, jak utrzymuje wnoszący odwołanie, że aspekt dyskusji dotyczącej tego, czy uzasadnienie jest wystarczające, został pominięty, podczas gdy Trybunał dokładnie zajął się zbadaniem, czy względy uzasadniające przedstawione przez Komisję w spornej decyzji były wystarczające, aby wnoszący odwołanie mógł zrozumieć powody odmowy i w razie potrzeby zwrócić się do sądu Unii o przeprowadzenie kontroli jej zgodności z prawem. 26. Wnoszący odwołanie zaprzecza ponadto jakiemukolwiek związkowi przyczynowemu między zarzucanym brakiem precyzji propozycji EIO a zakresem obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji. Niemniej jednak ta niejasność stanowi część okoliczności, które sąd winien wziąć pod uwagę dla oceny poszanowania obowiązku uzasadnienia, zważywszy na jej wpływ na zdolność Komisji do prawidłowego zrozumienia i przeanalizowania tego, co wynika z propozycji EIO, aby móc określić podstawę prawną swojego ewentualnego działania. 27. Wreszcie kontrolę poszanowania obowiązku uzasadnienia, zmierzającą w niniejszej sprawie do zbadania czy wskazówki dostarczone przez Komisję w spornej decyzji były wystarczające, aby pozwolić wnoszącemu odwołanie na poznanie powodów, które doprowadziły tę instytucję do odmowy rejestracji propozycji EIO, należy odróżnić od badania zasadności uzasadnienia, które polega na weryfikacji zgodności spornej decyzji z prawem materialnym ( ), a więc tego, czy jest ona oparta na właściwych podstawach ( ). Wynika z tego, że elementy zarzutu i argumenty zmierzające do podważenia zasadności uzasadnienia z tego powodu, że zważywszy na trudności z interpretacją postanowień regulujących politykę gospodarczą i pieniężną Unii, propozycja EIO nie wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji, są pozbawione znaczenia w ramach zarzutu dotyczącego braku lub niewystarczającego uzasadnienia. Nawet zakładając, że uzasadnienie spornej decyzji oparte jest na błędnej wykładni postanowień traktatu przywołanych w propozycji EIO, taki błąd nie stanowi naruszenia obowiązku uzasadnienia w kształcie wynikającym z art. 296 TFUE i art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 211/2011. Te elementy zarzutu dotyczące błędnej wykładni postanowień traktatu mogących stanowić podstawę działania Unii w celu ustanowienia zasady stanu wyższej konieczności zostaną zatem przeanalizowane w ramach następnego zarzutu ( ). 28. Ze wszystkich powyższych względów zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny. B – W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa przy przeprowadzaniu kontroli zasadności uzasadnienia 29. Zdaniem wnoszącego odwołanie Sąd błędnie orzekł, że warunek ustanowiony w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 – a więc warunek wymagający, aby propozycja EIO nie wykraczała w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji – nie był spełniony, interpretując błędnie art. 122 TFUE i art. 136 ust. 1 lit. b) TFUE oraz normy prawa międzynarodowego. 30. Aby zbadać, czy Sąd prawidłowo ocenił zasadność uzasadnienia spornej decyzji, należy mieć na uwadze przedmiot propozycji EIO: jak wynika z omawianej propozycji chodzi o ustanowienie „zasady stanu wyższej konieczności, zgodnie z którą w przypadku gdy finansowe i polityczne istnienie państwa jest zagrożone z powodu obowiązku spłacenia niegodziwego długu, odmowa spłaty tego długu jest konieczna i uzasadniona”. Ten opis oraz odwołanie do art. 119–144 TFUE stanowiły jedyne elementy pozostające do dyspozycji Komisji w chwili, kiedy podejmowała ona decyzję w sprawie wniosku o rejestrację propozycji EIO. 31. Z odwołania wynika ponadto, że propozycja EIO odnosiła się jedynie do „niegodziwej” części długu publicznego, a więc nie chodziło o całkowite i jednostronne anulowanie tego długu ( ). Ustanowienie zasady stanu wyższej konieczności powinno pozwolić na anulowanie ( ), a więc niepłacenie niegodziwego długu państwa wobec innych państw członkowskich i również wobec Unii ( ). Uruchomienie tego mechanizmu następowałoby zgodnie z porozumieniem państw członkowskich, kiedy obsługa długu zagrażałaby sytuacji gospodarczej i politycznej jednego z nich ( ). Propozycja ta nie zastępowałaby suwerenności monetarnej Unii ani suwerenności budżetowej i gospodarczej państw członkowskich. Nie chodziłoby także o mechanizm finansowania ( ). Ustanowienie zasady stanu wyższej konieczności miałoby jedynie umożliwić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, jednostronne działanie państwa napotykającego poważne trudności ( ). Dalej wnoszący odwołanie potwierdza, że przyjęcie takiej zasady dotyczyłoby wszystkich państw członkowskich, a więc nie tylko tych uczestniczących w strefie Euro, że nie obejmowałoby stabilności finansowej oraz że pozwalałoby na reagowanie we właściwym czasie. Wreszcie możliwość powołania się na stan wyższej konieczności mogłaby zostać poddana warunkom zaproponowanym przez Komisję ( ). Inicjatywa ogłoszenia stanu wyższej konieczności należałaby do upoważnionego państwa członkowskiego, pod rygorystycznymi warunkami określonymi w tym celu ( ). Unia zatwierdzałaby więc deklarację stanu wyższej konieczności, a zainteresowane państwo członkowskie korzystałoby z tymczasowego zawieszenia płatności swojego długu ( ). Unia miałaby uprzednio zatwierdzić tekst, zanim państwo członkowskie mogłoby korzystać z takiego mechanizmu ( ). Przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności obejmowałoby wyłącznie dług państwa członkowskiego wobec Unii ( ). W jeszcze dalszej kolejności wnoszący odwołanie utrzymuje, że przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności pozwoliłoby państwu członkowskiemu napotykającemu poważne trudności na tymczasowe zawieszenie spłaty wszystkich swoich długów w celu skoncentrowania swojej polityki gospodarczej na wzroście ( ). Wymienia on również „obniżenie długu” ( ). 1.   W przedmiocie elementu zarzutu dotyczącego naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni art. 122 TFUE a)   Zaskarżony wyrok 32. W pkt 41–43 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że Trybunał orzekł w swoim wyroku Pringle ( ), iż art. 122 ust. 1 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla ewentualnej pomocy finansowej Unii poprzez wprowadzenie mechanizmu finansowania na korzyść państw członkowskich napotykających poważne trudności. Sąd wskazał następnie, że działania opierające się na tym przepisie powinny wyrażać solidarność między państwami członkowskimi i wsparcie i z tego powodu nie może on stanowić właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia w prawie Unii zasady stanu wyższej konieczności polegającego na upoważnieniu państwa członkowskiego do jednostronnego decydowania o niepłaceniu swojego długu w całości lub w części z uwagi na trudności, które napotyka. 33. Co więcej, w pkt 47–50 Sąd przypomniał, że Trybunał orzekł, również w swoim wyroku Pringle ( ), iż art. 122 ust. 2 TFUE pozwala Unii na przyznanie państwu członkowskiemu pod pewnymi warunkami jednostkowej pomocy finansowej, jednak bez możliwości uzasadnienia wprowadzenia aktem prawodawczym mechanizmu unieważnienia długu, jak tego sobie życzy wnoszący odwołanie, ze względu na ogólny i stały charakter takiego mechanizmu. Sąd przypomniał także, że art. 122 TFUE dotyczy jedynie przyznania pomocy finansowej przez Unię, a nie przez państwa członkowskie. Tymczasem, przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności dotyczyłoby zdaniem Sądu nie tylko długu państwa członkowskiego wobec Unii, ale również długów zaciągniętych przez omawiane państwo wobec innych osób fizycznych i prawnych, publicznych lub prywatnych – sytuacja taka wykracza w sposób oczywisty poza art. 122 TFUE. Sąd wywnioskował z tego, że przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności w sposób oczywisty nie wchodzi też w zakres środków pomocy finansowej, do których podjęcia Rada Unii Europejskiej jest uprawniona na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE. b)   Streszczenie argumentacji stron 34. Wnoszący odwołanie podnosi w istocie cztery argumenty. 35. W pierwszej kolejności zarzuca on Sądowi dokonanie wykładni art. 122 TFUE w oderwaniu, podczas gdy postanowienie to należy interpretować w związku z art. 119–126 TFUE, z którymi tworzy on „całość”. 36. W drugiej kolejności zarzuca on Sądowi naruszenie prawa przy dokonywaniu wykładni art. 122 ust. 1 TFUE ze względu na okoliczność, że przepis ten jego zdaniem przyznaje Komisji znaczny zakres uznania w odniesieniu do proponowania Radzie przyjęcia środków stosownych do sytuacji gospodarczej dla przezwyciężenia poważnych trudności, nie przewidując szczególnej formy dla tych proponowanych środków. Środki te powinny ponadto być przyjmowane w duchu solidarności między państwami członkowskimi. Opierając się na orzecznictwie Trybunału wydanym na podstawie art. 103 WE, wnoszący odwołanie potwierdza, że proponowane działania polityki gospodarczej powinny być niezbędne dla uniknięcia zagrożenia celów wytyczonych przez Unię. Okoliczność, że art. 122 ust. 2 TFUE dotyczy wyraźnie pomocy finansowej udzielanej państwu członkowskiemu napotykającemu trudności nie może stanowić przeszkody dla uznania możliwości Komisji, w imię szerokiego uprawnienia do inicjatywy, jakie jej przyznaje art. 122 ust. 1 TFUE, w odniesieniu do zaproponowania środków w formie pomocy finansowej. Przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności stanowiłoby więc stosowny środek w rozumieniu art. 122 ust. 1 TFUE. W każdym razie błędem byłoby uznanie takiego przyjęcia za wykraczające w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji. 37. W trzeciej kolejności wnoszący odwołanie kwestionuje stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym art. 122 ust. 1 TFUE nie może stanowić właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia zasady stanu wyższej konieczności. Z jednej strony Sąd błędnie zinterpretował wyrok Pringle ( ). Przeciwnie do europejskiego mechanizmu stabilności (zwanego dalej „EMS”), o którym mowa w tym wyroku, propozycja EIO nie zmierza do zastąpienia suwerenności monetarnej, budżetowej ani gospodarczej państw członkowskich, ani do wprowadzenia mechanizmu finansowania. Cele propozycji EIO nie są porównywalne z celami wprowadzenia EMS. Rozważania przeprowadzone w wyroku Pringle ( ) nie mogą zatem zostać automatycznie analogicznie zastosowane do niniejszego odwołania ani nawet nie mogą mieć dla niego znaczenia. Z drugiej strony o ile, jak orzekł Sąd w pkt 42 zaskarżonego wyroku, „duch solidarności między państwami członkowskimi, na którym powinno opierać się wprowadzenie przez Radę środków stosownych do sytuacji gospodarczej w rozumieniu art. 122 ust. 1 TFUE, wskazuje, że środki te są oparte na pomocy między państwami członkowskimi”, o tyle pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tym przepisie. Sąd zatem niesłusznie orzekł, że pomoc ta może przyjąć jedynie formę mechanizmów bezpieczeństwa zorganizowanych i ustrukturyzowanych, oraz że zasada stanu wyższej konieczności nie może stanowić jednej z form pomocy finansowej, o której mowa w tym postanowieniu. 38. W czwartej wreszcie kolejności wnoszący odwołanie powtarza swój argument zmierzający do rozróżnienia między EMS z jednej strony i ustanowieniem zasady stanu wyższej konieczności z drugiej strony. Wnoszący odwołanie wyjaśnia przy tej okazji, że zasada stanu wyższej konieczności dotyczy wszystkich państw członkowskich, a nie tylko należących do strefy Euro, oraz nie obejmuje ona stabilności finansowej. Pozwala ona jedynie na reagowanie we właściwym czasie na poważne trudności, które napotyka państwo członkowskie. Państwo to miałoby możliwość powołania się na stan wyższej konieczności z zastrzeżeniem ewentualnych warunków, doprecyzowanych przez Komisję. Inicjatywa należałaby do państwa członkowskiego napotykającego trudności, ale to Unia podejmowałaby decyzję o przyznaniu możliwości korzystania ze stanu wyższej konieczności. To właśnie Unia zatwierdzałaby, w duchu solidarności, deklarację stanu wyższej konieczności w ten sposób, że państwo członkowskie napotykające trudności mogłoby tymczasowo zawiesić spłatę swoich długów. Sąd zatem niesłusznie, zdaniem wnoszącego odwołanie, orzekł, że postępowanie wszczynane jest przez państwa członkowskie, a nie przez Unię. Sąd również niesłusznie orzekł w pkt 49 zaskarżonego wyroku, że cel propozycji EIO nie odpowiada w oczywisty sposób pomocy finansowej w rozumieniu art. 122 ust. 2 TFUE, podczas gdy zdaniem wnoszącego odwołanie przyjęcie omawianej zasady obejmuje wyłącznie dług państwa członkowskiego wobec Unii. Ten aspekt w oczywisty sposób objęty jest zakresem stosowania art. 122 ust. 2 TFUE. Skoro postanowienie to stanowiło podstawę prawną przyjęcia rozporządzenia Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiającego europejski mechanizm stabilizacji finansowej ( ), przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności mogłoby zostać oparte na tym samym modelu. W najgorszym razie do Komisji należałoby jedynie częściowe nadanie biegu propozycji EIO poprzez ograniczenie zawieszenia spłacania wyłącznie do długu państwa członkowskiego wobec Unii. Wnoszący odwołanie przypomina, że Komisja nie uzasadniła w każdym razie w spornej decyzji swojej odmowy względem zakresu stosowania zasady stanu wyższej konieczności. 39. Komisja zarzuca, że w odwołaniu nie wyjaśniono tak na prawdę, na czym miałby polegać błąd w wykładni art. 122 TFUE. Argument dotyczący wykładni art. 122 TFUE umiejscowionej w konkretnym kontekście w związku z art. 119–126 TFUE jest argumentem nowym. Orzecznictwo dotyczące art. 103 WE nie może mieć znaczenia, ponieważ dotyczy ono jedynie jednostkowej pomocy finansowej, a nie wprowadzenia mechanizmu o ogólnym charakterze. Komisja nie stwierdziła zresztą żadnego błędu w dokonywaniu przez Sąd wykładni wyroku Pringle ( ) w zaskarżonym wyroku. Podkreślany przez wnoszącego odwołanie duch współpracy, przyświecający art. 122 ust. 1 TFUE, pozostaje bez związku z pojęciem pomocy finansowej, zaś zdaniem Komisji solidarność między państwami członkowskimi nie może przybierać formy jednostronnej decyzji o niepłaceniu. Komisja zarzuca również wnoszącemu odwołanie jego zamiar ograniczenia zakresu propozycji EIO jedynie do części długu państwa członkowskiego wobec Unii, podczas, gdy takie ograniczenie nie zostało podniesione wcześniej, a propozycja EIO dotyczyła dotychczas spłacania długu „w szczególności wobec państw członkowskich”. W każdym razie nawet jeśli należałoby uznać, że propozycja EIO ogranicza się wyłącznie do części długu należnej Unii, to jednak nie zmieniałoby to okoliczności, że wprowadzenie zasady stanu wyższej konieczności wciąż nie jest objęte pojęciem pomocy finansowej w rozumieniu art. 122 ust. 2 TFUE. Nie ma wreszcie porównania z mechanizmem wprowadzonym w rozporządzeniu nr 407/2010. Rozporządzenie to przewiduje przyznanie pomocy finansowej państwu członkowskiemu decyzją Rady, podczas, gdy propozycja EIO zmierza do wprowadzenia mechanizmu pozwalającego państwu członkowskiemu na jednostronne zadecydowanie o anulowaniu swojego długu wobec Unii. Komisja powtarza, że taki mechanizm nie jest objęty pojęciem pomocy finansowej. Wnosi ona o częściowe odrzucenie tego zarzutu jako niedopuszczalnego i częściowe oddalenie go jako bezzasadnego. c)   Analiza 40. Pragnę ponownie zauważyć, że argumenty wnoszącego odwołanie w ramach tego zarzutu drugiego prowadzą do znacznego rozwinięcia jego stanowiska w porównaniu ze stanowiskiem przedstawionym w skardze wniesionej do Sądu. Argumenty dotyczące orzecznictwa wydanego przez Trybunał na podstawie art. 103 WE, rozporządzenia nr 407/2010 i ewentualnej możliwości Komisji nadania biegu jedynie częściowo propozycji EIO wydają się nowe. Sąd zresztą nie zajął wobec nich żadnego stanowiska. To wyrok Sądu jest przedmiotem kontroli Trybunału w ramach odwołania. 41. W każdym razie, z art. 122 ust. 1 TFUE wynika zasadniczo, że Rada może, na wniosek Komisji,, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, postanowić „o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii”. Natomiast art. 122 ust. 2 TFUE stanowi, że Rada, również na wniosek Komisji, może przyznać pod pewnymi warunkami pomoc finansową Unii państwu członkowskiemu, które ma trudności „z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą”. 42. Moim zdaniem samo przypomnienie treści pkt 116 i 118 wyroku Pringle ( ) wystarczy, aby stwierdzić, że art. 122 TFUE w oczywisty sposób nie może stanowić podstawy prawnej ustanowienia zasady stanu wyższej konieczności. Jeśli chodzi o art. 122 ust. 1 TFUE, Trybunał orzekł, że postanowienie to „nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla ewentualnej pomocy finansowej Unii dla państw członkowskich napotykających lub mogących napotkać poważne trudności w zakresie finansowania” ( ). Wprowadzenie w życie mechanizmu, w którym państwo członkowskie podejmowałoby jednostronną decyzję o niepłaceniu swojego długu nie może zatem być objęte zakresem stosownych środków wprowadzanych w życie zgodnie z art. 122 ust. 1 TFUE, zwłaszcza jeśli środki te mają być wprowadzane w duchu solidarności. Ponadto omawiane środki są siłą rzeczy jednostkowe, podczas gdy propozycja EIO, jak słusznie wskazał Sąd ( ), przewiduje ustanowienie ogólnego i stałego mechanizmu, pozostającego do dyspozycji państw członkowskich, gdyby znalazły się one w poważnych trudnościach. Co więcej, nawet zakładając, że ustanowienie zasady stanu wyższej konieczności stanowi formę pomocy finansowej objętej pojęciem „stosownych środków” w rozumieniu art. 122 ust. 1 TFUE, wyrok Pringle ( ), wydany przez Trybunał w pełnym składzie, jak mi się wydaje jasno wykluczył odwołanie się do tego przepisu w przypadku państwa członkowskiego napotykającego trudności finansowe. 43. Trybunał orzekł również bardziej ogólnie, że przedmiotem art. 122 TFUE jest jedynie pomoc finansowa udzielana przez Unię, a nie przez państwa członkowskie. Jeśli propozycję EIO należy interpretować w ten sposób, że zmierza ona do wprowadzenia mechanizmu, w którym państwo członkowskie jednostronnie decyduje o niespłacaniu swojego długu wobec Unii ( ), a w tej kwestii możemy tylko snuć domysły, to wówczas nie możemy uważać jej za „pomoc finansową” udzieloną przez Unię zainteresowanemu państwu członkowskiemu w rozumieniu art. 122 ust. 2 TFUE. Jeśli jednak omawianą propozycję należy interpretować w ten sposób, że niegodziwy dług obejmuje wyłącznie lub również dług wobec państw członkowskich, przesłanka dotycząca udzielenia pomocy „przez Unię” również nie mogłaby być spełniona. Ponadto stały charakter mechanizmu stanowi również przeszkodę w ustanowieniu go na podstawie art 122 ust. 2 TFUE. 44. Wreszcie argument dotyczący możliwości nadania biegu propozycji EIO przez Komisję jedynie częściowo, nie jest co do zasady pozbawiony znaczenia. Jednak zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych rozważań w tej kwestii, które mogłyby być dyskutowane przed Trybunałem w ramach odwołania. W każdym razie nie mógłby on podważyć wniosku, co do którego zgadzam się z Trybunałem, że propozycja EIO złożona przez wnoszącego odwołanie – być może zwłaszcza ze względu na to, że jest z natury rzeczy oparta na ryzyku – nie może w oczywisty sposób doprowadzić do przyjęcia aktu na podstawie art. 122 TFUE. 2.   W przedmiocie elementu zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w dokonywaniu wykładni art. 136 ust. 1 TFUE. a)   Zaskarżony wyrok 45. Po przypomnieniu brzmienia art. 136 ust. 1 TFUE Sąd orzekł, w pkt 57–60 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności, zgodnie z którą państwo członkowskie może jednostronnie decydować o anulowaniu długu publicznego, nie ma na celu wzmocnienia koordynacji dyscypliny budżetowej ani nie jest objęte kierunkami polityki gospodarczej, o których mowa w tym artykule, a do których określania Rada jest uprawniona w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Unii gospodarczej i walutowej. Opierając się na wyroku Pringle ( ), Sąd przypomniał, że rola Unii w dziedzinie polityki gospodarczej ogranicza się do podejmowania działań koordynacyjnych, zaś przyjęcie aktu prawodawczego zezwalającego na niespłacenie długu przez państwo członkowskie nie mieści się w sposób oczywisty w pojęciu kierunku polityki gospodarczej w rozumieniu art. 136 ust. 1 lit. b) TFUE, ponieważ taki akt skutkowałby w rzeczywistości zastąpieniem woli stron umowy mechanizmem prawnym jednostronnego zwolnienia z długu publicznego. Zdaniem Sądu Komisja słusznie zatem uznała, że propozycja EIO złożona przez wnoszącego odwołanie nie jest objęta zakresem stosowania art. 136 ust. 1 TFUE. Sąd dodał jeszcze, że ta odmowa nie jest niezgodna z klauzulą solidarności określoną w art. 222 TFUE, ponieważ omawiana klauzula w sposób oczywisty nie dotyczy polityki gospodarczej i walutowej ani sytuacji gospodarczej lub trudności budżetowych państw członkowskich. b)   Streszczenie argumentacji stron 46. Zdaniem wnoszącego odwołanie art. 136 TFUE to złożony przepis, które zgodnie z doktryną należy rozważać jako uzupełniający w stosunku do art. 121 i 126 TFUE. Uznanie w prawie Unii zasady stanu wyższej konieczności zmierzałoby do realizacji celu ustanowionego w art. 136 ust. 1 TFUE, jakim jest prawidłowe funkcjonowanie Unii gospodarczej i walutowej. Sąd błędnie zatem orzekł, że takie uznanie ustanawiałoby mechanizm prawodawczy umożliwiający jednostronne zwolnienie się z długu, ponieważ zasada stanu wyższej konieczności ograniczałaby się do umożliwienia państwu członkowskiemu napotykającemu poważne trudności finansowe tymczasowe zawieszenie spłacania jego długu, aby skoncentrować jego politykę gospodarczą na wzroście poprzez zachęcanie do inwestycji gospodarczych. Wnoszący odwołanie uważa co więcej, że o pierwszej procedurze znoszenia długu greckiego zadecydowano w dniu 21 lipca 2011 r. na szczycie strefy Euro, na którym podjęto odpowiednią decyzję. Istniała więc podstawa prawna w prawie Unii dla anulowania długu publicznego. Ponadto takie anulowanie przyczyniłoby się niezaprzeczalnie do prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej, które jest celem zamierzonym w art. 136 ust. 1 TFUE. Przepis ten upoważnia również Radę do podjęcia działań w celu określenia kierunków polityki gospodarczej. Tymczasem działanie nakierowane na ożywienie gospodarcze i wzrost okazałoby się całkowicie zgodne z postanowieniami art. 121 TFUE. Komisja jest zatem w pełni upoważniona do wystąpienia z inicjatywą przyjęcia przepisów do Rady, tym bardziej, że art. 352 TFUE upoważnia ją do wystąpienia z wnioskiem środka niezbędnego do osiągnięcia jednego z celów, o których mowa w traktatach, takiego jak stabilność strefy Euro. W tych okolicznościach, Sąd niesłusznie orzekł, że propozycja EIO w oczywisty sposób wykracza poza kompetencje Komisji, ponieważ objęta jest ona zakresem art. 136 ust. 1 TFUE. Z argumentu wnoszącego odwołanie wynika również, że mechanizm stabilności i pomocy finansowej, taki jak przewidziany w art. 136 ust. 3 TFUE, może jego zdaniem obejmować, za zgodą państw członkowskich, w sytuacji, gdy jedno z nich znajduje się w stanie wyższej konieczności, zawieszenie spłacania jego długu. 47. Komisja utrzymuje natomiast, że wnoszący odwołanie przedstawia w ramach swojego zarzutu trzeciego nowy argument, zgodnie z którym o wprowadzenie mechanizmu pomocy finansowej w formie niespłacania niegodziwego długu można wnioskować na podstawie art. 352 TFUE, zważywszy na treść art. 136 ust. 1 TFUE. Część zarzutu dotyczącą art. 352 TFUE należy zatem uznać za niedopuszczalną. W każdym razie, wnoszący odwołanie nie wyjaśnił, w jaki sposób przyjęcie aktu zgodnie z tym, co przewiduje propozycja EIO, miałoby być niezbędne dla osiągnięcia celu traktatów dotyczącego stabilności strefy Euro. Posiłkowo Komisja przywołuje wyrok Pringle ( ), zgodnie z którym Trybunał orzekł, że art. 136 ust. 1 TFUE nie tworzy nowej podstawy prawnej pozwalającej Unii na podjęcie działania. Komisja utrzymuje również, że argument dotyczący decyzji podjętej na szczycie państw strefy euro w dniu 21 lipca 2011 r. dotyczący restrukturyzacji długu państwowego jest nowy. W każdym razie taka decyzja nie została podjęta na podstawie traktatów. Ponadto Sąd słusznie uznał, że upoważnienie państwa członkowskiego do jednostronnego decydowania o niepłaceniu jego długu nie mogłoby zostać uznane za środek określenia kierunków polityki gospodarczej, jaki Rada może przyjąć na podstawie traktatów. Artykuł 136 ust. 1 TFUE, na podstawie którego może zostać przyjęty jedynie środek ukierunkowujący politykę gospodarczą, siłą rzeczy niewiążący, nie mógłby więc stanowić podstawy propozycji EIO. Zdaniem Komisji niniejszy zarzut należy uznać za niedopuszczalny w odniesieniu do art. 136 ust. 3 TFUE i art. 352 TFUE oraz za bezzasadny w odniesieniu do art. 136 ust. 1 TFUE. 48. W swojej replice wnoszący odwołanie kwestionuje to, że argumenty dotyczące art. 136 ust. 3 i art. 352 TFUE są nowe, ponieważ wynikają one z dyskusji przeprowadzonej między stronami w odniesieniu do wyroku Pringle ( ). Co do decyzji z dnia 21 lipca 2011 r., Trybunał powinien uwzględnić ją z urzędu jako część wspólnego doświadczenia i europejskiego życia politycznego. W każdym razie zwraca się on do Trybunału o zmianę jego orzecznictwa dotyczącego niedopuszczalności nowych zarzutów i argumentów podniesionych na etapie odwołania. W duplice Komisja podtrzymuje swoje stanowisko. c)   Analiza 49. Artykuł 136 ust. 1 TFUE stanowi, że „[w] celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej oraz zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatów, Rada, zgodnie z odpowiednią procedurą spośród tych, o których mowa w artykułach 121 i 126, […] przyjmuje środki w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, w celu: a) wzmocnienia koordynacji i nadzoru ich dyscypliny budżetowej; b) określenia kierunków, w zakresie w jakim ich to dotyczy, polityki gospodarczej, czuwając nad zgodnością tych kierunków z kierunkami przyjętymi dla całej Unii oraz zapewniając nadzór nad nimi”. Artykuł 136 ust. 3 TFUE ( ) stanowi natomiast, że „[p]aństwa członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. 50. Przede wszystkim pragnę zauważyć pewną sprzeczność w tym, że wnoszący odwołanie utrzymuje, iż art. 136 TFUE może stanowić ewentualny związek między propozycją EIO a kompetencjami Komisji, podczas gdy z niektórych fragmentów odwołania wynika, że ustanowienie zasady stanu wyższej konieczności może dotyczyć wszystkich państw członkowskich, a nie tylko państw strefy Euro oraz „nie obejmuje stabilności finansowej” ( ). 51. Problematyczna jest również okoliczność, że nie znajduję żadnego śladu – ani w skardze wniesionej do Sądu, ani w zaskarżonym wyroku – rozważań dotyczących art. 352 TFUE lub decyzji z dnia 21 lipca 2011 r. Argumenty te, podniesione po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, są zatem niedopuszczalne, zważywszy, że nie ma żadnej okoliczności, która skłaniałaby mnie do uznania, iż Trybunał powinien zmienić swoje orzecznictwo w tej kwestii, o co zwraca się wnoszący odwołanie. Należy więc przypomnieć, że umożliwienie stronie przedstawienia po raz pierwszy przed Trybunałem argumentu, który nie został podniesiony przed Sądem, byłoby równoznaczne z pozwoleniem jej na wniesienie do Trybunału, którego kompetencje w postępowaniu odwoławczym są ograniczone, sprawy o szerszym zakresie niż ta, która była rozpoznawana przez Sąd ( ). 52. Idąc tym samym tokiem rozumowania: skoro nowelizacja traktatu, wprowadzająca art. 136 ust. 3 TFUE weszła w życie w dniu 1 maja 2013 r., nie jest możliwe, aby wnoszący odwołanie miał na myśli to postanowienie jako podstawę prawną swojej propozycji EIO, złożonej w dniu 13 lipca 2012 r. Argument dotyczący tego postanowienia jest więc również niedopuszczalny. 53. W przedmiocie jakoby błędnej kwalifikacji dokonanej przez Sąd, zgodnie z którą propozycja EIO zmierzała do ustanowienia mechanizmu prawodawczego jednostronnego zwolnienia się z długu, pragnę ponownie zauważyć, że zwroty użyte w odwołaniu dla opisania propozycji EIO nie wykluczają takiej jednostronności ( ). Jakkolwiek rzeczywiście przyznaję, że brak precyzji w propozycji EIO skłonił być może Sąd do sformułowania tej hipotezy, to jednak należy stwierdzić, iż nie została ona zdementowana w postępowaniu odwoławczym przez wnoszącego odwołanie. Nawet gdyby propozycja EIO mogła doprowadzić jedynie do przyjęcia aktu niewiążącego, to Komisja nie mogłaby zasadnie odmówić jej rejestracji czy następnie nie nadać jej dalszego biegu wyłącznie z tego względu ( ). 54. Nawet jeśli przyjmiemy najmniejszy wspólny mianownik ( ) ze wszystkich wariantów propozycji EIO, jakie przedstawiał wnoszący odwołanie – mianowicie ustanowienie zasady, zgodnie z którą, kiedy istnienie państwa członkowskiego jest zagrożone z powodu spłacania niegodziwego długu, odmowa spłacenia tego długu jest niezbędna i uzasadniona – niezaprzeczalnie chodziłoby o środek nie tylko mający duże symboliczne znaczenie, ale również – a może przede wszystkim – znacznie oddalony od względów dyscypliny budżetowej. Przeciwnie, chodziłoby raczej o zarządzanie konsekwencjami braku dyscypliny budżetowej. Podobnie jak Sąd ( ), nadal nie widzę związku, jaki miałby występować, zdaniem wnoszącego odwołanie, między zasadą stanu wyższej konieczności, w przypomnianym przeze mnie kształcie, a „koordynacją i nadzorem” dyscypliny budżetowej państw członkowskich. Ustanowienie takiej zasady nie wchodzi również w zakres pojęca określania kierunków polityki gospodarczej. Określanie kierunków to mniej lub bardziej stanowcze wezwanie do podążania w określonym kierunku. Ustanowienie zasady stanu wyższej konieczności oznacza coś więcej, nie dlatego, że wnoszący odwołanie przewidział jedynie wersję „wiążącą” omawianej zasady ( ), ale ponieważ jest ono znacznie dokładniejsze niż samo określanie kierunków i przewiduje wprowadzenie określonego mechanizmu ( ), mając ponadto na względzie, iż prawo Unii nie przyznaje prawa życia i śmierci w odniesieniu do długów państw członkowskich. 55. Wreszcie stwierdzenie wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym niepłacenie długu przez państwo członkowskie znajdujące się w złej kondycji przyczyniłoby się do prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej a tym samym byłoby zgodne z celem, do którego zmierza art. 136 TFUE, wydaje mi się nieco przedwczesne. Nie ma pewności, że sytuacja gospodarcza innych państw członkowskich, a więc unii gospodarczej i walutowej, nie zostałaby pogorszona, gdyby te ostatnie były wierzycielami tego niespłacanego długu. 56. Słusznie zatem Sąd orzekł, że Komisja w sposób uprawniony uznała, iż propozycja ustanowienia zasady stanu wyższej konieczności, w kształcie przewidzianym przez wnoszącego odwołanie, w sposób oczywisty nie podlega art. 136 ust. 1 TFUE. Ten zarzut trzeci należy w konsekwencji uznać w części za niedopuszczalny, a w części za bezzasadny. 3.   W przedmiocie elementu zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w dokonywaniu wykładni norm prawa międzynarodowego a) Zaskarżony wyrok 57. Sąd orzekł w pkt 65 zaskarżonego wyroku, że nawet przy założeniu, iż istnieje norma prawa międzynarodowego ustanawiająca zasadę stanu wyższej konieczności, na podstawie której państwo członkowskie jest uprawnione do niespłacania długu publicznego w nadzwyczajnych sytuacjach, to nie byłoby to w każdym razie wystarczające do uzasadnienia EIO takiej, jak przedstawiona przez wnoszącego odwołanie, ponieważ w traktatach brakuje przyznania kompetencji w tym celu. b) Streszczenie argumentacji stron 58. Z jednej strony wnoszący odwołanie kwestionuje stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym przyjęcie zasady stanu wyższej konieczności w akcie prawnym Unii wykracza w oczywisty sposób poza ramy kompetencji Komisji. Z drugiej strony zarzuca on Sądowi nieudzielenie odpowiedzi na jego argumenty zmierzające do wykazania, że zasada ta rzeczywiście istnieje w prawie międzynarodowym. Tymczasem zasady prawa międzynarodowego stanowią źródło prawa Unii, które są bezpośrednio do niego inkorporowane i stosowane. W tych okolicznościach Komisja jest upoważniona, nawet w braku odpowiednich uregulowań w traktatach, do zaproponowania w akcie prawa Unii stosowania tych nadrzędnych zasad ( ). 59. Komisja utrzymuje, że nie byłoby użyteczne, aby Sąd wypowiadał się w przedmiocie istnienia zasady stanu wyższej konieczności w prawie międzynarodowym, ponieważ żadna zasada prawa międzynarodowego nie mogłaby sama w sobie stanowić podstawy prawnej wniosku Komisji. Wyłącznie traktaty mogą stanowić podstawę działań prawodawczych Unii, zgodnie z zasadą przyznania kompetencji. c) Analiza 60. Na wstępie pragnę wskazać na pewną sprzeczność w argumentacji wnoszącego odwołanie, który w pierwszej kolejności dokonuje wykładni zaskarżonego wyroku w taki sposób, że „sugeruje on pośrednio, ale jasno, iż istnieje zasada prawa międzynarodowego” ( ), taka jak zasada stanu wyższej konieczności, a następnie zarzuca Sądowi w drugiej kolejności, że nie zbadał zasadności jego argumentów dotyczących istnienia omawianej zasady ( ). 61. Tak czy inaczej – pragnę przypomnieć, że zgodnie z tym, co przewiduje art. 5 TUE, zasada przyznania kompetencji wyznacza granice kompetencji Unii ( ), a w konsekwencji Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia celów w tych traktatach określonych, zaś wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich ( ). W odniesieniu do instytucji Unii zasada ta oznacza, że każda z nich działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych ( ). 62. Tak więc to traktaty założycielskie, stanowiące podstawę Unii, i tylko one, mogą być źródłem kompetencji Komisji do przedstawienia wniosku aktu. Z zastosowania zasady przyznania kompetencji w kształcie zdefiniowanym powyżej wynika, że instytucja ta nie może wyprowadzać żadnej kompetencji z istnienia w prawie międzynarodowym ewentualnej zasady stanu wyższej konieczności. Co prawda, używając w pkt 65 zaskarżonego wyroku wyrażenia „nawet przy założeniu” Sąd nie zajął stanowiska co do tego, czy zasada stanu wyższej konieczności istnieje w prawie międzynarodowym. Niemniej jednak z przywołanych powyżej względów zajmowanie przez niego stanowiska w tej kwestii nie byłoby przydatne. Nawet bowiem gdyby taka zasada istniała w prawie międzynarodowym, argument wnoszącego odwołanie byłby w każdym razie w oczywisty sposób bezskuteczny ze względu na okoliczność, że jak przypomniałem, porządek prawny Unii rządzi się zasadą przyznania kompetencji, a jedynie traktaty założycielskie Unii mogą być źródłem omawianych kompetencji. Innymi słowy propozycja EIO powinna znajdować się w granicach uprawnień przyznanych Komisji w prawie pierwotnym, aby mogła ona nadać jej bieg. 63. Należy zatem oddalić powyższe zastrzeżenie jako bezzasadne. W konsekwencji zarzut drugi, a tym samym odwołanie, należy oddalić w całości. Jeśli zajdzie taka potrzeba, do wnoszącego odwołanie należało będzie złożenie nowej propozycji EIO, lepiej uzasadnionej i bardziej szczegółowej i precyzyjnej, która nie musi zostać odrzucona na etapie jej rejestracji. V – W przedmiocie kosztów 64. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania, a wnoszący odwołanie powinien moim zdaniem przegrać sprawę, należy obciążyć go kosztami postępowania odwoławczego. VI – Wnioski 65. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał orzekł oraz przyjął, co następuje: 1) Odwołanie zostaje w części odrzucone a w pozostałym zakresie oddalone. 2) Alexios Anagnostakis pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) T‑450/12, EU:T:2015:739. ( ) Dz.U. 2011, L 65, s. 1. ( ) Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Formularz rejestracyjny dostępny jest na stronie http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/. ( ) Informacje te zostały wymienione w załączniku II do rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Zobacz art. 5 i nast. rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Zobacz art. 8 i 9 rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Artykuł 9 rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Zobacz art. 10 rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Artykuł 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. ( ) Należy zauważyć w tym względzie, że okoliczność, iż warunek wymieniony w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 nie jest spełniony, stanowi podstawę odmowy najczęściej wykorzystywaną przez Komisję: zobacz sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady – Sprawozdanie dotyczące stosowania rozporządzenia nr 211/2011 [COM(2015) 145 final]. ( ) Lektura tych akt sugeruje, że wnoszący odwołanie „uściślał” swój pomysł w toku postępowań przed sądami Unii. Skarga wniesiona przez wnoszącego odwołanie do Sądu jest zresztą bardzo uboga w konkretne informacje umożliwiające zrozumienie tego, co chciał on, aby zostało uznane poprzez tę zasadę stanu wyższej konieczności. ( ) Zobacz pkt 3 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 27 zaskarżonego wyroku, w którym cytowana jest sporna decyzja. ( ) Punkt 31 zaskarżonego wyroku. ( ) Zgodnie z którym „[w] przypadku odmowy rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej Komisja informuje organizatorów o przyczynach tej odmowy oraz o wszystkich możliwych dostępnych dla nich sądowych i pozasądowych środkach prawnych”. ( ) Zobacz, wśród obszernego orzecznictwa, wyrok z dnia 8 września 2016 r., Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada, C‑459/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:646, pkt 24. ( ) Zobacz między innymi wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, pkt 47. ( ) Zobacz, wśród obszernego orzecznictwa, wyroki z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 58; z dnia 9 czerwca 2016 r., Pesce i in., C‑78/16 i C‑79/16, EU:C:2016:428, pkt 88; z dnia 8 września 2016 r., Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada, C‑459/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:646, pkt 24; z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, pkt 47. ( ) Zobacz pkt 21–34 zaskarżonego wyroku, w szczególności pkt 21–24 omawianego wyroku. ( ) Punkt 25 zaskarżonego wyroku. ( ) Punkt 25 zaskarżonego wyroku. ( ) Mianowicie art. 119–144 TFUE. ( ) Zobacz pkt 28 zaskarżonego wyroku. ( ) Zobacz pkt 31 zaskarżonego wyroku. ( ) Zobacz pkt 7 niniejszej opinii. ( ) Zobacz pkt 30 i nast. niniejszej opinii. ( ) Zobacz pkt 33 zaskarżonego wyroku. ( ) W przedmiocie rozróżnienia między kontrolą obowiązku uzasadnienia a kontrolą zasadności uzasadnienia zob. w niedawnym orzecznictwie wyroki z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 września 2016 r., Trafilerie Meridionali/Komisja, C‑519/15 P, EU:C:2016:682, pkt 40; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 79. ( ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Iranian Offshore Engineering & Construction/Rada, C‑459/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:646, pkt 30–32. ( ) Punkt 4 odwołania. Niegodziwy dług został zdefiniowany w pkt 7 odwołania. ( ) Wyróżnione fragmenty ilustrują sprzeczności, jakimi dotknięte były wyjaśnienia dostarczone przez wnoszącego odwołanie co do jego propozycji EIO. ( ) Zobacz pkt 10, 12 i 13 odwołania. ( ) Zobacz pkt 9 odwołania. ( ) Zobacz pkt 40 odwołania. ( ) Zobacz pkt 40 odwołania. ( ) Zobacz pkt 46 odwołania. ( ) Zobacz pkt 46 odwołania. ( ) Zobacz pkt 47 odwołania. ( ) Zobacz pkt 47 odwołania. ( ) Zobacz pkt 48 odwołania. ( ) Zobacz pkt 51 odwołania. ( ) Zobacz pkt 51 odwołania. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Dz.U. 2010, L 118, s. 1. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, pkt 116. ( ) Zobacz pkt 48 zaskarżonego wyroku. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Zobacz pkt 10, 12 i 13 odwołania. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., C‑370/12, EU:C:2012:756. ( ) Wprowadzony decyzją Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz.U. 2011, L 91, s. 1), który wszedł w życie w dniu 1 maja 2013 r. ( ) Punkt 46 odwołania. ( ) Zobacz między innymi wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz pkt 31 niniejszej opinii i pkt 40 odwołania. ( ) Dla wyjaśnienia pragnę doprecyzować, że przeciwnie do tego, co wydaje się utrzymywać Komisja, propozycja EIO nie musi koniecznie umożliwiać doprowadzenia do przyjęcia wiążącego aktu Unii, aby mogła zostać zarejestrowana. Artykuł 11 ust. 3 TUE odnosi się bowiem do sytuacji, w której „stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii” [zob. również art. 2 pkt 1) rozporządzenia nr 211/2011]. W art. 288 TFUE wymieniono akty prawne Unii, wśród których znajdują się zalecenia i opinie. ( ) To znaczy taki, który wynika z propozycji EIO. ( ) Zobacz pkt 57 zaskarżonego wyroku. ( ) Co zresztą wnoszący odwołanie kwestionuje. Nie można jednak tego całkowicie wykluczyć, biorąc pod uwagę różne przedstawione warianty propozycji EIO. ( ) Chociaż jeszcze niejasnego. ( ) Zobacz pkt 20 odwołania. ( ) Punkt 20 odwołania. ( ) Zobacz pkt 54 odwołania. ( ) Artykuł 5 ust. 1 TUE. Zobacz także postanowienie prezesa Trybunału z dnia 28 października 2010 r., Bejan, C‑102/10, niepublikowane, EU:C:2010:654, pkt 29; postanowienie z dnia 14 sierpnia 2012 r., Komisja/Rada, C‑114/12, niepublikowane, EU:C:2012:365, pkt 74. ( ) Artykuł 5 ust. 2 TUE. ( ) Artykuł 13 ust. 2 TUE.