C-591/14

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PAOLA MENGOZZIEGO przedstawiona w dniu 30 marca 2017 r. ( ) Sprawa C‑591/14 Komisja Europejska przeciwko Królestwu Belgii Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Nieprzestrzeganie decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa – Decyzja 2011/678/UE – Pomoc państwa na finansowanie badań przesiewowych dotyczących pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) bydła – Brak odzyskania przyznanej pomocy – Środki obrony – Trudności z określeniem beneficjentów pomocy Wprowadzenie 1. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga przeciwko Królestwu Belgii, złożona na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, w której Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując w wyznaczonym terminie wszelkich niezbędnych środków w celu odzyskania od beneficjentów pomocy państwa uznanej za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 1 ust. 3 i 4 decyzji Komisji 2011/678/UE z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie pomocy państwa na finansowanie badań przesiewowych dotyczących pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) u bydła wdrożonej przez Belgię [pomoc państwa C 44/08 (ex NN 45/04)] (zwanej dalej „sporną decyzją”) ( ), i nie informując Komisji w wyznaczonym terminie o środkach podjętych w celu zastosowania się do tej decyzji, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 288 akapit czwarty TFUE oraz art. 2–4 tej decyzji. Okoliczności powstania sporu Finansowanie badań przesiewowych na obecność pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) u bydła w Belgii 2. Z akt sprawy wynika, że w latach 2001–2006 Królestwo Belgii pokryło całość lub część kosztów obowiązkowych od dnia 1 stycznia 2001 r. testów przesiewowych na obecność TSE u bydła (zwanych dalej „badaniami na obecność BSE”), 3. W okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. koszty te były finansowane w formie dotacji pieniężnej ze skarbu państwa (Belgia). 4. Od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. badaniami na obecność BSE były prefinansowane przez belgijskie Bureau d'intervention et de restitution belge (zwane dalej „BIRB”), instytucję federalną posiadającą osobowość prawną. 5. Od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 listopada 2004 r., badania te były prefinansowane przez Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (federalną agencję ds. bezpieczeństwa łańcucha żywnościowego, zwaną dalej „AFSCA”, Belgia), instytucję publiczną posiadającą osobowość prawną. 6. W okresie od dnia 1 grudnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. badania na obecność BSE były finansowane na podstawie przepisów arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (dekretu królewskiego z dnia 15 października 2004 r. w sprawie finansowania badań przesiewowych na obecność encefalopatii gąbczastych pasażowalnych u zwierząt, zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 15 października 2004 r.”) ( ) oraz loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA (ustawy z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie finansowania AFSCA, zwanej dalej „ustawą z dnia 9 grudnia 2004 r.) ( ). Dekret królewski z dnia 15 października 2004 r. przewidywał, że opłata, której wysokość określono na 10,70 EUR za każdą sztukę bydła skierowaną do uboju, którą należało poddać szybkiemu badaniami na obecność BSE, była pobierana przez AFSCA i obciążała podmiot prowadzący ubojnię ( ). Z akt sprawy wynika, że w tym okresie badania na obecność BSE były finansowane w części dzięki środkom pobieranym na podstawie dekretu królewskiego z dnia 15 października 2004 r, a w części przez AFSCA z jej rezerw oraz z zaliczki zwrotnej udostępnionej przez skarb państwa ( ). 7. Sposób finansowania badań na obecność BSE został ponownie zmieniony w wyniku wejścia w życie dwóch dekretów królewskich przyjętych w dniu 10 listopada 2005 r., pierwszego arrêté royal fixant les contributions visées à l'article 4 de la loi du 9 décembre 2004 (dekret królewski w sprawie ustalenia opłat, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 9 grudnia 2004 r.) ( ), drugiego dotyczącego opłat, o których mowa w art. 5 tej samej ustawy (zwanych dalej „dekretami królewskimi z dnia 10 listopada 2005 r.) ( ). Pierwszy z tych dekretów, uchylający dekret królewski z dnia 15 października 2004 r., stanowi, że przedsiębiorcy będą uiszczali roczną składkę na rzecz AFSCA, od sektora działalności oraz od miejsca prowadzenia działalności. Przepis ten dotyczy siedmiu sektorów działalności (zaopatrzenie rolnictwa, produkcja pierwotna, przetwórstwo, handel hurtowy, handel detaliczny, HoReCa, transport) ( ). Drugi dekret królewski przewiduje możliwość nałożenia na określonego przedsiębiorcę obowiązku uiszczania opłaty za usługi świadczone przez AFSCA, w tym świadczenia takie jak „pobieranie próbek i wymagane przepisami analizy” ( ). Dekrety królewskie z dnia 10 listopada 2005 r. weszły w życie w dniu 31 grudnia 2005 r. 8. Finansowanie badań na obecność BSE w Belgii było powodem kilku interwencji Komisji na podstawie norm traktatu dotyczących pomocy państwa. 9. Decyzją z dnia 13 lutego 2002 r. ( ). (zwaną dalej „decyzją z 2002 r.”) Komisja zaakceptowała pomoc przyznaną w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2002 r. 10. W 2005 r. Komisja wyłączyła, na mocy art. 15 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1/2004 ( ), system pomocy nazwany „prefinansowanie badań TSE” wdrożony w dniu 1 stycznia 2003 r. oraz system pomocy nazwany „finansowanie badań TSE” wdrożony w dniu 15 października 2004 r. ( ). Pierwszy system przewidywał pomoc o maksymalnej intensywności 40 EUR, a drugi 33,38 EUR za badanie. 11. Komisja, dalej również w 2005 r., na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE zatwierdziła, do maksymalnej kwoty 33,38 EUR za badanie, pomoc finansowaną ze składek nałożonych na wszystkie ogniwa łańcucha żywnościowego, planowaną w ramach reformy systemu finansowania AFSCA wdrożonej przez dekrety królewskie z dnia 10 listopada 2005 r. (dalej: „decyzja z 2005 r.”) ( ). W tej samej decyzji Komisja uznała, że ani finansowanie AFSCA z opłat za usługi świadczone wskazanym przedsiębiorcom, ani finansowanie „ogólnych kontroli wyrywkowych” poprzez system składek obciążających wszystkie ogniwa łańcucha żywnościowego, nie stanowi pomocy państwa ( ). Sporna decyzja 12. W następstwie skarg otrzymanych w 2004 r. Komisja skierowała do Królestwa Belgii żądanie udzielenia informacji dotyczących sposobów finansowania badań na obecność BSE. Belgijskie władze odpowiedziały na to żądanie w dniach 6 lutego i 14 maja 2004 r. 13. Pismem z dnia 23 stycznia 2004 r. Królestwo Belgii zgłosiło Komisji pomoc mającą na celu pokrycie kosztów badań przesiewowych na obecność TSE u zwierząt ( ). W drodze tego środka zamierzano dokonać prefinansowania kosztów badań na obecność BSE, których kwota miała być następnie zwrócona z wykorzystaniem opłat parafiskalnych. Zgodnie z wyjaśnieniami dostarczonymi Komisji przez Królestwo Belgii, system ten był już stosowany w przypadku badań wykonywanych w 2002 r. i w 2003 r. ( ). Ponieważ okazało się, że zgłoszona pomoc została już przyznana, została ona wpisana do rejestru pomocy niezgłoszonej pod numerem NN 45/04. 14. W dniu 16 września 2004 r. belgijskie władze poinformowały o nowym projekcie dekretu królewskiego (przyszłego dekretu królewskiego z dnia 15 października 2004 r.), który wprowadzał system rekompensat w wysokości 10,70 EUR za sztukę bydła skierowaną do uboju. 15. W dalszym toku postępowania belgijskie władze wyjaśniły, że poprzez nowy system finansowania AFSCA zamierzają wdrożyć system solidarnego zwrotu wydatków związanych z badaniami na obecność BSE obejmujący okres 15 lat oraz że wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność, którzy posiadali bydło w spornym okresie powinni wnosić składki w ramach tego systemu ( ). 16. Pismem z dnia 26 listopada 2008 r. Komisja poinformowała Królestwo Belgii o decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE ( ). 17. W motywie 31 spornej decyzji Komisja uściśliła, że decyzja ta dotyczy „jedynie pomocy na finansowanie testów [badań] na obecność BSE w latach 2001–2006, a także jej systemu finansowania, ponieważ pomoc na testy [badania] na obecność BSE we wspomnianym okresie finansowano poprzez płatności zaliczkowe [była prefinansowana], a zwrot płatności zaliczkowych [prefinansowania] rozłożono na kilka lat”. 18. W motywach 32 i 33 spornej decyzji Komisja przypomniała „różnicę terminologiczną” pomiędzy „rekompensatami”, odnoszącymi się w tym wypadku do kwoty 10,70 EUR pobieranej przez Królestwo Belgii od dnia 1 grudnia 2004 r., a „składkami”, czyli opłatami pobieranymi przez AFSCA, obciążającymi gospodarstwa położone na terytorium belgijskim i rozdzielonymi pomiędzy siedem sektorów. W rozdziale spornej decyzji poświęconym ocenie rozpatrywanej pomocy, Komisja na wstępie stwierdziła, że finansowanie testów [badań] na obecność BSE poprzez składki oraz inne zasoby państwowe stanowi korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE przyznaną „rolnikom, rzeźniom i innym podmiotom prowadzącym działalność związaną z przetwarzaniem, transportem, sprzedażą lub wprowadzaniem do obrotu produktów pochodzących od bydła [przetworów z mięsa wołowego] i podlegających obowiązkowemu badaniu na obecność BSE zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami”, a więc obejmuje przyznanie pomocy ( ). W motywie 100 spornej decyzji Komisja stwierdziła, że ponieważ pomoc ta nie została zgłoszona, jest ona niezgodna z prawem. 19. Następnie Komisja przeprowadziła ocenę pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W tym celu wyróżniła ona dwa okresy „[p]od względem stosowania różnych przepisów prawnych” ( ). 20. Pomoc przyznana w pierwszym etapie obejmującym okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. została oceniona i uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie pkt 11.4 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym ( ). 21. Pomoc przyznana w drugim etapie obejmującym okres od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. została natomiast zbadana na podstawie pkt 21 i następnych wytycznych Wspólnoty dotyczących testów [badań] TSE, padłych zwierząt gospodarskich i odpadów rzeźniczych (zwanych dalej „wytycznymi TSE”) ( ). W ramach tego badania Komisja stwierdziła, że maksymalna kwota 40 EUR za badanie przewidziana w pkt 24 tych wytycznych została przekroczona w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. ( ). 22. Komisja podsumowała zatem w motywie 125 spornej decyzji, że pomoc przyznana na finansowanie badań na obecność BSE „o wartości przekraczającej kwotę 40 EUR na jeden test [jedno badanie] w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r., którego [której] całkowita wartość wynosi 6619810,74 EUR, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym”. 23. W motywach 126–129 spornej decyzji Komisja zbadała zaproponowane przez Królestwo Belgii zasady zwrotu tej pomocy poprzez składki pobrane na finansowanie AFSCA i stwierdziła, że zasady te nie były zgodne z wymogami w zakresie odzyskiwania takiej pomocy wynikającymi z orzecznictwa Trybunału oraz z art. 14 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 ( ). 24. Artykuł 1 ust. 3 i 4 spornej decyzji ma następujące brzmienie: „3.   Finansowanie testów [badań] na obecność BSE przy użyciu zasobów państwowych w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną na rzecz rolników, rzeźni i innych podmiotów prowadzących działalność związaną z przetwarzaniem, transportem, sprzedażą lub wprowadzaniem do obrotu produktów pochodzących od bydła [przetworów z mięsa wołowego] i podlegających obowiązkowemu badaniu na obecność BSE w odniesieniu do kwot nieprzekraczających 40 EUR za jeden test. Kwoty [Sumy pieniężne] stanowiące przekroczenie kwoty 40 EUR za jeden test [jedno badanie] stanowią pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym i muszą zostać zwrócone, z wyjątkiem pomocy przyznanej na konkretne projekty, które w chwili przyznania pomocy spełniały wszystkie warunki określone w mającym zastosowanie rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis. 4.   Belgia zastosowała pomoc na finansowanie testów [badań] na obecność BSE niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3, […] TFUE w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 30 czerwca 2004 r.” 25. Zgodnie z art. 2 ust. 1 spornej decyzji „[Królestwo] Belgi[i] podejmuje niezbędne środki w celu odzyskania od beneficjentów pomocy przyznanej niezgodnie z prawem i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, o której mowa w art. 1 ust. 3 i 4”. W ust. 4 tego samego artykułu uściślono, że „[o]dzyskanie pomocy odbywa się w sposób bezzwłoczny zgodnie z procedurami określonymi w prawie krajowym, o ile pozwalają one na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji”. 26. Zgodnie z art. 3 akapit pierwszy i drugi spornej decyzji „odzyskanie pomocy odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny”, a „[Królestwo] Belgi[i] zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji”. 27. Artykuł 4 ust. 1 lit. a)–d) spornej decyzji stanowi, że w terminie dwóch miesięcy od daty jej notyfikacji Królestwo Belgii przekazuje Komisji listę beneficjentów, którzy otrzymali pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 3 i 4, oraz łączną kwotę pomocy otrzymaną przez każdego z nich, łączną kwotę do odzyskania od beneficjentów (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), szczegółowy opis środków już podjętych lub planowanych w celu wykonania rzeczonej decyzji, jak również dokumenty potwierdzające, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 „[d]o momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1 [ust. 3], Królestwo Belgii informuje Komisję o postępach poczynionych w wyniku zastosowania środków krajowych podjętych w celu wykonania niniejszej decyzji”, a „[p]o upływie okresu dwóch miesięcy, o którym mowa w ust. 1, na wniosek Komisji Królestwo Belgii przedstawia sprawozdanie dotyczące środków już podjętych i planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Sprawozdanie to zawiera również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów”. 28. Królestwo Belgii zaskarżyło sporną decyzję do Sądu Unii Europejskiej, który oddalił skargę ( ). Odwołanie od tego wyroku wniesione przez Królestwo Belgii także zostało oddalone przez Trybunał ( ). Wymiana korespondencji między Królestwem Belgii a Komisją po przyjęciu spornej decyzji 29. W dniu 27 września 2011 r. Królestwo Belgii za pośrednictwem poczty dostarczyło Komisji swoją odpowiedź na sporną decyzję. 30. Po pierwsze, państwo to przypomniało swój punkt widzenia, zgodnie z którym finansowanie badań na obecność BSE ze środków publicznych nie stanowi pomocy państwa. 31. Po drugie, wskazało ono, że belgijskie organy ochrony konkurencji prowadzą postępowanie dotyczące ewentualnych nielegalnych porozumień między laboratoriami co do cen w ramach badań na obecność BSE oraz że wyniki tego dochodzenia mogą mieć wpływ na obliczanie pomocy podlegającej zwrotowi. 32. Po trzecie, Królestwo Belgii stwierdziło, że art. 2 spornej decyzji w zakresie, w jakim nakłada on obowiązek zwrotu rozpatrywanej pomocy, jest w praktyce niewykonalny. Państwo to poinformowało Komisję w tym względzie, że nie ma ono możliwości ustalenia obiektywnego związku pomiędzy przebadanym zwierzęciem a różnymi beneficjentami na wszystkich etapach procesu produkcji i sprzedaży produktu końcowego. 33. Po czwarte, państwo to podniosło, że „do rozpatrywanych średnich kwot” ma zastosowanie zasada de minimis. Aby zobrazować tę kwestię, państwo to stwierdziło najpierw, że wskazanych w spornej decyzji beneficjentów można podzielić na sześć kategorii (hodowcy, sprzedawcy żywca, ubojnie, produkcja i przetwórstwo produktów, handel hurtowy i sprzedaż detaliczna) oraz że łączna kwota pomocy podlegającej zwrotowi może zostać podzielona na równe części pomiędzy te sześć kategorii, co daje kwotę 1103301,79 EUR na kategorię. Następnie podzieliło ono tę kwotę przez liczbę przedsiębiorców w każdej kategorii, dochodząc do średniej kwoty przypadającej na przedsiębiorcę, która była niższa niż mająca zastosowanie do danej kategorii granica de minimis. 34. Wreszcie państwo to poinformowało, że dostarczenie informacji określonych w art. 4 spornej decyzji, jest dla niego niemożliwe. 35. W odpowiedzi na zastrzeżenia podniesione przez Królestwo Belgii Komisja wyjaśniła, w faksie z dnia 18 lipca 2012 r., że „bezpośrednim beneficjentem pomocy jest przedsiębiorca, na którego nałożony został obowiązek wykonywania badań na obecność BSE i któremu ubojnia wystawiła fakturę z tytułu rekompensaty za koszty wykonania badań BSE”. Komisja wywnioskowała z tego, że należy zbadać w odniesieniu do rozpatrywanego okresu, „czy zindywidualizowani beneficjenci usługi związanej z badaniami na obecność BSE wykonanymi u ich bydła skorzystali z niezgodnej z rynkiem wewnętrznym (to znaczy wykraczającej poza kwotę 40 EUR) pomocy przewyższającej próg de minimis”. W tym względzie Komisja wskazała tytułem przykładu sposób liczenia polegający na podzieleniu kwoty de minimis przez kwotę przewyższającą 40 EUR stanowiącą pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym, tak aby uzyskać liczbę badań przypadającą na każdego przedsiębiorcę, ponad którą pomoc wykracza poza próg de minimis. 36. Pismem przekazanym Komisji w dniu 29 sierpnia 2012 r. Królestwo Belgii, po potwierdzeniu swojego stanowiska, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu pomocy państwa oraz zwróceniu uwagi, że dochodzenie prowadzone przez organy ochrony konkurencji jest ciągle w toku, wskazało Komisji, iż metoda zaproponowana przez nią w faksie z dnia 18 lipca 2012 r. jest możliwa do zastosowania wyłącznie w stosunku do beneficjentów należących do jednego z sektorów wskazanych w spornej decyzji, natomiast nie udzielono żadnej wskazówki jeśli chodzi o inne sektory. 37. Faksem z dnia 19 października 2012 r. Komisja przypomniała Królestwu Belgii, że ma ono obowiązek bezzwłocznego i skutecznego wykonania spornej decyzji podkreślając, że trudności w ustaleniu wielkości pomocy, na które powołało się to państwo członkowskie, nie stanowią o całkowitej niemożliwości wykonania. Komisja wezwała również Królestwo Belgii do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu odzyskania pomocy oraz dostarczenia informacji dotyczących jej kwoty w terminie do dnia 1 grudnia 2012 r., gdyż w przeciwnym razie Komisja rozważy możliwość wniesienia sprawy do Trybunału zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE. 38. W dniu 30 listopada 2012 r. Królestwo Belgii dostarczyło Komisji odpowiedź na faks z dnia 19 października 2012 r. W odpowiedzi tej w pierwszej kolejności podkreśliło ono, że skuteczne odzyskanie rozpatrywanej pomocy nie jest możliwe, dopóki toczy się postępowanie prowadzone przez organy ochrony konkurencji. Następnie państwo to skupiło się na metodzie obliczenia zaproponowanej już w jego odpowiedzi z dnia 27 września 2011 r., polegającej na podzieleniu łącznej kwoty pomocy pomiędzy sześć sektorów wskazanych w spornej decyzji i stwierdziło, że z uwagi na względnie niewielką kwotę do odzyskania i dużą liczbę przedsiębiorców, których dotyczy sprawa, „jest niemalże wykluczone, aby progi de minimis zostały przekroczone”. Wreszcie Królestwo Belgii zwróciło się do Komisji o odroczenie wykonania decyzji, w szczególności z uwagi na to, że skutki ekonomiczne oraz zakłócenie konkurencji w sprawie są ograniczone oraz z uwagi na postępowanie odwoławcze przeciwko spornej decyzji zawisłe przed Sądem. 39. W dniu 14 marca 2013 r. Komisja uznając, że byłoby użyteczne bardziej szczegółowe zbadanie metody zaproponowanej przez Królestwo Belgii, zażądała, aby przedstawiło jej ono dokładne dane dotyczące w szczególności liczby przebadanych zwierząt, liczby instalacji, w których prowadzony był ubój zwierząt, rozdzielenia pomocy pomiędzy sześć rozpatrywanych sektorów, jak również kwoty pomocy de minimis już przyznanej w badanym okresie na poziomie krajowym. 40. Pismem doręczonym Komisji w dniu 17 kwietnia 2013 r. Królestwo Belgii w odpowiedzi na żądanie Komisji podniosło w pierwszej kolejności, że wiele brakowało do osiągnięcia krajowych pułapów pomocy de minimis odnoszących się do produkcji pierwotnej, ponieważ w okresie między 2004 r. a 2006 r. na dopuszczalną kwotę 22077000 EUR, można jeszcze było wypłacić 18737738 EUR. Jeżeli chodzi o wyszczególnione w spornej decyzji kategorie beneficjentów inne niż sektor produkcji pierwotnej, państwo to wskazało, że pułap de minimis był w każdym razie o wiele wyższy, to jest 200000 EUR na trzy lata dla przedsiębiorcy w miejsce 3000 EUR. Następnie Królestwo Belgii wskazało, że średnia kwota nadwyżki ponad dozwolone 40 EUR za badanie, w tym wypadku 12,34 EUR, rozdzielona na sześć rozpatrywanych sektorów (2,06 EUR na sektor) i stosowana do średniej liczby zwierząt poddawanych corocznie ubojowi, w tym wypadku 380738 zwierząt, niezależnie od rozpatrywanej hipotezy mogła świadczyć o tym, że próg de minimis nie był osiągnięty, ponieważ do przekroczenia tego progu mogło dojść wyłącznie w przypadku gospodarstw, w których ubojowi poddano ponad 1458 zwierząt w ciągu tego samego roku. Wreszcie Królestwo Belgii podkreśliło, że ostatnie zarejestrowane powiązanie pomiędzy badanym zwierzęciem a instalacją służącą do hodowli nie musi oznaczać, że to również ta instalacja jest beneficjentem pomocy, gdyż w okresie ośmiu dni poprzedzających ubój zwierzę może zmienić właściciela, co nie musi zostać odnotowane w bazach danych. 41. Pismem z dnia 16 października 2013 r. Komisja zwróciła się do Królestwa Belgii o dostarczenie najpóźniej do dnia 15 listopada 2014 r. kompletnej listy konkretnych beneficjentów zasady de minimis, kompletnej listy beneficjentów pomocy, jak również dostatecznych dowodów skierowania do nich nakazów odzyskania pomocy przypominając, że rozważane jest wniesienie sprawy do Trybunału. Komisja wyjaśniła również, że jej służby nie podzielają stanowiska, zgodnie z którym łączna kwota pomocy, którą należy odzyskać, mogłaby zostać proporcjonalnie rozdzielona pomiędzy sześć rozpatrywanych sektorów oraz że „[w]obec braku dokładnych danych, wydawałoby się, że to producenci z branży pierwotnej produkcji rolnej najbardziej skorzystali z systemu pomocy”. Poza tym Komisja przypomniała belgijskim władzom, że zaproponowana formuła obliczeń w celu zastosowania pomocy de minimis, nie spełnia wymogu, zgodnie z którym stosowanie przesłanek pomocy de minimis powinno być wykazywane indywidualnie dla każdego beneficjenta. Komisja zaproponowała wreszcie alternatywny sposób liczenia, zgodnie z którym, jeżeli chodzi o rok 2003, wszystkie stada, w których co najmniej 97 zwierząt poddano ubojowi, pozostawałyby poniżej progu de minimis. Komisja zwróciła się więc do Królestwa Belgii o przeprowadzenie inwentaryzacji stad, w których w roku 2003 poddanych ubojowi zostało ponad 97 zwierząt i o zastosowanie takiego samego sposobu liczenia w odniesieniu do roku 2004. 42. W dniu 13 listopada 2013 r. Królestwo Belgii odpowiedziało, że metoda obliczenia sugerowana przez Komisję w jej piśmie z dnia 16 października 2013 r. stoi w sprzeczności ze sporną decyzją, która stanowi, że zarzucana pomoc przysporzyła korzyści nie tylko rolnikom, lecz również innym przedsiębiorcom prowadzącym działalność w różnych sektorach łańcucha żywnościowego przetworów z mięsa wołowego. Podtrzymując opinię, że podział kwoty pomocy pomiędzy różne sektory stanowi jedyną logiczną możliwość w świetle treści rzeczonej decyzji, belgijskie władze w duchu współpracy zaproponowały Komisji, aby przed przystąpieniem do potencjalnie bardzo trudnego zadania polegającego na określeniu kwoty pomocy otrzymanej przez każdego z beneficjentów, biorąc pod uwagę ograniczone zasoby, którymi dysponuje Komisja, „najpierw określić w sposób jasny i prawidłowy zasady, które mają zastosowanie”. Wreszcie Królestwo Belgii poinformowało Komisję, że belgijski organ ds. ochrony konkurencji zamknęła dochodzenie w sprawie możliwości nielegalnych porozumień między laboratoriami jeżeli chodzi o cenę za badań na obecność BSE oraz że decyzja wydana przez ten organ nie ma wpływu na postępowanie dotyczące odzyskania pomocy. Postępowanie przed Trybunałem 43. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 19 grudnia 2014 r. Komisja wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Strony przedstawiły swoje stanowiska podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 8 grudnia 2016 r. W przedmiocie skargi Argumenty stron 44. Komisja twierdzi, że mimo iż belgijskie władze były obowiązane odzyskać rozpatrywaną pomoc w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia spornej decyzji, to jest najpóźniej do dnia 28 listopada 2011 r., w dacie tej nie tylko nie nastąpiło odzyskanie, ani do beneficjentów nie wysłano nakazu odzyskania pomocy, lecz nie została nawet sporządzona ich lista ani lista kwot należnych od każdego z nich. 45. W niniejszej sprawie Królestwo Belgii nie mierzy się z całkowitą niemożliwością odzyskania rozpatrywanej pomocy, co stanowi jedyny środek obrony, na jaki może powoływać się państwo członkowskie w ramach skargi na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. 46. Komisja podnosi bowiem z jednej strony – wbrew temu co zarzuca Królestwo Belgii – że sporna decyzja określa beneficjentów i charakter uzyskanej przez nich korzyści, gdyż beneficjentami są rolnicy, ubojnie i inne podmioty zajmujące się przetwarzaniem, transportem, sprzedażą lub wprowadzaniem do obrotu przetworów z mięsa wołowego podlegających obowiązkowym badaniom na obecność BSE, przez to że pomoc zmniejsza koszty ciążące na beneficjentach. Należałoby zatem określić w każdym przypadku, który z tych przedsiębiorców musiałby ponieść koszty tych badań. W zależności od konkretnego przypadku, przedsiębiorcą takim mógłby być rolnik, bądź ubojnia, bądź podmiot, który przetwarzał lub transportował zwierzę, lub ten, który sprzedawał lub wprowadzał do obrotu przetwory z mięsa wołowego. Z drugiej strony Komisja podnosi, że w całym okresie wymiany korespondencji z Królestwem Belgii, sugerowała praktyczne sposoby wdrożenia spornej decyzji, które nie przedstawiały niemożliwych do przezwyciężenia trudności. 47. Jeżeli chodzi o postulat Królestwa Belgii dotyczący powołania się na rozporządzenia de minimis, Komisja zwraca uwagę, że w tym celu konieczne byłoby w pierwszej kolejności, aby belgijskie władze określiły konkretnych beneficjentów pomocy, ustaliły jej kwotę, zbadały, jaką inną pomoc de minimis otrzymali ci beneficjenci w tym samym okresie trzech lat, upewniły się, że łączna kwota tej pomocy nie przekracza pułapu dozwolonego przez rzeczone rozporządzenia oraz wykazały, że spełnione są wszystkie inne przesłanki określone w tych rozporządzeniach. Tymczasem belgijskie władze nie wykonały żadnej z tych czynności. Poza tym zarzut Królestwa Belgii, jakoby progi de minimis nie były przekroczone, bazuje wyłącznie na ocenie pomocy otrzymanej przez każdego przedsiębiorcę w oparciu o średnią dla sektorów i dla przedsiębiorców w ramach każdego sektora, a więc na podwójnej fikcji. Ponieważ nie można przyjąć takiego sposobu oceny, zarzut ten należy oddalić. 48. Królestwo Belgii podnosi na swoją obronę trzy zarzuty. 49. Po pierwsze, państwo to kwestionuje zakwalifikowanie badań na obecność BSE jako pomocy. Skoro koszty związane z tymi badaniami wynikają z prawnego obowiązku nałożonego w celu ochrony zdrowia publicznego, nie można uważać ich za wydatki, które zwykle obciążają budżet przedsiębiorstwa. 50. Po drugie, Królestwo Belgii podnosi – pomocniczo – że rozpatrywana pomoc spełnia wszystkie przesłanki stosowania rozporządzeń de minimis. Dokładniej rzecz ujmując beneficjenci, którzy nie są przedsiębiorcami działającymi w sektorze produkcji pierwotnej produktów rolnych byliby objęci zakresem stosowania art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. [107 TFUE i 108 TFUE] do pomocy de minimis ( ). Natomiast jeżeli chodzi o beneficjentów będących producentami rolnymi, pomoc byłaby objęta rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1860/2004 z dnia 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. [107 TFUE i 108 TFUE] w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa ( ). 51. Królestwo Belgii podnosi, że kwota pomocy dla każdego zindywidualizowanego beneficjenta nie przekracza progu de minimis wynoszącego 3000 EUR dla rolników i 200000 EUR dla beneficjentów prowadzących działalność w innych sektorach. Państwo to odsyła w tym względzie do metody obliczenia przedstawionej w swoim piśmie z dnia 26 września 2011 r. i ponownie zaprezentowanej w pismach z dnia 30 listopada 2012 r. i z dnia 15 kwietnia 2013 r. Zgodnie z tą metodą opartą na „proporcjonalnym rozdzieleniu łącznej kwoty pomocy” pomiędzy sześć rozpatrywanych sektorów, uśrednione kwoty pomocy dla każdego przedsiębiorstwa są, w przypadku każdego sektora, o tyle niższe od mającego zastosowanie progu de minimis, „że istnieje dostateczna pewność, iż żaden zindywidualizowany beneficjent nie przekracza [tego] progu” bez potrzeby określania „dla każdego z sektorów ewentualnej hipotetycznej korzyści odniesionej przez przedsiębiorstwo”. Takie podejście jest „odpowiednie i racjonalne” w szczególności mając na uwadze fakt, że „uwzględniając realia gospodarcze […] koszt badań na obecność BSE powinien być przerzucony na wszystkie rozpatrywane sektory”. 52. Zdaniem Królestwa Belgii Komisja w całym okresie wymiany korespondencji z władzami belgijskimi zajmowała niespójne i sprzeczne stanowiska, które nadto były niezgodne ze sporną decyzją. Po pierwsze, w piśmie z dnia 14 marca 2013 r. Komisja uznała metodę obliczania zaproponowaną przez Królestwo Belgii za „wartą szczegółowej analizy”, po to aby w piśmie z dnia 16 października 2013 r. odrzucić ją bez uzasadnienia. Po drugie, w udzielonych Sądowi odpowiedziach w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., Belgia/Komisja (T‑538/11, EU:T:2015:188) przyznała, że rozpatrywana pomoc przysporzyła korzyści całemu łańcuchowi żywnościowemu i wskazała jako jej bezpośrednich beneficjentów ubojnie, podczas gdy w swoim piśmie z dnia 16 października 2013 r. uznała, że z pomocy skorzystali głównie rolnicy. Z pewnych wypowiedzi Komisji wynika również, że uważa ona, iż decydującym kryterium jest prawo własności zwierzęcia, podczas gdy kryterium to nie figuruje w spornej decyzji. Królestwo Belgii podnosi w tym względzie, że sporna decyzja nie pozwala stwierdzić, iż na przebadane zwierzę przypada tylko jeden beneficjent i że przykładowo restauracja lub sklep mięsny mogłyby zostać uznane za beneficjentów wyłącznie wówczas, gdyby były właścicielami przebadanych zwierząt w momencie uboju. Poza tym, takie kryterium jest oparte wyłącznie na tym, że ubojnie „często” przerzucają w sposób spontaniczny koszty związane z badaniami na obecność BSE na właściciela zwierzęcia poddawanego badaniu. Tymczasem, po pierwsze, spontaniczny charakter tego przerzucenia nie pozwala stwierdzić, że następowałoby ono we wszystkich przypadkach, a po drugie, gdyby w celu zbadania, komu rzeczywiście pomoc przysporzyła korzyści, należało brać pod uwagę przerzucanie kosztów na różnych etapach produkcji i wprowadzania do obrotu przetworów z mięsa wołowego, dotarłoby się do konsumenta końcowego, który jako taki nie może być beneficjentem pomocy. 53. Po trzecie, Królestwo Belgii podnosi w dalszej kolejności – pomocniczo – że współpracowało w sposób lojalny i konstruktywny z Komisją mimo obiektywnych trudności w określeniu zindywidualizowanych beneficjentów pomocy i w obliczeniu kwot, jakie przyniosły korzyść każdemu z nich. Natomiast Komisja postępowała w sposób nielojalny nie dając jasnych wytycznych na potrzeby odzyskania badanej pomocy. 54. W podsumowaniu Królestwo Belgii podnosi, że albo postąpi się według spornej decyzji, zgodnie z którą rozpatrywana pomoc przysporzyła korzyści wszystkim przedsiębiorcom prowadzącym działalność w różnych sektorach łańcucha żywnościowego przetworów z mięsa wołowego z takim skutkiem, iż obliczenie kwot przypadających na beneficjenta będzie po prostu niemożliwe, albo postąpi się w myśl stanowiska wyrażonego przez Komisję w piśmie z dnia 16 października 2013 r., zgodnie z którym pomoc należy odzyskać wyłącznie od rolników, a w takim przypadku sporną decyzję należy uznać za „obarczoną szczególnie poważnymi i oczywistymi wadami w takim stopniu, że można ją zakwalifikować jako nieistniejącą” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału ( ). Analiza 55. Na wstępie należy zauważyć, że Królestwo Belgii nie kwestionuje, iż nie zostały podjęte żadne środki w celu odzyskania finansowania uznanego w art. 1 ust. 3 i 4 spornej decyzji za pomoc państwa, ani że informacje określone w art. 4 tej decyzji nie zostały przekazane Komisji w wyznaczonych terminach. 56. Państwo to podnosi natomiast trzy rodzaje argumentów w celu odeparcia zarzutu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Argumenty te dotyczą nieprawidłowego zakwalifikowania finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa, zastosowania w tym przypadku zasad de minimis oraz niemożliwości wykonania spornej decyzji. W przedmiocie argumentów dotyczących nieprawidłowego zakwalifikowania finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa 57. Królestwo Belgii kwestionuje tytułem żądania głównego przyjętą w spornej decyzji kwalifikację finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa. 58. Przypomnę w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może podnosić niezgodności z prawem decyzji, jako środka obrony przeciw skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej niewykonania tej decyzji ( ). Jakiekolwiek kwestionowanie zgodności z prawem takiego aktu prawa Unii powinno bowiem odbywać się w ramach odrębnego postępowania, to znaczy skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE ( ). 59. W niniejszej sprawie, jak wspomniałem w pkt 43 niniejszej opinii, wniesiona przez Królestwo Belgii skarga o stwierdzenie nieważności spornej decyzji została oddalona przez Sąd, a wniesione do Trybunału odwołanie od tego wyroku zostało również oddalone. Należy zauważyć uzupełniająco, że w obydwu postępowaniach Królestwo Belgii podniosło wobec zakwalifikowania w spornej decyzji finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa, te same argumenty, które zostały przedstawione w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie. Argumenty te były już zatem badane i oddalone zarówno przez Sąd jak i przez Trybunał. 60. Jedyny wyjątek od zasady wyrażonej w pkt 58 niniejszej opinii dotyczy sytuacji, gdy decyzję, której niewykonanie jest kwestionowane, należy uznać za nieistniejącą ( ). Jak wskazałem w pkt 54 niniejszej opinii, Królestwo Belgii w odpowiedzi na skargę podniosło zarzut oprty na nieistnieniu spornej decyzji. Jednakże – jak wykażę w dalszej części mojej analizy – zarzut ten jest nieskuteczny. 61. Wynika z tego, że Królestwo Belgii nie może skutecznie podnosić w odniesieniu do żądania Komisji dotyczącego stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, argumentów dotyczących nieprawidłowej kwalifikacji rozpatrywanych środków jako pomocy państwa. W przedmiocie argumentów dotyczących zasad de minimis 62. W drugiej kolejności – pomocniczo – Królestwo Belgii podnosi, że istnieje „racjonalna pewność”, iż w przypadku rozpatrywanej pomocy progi de minimis nie zostały przekroczone. 63. Jak wskazałem w pkt 29 i 50 niniejszej opinii, zastosowana przez Królestwo Belgii metoda obliczenia służąca temu, aby dojść do tego wniosku, polega na proporcjonalnym rozdzieleniu łącznej kwoty rozpatrywanej pomocy pomiędzy sześć sektorów wskazanych w pismach tego państwa do Komisji z dnia 26 września 2011 r., z dnia 30 listopada 2012 r. i z dnia 17 kwietnia 2013 r. ( ). i zasadniczo pokrywających się z kategoriami beneficjentów, o których mowa w spornej decyzji. Królestwo Belgii twierdzi, że co do zasady ta metoda liczenia jest jedyną, która jest zgodna ze sporną decyzją. 64. Z przyczyn, które omówię poniżej, nie podzielam tej opinii. Przeciwnie, rzeczona metoda liczenia wydaje mi się sprzeczna zarówno z literą, jak i z duchem tej decyzji. 65. Zakwalifikowanie w spornej decyzji finansowania badań na obecność BSE przy użyciu zasobów państwowych jako pomocy państwa opiera się na założeniu, że takie finansowanie skutkuje zmniejszeniem wydatków, które zwykle obciążają budżet danego przedsiębiorstwa, przyznając mu selektywną korzyść ( ). Z motywów 90, 92 i 93 spornej decyzji, jak również z jej ogólnej systematyki wynika zatem jednoznacznie, że mimo iż krąg potencjalnych beneficjentów pomocy związanej z rzeczonym finansowaniem obejmuje różnych przedsiębiorców należących do łańcucha żywnościowego przetworów z mięsa wołowego, na których nałożony został obowiązek wykonywania badań na obecność BSE, rzeczywistym beneficjentem pomocy jest konkretne przedsiębiorstwo, na którym spoczywa obowiązek zorganizowania przeprowadzenia wspomnianego badania i poniesienia bezpośrednio lub pośrednio jego kosztów ( ). Jest to zresztą logiczne. Ponieważ koszty badań na obecność BSE powstają na etapie uboju, to na tym etapie pomoc jest przyznawana i powinna zatem być odzyskana. 66. Należy podkreślić, że sporna decyzja jest w tym względzie zgodna z utrwalonym poglądem Komisji, który został już wyrażony – oprócz decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego ( ) – w decyzji z 2005 r. 67. W tej ostatniej decyzji Komisja dokonuje w szczególności rozróżnienia pomiędzy finansowaniem „ogólnych kontroli wyrywkowych”, które „nie mogą być podstawą do wystawiania faktur dla konkretnych przedsiębiorstw, ponieważ służą zapewnieniu nadzoru nad całością łańcucha żywnościowego” z jednej strony, a finansowaniem „kosztów obowiązkowych kontroli dotyczących produkcji towarów lub ich wprowadzania do obrotu” z drugiej stron. O ile pierwszy rodzaj finansowania „nie przysparza przedsiębiorcom konkretnej korzyści gospodarczej”, to drugi stanowi selektywną korzyść dla objętych nim przedsiębiorstw ( ). W ten sposób Komisja w motywach 74 i 75 rzeczonej decyzji dochodzi do wniosku, że rozważane przez Królestwo Belgii w notyfikowanym projekcie dekretu królewskiego finansowanie części kosztów badań na obecność BSE poprzez obowiązkowe składki „zmniejsza wydatki, które zwykle obciążają budżet przedsiębiorstwa”, przyznając mu selektywną korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE ( ). 68. Komisja wyraziła już to samo stanowisko w decyzji z 2002 r. ( ). W decyzji tej notyfikowany środek został zakwalifikowany jako pomoc „gdyż przynosi on beneficjentom korzyść gospodarczą […], która wyraża się w szczególności w nieponoszeniu przez właścicieli żywych zwierząt podlegających badaniom, części kosztów obowiązkowych badań, które to koszty są ponoszone przez opodatkowanych właścicieli bydła, które nie podlega badaniom” ( ). Za beneficjentów pomocy zostali uznani rolnicy. 69. Wreszcie także wytyczne TSE zmierzają w tym samym kierunku. Ich pkt 25 przewiduje, że „pomoc państwa na pokrycie kosztów związanych z testami [badaniami] na obecność BSE wypłaca się podmiotowi gospodarczemu w miejscu, w którym należy pobrać próbki w celu wykonania testu [badania]” oraz że „powinna ona znajdować odzwierciedlenie w odpowiedniej obniżce żądanych przezeń cen”. Innymi słowy, pomoc jest co do zasady wypłacana ubojni ( ) i jest przez nią automatycznie przerzucana na przedsiębiorcę, na rzecz którego badanie zostało wykonane ( ). Należy podkreślić, że przedsiębiorca ten nie jest automatycznie utożsamiany z rolnikiem, inaczej niż było w przypadku pkt 11.4 wytycznych Wspólnoty dotyczących pomocy państwa w sektorze rolnym, mających zastosowanie do pomocy w zakresie finansowania badań na obecność BSE do dnia 31 grudnia 2002 r. ( ). Chociaż jest oczywiste, że tak będzie w większości przypadków, kryterium ustanowione w art. 25 wytycznych TSE pozwala uwzględnić również sytuacje, w których rzeczony przedsiębiorca nie jest rolnikiem, lecz przedsiębiorstwem sektora hodowli bydła prowadzącym działalność na innych etapach lub też sama ubojnia działająca nie na rachunek klienta, lecz na swój własny rachunek. 70. Z przesłanek leżących u podstaw przyjętego w spornej decyzji zakwalifikowania finansowania badań na obecność BSE ze środków publicznych jako pomocy państwa wynika, że beneficjentem pomocy jest – jak jednoznacznie wskazała Komisja w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. – przedsiębiorstwo, które musiałoby uiścić opłatę za badanie, gdyby jego koszty nie zostały pokryte przez państwo, a nie jak błędnie podnosi Królestwo Belgii, wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w procesie produkcji, przetwórstwa i obrotu produktami pochodzącymi od zwierzęcia, które było poddane badaniu. 71. Wprawdzie w spornej decyzji jako beneficjentów pomocy wskazano „rolników, rzeźnie i inne podmioty zajmujące się przetwarzaniem, transportem, sprzedażą lub wprowadzaniem do obrotu produktów pochodzących od bydła [przetworów z mięsa wołowego] i podlegających obowiązkowym badaniom na obecność BSE”. Niemnej jednak – jak już podkreśliłem w pkt 65 niniejszej opinii – z decyzji tej jasno wynika, że przedsiębiorstwo prowadzące działalność na jednym ze wskazanych różnych etapów hodowli bydła może zostać uznane za beneficjenta korzyści określonej w art. 107 TFUE, mającej postać zmniejszenia obciążeń, wyłącznie jeżeli miało ono obowiązek wykonania badań na obecność BSE i poniesienia jego kosztów. 72. Wynikają z tego dwie konsekwencje, jeśli chodzi o wykonanie spornej decyzji. Pierwsza sprowadzę się do tego, że wbrew temu, co twierdzi Królestwo Belgii w piśmie z dnia 27 września 2011 r., w celu określenia beneficjentów rozpatrywanej pomocy, nie ma żadnej konieczności wykazywania obiektywnego związku pomiędzy każdym przebadanym zwierzęciem a wszystkimi branymi pod uwagę przedsiębiorcami, od uboju do sprzedaży produktu końcowego. Argument obronny, który Królestwo Belgii wywodzi z niemożliwości dokonania takiej operacji, jest zatem nieskuteczny. 73. Drugą, bardziej istotną konsekwencją jest to, że metoda „powszechnego odzyskiwania” polegająca na rozdzieleniu łącznej kwoty pomocy pomiędzy różne sektory hodowli bydła oraz wewnątrz każdego sektora, nie spełnia wymogów prawidłowego wykonania spornej decyzji, ponieważ nie zapewnia odzyskania pomocy od przedsiębiorstwa, które rzeczywiście z niej skorzystało. 74. Metoda taka jest nie tylko sprzeczna z logiką, która leży u podstaw przyjętego w spornej decyzji zakwalifikowania finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa, lecz stoi ona również w sprzeczności z samą treścią tej decyzji. 75. W pkt 126–129 tej decyzji Komisja odrzuciła bowiem zaproponowaną przez Królestwo Belgii metodę odzyskiwania pomocy z zastosowaniem składek pobranych na finansowanie AFSCA, uznając ją za „nie[…]zgodn[ą] z wymogami w zakresie odzyskiwania w przypadku pomocy przyznanej niezgodnie z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym”. Wbrew temu, co sugeruje Królestwo Belgii, istnieje wyraźna analogia pomiędzy metodą odrzuconą w spornej decyzji a tą, która została zaproponowana przez to państwo członkowskie w jego korespondencji z Komisją. W obydwu przypadkach rezultat jest bowiem taki, że pomoc nie jest odzyskiwana w sposób zindywidualizowany, od rzeczywistych beneficjentów, lecz w sposób „powszechny” od wszystkich przedsiębiorców należących do sektora hodowli bydła. 76. Aby zastosować się do spornej decyzji oraz do zasad dotyczących odzyskiwania pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, Królestwo Belgii jest zatem obowiązane do odzyskania rozpatrywanej pomocy w sposób zindywidualizowany, od jej rzeczywistych beneficjentów. Jest to zresztą zgodne z zasadą, w myśl której odzyskanie pomocy ma na celu wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną, z której beneficjent tej pomocy skorzystał – w stosunku do swoich konkurentów – w ramach rynku, i przywrócenie sytuacji sprzed wypłacenia rzeczonej pomocy ( ). 77. Jeżeli chodzi o system pomocy w niniejszej sprawie, jest całkiem możliwe, że w konkretnym przypadku kwota przyznana w ramach tego systemu nie wchodzi w zakres zakazu ustanowionego w art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ mają do niej zastosowanie zasady de minimis. Jednakże belgijskie władze mogą dojść do takiego wniosku wyłącznie po określeniu kwoty pomocy, z której skorzystało to przedsiębiorstwo oraz po zweryfikowaniu, czy w przypadku tego przedsiębiorstwa zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w mających zastosowanie przepisach dotyczących pomocy de minimis. Ponadto władze te obowiązane są udostępnić Komisji wszelkie dowody mogące uzasadnić w każdym konkretnym przypadku powołanie się na zasadę de minimis ( ). 78. Samo stwierdzenie, że „istnieje racjonalna pewność, że żaden zindywidualizowany beneficjent nie przekracza progu de minimis” nie może więc wystarczyć, tym bardziej w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy stwierdzenie to opiera się na stosowaniu sposobu liczenia, który jak wykazałem, jest sprzeczny z duchem i literą spornej decyzji oraz z zasadami dotyczącymi odzyskiwania pomocy. 79. W konsekwencji argumentację przedstawioną przez Królestwo Belgii, opierającą się na stosowaniu zasad de minimis, należy moim zdaniem oddalić. W przedmiocie argumentów dotyczących niemożliwości wykonania spornej decyzji 80. Po trzecie, Królestwo Belgii podnosi – pomocniczo w dalszej kolejności – szereg argumentów zmierzających do wykazania niemożliwości wykonania spornej decyzji, z jednej strony z powodu jej niejasności, jak również sprzecznego charakteru udzielonych przez Komisję wskazówek, a po drugie z powodu trudności praktycznych. Królestwo Belgii twierdzi również, że lojalnie współpracowało z Komisją. 81. Według mnie wszystkie te argumenty także zasługują na oddalenie w całości. 82. Przede wszystkim, Królestwo Belgii – wbrew temu, co utrzymuje – dysponowało wystarczająco jasnymi wskazówkami dotyczącymi sposobu wykonania spornej decyzji, w szczególności w kwestii ustalenia, od jakich przedsiębiorców należy odzyskać pomoc. 83. Jak już miałem sposobność zauważyć w pkt 65–75 niniejszej opinii, wskazówki te są nie tylko jasno wyrażone w spornej decyzji oraz zostały następnie przez Komisję uściślone w korespondencji wymienionej pomiędzy tą instytucją a Królestwem Belgii, lecz wynikają również z wcześniejszych decyzji Komisji dotyczących belgijskiego systemu finansowania badań na obecność BSE jak też z mających zastosowanie przepisów. 84. Zatem nie tylko sporna decyzja i późniejsze wyjaśnienia Komisji wskazują jednoznacznie, że beneficjentem rozpatrywanej pomocy w odniesieniu do każdego przebadanego zwierzęcia jest podmiot gospodarczy, na którym spoczywa obowiązek zorganizowania przeprowadzenia badania i któremu należało zafakturować jego koszty, lecz także wynika to równie jasno z wytycznych TSE, z decyzji z 2002 r., decyzji z 2005 r., jak również z decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Dodam, że pewne fragmenty spornej decyzji świadczą o tym, iż Królestwo Belgii doskonale zrozumiało stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym koszty badań na obecność BSE powinny obciążać podmiotu określone indywidualnie, przeważnie rolników, oraz że kwota rozpatrywanej pomocy powinna zostać odzyskana od tych podmiotów gospodarczych ( ). 85. Królestwo Belgii zignorowało te wszystkie jednoznaczne wskazówki. W swojej korespondencji z Komisją i później w pismach składanych w Trybunale, państwo to jedynie ponawiało swoje twierdzenie, zgodnie z którym „uwzględniając realia gospodarcze” oraz okoliczność, że „epidemia BSE jest problemem, który dotyka całości łańcucha żywnościowego”, „koszty badań na obecność BSE powinny być przerzucone na wszystkie rozpatrywane sektory” i obciążać w równych częściach wszystkie podmioty gospodarcze prowadzące działalność w sektorze hodowli bydła ( ). 86. Twierdzenie to – któremu wbrew twierdzeniom Królestwa Belgii wiele brakuje do zgodności ze sporną decyzją – nie tylko jest z nią sprzeczne, lecz w zasadniczy sposób prowadzi do podważenia samej kwalifikacji finansowania badań na obecność BSE jako pomocy państwa, przyjętej w tej decyzji. Twierdzenie to zostało zresztą jednoznacznie odrzucone zarówno przez Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., Belgia/Komisja (T‑538/11, EU:T:2015:188), jak i przez Trybunał rozpoznający odwołanie w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., Belgia/Komisja (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), które to wyroki potwierdziły, że badania przesiewowe BSE mają cechy „obciążenia dla budżetu przedsiębiorstwa” ( ). 87. Następnie, jeżeli chodzi o argumenty dotyczące zarzucanej niemożliwości wykonania spornej decyzji z powodu niemożliwych do przezwyciężenia trudności natury praktycznej zwrócę uwagę, że wbrew twierdzeniom Królestwa Belgii, określenie konkretnych beneficjentów rozpatrywanej pomocy i określenie jej kwoty w odniesieniu do każdego z nich, nie jest niczym szczególnie skomplikowanym. 88. Po pierwsze, jak już zauważyłem w pkt 72 niniejszej opinii, argument dotyczący niemożliwości wskazania obiektywnego związku pomiędzy każdym przebadanym zwierzęciem a wszystkimi przedsiębiorcami branymi pod uwagę, od uboju do sprzedaży produktu końcowego, należy oddalić jako całkowicie pozbawiony znaczenia, ponieważ sporna decyzja nie nakłada takiego obowiązku. 89. Po drugie, zwracam uwagę, że w okresie, gdy była przyjmowana sporna decyzja, w Królestwie Belgii od wielu lat wprowadzony był system rekompensat za wykonaną usługę, przekazywanych na rzecz AFSCA przez ubojnię, lecz obciążających podmiot gospodarczy, na którego rachunek wykonywane było badanie na obecność BSE ( ). Określenie tego podmiotu gospodarczego nie jest więc niczym nowym dla belgijskich władz. 90. Po trzecie, sama okoliczność – również powoływana przez Królestwo Belgii na poparcie zarzucanej niemożliwości określenia rzeczywistego beneficjenta rozpatrywanej pomocy – że koszty badań na obecność BSE, w zależności od rynku, mogą być przerzucane na podmioty gospodarcze prowadzące działalność na niższym szczeblu, aż do konsumenta końcowego, nie pozwala uznać, że to ów konsument w przypadku pokrycia tych kosztów przez państwo jest beneficjentem pomocy, a nie przedsiębiorca zwolniony w całości lub w części z obowiązku ich zapłaty ( ). 91. Po czwarte, Królestwo Belgii nie może powoływać się na okoliczność, że określenie rzeczywistych beneficjentów pomocy mogłoby okazać się zbyt czasochłonne i kosztowne dla zainteresowanych służb, w szczególności z uwagi na ograniczone zasoby, którymi dysponują oraz na to, że część z branych pod uwagę podmiotów gospodarczych nie prowadzi już działalności na rynku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, same trudności praktyczne niepowodujące całkowitej niemożliwości wykonania danej decyzji nie są bowiem wystarczające dla usprawiedliwienia niewykonania tej decyzji. 92. Po piąte, nie wydaje mi się także, iż dla uzasadnienia niemożliwości wykonania spornej decyzji, można było powoływać podniesiony przez Królestwo Belgii argument, zgodnie z którym zakładając, że właściwe organy – w celu określenia beneficjentów pomocy – miałyby opierać się na kryterium własności zwierzęcia poddawanego badaniu, nie byłyby one w stanie wychwycić przypadków, w których do przejścia własności doszło w ciągu ośmiu dni poprzedzających ubój, ponieważ takie przejście własności nie podlega obowiązkowi rejestracji. Z jednej strony sytuacja, na którą powołuje się Królestwo Belgii wydaje się bowiem dotyczyć ograniczonej liczby przypadków, a z drugiej strony podmiot gospodarczy mylnie wskazany jako właściciel zwierzęcia w każdym razie miałby możliwość sprzeciwienia się nakazowi odzyskania dostarczając dowód przejścia własności. Na podstawie tego argumentu wnioskuję natomiast, że z wyłączeniem wyżej wymienionych przypadków, określenie właściciela zwierzęcia poddanego badaniu nie przedstawia dla belgijskich władz większych problemów. Tymczasem – jak przyznaje Komisja – własność zwierzęcia w momencie uboju mogłaby stanowić właściwe kryterium służące określeniu podmiotu gospodarczego, na rachunek którego zostało przeprowadzone badanie i który powinien ponieść jego koszty. 93. Z powyższych rozważań wynika, że sporna decyzja nie jest ani niewykonalna, czy nawet nieistniejąca z uwagi na jej jakoby „mglisty” charakter lub też sprzeczna, ani niemożliwa do wykonania z powodu przeszkód natury praktycznej. 94. Jeżeli wreszcie chodzi o podniesiony przez Królestwo Belgii argument dotyczący jego lojalnej współpracy z Komisją – nawet przy założeniu, że wystarczy sam w sobie dla uzasadnienia całkowitego niewykonania spornej decyzji – to uważam, że również należy go oddalić ze względów przedstawionych powyżej. 95. Natomiast wbrew temu, co sugeruje Królestwo Belgii, jestem zdania, że Komisji nie można zarzucać braku współpracy, gdyż wyjaśniła ona swoje stanowisko dotyczące praktycznych aspektów wykonania spornej decyzji już w swoim faksie z dnia 18 lipca 2012 r. okazując jednocześnie, że jest skłonna uwzględnić trudności powołane przez Królestwo Belgii i gotowa przeanalizować alternatywne propozycje przedstawione przez to państwo. W przedmiocie uchybienia 96. Jest bezsporne, że w dacie wniesienia niniejszej skargi, ponad trzy lata po przyjęciu spornej decyzji, Królestwo Belgii nie podjęło niezbędnych środków w celu odzyskania przyznanej niezgodnie z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 3 i 4 tej decyzji. W tej dacie władze belgijskie nie tylko nie wydały żadnego nakazu odzyskania pomocy, ale nie przystąpiły nawet do określenia zindywidualizowanych beneficjentów pomocy, ani do obliczania kwot otrzymanych przez każdego z nich. Królestwo Belgii nie przekazało także Komisji, do czego zobowiązywał je art. 4 spornej decyzji, informacji wyszczególnionych w ust. 1 lit. a)–d) tego przepisu. 97. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jedynym środkiem obrony, jaki państwo członkowskie może podnieść przeciwko skardze o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, jest całkowita niemożliwość wykonania decyzji ( ). 98. Tymczasem, jak wynika z całości przedstawionych wyżej rozważań, Królestwo Belgii nie wykazało takiej niemożliwości wykonania spornej decyzji. 99. Należy w tym względzie przypomnieć, że Trybunał uściślił, iż przesłanka dotycząca istnienia całkowitej niemożliwości wykonania nie jest spełniona, gdy pozwane państwo członkowskie ogranicza się do poinformowania Komisji o trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw, których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do odzyskania pomocy, i nie przedstawiając Komisji alternatywnych sposobów wykonania decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć te trudności ( ). 100. W niniejszej sprawie wprawdzie Królestwo Belgii zaproponowało Komisji alternatywny sposób służący wykonaniu spornej decyzji, niemniej jednak ta metoda prowadziłaby do zanegowania indywidualnego charakteru rozpatrywanej pomocy i słusznie została odrzucona przez Komisję. Poza tym, Królestwo Belgii poprzestaje na usprawiedliwianiu braku odzyskania rozpatrywanej pomocy praktycznymi trudnościami, jakie sprawiało wykonanie spornej decyzji, które to trudności – jak wykazałem powyżej – nie były tego rodzaju, aby skutkować niemożliwością jej wykonania. Wnioski 101. W świetle całości powyższych uwag proponuję, aby Trybunał: – stwierdził, że nie podejmując w wyznaczonym terminie wszelkich niezbędnych środków w celu odzyskania od beneficjentów pomocy państwa uznanej za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 1 ust. 3 i 4 decyzji Komisji 2011/678/UE z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie pomocy państwa na finansowanie badań przesiewowych dotyczących pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) u bydła wdrożonej przez Królestwo Belgii [pomoc państwa C 44/08 (ex NN 45/04), i nie informując Komisji Europejskiej w wyznaczonym terminie o środkach podjętych w celu zastosowania się do tej decyzji, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 288 akapit czwarty TFUE oraz art. 2–4 tej decyzji; i – obciążył Królestwo Belgii kosztami postępowania. ( ) Język oryginału: francuski ( ) Dz.U. 2011, L 274, s. 36. ( ) Moniteur belge z dnia 8 listopada 2004 r., s. 75290. ( ) Moniteur belge z dnia 17 stycznia 2005 r. ( ) Zobacz art. 2 dekretu królewskiego z dnia 15 października 2004 r. ( ) Zobacz motyw 55 spornej decyzji, który stanowi powtórzenie uwag Królestwa Belgii dotyczących chronologii finansowania badań na obecność BSE, jak również motywy 83 i następne tego aktu. ( ) Moniteur belge z dnia 21 listopada 2005 r. ( ) Moniteur belge z dnia 21 listopada 2005 r. ( ) Zobacz art. 3–11. ( ) Zobacz art. 2 pkt 9. Załącznik II do tego dekretu określa kwoty opłat za badania na obecność BSE. ( ) Pomoc państwa N 21/2002-Belgia – Pokrywanie kosztów obowiązkowych badań na obecność BSE, [C(2002) 447 wersja ostateczna]. ( ) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1/2004 z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie stosowania art. [art. 107 i 108 TFUE] w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z produkcją, przetwórstwem i obrotem produktami rolnymi (Dz.U. 2004, L 1, s. 1, wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 3, s. 24). Artykuł 15 tego rozporządzenia dotyczy w szczególności „wsparcia dla sektora produkcji zwierzęcej”. ( ) Zarejestrowane odpowiednio pod numerami XA 53/04 i XA 54/0 (Dz.U. 2005, C 105, s. 5). ( ) Decyzja C(2005) 4203 z dnia 9 listopada 2005 r. dotycząca pomocy państwa N 9/05 i N 10/05 dotycząca finansowania AFSCA. Decyzja ta jest dostępna na stronie internetowej Komisji pod następującym adresem: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf. ( ) Zobacz motyw 107 decyzji. ( ) Pomoc ta została pierwotnie wpisana do rejestru zgłoszonej pomocy pod numerem N 54/04. ( ) Zobacz omawianą decyzję, motywy 18, 19 i 20. ( ) Zobacz sporną decyzję, motyw 29. ( ) Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2009, C 11, s. 8). ( ) Zobacz motyw 99 spornej decyzji. W tym samym motywie Komisja stwierdziła natomiast, że finansowanie badan na obecność BSE poprzez rekompensaty nie zawiera elementów pomocy, ponieważ rekompensaty te mają na celu pokrycie kosztów usług świadczonych po cenach rynkowych. ( ) Zobacz motyw 112. ( ) Dz.U. 2000, C 232, s. 17 (wersja poprawiona). Zobacz motywy 113–117 spornej decyzji. Zgodnie z pkt 11.4 wspomnianych wytycznych dotyczących sektora rolnego, intensywność pomocy w zakresie finansowania badań na obecność BSE może osiągnąć aż 100% kosztów kwalifikowalnych. ( ) Dz.U. 2002, C 324, s. 2. ( ) Zobacz motyw 121 spornej decyzji. W tym samym motywie Komisja stwierdziła, że od dnia 1 lipca 2004 r. całkowity koszt badania wynosił poniżej 40 EUR. Jeżeli chodzi o pomoc przyznaną po dniu 1 stycznia 2006 r., Komisja odsyła do decyzji z 2005 r. (zob. motyw 124). ( ) Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1). ( ) Wyrok z dnia 25 marca 2015 r., Belgia/Komisja (T‑538/11, EU:T:2015:188). ( ) Wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Belgia/Komisja (C‑270/15 P, EU:C:2016:489). ( ) Dz.U. 2006, L 379, s. 5. ( ) Dz.U. 2004, L 325, s. 4. ( ) Wyroki: z dnia 27 czerwca 2000 r., Komisja/Portugalia (C‑404/97, EU:C:2000:345, pkt 35); z dnia 22 marca 2001 r., Komisja/FrancjaC‑261/99, EU:C:2001:179, pkt 19). ( ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja (C‑37/14, niepublikowany, EU:C:2015:90, pkt 77); z dnia 10 października 2013 r., Komisja/Włochy (C‑353/12, niepublikowany, EU:C:2013:651, pkt 43). ( ) Zobacz wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., Komisja/Grecja (C‑419/06, niepublikowany, EU:C:2008:89, pkt 52). ( ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 10 października 2013 r., Komisja/Włochy (C‑353/12, niepublikowany, EU:C:2013:651, pkt 43); z dnia 27 czerwca 2000 r., Komisja/Portugalia (C‑404/97, EU:C:2000:345, pkt 35); z dnia 22 marca 2001 r., Komisja/Francja (C‑261/99, EU:C:2001:179, pkt 19). ( ) Przy okazji zwracam uwagę, że nie istnieje dokładna zbieżność pomiędzy kategoriami podmiotów wymienionymi w każdym z tych pism. ( ) Zobacz w szczególności motyw 90 spornej decyzji. ( ) Według mnie w ten sposób należy również rozumieć pkt 50 wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., Belgia/Komisja (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), w którym Trybunał stwierdził, że „w niniejszej sprawie finansowanie przez Królestwo Belgii badań przesiewowych na obecność BSE […] przysparza korzyści wszystkim ponoszącym koszt tych badań podmiotom działającym w sektorze hodowli bydła” (podkreślenie moje). ( ) Zobacz motywy 56–59 tej decyzji. ( ) Zobacz motywy 70–75 decyzji z 2005 r. ( ) Przypomnę, że w decyzji z 2005 r. badana pomoc została uznana za zgodną z wytycznymi TSE w zakresie, w jakim spełniała warunki ustanowione w tych wytycznych, a w szczególności maksymalny dozwolony pułap 40 EUR za badanie (zob. motywy 93–96 i 107). ( ) Cytowanej w przypisie 11 do niniejszej opinii. ( ) Zobacz s. 2 decyzji. ( ) Próbki do badań są zwykle pobierane w miejscu uboju. ( ) Przestrzeganie przez Królestwo Belgii warunków ustanowionych w powołanym pkt 25 wytycznych TSE było zresztą weryfikowane przez Komisję w spornej decyzji przed udzieleniem zezwolenia na rozpatrywane finansowanie poniżej pułapu 40 EUR za badanie (zobacz motywy 122 i 123). ( ) Zobacz pkt 24 wytycznych TSE. ( ) Zobacz m. in. wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Komisja/Włochy (C‑496/09, EU:C:2011:740, pkt 61). ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja (C‑37/14, niepublikowany, EU:C:2015:90, pkt 70–73). ( ) Zobacz w szczególności motywy 38, 68 i 71 spornej decyzji. ( ) Twierdzenia te są zawarte w pkt 11 dupliki, lecz podobne twierdzenia znajdują się we wszystkich pismach przesyłanych w ramach korespondencji z Komisją, jak również w pismach Królestwa Belgii przed Sądem i przed Trybunałem w postępowaniach dotyczących skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz odwołania od wyroku oddalającego tę skargę. ( ) Zobacz w szczególności pkt 77 i 83–96 wyroku Sądu oraz pkt 35 i 36 wyroku Trybunału. ( ) Zobacz motywy 32, 39–44, 61 i 68 spornej decyzji. ( ) Zobacz podobnie, chociaż w innym kontekście, wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990), w którym przewoźnicy lotniczy podnosili, aby przeciwstawić się odzyskaniu pomocy w postaci ulgi podatkowej, z której korzystali, że przerzucają na swoich klientów korzyść wynikającą z tej ulgi. ( ) Zobacz w szczególności wyroki z dnia 12 grudnia 2013 r., Komisja/Włochy (C‑411/12, niepublikowany, EU:C:2013:832, pkt 36); z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy (C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Komisja/Włochy (C‑411/12, niepublikowany, EU:C:2013:832, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).