C-59/17

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 7 sierpnia 2018 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Rynek wina – Rozporządzenie (WE) nr 555/2008 – Pomoc na restrukturyzację i przekształcenie winnic – Niezapowiedziane kontrole na miejscu – Uprawnienia urzędników kontrolujących – Możliwość wejścia urzędników na teren gospodarstwa rolnego bez uzyskania uprzedniej zgody plantatora W sprawie C‑59/17 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 lutego 2017 r., w postępowaniu: Château du Grand Bois SCI przeciwko Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, C. Vajda (sprawozdawca), E. Juhász, K. Jürimäe i C. Lycourgos, sędziowie, rzecznik generalny: M. Bobek, sekretarz: V. Giacobbo-Peyronnel, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 listopada 2017 r., rozważywszy uwagi przedstawione: – w imieniu rządu francuskiego przez D. Colasa, S. Horrenbergera oraz E. de Moustier, działających w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu greckiego przez G. Kanellopoulosa, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou oraz E. Chroni, działających w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Triantafylloua oraz H. Krämera, działających w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2018 r., wydaje następujący Wyrok Wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Komisji (WE) nr 555/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 w sprawie wspólnej organizacji rynku wina w odniesieniu do programów wsparcia, handlu z krajami trzecimi, potencjału produkcyjnego oraz kontroli w sektorze wina (Dz.U. 2008, L 170 s. 1). Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Château du Grand Bois SCI a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) w przedmiocie oddalenia przez ten ostatni organ wniosku Château du Grand Bois mającego na celu przekazanie pomocy restrukturyzację i przekształcenie winnic. Prawo Unii Rozporządzenie (WE) nr 479/2008 Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2008 z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1493/1999, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 3/2008 oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2392/86 i (WE) nr 1493/1999 (Dz.U. 2008, L 148, s. 1) zostało uchylone mocą rozporządzenia Rady (WE) nr 491/2009 z dnia 25 maja 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1234/2007 ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. 2009, L 154, s. 1). W momencie wystąpienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę sporu w postępowaniu głównym rozporządzenie nr 479/2008 pozostawało jednak w mocy. Artykuł 3 tego rozporządzenia, który znajduje się w rozdziale 1, zatytułowanym „Programy wsparcia”, w ramach tytułu II tego aktu, stanowi: „Niniejszy rozdział ustanawia zasady regulujące przyznawanie funduszy Wspólnoty państwom członkowskim oraz ich wykorzystanie przez państwa członkowskie w ramach krajowych programów wsparcia (zwanych dalej »programami wsparcia«) w celu finansowania szczególnych środków wsparcia przeznaczonych dla sektora wina”. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia: „Państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za programy wsparcia i dopilnowują, aby były wewnętrznie spójne oraz sporządzane i realizowane w sposób obiektywny, uwzględniając sytuację ekonomiczną odnośnych producentów oraz konieczność unikania nieuzasadnionego nierównego traktowania producentów. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnianie i przeprowadzanie niezbędnych kontroli oraz nakładanie sankcji w związku z nieprzestrzeganiem zasad programów wsparcia”. Rozporządzenie (WE) nr 555/2008 Motywy 72 i 73 rozporządzenia nr 555/2008 stanowią: „(72) Państwa członkowskie powinny zapewnić skuteczność pracy organów odpowiedzialnych za kontrole w sektorze wina […]. (73) Aby pomóc w ujednoliconym stosowaniu zasad w całej Wspólnocie, państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne kroki dla zapewnienia, że [by] personel właściwych organów będzie [był] wyposażony we właściwe kompetencje w zakresie prowadzenia dochodzeń dla zagwarantowania przestrzegania zasad”. Artykuł 57 pkt 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1149 z dnia 15 kwietnia 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do krajowych programów wsparcia w sektorze wina oraz zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 555/2008 (Dz.U. 2016, L 190, s. 1) uchylił art. 75–82 rozporządzenia nr 555/2008. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2018/273 z dnia 11 grudnia 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do systemu zezwoleń na nasadzenia winorośli, rejestru winnic, dokumentów towarzyszących i świadectw, rejestru przychodów i rozchodów, obowiązkowych deklaracji, powiadomień i publikowania zgłoszonych informacji oraz uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do odpowiednich kontroli i kar, zmieniające rozporządzenia Komisji (WE) nr 555/2008, (WE) nr 606/2009 i (WE) nr 607/2009 oraz uchylające rozporządzenie Komisji (WE) nr 436/2009 i rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/560 (Dz.U. 2018, L 58, s. 1) w art. 52 pkt 1 uchyliło w szczególności art. 83–95a rozporządzenia nr 555/2008. W momencie wystąpienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę sporu w postępowaniu głównym artykuły te jeszcze obowiązywały. Artykuł 76 rozporządzenia nr 555/2008 stanowił: „Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów niniejszego rozporządzenia lub innego prawodawstwa wspólnotowego państwa członkowskie wprowadzają kontrole i środki w zakresie, w jakim są one niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania rozporządzenia (WE) nr 479/2008 oraz niniejszego rozporządzenia. Powinny być one skuteczne, stosowne i odstraszające, aby zapewnić odpowiednią ochronę interesów finansowych Wspólnot. W szczególności państwa członkowskie gwarantują, że [by]: a) istnieje [istniała] możliwość sprawdzenia wszystkich kryteriów kwalifikowalności określonych przez Wspólnotę lub prawodawstwo krajowe bądź krajowe zasady ramowe; […] d) kontrole oraz środki są [były] zgodne z charakterem rozpatrywanego środka wsparcia. Państwa członkowskie definiują metody i sposoby weryfikacji oraz wskazują, kto jest poddawany kontrolom; […]”. Zgodnie z art. 77 ust. 1 tego rozporządzenia weryfikacja dokonywana jest w drodze kontroli administracyjnych oraz, gdzie stosowne, kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 78 wspomnianego rozporządzenia: „1.   Kontrole na miejscu mają charakter niezapowiedziany. Jednakże można wystosować pismo zapowiadające kontrolę, ograniczone ściśle do niezbędnego minimum, o ile nie spowoduje to zagrożenia celu kontroli. Pismo takie można wystosować z wyprzedzeniem nie dłuższym niż 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków lub środków, w przypadku których przewidziano systematyczne kontrole na miejscu. […] 3.   Rozpatrywany wniosek lub wnioski o przyznanie pomocy są odrzucane, jeżeli beneficjenci lub ich przedstawiciele uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli na miejscu”. Artykuł 81 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia przewidywał: „3.   Obszary otrzymujące premię za karczowanie są weryfikowane w sposób systematyczny przed karczowaniem i po jego zakończeniu. Weryfikuje się działki, które są przedmiotem wniosku o udzielenie pomocy. […] 4.   Kontrola, czy karczowanie rzeczywiście miało miejsce, odbywa się metodą kontroli na miejscu. W przypadku karczowania całej działki winnicy bądź gdy rozdzielczość teledetekcji jest równa lub wyższa niż 1 m2, kontrolę można przeprowadzić metodą teledetekcji”. Artykuł 83 rozporządzenia nr 555/2008, zatytułowany „Uprawnienia urzędników”, ma następujące brzmienie: „Każde państwo członkowskie wprowadza stosowne środki w celu ułatwienia pracy urzędników swoich właściwych jednostek. W szczególności zapewnia, by urzędnicy ci, w razie konieczności wraz z urzędnikami innych departamentów, których w tym celu upoważni: a) posiadali dostęp do winnic oraz do instalacji służących do produkcji i przechowywania wina, instalacji służących do przetwarzania produktów sektora wina oraz pojazdów do transportu tych produktów; […]”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne Z postanowienia odsyłającego wynika, że spółka Château du Grand Bois złożyła w dniu 29 lipca 2009 r. wniosek o pomoc na restrukturyzację i przekształcenie winnic w roku gospodarczym 2008/2009. Decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. FranceAgriMer oddalił ten wniosek, ponieważ w trakcie kontroli przeprowadzonych na miejscu w dniach 27 sierpnia i 15 września 2009 r. przez urzędnika FranceAgriMer stwierdzono, że na niektórych działkach karczowanie winorośli nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Orzeczeniem z dnia 7 maja 2013 r. tribunal administratif de Nantes (sąd administracyjny w Nantes, Francja) uwzględnił skargę wniesioną na tę decyzję przez spółkę Château du Grand Bois. W następstwie apelacji FranceAgriMer cour administrative d’appel de Nantes (apelacyjny trybunał administracyjny w Nantes, Francja) uchylił to orzeczenie. Spółka Château du Grand Bois podnosi przed sądem odsyłającym, Conseil d’État (rada stanu, Francja), że okoliczność, iż urzędnik FranceAgriMer wkroczył bez jej zgody na teren nieruchomości stanowiącej własność tej spółki, ma wpływ na zgodność decyzji z prawem decyzji FranceAgriMer z dnia 18 grudnia 2009 r. W tych okolicznościach Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy przepisy art. 76, 78 i 81 rozporządzenia [nr 555/2008] upoważniają urzędników, którzy przeprowadzają kontrole na miejscu, do wkraczania na grunty gospodarstwa rolnego bez zgody plantatora? 2) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy należy dokonywać rozróżnienia, czy grunty, których sprawa dotyczy, są ogrodzone, czy nie? 3) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy art. 76, 78 i 81 rozporządzenia [nr 555/2008] są zgodne z prawem do nienaruszalności miru domowego, gwarantowanym art. 8 europejskiej [Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.]?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie pytania pierwszego W pierwszym pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 76, 78 i 81 rozporządzenia nr 555/2008 należy interpretować w ten sposób, że umożliwiają one urzędnikom przeprowadzającym kontrole na miejscu wejście na teren gospodarstwa rolnego bez uzyskania zgody plantatora. Przepisy przytoczone przez sąd odsyłający w pierwszym pytaniu wchodzą w zakres rozdziału I, zatytułowanego „Zasady kontrolowania”, w tytule V, zatytułowanym „Kontrole w sektorze wina”, rozporządzenia nr 555/2008, które ustanawia szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 479/2008. Przepisy tego rozdziału uściślają niektóre zasady i procedury regulujące obowiązek państw członkowskich do przeprowadzania kontroli w celu sprawdzenia prawidłowego stosowania tego ostatniego rozporządzenia. A zatem na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 479/2008 art. 76 rozporządzenia nr 555/2008 zobowiązuje państwa członkowskie państwa członkowskie, w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania tych rozporządzeń, do wprowadzenia kontroli i środków, które będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Artykuł 77 ust. 1 rozporządzenia nr 555/2008 stanowi, że weryfikacja dokonywana jest w drodze kontroli administracyjnych oraz, gdzie stosowne, kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 78 ust. 1 tego rozporządzenia owe kontrole na miejscu mają charakter niezapowiedziany, jednakże można wystosować pismo zapowiadające kontrolę, ograniczone ściśle do niezbędnego minimum, pod warunkiem że nie spowoduje to zagrożenia dla celu kontroli. W odniesieniu do obszarów otrzymujących premię za karczowanie art. 81 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia przewiduje, że obszary te są weryfikowane w sposób systematyczny przed karczowaniem i po jego zakończeniu oraz że te kontrole mają formę klasycznej kontroli na miejscu, niezależnie od możliwości przeprowadzenia, w pewnych warunkach, innego rodzaju kontroli określonego w tych przepisach. Niemniej jednak ani z art. 76, 78 i 81 rozporządzenia nr 555/2008, ani z innych przepisów tego aktu nie wynika, że akt ten oferuje w przypadku rzeczonego obowiązku ustanowienia przez państwa członkowskie systemu kontroli na miejscu zezwolenie na wejście przez uprawnionych do tego urzędników na tereny gospodarstwa rolnego bez zgody plantatora. W szczególności z faktu, że zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia nr 555/2008 kontrole na miejscu należy przeprowadzać w sposób niezapowiedziany, nie można wywodzić, że rozporządzenie to przewiduje takie zezwolenie. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 40–42 swojej opinii, terminy „niezapowiedziane” i „bez zgody” nie są synonimami. Fakt, że kontrola może zostać przeprowadzona w sposób niezapowiedziany, oznacza bowiem co najwyżej, że może ona nastąpić w dowolnym czasie, bez powiadomienia przez urzędnika kontrolującego o wizycie. Natomiast fakt, że taka kontrola jest „niezapowiedziana”, nie może oznaczać tym samym, że urzędnik ten, będąc na miejscu bez uprzedniego powiadomienia, może żądać wejścia na kontrolowany teren bez zgody plantatora. Wynika stąd, że nałożony na państwa członkowskie rozporządzeniem nr 555/2008 obowiązek polegający na ustanowieniu systemu niezapowiedzianych kontroli nie pociąga za sobą sam w sobie prawa urzędników przeprowadzających kontrolę do wejścia na miejsca kontroli bez zgody plantatorów. Taka analiza znajduje potwierdzenie w ogólnej systematyce tego rozporządzenia. W tym względzie z motywów 72 i 73 tego rozporządzenia wynika, że do państw członkowskich należy zapewnienie skuteczności działania organów kontrolnych w sektorze wina poprzez podjęcie niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby personelowi tych organów przysługiwały odpowiednie uprawnienia dochodzeniowe, aby zapewnić zgodność z przepisami prawa Unii dotyczącymi wina. Ponadto, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 43 swojej opinii, art. 83 lit. a) tego rozporządzenia, dotyczący uprawnień urzędników kontroli, uściśla, że każde państwo członkowskie gwarantuje, by jego urzędnicy posiadali dostęp do winnic i instalacji niezbędnych do wykonania swoich zadań, bez ustanowienia jednak wymogu, że ów dostęp będzie miał miejsce bez zgody plantatora. Wynika stąd, że rozporządzenie nr 555/2008 powierza państwom członkowskim zadanie uregulowania w ich prawie krajowym kwestii uprawnień przysługujących urzędnikom przeprowadzającym kontrolę oraz dużej części sposobów przeprowadzania kontroli, w tym uprawnień dotyczących dostępu do miejsc będących przedmiotem kontroli. W konsekwencji należy uznać, że rozporządzenie nr 555/2008 nie zezwala na wejście na tereny plantatora bez jego zgody. Jednakże rząd francuski i Komisja Europejska są zasadniczo zdania, że składając wniosek o fundusze Unii w ramach programów pomocowych, o których mowa w rozporządzeniach nr 479/2008 i 555/2008, podmioty działające w sektorze wina przyznają pośrednio ogólne i wstępne zezwolenie na kontrole, ponieważ stanowią one integralny element systemu pomocy ustanowionego przez te rozporządzenia. Nie można przyjąć takiej argumentacji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ochrona przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby fizycznej lub prawnej stanowi ogólną zasadę prawa Unii, ponieważ takie ingerencje powinny mieć podstawę prawną i być uzasadnione względami przewidzianymi w przepisach prawa (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 1989 r., Hoechst/Komisja, 46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, pkt 19; z dnia 22 października 2002 r., Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, pkt 27; a także z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, pkt 51). Tymczasem dorozumiane, ogólne i uprzednie zezwolenie, zgodnie ze stanowiskiem rządu francuskiego i Komisji, nie spełnia tego wymogu. O ile prawo Unii może przewidzieć, że plantator może udzielić ogólnej i uprzedniej zgody kontrolerom na wstęp na teren gospodarstwa rolnego, o tyle takie zezwolenie powinno być co najmniej wyraźnie określone przez prawo. Tymczasem przepisy rozporządzeń nr 479/2008 i nr 555/2008 nie przewidują takiego zezwolenia. W każdym wypadku należy stwierdzić, że określone w art. 78 ust. 3 rozporządzenia nr 555/2008 odrzucenie wniosku o przyznanie pomocy jako ważny skutek prawny powodowanej przez plantatora lub jego przedstawiciela przeszkody w przeprowadzeniu kontroli na miejscu samo w sobie stanowi skuteczny i wystarczający środek do osiągnięcia sformułowanego w art. 76 tego rozporządzenia celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 czerwca 2011 r., Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, pkt 26, 27). Dla osiągnięcia tego celu nie jest zatem konieczne ogólne i uprzednie zezwolenie na wejście urzędników przeprowadzających kontrolę na teren kontroli. W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 76, 78 i 81 rozporządzenia nr 555/2008 należy interpretować w ten sposób, że nie upoważniają one urzędników przeprowadzających kontrolę na miejscu do wstępu na teren gospodarstwa rolnego bez uzyskania zgody plantatora. W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytania drugie i trzecie. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   Artykuły 76, 78 i 81 rozporządzenia Komisji (WE) nr 555/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 w sprawie wspólnej organizacji rynku wina w odniesieniu do programów wsparcia, handlu z krajami trzecimi, potencjału produkcyjnego oraz kontroli w sektorze wina należy interpretować w ten sposób, że nie upoważniają one urzędników przeprowadzających kontrolę na miejscu do wstępu na teren gospodarstwa rolnego bez uzyskania zgody plantatora.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: francuski.