C-651/16

WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba) z dnia 7 marca 2018 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Zabezpieczenie społeczne – Zasiłek macierzyński – Obliczanie wysokości na podstawie dochodów ubezpieczonego uzyskanych w dwunastomiesięcznym okresie odniesienia – Osoba pełniąca podczas tego okresu służbę w jednej z instytucji Unii Europejskiej – Przepisy krajowe przewidujące ustalanie rozpatrywanej kwoty na 70% średniej podstawy składki ubezpieczeniowej – Ograniczenie swobodnego przepływu pracowników – Zasada lojalnej współpracy W sprawie C‑651/16 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Augstākā tiesa (sąd najwyższy, Łotwa) postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 grudnia 2016 r., w postępowaniu: DW przeciwko Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra, TRYBUNAŁ (dziesiąta izba), w składzie: E. Levits, prezes izby, A. Borg Barthet i F. Biltgen (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: P. Mengozzi, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi przedstawione: – przez DW osobiście, – w imieniu rządu łotewskiego przez I. Kucinę i A. Bogdanovą, działające w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu estońskiego przez N. Grünberg, działającą w charakterze pełnomocnika, – w imieniu Komisji Europejskiej przez I. Naglisa i M. Kellerbauera, działających w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE. Wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy DW a Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra (krajowym zakładem ubezpieczeń społecznych, Łotwa) w przedmiocie ustalenia wysokości należnego DW zasiłku macierzyńskiego. Ramy prawne Artykuł 31 Likums „Par maternitātes un slimības apdrošināšanu” (ustawy o ubezpieczeniu macierzyńskim i zdrowotnym, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 182, s. 465) stanowi w ust. 1, 6 i 7: „1.   Średnia podstawa składek na ubezpieczenie dla celów obliczenia świadczenia z zabezpieczenia społecznego wypłacanego przez państwo jest określana wedle średniej podstawy składek osoby ubezpieczonej w okresie 12 miesięcy kalendarzowych, kończącym się 2 miesiące kalendarzowe przed miesiącem, w którym zrealizowało się ryzyko ubezpieczeniowe […]. […] 6.   Jeżeli w części okresu uwzględnianego dla celów określenia średniej podstawy składek na ubezpieczenie wskazanych w ust. 1 […] osoba ubezpieczona nie została zarejestrowana w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego lub przebywała na urlopie bezpłatnym, […] średnia podstawa składek na ubezpieczenie, związana z tą częścią okresu, a także z częścią okresu, w której brak było średniej podstawy składki ze względu na urlop bezpłatny, z wyjątkiem urlopu bezpłatnego udzielonego na opiekę nad dzieckiem, wynosi dla celów obliczenia zasiłku macierzyńskiego lub ojcowskiego 70% średniej podstawy składki na ubezpieczenie określonej w państwie. 7.   Jeżeli w części okresu uwzględnianego dla celów określenia średniej podstawy składek na ubezpieczenie wskazanych w ust. 1 […] osoba ubezpieczona nie miała średniej podstawy składek na ubezpieczenie z powodu niezdolności do pracy, urlopu związanego z ciążą i urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu bezpłatnego, udzielonego na opiekę nad dzieckiem, albo urlopu wychowawczego, średnia podstawa składek na ubezpieczenie jest równa kwocie z okresu odniesienia pomniejszonej o dni tymczasowej niezdolności do pracy, urlopu związanego z ciążą lub urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, udzielonego na opiekę nad dzieckiem, albo urlopu wychowawczego”. Zgodnie z art. 7 Ministru Kabineta noteikumi Nr. 270 „Vidējās apdrošināšanas iemaksu algas aprēķināšanas kārtība un valsts sociālās apdrošināšanas pabalstu piešķiršanas, aprēķināšanas un izmaksas kārtība” (dekretu rady ministrów nr 270 określającego sposoby obliczania średniej podstawy składek na ubezpieczenie oraz warunki przyznawania, obliczania i wypłacania świadczeń z krajowego zabezpieczenia społecznego) z dnia 27 lipca 1998 r. (Latvijas Vēstnesis,1998, nr 223/224, s. 1284): „7.   Dla celów obliczenia średniej podstawy składek na ubezpieczenie pracownika najemnego do podstawy składek na ubezpieczenie wlicza się całą podstawę składki na ubezpieczenie, uzyskaną przez pracownika w okresie wskazanym w art. 31 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu macierzyńskim i zdrowotnym: 7.1. jako pracownik najemny: 7.1.1. pracodawcy, z którym w dniu wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego pracownik pozostawał w jednym ze wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o zabezpieczeniu społecznym stosunków prawnych, które uzasadniają określenie podstawy składek na ubezpieczenie”. Artykuł 8 tego dekretu stanowi: „Średnia podstawa składek na ubezpieczenie dla celów uzyskania świadczeń z zabezpieczenia społecznego we wszystkich wypadkach wskazanych w art. 7 niniejszego dekretu jest obliczana wedle następującego wzoru: Vd = (A1 + A2 + … + A12)/D, w którym Vd = średnia podstawa składki na ubezpieczenie na dzień kalendarzowy […] A1, A2… = kwota podstawy składki na ubezpieczenie, uzyskana w ramach pracy najemnej w danym miesiącu na przestrzeni dwunastomiesięcznego okresu wskazanego w art. 31 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu macierzyńskim i zdrowotnym, z wykluczeniem dodatków, bonifikat, zasiłków i innych form wynagrodzenia, które pracodawca uiścił na rzecz ubezpieczonego zgodnie z postanowieniami układu zbiorowego lub umowy o pracę w okresie tymczasowej niezdolności do pracy, urlopu związanego z ciążą i macierzyńskiego, urlopu wychowawczego albo urlopu bezpłatnego udzielonego na opiekę nad dzieckiem; D = liczba dni kalendarzowych okresu wskazanego w art. 31 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu macierzyńskim i zdrowotnym, z wyłączeniem dni kalendarzowych tymczasowej niezdolności do pracy uprawniających do wypłaty świadczenia związanego z chorobą, urlopem związanym z ciążą i macierzyńskim, urlopem ojcowskim, urlopem bezpłatnym udzielonym na opiekę nad dzieckiem i urlopem wychowawczym”. Spór w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne W dniu 2 stycznia 2014 r. DW złożyła w krajowym zakładzie ubezpieczeń społecznych wniosek o przyznanie zasiłku macierzyńskiego na okres jej urlopu związanego z ciążą. W dniu 2 kwietnia 2014 r. złożyła również wniosek o przyznanie jej tego zasiłku na czas trwania urlopu macierzyńskiego. Krajowy zakład ubezpieczeń społecznych przyznał omawiany zasiłek na następujące okresy: od dnia 2 stycznia do dnia 12 marca 2014 r. i od dnia 13 marca do dnia 21 maja 2014 r. Zasiłek macierzyński został ustalony w wysokości 80% średniej podstawy składki obliczonej na dzień kalendarzowy skarżącej w odniesieniu do dochodów uzyskanych przez DW w okresie dwunastu miesięcy kalendarzowych od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. przy uwzględnieniu liczby dni kalendarzowych tego okresu. Mając na uwadze, że w dwunastomiesięcznym okresie odniesienia DW przez 11 miesięcy pracowała na rzecz instytucji Unii Europejskiej i tym samym nie była zarejestrowana jako pracownik najemny na Łotwie, krajowy zakład ubezpieczeń społecznych na podstawie art. 31 ust. 6 ustawy o ubezpieczeniu macierzyńskim i zdrowotnym ustalił dla każdego z tych miesięcy podstawę składek w wysokości 70% średniej podstawy składki określonej w zainteresowanym państwie członkowskim, czyli 395,70 EUR. Natomiast, za jedyny miesiąc, w którym DW była zarejestrowana jako pracownik najemny uiszczający składki na Łotwie uwzględniono średnią podstawę faktycznej składki z tego miesiąca, czyli 1849,73 EUR. DW wniosła skargę do administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego, Łotwa), żądając nowego obliczenia wysokości zasiłku. Sąd ten uwzględnił jej żądanie, opierając się zarówno na przepisach rozporządzenia nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72), jak i na przepisach traktatu FUE dotyczących swobody przepływu pracowników. Wniesiona przez krajowy zakład ubezpieczeń społecznych apelacja została uwzględniona przez Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa). Sąd ten stwierdził, że rozporządzenie nr 883/2004 przewidujące sumowanie ukończonych okresów w celu nabycia prawa nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym wypadku, ponieważ prawo łotewskie nie wymaga dla przyznania prawa do zasiłku macierzyńskiego żadnego wcześniejszego okresu ubezpieczenia w łotewskim systemie zabezpieczenia społecznego. Wywiódł stąd, że obliczenie tego zasiłku zostało wykonane poprawnie w świetle wyłącznie prawa łotewskiego. DW wniosła skargę kasacyjną od tego orzeczenia do Augstākā tiesa (sądu najwyższego, Łotwa), twierdząc, że sposoby obliczenia wspomnianego zasiłku były sprzeczne z art. 45–48 TFUE i orzecznictwem Trybunału (wyrok z dnia 16 lutego 2006 r., Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107). Zdaniem DW przy obliczaniu świadczenia, jakie ma zostać przyznane, należy nie uwzględniać okresów ubezpieczenia ukończonych w ramach instytucji Unii oraz do kwoty, jaką pobierałaby, gdyby podczas całego okresu odniesienia pracowała na Łotwie, dodać kwotę świadczenia. Za takim wnioskiem przemawia w jej ocenie cel rozpatrywanego świadczenia, czyli zwiększenie zasiłku macierzyńskiego osób zatrudnionych przy zagwarantowaniu minimalnego dochodu osobom bezrobotnym. Krajowy zakład ubezpieczeń społecznych ze swej strony uważa, że orzecznictwo Trybunału dotyczące sumowania okresów aktywności zawodowej w celu ustalenia prawa do zasiłków rodzicielskich nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym wypadku niniejszej sprawy, dotyczącej obliczenia wysokości zasiłku macierzyńskiego. Sąd odsyłający powziął wątpliwości co do tego, czy przepisy prawa łotewskiego dotyczące obliczenia kwoty zasiłku macierzyńskiego są zgodne z przepisami prawa Unii. W tym względzie stwierdza, że DW znajduje się w niekorzystnej sytuacji po tym, jak skorzystała ze swobody przepływu, to jest wyjechała do pracy w instytucji Unii. Średnia podstawa składki ustalona przez prawo łotewskie dla 11 miesięcy, w których DW odbywała służbę w instytucji Unii, jest bowiem znacznie niższa od kwoty ustalonej w odniesieniu do pozostałego miesiąca pracy wykonywanej przez DW na Łotwie. Według sądu odsyłającego metoda obliczania stosowana do ustalenia wysokości zasiłku macierzyńskiego powoduje w rzeczywistości, że wysokość tego zasiłku zależy od długości okresu zatrudnienia pracownika na Łotwie. Sąd odsyłający przypomina w tym kontekście orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym taki przepis może stanowić zakazane na mocy art. 45 TFUE ograniczenie swobody przepływu pracowników. Przepis taki nie może również być dopuszczony w świetle obowiązku lojalnej współpracy i pomocy, który spoczywa na państwach członkowskich i który znajduje swój wyraz w obowiązku przewidzianym w art. 4 ust. 3 TUE (wyroki: z dnia 16 grudnia 2004 r., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 45–48; z dnia 16 lutego 2006 r., Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 16, 17; a także z dnia 4 lutego 2015 r., Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, pkt 26, 27). W tych okolicznościach Augstākā tiesa (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy wykładni art. 4 ust. 3 TUE i art. 45 ust. 1 i 2 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że dopuszczają one przepisy państwa członkowskiego, tego rodzaju jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które z dwunastomiesięcznego okresu branego pod uwagę dla celów obliczenia średniej podstawy składek, służącej określeniu kwoty zasiłku macierzyńskiego nie wykluczają miesięcy, w których dana osoba pracowała dla instytucji Unii Europejskiej i była ubezpieczona w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia [Unii], mając na uwadze, że w owym okresie osoba ta nie była ubezpieczona w ramach łotewskiego systemu zabezpieczenia społecznego, i że jej dochody są zrównane z krajową średnią podstawą składek, co może znacznie obniżyć kwotę przyznanego jej zasiłku macierzyńskiego w stosunku do ewentualnej kwoty zasiłku, którą mogłaby uzyskać, gdyby w okresie obliczenia nie pracowała w instytucji Unii […], lecz była zatrudniona na Łotwie?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 4 ust. 3 TUE i art. 45 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który w celu ustalenia średniej podstawy składki na ubezpieczenie służącej do obliczenia wysokości zasiłku macierzyńskiego, zrównuje miesiące okresu odniesienia, w których dana osoba pracowała na rzecz instytucji Unii Europejskiej i w których nie była ubezpieczona w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego z okresem niewykonywania pracy oraz stosuje do nich średnią podstawę składkową ustaloną w tym państwie członkowskim, co skutkuje znaczącym obniżeniem wysokości zasiłku macierzyńskiego przyznanego tej osobie w stosunku do kwoty, o jaką mogłaby się ona ubiegać, gdyby wykonywała działalność zawodową wyłącznie w tym państwie członkowskim. Na wstępie należy przypomnieć, że chociaż państwa członkowskie zachowują kompetencje w zakresie organizacji swoich systemów zabezpieczenia społecznego, przede wszystkim poprzez ustalanie warunków przyznawania świadczeń w obszarze zabezpieczenia społecznego, to jednak powinny one, w ramach wykonywania tych kompetencji, przestrzegać prawa Unii, a w szczególności przepisów traktatu dotyczących swobodnego przepływu pracowników (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 kwietnia 2008 r., Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, pkt 43; z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 38; a także z dnia 6 października 2016 r., Adrien i in., C‑466/15, EU:C:2016:749, pkt 22). Należy zatem sprawdzić, czy przepisy traktatu dotyczące swobodnego przepływu pracowników mają zastosowanie w sytuacji takiej jak sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego. Jeśli tak jest, trzeba będzie ustalić, po pierwsze, czy uregulowania krajowe, takie jak uregulowania będące przedmiotem postępowania głównego, stanowią przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, a po drugie, jeśli tak, czy owa przeszkoda jest uzasadniona. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do możliwości stosowania przepisów traktatu dotyczących swobodnego przepływu pracowników, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każdy obywatel Unii, niezależnie od miejsca zamieszkania oraz obywatelstwa, który skorzystał z prawa do swobodnego przepływu pracowników oraz który wykonywał działalność zawodową w innym państwie członkowskim niż państwo, z którego pochodzi, podlega zakresowi stosowania art. 45 TFUE (wyroki z dnia 16 lutego 2006 r.: Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, pkt 14; Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto obywatel Unii pracujący w państwie członkowskim innym niż państwo pochodzenia, który został zatrudniony w organizacji międzynarodowej, również podlega zakresowi stosowania tego przepisu (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 16 lutego 2006 r.: Rockler, C‑137/04,EU:C:2006:106, pkt 15; Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 4 lipca 2013 r., Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, pkt 25). Taki obywatel nie traci bowiem statusu pracownika w rozumieniu art. 45 TFUE z uwagi na fakt zatrudnienia w organizacji międzynarodowej (wyrok z dnia 4 lipca 2013 r., Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, pkt 26). Z tego wynika, że sytuacja DW jest objęta zakresem stosowania art. 45 TFUE. Co się tyczy, w drugiej kolejności, kwestii, czy stosowanie przepisów krajowych, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, należy przypomnieć, że ogół postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu osób ma służyć ułatwieniu obywatelom Unii wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na całym terytorium Unii i stoi na przeszkodzie przepisom, które mogą stawiać tych obywateli w mniej korzystnej sytuacji, w wypadku gdy zamierzają oni wykonywać działalność zawodową na terytorium innego państwa członkowskiego (wyroki z dnia 16 lutego 2006 r.: Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, pkt 17; Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 kwietnia 2008 r., Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, pkt 44; a także z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 39). Tym samym przepisy, które utrudniają obywatelowi państwa członkowskiego opuszczenie swojego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu lub zniechęcają go do tego, stanowią przeszkody w wykonywaniu tej swobody, nawet jeśli znajdują zastosowanie niezależnie od obywatelstwa danych pracowników (wyroki z dnia 16 lutego 2006 r.: Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, pkt 18; Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł 45 TFUE ma bowiem w szczególności na celu uniknięcie sytuacji, w której pracownik, który wskutek skorzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się był zatrudniony w więcej niż jednym państwie członkowskim, byłby traktowany, bez obiektywnego uzasadnienia, w sposób mniej korzystny niż pracownik, który całą swoją karierę zawodową związał z jednym tylko państwem członkowskim (zob. w szczególności wyroki: z dnia 7 marca 1991 r., Masgio, C‑10/90, EU:C:1991:107, pkt 17; z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 42). W niniejszej sprawie, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem krajowym pracownik, który nie został zarejestrowany jako ubezpieczony w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego w trakcie dwunastomiesięcznego okresu odniesienia z uwagi na to, że pracował w instytucji Unii, jest traktowany jak osoba nieaktywna zawodowo i otrzymuje zasiłek macierzyński w wysokości minimalnej, ustalonej na określonej w tym państwie członkowskim średniej podstawie składek na ubezpieczenie, natomiast zasiłek macierzyński pracownika, który całą swoją karierę zawodową związał z tym państwem członkowskim, ustala się na podstawie składek na ubezpieczenie odprowadzanych do krajowego systemu zabezpieczenia społecznego w okresie odniesienia. W tym względzie należy zauważyć, że chociaż obowiązujące ustawodawstwo krajowe nie uzależnia przyznania prawa do zasiłku macierzyńskiego jako takiego od ubezpieczenia w okresie odniesienia w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego, pozostaje faktem, że zastosowanie metod obliczania rozpatrywanego zasiłku prowadzi do podobnego rezultatu, ponieważ kwota świadczenia przyznanego pracownikowi, który odbywał służbę w instytucji Unii, jest znacznie niższa niż ta, o którą mógłby się ubiegać, gdyby świadczył pracę na terytorium danego państwa członkowskiego i uiszczał składki do jego systemu zabezpieczenia społecznego. Trybunał orzekł zresztą, że przepisy prawa krajowego, które nie uwzględniają w celu obliczenia kwoty zasiłków rodzicielskich okresów działalności zawodowej wykonywanej w ramach wspólnego systemu ubezpieczenia zdrowotnego Unii, są w stanie zniechęcić obywateli państwa członkowskiego do opuszczenia tego państwa w celu wykonywania działalności zawodowej w instytucji Unii znajdującej się na terytorium innego państwa, ponieważ przyjmując stanowisko w jednej z takich instytucji pracownicy utraciliby prawo do skorzystania ze świadczenia rodzinnego należnego im w ramach krajowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, do którego prawo zachowaliby, gdyby tego stanowiska nie przyjęli (wyroki: z dnia 16 lutego 2006 r., Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, pkt 19; z dnia 16 lutego 2006 r., Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 16). Wynika z tego, że przepisy krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, mogą utrudniać wykonywanie działalności zawodowej poza rozpatrywanym państwem członkowskim, a w konsekwencji zniechęcać do tego, bez względu na to, czy działalność jest wykonywana w innym państwie członkowskim, w ramach instytucji Unii, czy też w innej organizacji międzynarodowej, ponieważ podejmując takie zatrudnienie, pracownik, który wcześniej lub później był ubezpieczony w systemie zabezpieczenia społecznego rozpatrywanego państwa członkowskiego ma prawo w ramach tego systemu do znacznie niższego świadczenia od świadczenia, do którego byłby uprawniony, gdyby nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się. Taki przepis krajowy stanowi tym samym przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników, zakazaną co do zasady na mocy art. 45 TFUE. Stwierdzenia tego nie podważa argumentacja rządu łotewskiego, zgodnie z którą świadczenia tymczasowe, takie jak zasiłek macierzyński, nie mogą stwarzać dużej przeszkody w podejmowaniu przez pracownika decyzji o przyjęciu stanowiska w instytucji Unii lub na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo pochodzenia. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że oceny przeszkody w swobodnym przepływie pracowników nie dokonuje się w odniesieniu do okresu wypłacania danego świadczenia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób stanowią podstawowe przepisy Unii i jakakolwiek przeszkoda w wykonywaniu tej swobody, nawet o niewielkim znaczeniu, jest zakazana (wyrok z dnia 15 lutego 2000 r., Komisja/Francja, C‑34/98, EU:C:2000:84, pkt 49). W celu udzielenia pełnej odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego należy w trzeciej kolejności dokonać analizy istnienia ewentualnego uzasadnienia przeszkody w swobodnym przepływie pracowników. W tym względzie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepis stanowiący ograniczenie podstawowych swobód gwarantowanych przez traktat może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy służy słusznemu celowi zgodnemu z traktatem oraz jest zgodny z zasadą proporcjonalności. W takiej sytuacji powinien on ponadto być właściwy dla zapewnienia realizacji celu, do którego osiągnięcia dąży, i nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki z dnia 16 lutego 2006 r.: Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, pkt 22; Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Rząd łotewski w tym kontekście podnosi, że przepis krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym opiera się na względach interesu ogólnego i że zasiłek macierzyński, u którego podstaw leży zasada solidarności, został wprowadzony w celu zagwarantowania stabilności krajowego systemu zabezpieczenia społecznego. System ten, którego samofinansowanie jest, zdaniem tego rządu, gwarantowane dzięki bezpośredniemu powiązaniu między wpłaconymi składkami a przyznaną kwotą zasiłku macierzyńskiego, przyczynia się do poprawy sytuacji demograficznej. W tym względzie należy przypomnieć, że o ile względy natury czysto ekonomicznej nie mogą stanowić nadrzędnego powodu interesu ogólnego mogącego uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez traktat, o tyle przepisy krajowe mogą jednak stanowić uzasadnioną przeszkodę w wykonywaniu podstawowej swobody, gdy są one podyktowane względami o charakterze gospodarczym, realizującymi cel leżący w ogólnym interesie. Tym samym nie można wykluczyć, że ryzyko poważnego zagrożenia dla równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego mogłoby stanowić jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego, mogących uzasadniać ograniczenie przepisów traktatu dotyczących swobodnego przepływu pracowników (wyrok z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przyjmując przepis stanowiący odstępstwo od zasady ustanowionej przez prawo Unii, właściwe organy krajowe każdorazowo muszą udowodnić, że przepis ten jest właściwy dla realizacji celu, którego osiągnięciu służy, oraz że nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Uzasadniając konieczność wprowadzenia takiego przepisu, państwo członkowskie musi przedstawić analizę jego odpowiedniości i proporcjonalności, a także dane potwierdzające argumenty, na jakie państwo to się powołuje. Owa obiektywna, szczegółowa i podparta danymi liczbowymi analiza musi być w stanie wykazać, w oparciu o rzetelne, spójne i rozstrzygające dane, że równowaga systemu zabezpieczenia społecznego faktycznie jest zagrożona (wyrok z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 54). Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie zabrakło takiej analizy. W swoich pisemnych uwagach przedłożonych Trybunałowi rząd łotewski ograniczył się bowiem do dość ogólnych stwierdzeń, nie przedstawiając jednak konkretnych dowodów na poparcie swojej argumentacji, zgodnie z którą przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym są uzasadnione względami interesu ogólnego. Uzasadnienia dotyczącego bezpośredniego związku między wpłaconymi składkami a kwotą przyznawanego zasiłku nie można przyjąć, ponieważ samo przyznanie zasiłku nie podlega jakiemukolwiek zobowiązaniu składkowemu. W związku z tym, w świetle informacji zawartych w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi, przeszkoda w swobodnym przepływie pracowników rozpatrywana w postępowaniu głównym nie może zostać uzasadniona. Ponieważ stwierdzono, że uregulowania rozpatrywane w postępowaniu głównym są niezgodne z zasadą swobodnego przepływu pracowników gwarantowaną na mocy art. 45 TFUE, nie zachodzi potrzeba orzekania w przedmiocie wykładni art. 4 ust. 3 TUE (wyrok z dnia 6 października 2016 r., Adrien i in., C‑466/15, EU:C:2016:749, pkt 37). W świetle powyższego na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni art. 45 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który w celu ustalenia średniej podstawy składki na ubezpieczenie służącej do obliczenia wysokości zasiłku macierzyńskiego traktuje miesiące okresu odniesienia, w których dana osoba pracowała na rzecz instytucji Unii i w których nie była ubezpieczona w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego, jak okres niewykonywania pracy i stosuje do nich średnią podstawę składkową ustaloną w tym państwie członkowskim, co skutkuje znaczącym obniżeniem wysokości zasiłku macierzyńskiego przyznanego tej osobie w stosunku do kwoty, o jaką mogłaby się ona ubiegać, gdyby wykonywała działalność zawodową wyłącznie w tym państwie członkowskim. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:   Wykładni art. 45 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który w celu ustalenia średniej podstawy składki na ubezpieczenie służącej do obliczenia wysokości zasiłku macierzyńskiego traktuje miesiące okresu odniesienia, w których dana osoba pracowała na rzecz instytucji Unii i w których nie była ubezpieczona w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego, jak okres niewykonywania pracy i stosuje do nich średnią podstawę składkową ustaloną w tym państwie członkowskim, co skutkuje znaczącym obniżeniem wysokości zasiłku macierzyńskiego przyznanego tej osobie w stosunku do kwoty, o jaką mogłaby się ona ubiegać, gdyby wykonywała działalność zawodową wyłącznie w tym państwie członkowskim.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: łotewski.