C-627/10

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 11 lipca 2013 r. ( *1 ) „Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Transport — Dyrektywa 91/440/EWG — Rozwój kolei wspólnotowych — Dyrektywa 2001/14/WE — Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej — Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do tej dyrektywy — Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 — Zarządca infrastruktury — Udział w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów — Zarządzanie ruchem kolejowym — Artykuł 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 — Brak środków stwarzających zarządcom zachętę do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp — Artykuł 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 — Koszty ponoszone bezpośrednio w związku z wykonywaniem przewozów kolejowych — Artykuł 11 dyrektywy 2001/14 — Plan poprawy wydajności” W sprawie C‑627/10 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 29 grudnia 2010 r., Komisja Europejska, reprezentowana przez H. Støvlbæka, D. Kukovca oraz M. Žebrego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Republice Słowenii, reprezentowanej przez N. Pintar Gosencą, A. Vran oraz J. Kampoš, działające w charakterze pełnomocników, strona pozwana, popieranej przez: Republikę Czeską, reprezentowaną M. Smolka oraz T. Müllera, działających w charakterze pełnomocników, Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez S. Centenę Huertę, działającą w charakterze pełnomocnika, interwenienci, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: A. Tizzano, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca), E. Levits, J.J. Kasel i M. Berger, sędziowie, rzecznik generalny: N. Jääskinen, sekretarz: A. Impellizzeri, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 września 2012 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 2012 r., wydaje następujący Wyrok W swojej skardze Komisja Europejska zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując środków koniecznych w celu dostosowania się do: — art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz.U. L 237, s. 25; sprostowanie Dz.U. L 271, s. 70), zmienionej dyrektywą 2004/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U. L 164, s. 164; sprostowanie Dz.U. L 220, s. 58) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”) w związku z załącznikiem II do tej dyrektywy oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej (Dz.U. L 75, s. 29), zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U. L 164, s. 44) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”); — art. 6 ust. 2–5, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 i art. 11 dyrektywy 2001/14 oraz — art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14 Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tych przepisów. Ramy prawne Prawo Unii Dyrektywa 91/440 Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440: „Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienionej w załączniku II były powierzane organom lub [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty. Państwa członkowskie mogą jednakże nadać przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu organowi prawo do pobierania opłat oraz odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową, tj. inwestycje, utrzymanie oraz fundusze”. Załącznik II do tej dyrektywy wymienia „podstawow[e] funkcj[e] określon[e] w art. 6 ust. 3: — przygotowanie i podejmowanie decyzji związanych z przyznawaniem licencji przedsiębiorstwom kolejowym, w tym przyznawanie licencji indywidualnych, — podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów, — podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę, — monitorowanie wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganych przy świadczeniu określonych usług”. Dyrektywa 2001/14 Artykuł 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 stanowi: „2.   [Dla z]arządc[ów] infrastruktury będą […], przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. 3.   Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było prowadzone albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmujące[j] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami. 4.   W przypadku zawarcia umowy warunki takiej umowy i struktura wpłat w celu zapewnienia finansowania zarządcy infrastruktury będą uzgodnione z góry, obejmując cały okres umowy. 5.   Metoda rozliczenia kosztów zostanie ustalona. Państwa członkowskie mogą wymagać uprzedniego zatwierdzenia w tej sprawie. Metoda ta powinna być od czasu do czasu uaktualniana stosownie do najlepszej praktyki międzynarodowej”. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej dyrektywy: „Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 lub art. 8 opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednim kosztem wykonywania przewozów pociągami”. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi: „W celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności [wzrosty produktywności osiągnięte] przez przedsiębiorstwa kolejowe. Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać”. Artykuł 11 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie: „Systemy pobierania opłat za infrastrukturę będą, za pomocą planu wykonania [planu poprawy wydajności], zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy osiąganych wyników sieci kolejowej. Może to obejmować kary za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, i premie, jako nagrody za lepsze wykonanie od planowanego”. Artykuł 14 ust. 1 i 2 tej samej dyrektywy przewiduje: „1.   Państwa członkowskie mogą ustalić pewne ogólne ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury, respektując jednak niezależność zarządzania przewidzianą w art. 4 dyrektywy 91/440/EWG. Określone [szczegółowe] zasady alokacji zdolności przepustowej zostaną ustalone. Zarządca infrastruktury będzie wykonywać procesy przydziału zdolności przepustowej. W szczególności zarządca infrastruktury zapewni, żeby zdolność przepustowa infrastruktury była przydzielana na sprawiedliwych i niedyskryminujących zasadach oraz zgodnie z prawem Wspólnoty. 2.   Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, [funkcje, o których mowa w ust. 1 i opisane w niniejszym rozdziale], będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny [pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji] od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego”. Prawo słoweńskie Ustawa o transporcie kolejowym Zakon o železniškem prometu (ustawa o transporcie kolejowym) z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Uradni list RS št. 44/2007), w brzmieniu obowiązującym w niniejszym sporze (Uradni list RS št. 58/2009) (zwana dalej „ustawą o transporcie kolejowym”), stanowi w art. 21: „(1)   Do celów wykonywania funkcji, o których mowa w niniejszym artykule, rząd tworzy agencję publiczną transportu kolejowego [zwaną dalej »agencją transportu kolejowego« lub »agencją«]. […] (3)   Agencja sprawuje swoje funkcje w sposób gwarantujący niedyskryminujący dostęp do infrastruktury kolejowej, w tym: — przydzielanie tras pociągów; […] — ustalanie rozkładu jazdy pociągów dla sieci”. Zgodnie z treścią art. 11 tej ustawy: „(1)   Utrzymanie publicznej infrastruktury kolejowej i zarządzanie transportem kolejowym prowadzonym na tej infrastrukturze należy do obowiązków polegających na świadczeniu usług publicznych. (2)   Zarządca wypełnia obowiązki w zakresie świadczenia usług publicznych wymienione w ustępie poprzedzającym zgodnie z umową o świadczenie usług publicznych. […] (4)   Zarządzanie transportem kolejowym prowadzonym na publicznej infrastrukturze kolejowej obejmuje głównie: — zarządzanie ruchem pociągów; — opracowywanie i realizowanie rozkładu jazdy pociągów; […]”. Dekret z dnia 10 kwietnia 2008 r. Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi (dekret w sprawie przydzielania tras pociągów oraz opłat za użytkowanie publicznej infrastruktury kolejowej) z dnia 10 kwietnia 2008 r. (Uradni list RS št. 38/08, zwany dalej „dekretem z dnia 10 kwietnia 2008 r.”) stanowi w art. 9: „(1)   W ramach procesu konstrukcji rozkładu jazdy i przydzielania tras pociągów agencja, zarządca i wnioskodawca przestrzegają następujących zasad i terminów: […] — zarządca opracowuje projekt nowego sieciowego rozkładu jazdy oraz nowych liniowych rozkładów jazdy pociągów najpóźniej pięć miesięcy przed wejściem w życie nowego rozkładu jazdy pociągów i przekazuje go agencji; — przy opracowywaniu tego projektu zarządca konsultuje się z zainteresowanymi podmiotami oraz ze wszystkimi, którzy chcą przedstawić uwagi na temat wpływu, jaki rozkład jazdy pociągów może mieć na ich zdolność do świadczenia usług kolejowych w okresie obowiązywania rozkładu jazdy; — agencja przesyła projekt nowego rozkładu jazdy pociągów wnioskodawcom, którzy występowali o przydzielenie trasy pociągu, oraz innym zainteresowanym stronom, które chcą przedstawić uwagi na temat wpływu, jaki rozkład jazdy pociągów może mieć na ich zdolność do świadczenia usług kolejowych w okresie obowiązywania rozkładu jazdy, wyznaczając im na przekazanie ewentualnych uwag termin nie krótszy niż miesiąc”. Artykuł 20 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 10 kwietnia 2008 r. stanowi: „(2)   Dla zarządców infrastruktury, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, będą stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. W tym celu trzyletnia umowa zawierana pomiędzy agencją a zarządcą przewiduje, że część nadwyżek wypracowanych z innych rodzajów działalności gospodarczej zarządcy w rozumieniu poprzedniego ustępu nie jest uwzględniania do kalkulacji opłat, lecz zarządca ma prawo ją zatrzymać tytułem zachęty. […] (5)   Metoda kalkulacji opłat uwzględnia również wszystkie dane dotyczące systemu pobierania opłat, a także odpowiednie informacje na temat cen usług, o których mowa w art. 23 i 24, jeśli są one oferowane tylko przez jednego usługodawcę. Metoda uwzględnia, oprócz informacji o obowiązującym systemie pobierania opłat, także informacje związane z prawdopodobnymi zmianami opłat spodziewanymi w ciągu trzech następnych lat. Bierze się również pod uwagę środki mające na celu motywowanie przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy do zminimalizowania zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury. Może to obejmować kary za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw kolejowych, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, i premie, jako nagrody za lepsze wykonanie od planowanego”. Zgodnie z art. 21 tego samego dekretu: „(1)   W celu ustalenia wysokości opłat agencja stosuje kryteria określone w ustawie. (2)   Do oceny kryteriów, o których mowa w poprzednim ustępie, agencja bierze pod uwagę koszty eksploatacji określonego typu pociągu, które wynikają w szczególności z kosztów utrzymania linii, infrastruktury związanej z ruchem pociągu oraz zarządzaniem transportem kolejowym. (3)   Agencja zapewnia, żeby opłaty dla wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, które wykonują przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku, były obiektywnie równoważne i niedyskryminujące”. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi W dniu 10 maja 2007 r. Komisja przesłała Republice Słowenii kwestionariusz w celu sprawdzenia, czy to państwo członkowskie transponowało we właściwy sposób do swojego krajowego porządku prawnego dyrektywy: 2001/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. zmieniającą dyrektywę 91/440/EWG (Dz.U. L 75, s. 1); 2001/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. zmieniającą dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym (Dz.U. L 75, s. 26); oraz 2001/14 (zwane dalej łącznie „pierwszym pakietem kolejowym”). Władze Słowenii odpowiedziały na kwestionariusz pismem z dnia 11 lipca 2007 r. W dniu 21 listopada 2007 r. Komisja zażądała dodatkowych wyjaśnień, które Republika Słowenii dostarczyła pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. W dniu 26 czerwca 2008 r. Komisja, w oparciu o informacje przekazane przez Republikę Słowenii, skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia przepisom dyrektyw pierwszego pakietu kolejowego. Zasadnicze wytknięte Republice Słowenii nieprawidłowości dotyczyły braku niezależności zarządcy infrastruktury, pobierania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej oraz organu inspekcji kolejowej. W dniu 22 sierpnia 2008 r. Republika Słowenii udzieliła odpowiedzi na skierowane przez Komisję wezwanie. Państwo to przekazało następnie Komisji pismami z dnia 16 marca i 8 lipca 2009 r. dodatkowe informacje. W dniu 9 października 2009 r. Komisja skierowała do Republiki Słowenii uzasadnioną opinię, w której z jednej strony zarzuciła Republice Słowenii, że nie przetransponowała ona do swojego wewnętrznego porządku prawnego dyrektyw z pierwszego pakietu kolejowego, a z drugiej strony wezwała Republikę Słowenii do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania. W piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. Republika Słowenii wskazała, iż przyjęła do wiadomości naruszenia zarzucane jej w uzasadnionej opinii i poinformowała o zamiarze ich wyeliminowania. W swojej odpowiedzi na uzasadnioną opinię datowanej na dzień 8 marca 2010 r. Republika Słowenii powtórzyła wszystkie wyjaśnienia, które przedstawiła w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r., uściślając, że teksty aktów ustawowych i wykonawczych zmierzające do wyeliminowania zarzucanych uchybień zostaną wkrótce przyjęte. W tych okolicznościach Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie. Postępowanie przed Trybunałem Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 14 czerwca 2011 r. Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Słowenii. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 1 lutego 2012 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w następstwie pisma z dnia 10 lutego 2011 r., poprzez które Republika Słowenii powiadomiła tę instytucję o środku transponującym do porządku prawnego tego państwa zobowiązań, które na nim ciążą na mocy art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14, wycofuje zarzut skargi oparty na naruszeniu tego przepisu. W przedmiocie skargi W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego niezależności jednostki wykonującej podstawowe funkcje wymienione w załączniku II do dyrektywy 91/440 Argumentacja stron Komisja utrzymuje, że Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz załącznika II do tego aktu, a także art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, ponieważ zarządca infrastruktury, który sam świadczy kolejowe usługi transportowe, po pierwsze, uczestniczy w ustalaniu rozkładu jazdy pociągów, oraz po drugie, prowadzi ruch pociągów. W ten sposób zarządca ten uczestniczy w wykonywaniu funkcji wydawania decyzji związanych z przydzielaniem tras pociągów lub z alokacją zdolności przepustowej infrastruktury. Komisja twierdzi w tym względzie, że wprawdzie art. 21 ustawy o transporcie kolejowym zadanie przydzielania tras pociągów powierza agencji transportu kolejowego, jednak zarządca infrastruktury, a mianowicie koleje słoweńskie, ma uczestniczyć w wydawaniu decyzji związanych z przydzielaniem tras pociągów lub z alokacją zdolności przepustowej infrastruktury w zakresie, w jakim zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy opracowywanie i realizowanie rozkładu jazdy pociągów należy do jego kompetencji. Komisja zaznacza ponadto, że koleje słoweńskie nadal uczestniczą w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów, ponieważ art. 9 dekretu z dnia 10 kwietnia 2008 r. przewiduje, iż zarządca opracowuje projekt nowego rozkładu jazdy pociągów i konsultuje się w jego sprawie z zainteresowanymi podmiotami przed przekazaniem go agencji transportu kolejowego, która wysyła projekt nowego rozkładu jazdy do wnioskodawców ubiegających się o przydzielenie tras, a następnie wydaje ostateczną decyzję o przydziale. Komisja twierdzi ponadto, że zarządca infrastruktury jest także odpowiedzialny za prowadzenie ruchu pociągów, ponieważ art. 11 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, iż zarządzanie ruchem pociągów wchodzi w zakres zarządzania transportem kolejowym prowadzonym na publicznej infrastrukturze kolejowej. Republika Słowenii utrzymuje, że twierdzenia Komisji są bezpodstawne. W szczególności twierdzi ona, że w art. 3 zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o železniškem prometu z dnia 16 grudnia 2010 r. (Uradni list RS št. 106/2010) (ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, zwanej dalej „ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r.”) odebrał zarządcy infrastruktury wszelkie kompetencje do ustalania sieciowych rozkładów jazdy pociągów i że kompetencje w tym zakresie zostały przeniesione na publiczną agencję transportu kolejowego. Republika Słowenii utrzymuje ponadto, iż zarządzanie ruchem pociągów nie znajduje się wśród „podstawowych funkcji” wymienionych w załączniku II do dyrektywy 91/440.To państwo członkowskie twierdzi, iż rozkłady jazdy są ustalane przez agencję transportu kolejowego, zarządca zaś ma dostęp – jako zarządzający ruchem – tylko do faktycznej kontroli biegu pociągów, a do tego celu otrzymuje jedynie dane, jakie pozostałe przedsiębiorstwa kolejowe mogą uzyskać na podstawie sieciowych rozkładów jazdy. Ocena Trybunału W pierwszej części zarzutu pierwszego Komisja utrzymuje, że Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 w związku z załącznikiem II do tego aktu oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, w zakresie w jakim zarządca infrastruktury, który również dostarcza usługi transportu kolejowego, uczestniczy w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów i tym samym w funkcji przydziału tras pociągów lub alokacji zdolności przepustowej infrastruktury. W tym względzie trzeba przede wszystkim stwierdzić, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r., odnośnie do której Republika Słowenii podnosi, że cofnęła wszystkie kompetencje zarządcy infrastruktury w zakresie ustalania rozkładu jazdy pociągów i całkowicie przekazała tę kompetencję agencji transportu kolejowego, została uchwalona po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję temu państwu członkowskiemu. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału występowanie uchybienia powinno być oceniane w zależności od sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-206/10 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-3573, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie powinna wiec być brana pod uwagę w ramach badania przez Trybunał zasadności niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom. Następnie należy przypomnieć, że dyrektywa 91/440 zapoczątkowała liberalizację transportu kolejowego, mając na celu zapewnienie sprawiedliwego i niedyskryminacyjnego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury. Dla zagwarantowania takiego dostępu art. 6 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy ustanowił zasadę niezależności organu odpowiedzialnego za podstawowe funkcje, które są wymienione w załączniku II do tego aktu (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C‑473/10 Komisja przeciwko Węgrom, pkt 44). Na podstawie tego załącznika II za funkcję podstawową w rozumieniu tego art. 6 ust. 3 uważa się w szczególności podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocenę dostępności. W konsekwencji przedsiębiorstwo kolejowe nie może być odpowiedzialne za określanie i ocenę dostępności w celu wydania decyzji dotyczącej przedzielenia poszczególnych tras pociągów. W niniejszej sprawie art. 9 dekretu z dnia 10 kwietnia 2008 r. przyznaje zarządcy infrastruktury, tj. kolejom słoweńskim, kompetencje w celu opracowania projektu nowego sieciowego rozkładu jazdy oraz nowych liniowych rozkładów jazdy pociągów. Z tego przepisu wynika ponadto, że przy opracowywaniu tego projektu zarządca infrastruktury ma obowiązek przeprowadzić konsultacje z zainteresowanymi stronami oraz ze wszystkimi, którzy chcą przedstawić uwagi w przedmiocie wpływu, jaki mógłby mieć rozkład jazdy na ich zdolność do świadczenia przewozów kolejowych w okresie obowiązywania rozkładu. Koleje słoweńskie wprawdzie działają pod nadzorem agencji transportu kolejowego, która jest wyłącznie właściwa w przedmiocie ustalania rozkładu jazdy oraz przydzielania poszczególnych tras pociągów, niemniej jednak na przedsiębiorstwo kolejowe, zważywszy na brzmienie załącznika II do dyrektywy 91/440 wyliczającego w sposób wyraźny „określanie, jak i ocenę dostępności” wśród podstawowych funkcji, nie można scedować ogółu prac przygotowawczych do wydania decyzji należących do funkcji podstawowych. Wreszcie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 wynika, że jeżeli zarządca infrastruktury nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego – jak to ma miejsce w przypadku Słowenii – funkcję alokacji zdolności przepustowej infrastruktury powierza się organowi alokującemu, który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa przewozowego. Tymczasem, jak słusznie stwierdza Komisja, koleje słoweńskie nadal uczestniczą w ustalaniu rozkładów jazdy pociągów, a w konsekwencji w wykonywaniu funkcji przydzielania tras pociągów lub alokacji zdolności przepustowej infrastruktury. Z powyższych rozważań wynika, że część pierwszą zarzutu pierwszego Komisji należy uznać za uzasadnioną. W drugiej części zarzutu pierwszego Komisja zarzuca Republice Słowenii, że ta uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 w związku z załącznikiem II do tego aktu oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, w zakresie w jakim zarządca infrastruktury jest odpowiedzialny za prowadzenie ruchu pociągów na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. W swojej replice Komisja ponadto podnosi, że w razie zakłóceń w ruchu zarządca infrastruktury ma obowiązek dokonania nowego przyznania tras pociągów. W tym względzie instytucja ta odwołuje się do programu sieci Republiki Słowenii z 2011, zgodnie z którym „w razie potrzeby lub jeżeli infrastruktura jest tymczasowo niedostępna, zarządca przydzielonych tras pociągów może odmówić tymczasowo ich wykorzystania, tak długo jak to tylko konieczne do przywrócenia systemu”. Ten sam program przewiduje ponadto, że „w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności powodujących konieczność zmiany przydzielonych tras zarządca ma prawo, po uzgodnieniu z przewoźnikiem, dostosować trasę w sposób możliwie jak najlepiej zapewniający skomunikowanie pociągów ustalone pierwotnie”. W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć, że zarządzania ruchem nie należy uznawać za funkcję podstawową, która powinna być powierzona niezależnemu organowi (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Węgrom, pkt 55). Tymczasem, jak wynika z art. 6 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 91/440, odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą, z wyjątkiem funkcji podstawowych, może być powierzona przedsiębiorstwom kolejowym. Zarządzanie ruchem może być zatem powierzone zarządcy infrastruktury, który jest również przedsiębiorstwem kolejowym, jak w przypadku Słowenii. Po drugie, odnośnie do argumentów Komisji, zgodnie z którymi w Słowenii zarządca infrastruktury ma obowiązek ma obowiązek dokonania nowego przyznania tras pociągów w razie zakłóceń w ruchu, należy przypomnieć, że strona nie może zmienić przedmiotu sporu w toku postępowania, a zasadność skargi podlega rozpatrzeniu przy uwzględnieniu jedynie żądań zawartych w skardze wszczynającej postępowanie (wyrok z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie C-543/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-11241, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy również przypomnieć o tym, że na mocy art. 21 akapit pierwszy Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem Komisja jest zobowiązana, w przypadku każdej skargi złożonej na podstawie art. 258 TFUE, do wskazania konkretnych zarzutów, w przedmiocie których Trybunał ma rozstrzygnąć (zob. wyrok z dnia 30 września 2010 r. w sprawie C-132/09 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I-8695, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Żądania te powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jednego zarzutu (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja w skardze podnosiła, że zarządzanie ruchem pociągów powinno być powierzone jednostce, która sama nie jest dostawcą usług transportu kolejowego, jednak bez odnoszenia się – co uczyniła w swojej replice – do nowego przyznania tras kolejowych w przypadku zakłóceń w ruchu. W konsekwencji należy stwierdzić, że Komisja rozszerzyła przedmiot tej skargi, w zakresie w jakim obejmuje on nowy przydział tras w razie zakłóceń w ruchu. W zakresie, w jakim Komisja opiera się na tym rozumowaniu, drugą część jej zarzutu pierwszego należy pominąć jako niedopuszczalną. W świetle powyższych rozważań należy uznać, po pierwsze, zasadność części pierwszej zarzutu pierwszego Komisji, oraz po drugie, uznać drugą część tego zarzutu za częściowo nieuzasadnioną, a częściowo niedopuszczalną. W przedmiocie zarzutów drugiego i trzeciego, opartych, odpowiednio, na braku systemu zachęt do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wysokości opłat za dostęp oraz braku planu poprawy wydajności Argumentacja stron Komisja utrzymuje, po pierwsze, że Republika Słowenii, nie wprowadzając mechanizmu przeznaczonego do motywowania zarządców infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury i wysokości opłat za dostęp, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14. Po drugie, utrzymuje ona, że Republika Słowenii, nie wprowadzając planu poprawy wydajności mającego zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do ograniczenia zakłóceń i poprawy warunków eksploatacyjnych infrastruktury, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 11 dyrektywy 2001/14. Odnośnie do zarzutu dotyczącego art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 Republika Słowenii twierdzi, że art. 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. przewiduje, iż zachęty motywują zarządcę infrastruktury, przy przestrzeganiu wymogów w zakresie bezpieczeństwa, do utrzymania i polepszania jakości usług infrastruktury, do zmniejszania kosztów zapewnienia infrastruktury, a także zmniejszania wysokości opłat. Republika Słowenii dodaje, że restrukturyzacja kolei słoweńskich, przekształcająca tę spółkę w trzy oddziały, których przedmiotem działalności jest, odpowiednio, transport pasażerów, transport towarów i wykonywanie funkcji zarządcy infrastruktury, pozwoli zarządcy infrastruktury kolejowej dysponować znacznie większym zakresem autonomii handlowej, tak że warunki wymagane dla zapewnienia wydajności systemu zachęt będą spełnione. Odnośnie do zarzutu opartego braku transpozycji art. 11 dyrektywy 2001/14 Republika Słowenii twierdzi, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. dodała dwa nowe ustępy do art. 15d ustawy o transporcie kolejowym, zapewniając podstawę prawną do wydania przepisów wykonawczych, które umożliwią opracowanie przyszłego planu poprawy wydajności. Ocena Trybunału Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przypomnianym w pkt 32 niniejszego wyroku istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał. Tymczasem w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że argumenty przedstawione przez Republikę Słowenii są zasadne wyłącznie względem zmian wprowadzonych przez przepisy krajowe po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii przesłanej do tego państwa członkowskiego przez Komisję w dniu 9 października 2009 r. W tych okolicznościach należy stwierdzić zasadność zarzutów drugiego i trzeciego podniesionych przez Komisję na poparcie skargi. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego kalkulacji opłaty pobieranej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej Argumentacja stron Komisja twierdzi, że nie przewidując metody kalkulacji opłat za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń po koszcie, który jest bezpośrednim kosztem wykonywania przewozów pociągami, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE. Komisja zarzuca ponadto Republice Słowenii niezapewnienie w swoim ustawodawstwie przepisów, na podstawie których można sprawdzić, czy każdy z segmentów rynku jest faktycznie zdolny do poniesienia podwyżki wprowadzanej w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, uchybiając zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. Republika Słowenii twierdzi z kolei, że mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. do art. 15d ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym został dodany przepis, na podstawie którego wysokość opłaty pobieranej za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń jest naliczana po koszcie, który jest bezpośrednim kosztem wykonywania przewozów kolejowych. Państwo to dodaje, że na podstawie uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi z dnia 24 grudnia 2009 r. (rozporządzenia w sprawie rozdziału tras pociągów i opłat za korzystanie z publicznej infrastruktury kolejowej, Uradni list RS št. 113/09) wysokość opłat jest ustalana na podstawie kosztów eksploatacji danego typu pociągu, które są w szczególności potwierdzone kosztami utrzymania torów oraz kosztami związanymi z ruchem pociągów oraz z zarządzeniem ruchem. Wreszcie Republika Słowenii twierdzi, że właśnie trwają prace nad zmianą tego rozporządzenia i planuje się dodanie przepisu określającego sposób, w jaki powinno się sprawdzać, czy określony segment rynku jest faktycznie zdolny do poniesienia podwyżki wprowadzanej w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Ocena Trybunału Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przypomnianym w pkt 32 niniejszego wyroku istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał. W niniejszym przypadku Republika Słowenii powołuje się na poparcie swoich argumentów na zmiany przepisów ustawowych i wykonawczych uchwalonych po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii przesłanej temu państwu członkowskiemu przez Komisję w dniu 9 października 2009 r. i w konsekwencji taka argumentacja nie może zostać przyjęta. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń powinny być równe z kosztem, który jest bezpośrednim kosztem wykonywania przewozów pociągami, bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 tego samego przepisu lub art. 8 tej dyrektywy. W tym względzie art. 21 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2008 r., w zakresie w jakim stanowi, że wysokość opłat oblicza się na podstawie kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem przewozów kolejowych, należy uznać za spełniający wymogi art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14. Jednakże nie zaprzecza się, że art. 15 ustawy o transporcie kolejowym przewidywał przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., że obliczanie wysokości opłaty za dostęp do infrastruktury powinno uwzględniać „opłatę za korzystanie z infrastruktury transportowej w innych podsystemach, w szczególności w transporcie drogowym”. Takie kryterium natomiast w sposób oczywisty nie ma żadnego bezpośredniego związku z wykonywaniem przewozów kolejowych. Należy więc uznać za zasadną część pierwszą czwartego zarzutu Komisji, opartą na naruszeniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14. Odnośnie wreszcie do części drugiej zarzutu czwartego, opartej na naruszeniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, należy przypomnieć, że przepis ten przewiduje, iż jeżeli rynek może to wytrzymać, państwa członkowskie mogą dokonywać podwyżek w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Na podstawie tego przepisu państwa członkowskie nie mają obowiązku ustanowienia w swoich przepisach krajowych warunków, zgodnie z którymi zarządca infrastruktury musi określić zdolność segmentów rynku do poniesienia ewentualnego podwyższenia kosztów, ani okoliczności, w których ma on obowiązek uczynienia tego (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C‑556/10 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 89). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w chwili upływu terminu wyznaczonego Republice Słowenii przez Komisję w uzasadnionej opinii z dnia 9 października 2009 r. żaden przepis prawa słoweńskiego nie przewidywał, by w celu pełnego odzyskania kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury konieczne było zbadanie, czy każdy segment rynku jest faktycznie zdolny do poniesienia ewentualnego podwyższenia kosztów. W konsekwencji należy również uznać za zasadną część drugą czwartego zarzutu Komisji, opartą na naruszeniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. W świetle powyższych rozważań, po pierwsze, należy stwierdzić, że nie podejmując środków koniecznych w celu dostosowania się do: — art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG i załącznika II do tego aktu oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE, oraz — art. 6 ust. 2–5, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 oraz art. 11 dyrektywy 2001/14, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych przepisów, oraz po drugie, należy oddalić skargę Komisji w pozostałym zakresie. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ żądania Komisji i Republiki Słowenii zostały uwzględnione tylko częściowo, należy orzec, że każda z nich pokrywa własne koszty. Na podstawie art. 140 § 1 tego samego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii pokrywają własne koszty.   Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:   1) Nie podejmując środków koniecznych w celu dostosowania się do: — art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych, zmienionej dyrektywą 2004/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., i załącznika II do tego aktu oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., oraz — art. 6 ust. 2–5, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 oraz art. 11 dyrektywy 2001/14, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych przepisów.   2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.   3) Komisja Europejska, Republika Słowenii, Republika Czeska i Królestwo Hiszpanii pokrywają własne koszty.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: słoweński