C-642/18

WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba) z dnia 5 grudnia 2019 r. ( *1 ) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2008/98/WE – Artykuły 30 i 33 – Plany gospodarki odpadami – Wspólnoty autonomiczne Balearów i Wysp Kanaryjskich (Hiszpania) – Obowiązek dokonania zmiany – Obowiązek zgłoszenia Komisji – Brak prawidłowego wezwania do usunięcia uchybienia – Wysłanie przedwcześnie wezwania do usunięcia uchybienia – Niedopuszczalność W sprawie C‑642/18 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 12 października 2018 r., Komisja Europejska, którą reprezentowali S. Pardo Quintillán i E. Sanfrutos Cano oraz F. Thiran, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, przeciwko Królestwu Hiszpanii, które reprezentował L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika, strona pozwana, TRYBUNAŁ (ósma izba), w składzie: L.S. Rossi (sprawozdawczyni), prezes izby, J. Malenovský i F. Biltgen, sędziowie, rzecznik generalny: J. Kokott, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 września 2019 r., wydaje następujący Wyrok Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie dokonując zmiany planów gospodarki odpadami przewidzianych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3), w odniesieniu do wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich i nie informując jej oficjalnie o dokonaniu zmiany planów, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy, odpowiednio, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 tej dyrektywy. Ramy prawne Artykuł 28 ust. 1 dyrektywy 2008/98 stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają, aby ich właściwe organy opracowały co najmniej jeden plan gospodarki odpadami zgodnie z art. 1, 4, 13 i 16. Plany te z osobna lub łącznie pokrywają cały obszar geograficzny danego państwa członkowskiego”. Artykuł 30 ust. 1 tej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają, aby plany gospodarki odpadami i programy zapobiegania powstawaniu odpadów były oceniane przynajmniej co sześć lat i zmieniane stosownie do potrzeb, a w odpowiednich przypadkach [w takiej sytuacji] zgodnie z art. 9 i 11”. Artykuł 33 ust. 1 wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie: „Państwa członkowskie informują Komisję o planach gospodarki odpadami i programach zapobiegania powstawaniu odpadów, o których mowa w art. 28 i 29, po ich przyjęciu oraz o wszelkich znacznych zmianach tych planów i programów”. Zgodnie z art. 40 ust. 1 dyrektywy 2008/98 termin jej transpozycji był określony na dzień 12 grudnia 2010 r., czyli dwa lata po jej wejściu w życie w dniu 12 grudnia 2008 r. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi W dniu 18 listopada 2016 r. Komisja wystosowała do Królestwa Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym utrzymywała, że państwo to, nie przyjmując ani nie zmieniając planów gospodarki odpadami wspólnot autonomicznych Aragonii, Balearów, Wysp Kanaryjskich, Kantabrii, Kastylii-La Manchy, Katalonii, Estremadury, Galicji, La Rioja, Madrytu, Murcja i Nawarya oraz autonomicznego miasta Ceuta i w konsekwencji nie zgłaszając jej tych planów, Królestwo Hiszpanii naruszyło art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Królestwo Hiszpanii odpowiedziało na to wezwanie do usunięcia uchybienia. W dniu 14 lipca 2017 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że Królestwo Hiszpanii w dalszym ciągu uchybia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy 2008/98 w odniesieniu do wspólnot autonomicznych Aragonii, Balearów, Wysp Kanaryjskich, Madrytu i autonomicznego miasta Ceuta oraz wezwała to państwo członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania rzeczonej uzasadnionej opinii, tj. do dnia 14 września 2017 r. Pismami z dnia 14 września 2017 r., 17 stycznia, 18 maja, 23 maja i 6 czerwca 2018 r. Królestwo Hiszpanii odpowiedziało na tę uzasadnioną opinię. Zważywszy, że Królestwo Hiszpanii nie podjęło jeszcze niezbędnych środków w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z dyrektywy 2008/98, Komisja w dniu 12 października 2018 r. podjęła decyzję o wniesieniu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Postępowanie przed Trybunałem Komisja w skardze utrzymywała, że nie przyjmując lub nie dokonując przeglądu, a w konsekwencji nie powiadamiając o planach gospodarki odpadami wspólnot autonomicznych Aragonii, Balearów, Wysp Kanaryjskich i Madrytu oraz autonomicznego miasta Ceuta, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim, odpowiednio, na mocy art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Mając na uwadze informacje przekazane przez Królestwo Hiszpanii w odpowiedzi na skargę, dotyczące zasadniczo przyjęcia i przekazania Komisji w 2018 r. nowych planów gospodarki odpadami dla wspólnot autonomicznych Aragonii i Madrytu oraz autonomicznego miasta Ceuta, Komisja postanowiła wycofać skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie, w jakim dotyczy ona tych wspólnot autonomicznych i owego miasta autonomicznego. Ponadto, odnośnie do wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich, Komisja postanowiła wycofać skargę w zakresie nieprzyjęcia planów gospodarki odpadami dla tych dwóch wspólnot autonomicznych, a mianowicie zarzut oparty na naruszeniu art. 28 ust. 1 dyrektywy 2008/98, ponieważ plany te, przyjęte przed wejściem w życie tej dyrektywy, zostały przekazane przez Królestwo Hiszpanii. Komisja ograniczyła zatem przedmiot swojej skargi o stwierdzenie uchybienia do zarzutów dotyczących naruszenia obowiązków dokonania zmiany i zgłoszenia planów gospodarki odpadami, o których mowa, odpowiednio, w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98 i art. 33 ust. 1 tej dyrektywy, w odniesieniu wyłącznie do wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich. Żądania stron Komisja wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie, że nie dokonując zmiany planów gospodarki odpadami przewidzianych w dyrektywie 2008/98 w odniesieniu do wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 30 ust. 1 tej dyrektywy; – stwierdzenie, że nie informując oficjalnie Komisji o zmianie planów gospodarki odpadami w odniesieniu do wspólnot autonomicznych Balearów i Wysp Kanaryjskich, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 33 ust. 1 dyrektywy 2008/98 oraz – obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania. Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o: – oddalenie skargi oraz – obciążenie Komisji kosztami postępowania. W przedmiocie dopuszczalności skargi Należy przypomnieć, że celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianej w art. 258 akapit pierwszy TFUE jest umożliwienie danemu państwu członkowskiemu wywiązania się ze swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii lub skutecznej obrony przed zarzutami sformułowanymi przez Komisję. Prawidłowość tego postępowania stanowi więc istotną gwarancję zamierzoną przez traktat FUE, której celem jest zapewnienie ochrony praw danego państwa członkowskiego. Tylko w wypadku, gdy gwarancja ta jest zapewniona, postępowanie kontradyktoryjne przed Trybunałem może pozwolić Trybunałowi na rozstrzygnięcie kwestii, czy państwo członkowskie rzeczywiście uchybiło zobowiązaniom, których naruszenie utrzymuje Komisja. Wezwanie do usunięcia uchybienia w ramach procedury poprzedzającej wniesienie skargi ma w szczególności na celu określenie przedmiotu sporu oraz wskazanie państwu członkowskiemu wezwanemu do przedstawienia uwag, informacji niezbędnych do przygotowania obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2003 r., Komisja/Włochy, C‑145/01, EU:C:2003:324, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). Podobnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wydanie wezwania do usunięcia uchybienia na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE zakłada z góry, że Komisja może skutecznie zarzucić uchybienie zobowiązaniu ciążącemu na danym państwie członkowskim. (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lutego 2001 r., Komisja/Francja, C‑230/99, EU:C:2001:100, pkt 32; a także z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑23/05, EU:C:2005:660, pkt 7). Wynika z tego, że wszczęcie etapu poprzedzającego wniesienie skargi w ramach procedury przewidzianej w art. 258 akapit pierwszy TFUE, nawet jeśli Komisja nie może skutecznie zarzucić uchybienia zobowiązaniu ciążącemu na danym państwie członkowskim, nieuchronnie wpływa na prawidłowość postępowania stwierdzającego uchybienie, jakiego dopuściło się państwo członkowskie. Ponadto brak wezwania do usunięcia uchybienia zgodnie z wymogami z art. 258 TFUE stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą Trybunał może w każdej chwili zbadać z urzędu (zob. podobnie postanowienie z dnia 13 września 2000 r., Komisja/Niderlandy, C‑341/97, EU:C:2000:434, pkt 21; wyrok z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑23/05, EU:C:2005:660, pkt 5, 7). W niniejszej sprawie Komisja – jak podniosła zasadniczo rzecznik generalna w pkt 17–19 swojej opinii – kierując do Królestwa Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 18 listopada 2016 r., zarzuciła temu państwu członkowskiemu uchybienie zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2008/98, którego nie mogła jeszcze podnieść w tym dniu. Po pierwsze, jak wskazano w replice, Komisja dokonała wykładni art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby plany gospodarki odpadami były poddane ocenie przynajmniej co sześć lat i, w razie konieczności, zmieniane w ten sposób, że instytucja ta nakłada na państwa członkowskie obowiązek zmiany tych planów w okresie sześciu lat od daty wejścia w życie omawianej dyrektywy, czyli od dnia 12 grudnia 2008 r. Jednakże przewidziany w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98 obowiązek oceny i, w razie potrzeby, zmiany planów gospodarki odpadami przyjętych przez wspólnoty autonomiczne Balearów i Wysp Kanaryjskich, mógł powstać dopiero w dniu upływu terminu na transpozycję tej dyrektywy, jak wynika z art. 40 ust. 1 tej dyrektywy, czyli od dnia 12 grudnia 2010 r. W związku z tym termin, w którym państwa członkowskie muszą wypełnić swoje zobowiązania wynikające z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98 dla celów powstania zobowiązania, upłynął dopiero sześć lat po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy, tj. w dniu 12 grudnia 2016 r. Zatem, kierując do Królestwa Hiszpanii w dniu 18 listopada 2016 r. wezwanie do zakończenia utrzymywanego uchybienia zobowiązaniu przewidzianemu w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98, Komisja wszczęła przedwcześnie etap poprzedzający wniesienie skargi w ramach postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE. Ponieważ zobowiązanie, któremu uchybienie zarzuca Komisja, nie zrodziło się dopiero po dacie wystosowania wezwania do usunięcia uchybienia, Komisja nie mogła skutecznie powoływać się na uchybienie obowiązkowi przewidzianemu we wspomnianym art. 30 ust. 1. Przeciwna hipoteza byłaby ponadto nieuchronnie sprzeczna z wymogami pewności prawnej właściwymi dla każdej procedury, która może stać się sporna (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lutego 2001 r., Komisja/Francja, C‑230/99, EU:C:2001:100, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Po drugie, to samo dotyczy zarzucanego naruszenia obowiązku powiadamiania o wszelkich istotnych zmianach planów gospodarki odpadami w rozumieniu art. 33 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Ponieważ ów obowiązek powiadamiania ma charakter pomocniczy w stosunku do obowiązku dokonania zmiany tych planów, dopiero po zakończeniu procedury oceny i po dokonaniu ewentualnych zmian tych planów możliwe jest przeprowadzenie oceny zakresu zmiany i ustalenie w danym wypadku, że państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi powiadomienia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Wynika stąd, że Komisja również nie mogła skutecznie utrzymywać istnienia jakiegokolwiek uchybienia zobowiązaniu zgłoszenia w rozumieniu art. 33 ust. 1 przed upływem sześcioletniego okresu przewidzianego w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2008/98, tj. przed dniem 12 grudnia 2016 r. W świetle wszystkich powyższych rozważań skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Hiszpanii wniosło o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a skarga przez nią wniesiona została uznana za niedopuszczalną, należy obciążyć Komisję kosztami postępowania.   Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:   1) Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.   2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: hiszpański.