C-66/12

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 19 listopada 2013 r.(*) Coroczne dostosowanie wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej – Regulamin pracowniczy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Komunikat COM(2011) 829 wersja ostateczna – Wniosek COM(2011) 820 wersja ostateczna – Skarga na bezczynność – Przedłożenie wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego – Zaniechanie działania przez Komisję – Skarga, która stała się bezprzedmiotowa – Umorzenie postępowania W sprawie C‑66/12 mającej za przedmiot, tytułem głównym, skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, a pomocniczo, skargę na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE, wniesioną w dniu 9 lutego 2012 r., Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez M. Bauera i J. Herrmanna, działających w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, popierana przez Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka, D. Hadrouška i J. Vláčila, działających w charakterze pełnomocników, Królestwo Danii, reprezentowane przez V. Pasternak Jørgensen i C. Thorninga, działających w charakterze pełnomocników, Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego i N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników, Irlandię, reprezentowaną przez E. Creedon, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez. C. Tolanda, BL, i A. Joyce’a, solicitor, Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad i S. Centeno Huertę, działające w charakterze pełnomocników, Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, D. Colasa i J.S. Pilczera, działających w charakterze pełnomocników, Republikę Łotewską, reprezentowaną przez I. Kalniņša i A. Nikolajevą, działających w charakterze pełnomocników, Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels i M. Bulterman, działające w charakterze pełnomocników, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez E. Jenkinson i J. Beeko, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez R. Palmera, barrister, interwenienci, przeciwko Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Curralla, D. Martina i J.P. Keppenne’a, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona pozwana, popieranej przez: Parlament Europejski, reprezentowany przez A. Neergaarda i S. Seyr, działających w charakterze pełnomocników, interwenient, TRYBUNAŁ (wielka izba), w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (sprawozdawca), E. Juhász, M. Safjan, C.G. Fernlund i J.L. da Cruz Vilaça, prezesi izb, A. Rosas, G. Arestis, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader i C. Vajda, sędziowie, rzecznik generalny: Y. Bot, sekretarz: V. Tourrès, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 lipca 2013 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 września 2013 r., wydaje następujący Wyrok 1        W swojej skardze Rada Unii Europejskiej wnosi: –        tytułem głównym – o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 263 TFUE –        komunikatu Komisji z dnia 24 listopada 2011 r. uzupełniającego sprawozdanie Komisji w sprawie klauzuli wyjątkowej z dnia 13 lipca 2011 r. [COM(2011) 829 wersja ostateczna, zwanego dalej „zaskarżonym komunikatem”], ze względu na to, że Komisja Europejska odmówiła w nim ostatecznie przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie odpowiednich wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz wprowadzającym środki mające czasowe zastosowanie do urzędników Komisji (Dz.U. L 56, s. 1), zmienionym rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1080/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. (Dz.U. L 311, s. 1), w brzmieniu wynikającym ze sprostowania opublikowanego w dniu 5 czerwca 2012 r. (Dz.U. L 144, s. 48) (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) oraz –        wniosku Komisji w sprawie rozporządzenia Rady dostosowującego ze skutkiem od dnia 1 lipca 2011 r. wynagrodzenia i emerytury urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, a także współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur, przedłożonego w dniu 24 listopada 2011 r. [COM(2011) 820 wersja ostateczna, zwanego dalej „zaskarżonym wnioskiem”]; –        pomocniczo – o stwierdzenie, na podstawie art. 265 TFUE, naruszenia traktatów, z tego względu, że Komisja zaniechała przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie odpowiednich wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.  Ramy prawne 2        Artykuł 65 regulaminu pracowniczego stanowi: „1.      Rada corocznie dokonuje przeglądu wysokości wynagrodzeń urzędników oraz innych pracowników Unii. Przeglądu tego dokonuje we wrześniu na podstawie wspólnego sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o wspólny współczynnik określony przez Europejski Urząd Statystyczny w porozumieniu z krajowymi urzędami statystycznymi państw członkowskich; współczynnik odzwierciedla sytuację na dzień 1 lipca w każdym z państw Unii. W trakcie tego przeglądu Rada analizuje, czy w ramach polityki gospodarczej oraz społecznej Unii wysokość wynagrodzeń powinna zostać dostosowana. W szczególności uwzględnia się wszelkie podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych oraz potrzeby pozyskania personelu. 2.      W przypadku istotnej zmiany wysokości kosztów utrzymania Rada podejmuje w przeciągu dwóch miesięcy decyzję w sprawie dostosowania wysokości współczynników korygujących oraz, stosownie do potrzeb, o ich zastosowaniu z mocą wsteczną. 3.      Przy stosowaniu przepisów niniejszego artykułu Rada stanowi kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, zgodnie z art. 16 ust. 4 i 5 [TUE]”. 3        Artykuł 82 ust. 2 regulaminu pracowniczego stanowi, że jeżeli zgodnie z art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Rada podejmuje decyzję o waloryzacji wynagrodzeń, taka sama waloryzacja ma zastosowanie do emerytur. 4        Zgodnie z art. 65a regulaminu pracowniczego zasady stosowania jego art. 64 oraz 65 są określone w załączniku XI do tego regulaminu pracowniczego. 5        Artykuł 1 wskazanego załącznika, mieszczący się w sekcji 1 jego rozdziału 1, stanowi, że dla potrzeb przeglądu przewidzianego w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Eurostat opracowuje corocznie, przed końcem października, sprawozdanie w sprawie zmian w kosztach utrzymania w Brukseli (Belgia) (brukselski współczynnik międzynarodowy), zmian w kosztach utrzymania poza Brukselą (parytety gospodarcze oraz domyślne wskaźniki) oraz zmian siły nabywczej wynagrodzeń krajowych urzędników administracji centralnej ośmiu państw członkowskich (wskaźniki szczególne). 6        W myśl art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, mieszczącego się w sekcji 2 rozdziału 1 tego załącznika, zatytułowanej „Zasady rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur”: „1.      Rada, stanowiąc na wniosek Komisji, podejmuje na podstawie art. 65 ust. 3 regulaminu pracowniczego, w oparciu o kryteria określone w przepisach sekcji 1, decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od dnia 1 lipca. 2.      Kwota dostosowania wysokości wynagrodzeń stanowi iloczyn brukselskiego współczynnika międzynarodowego i wskaźnika szczególnego. Dostosowania dokonuje się w stawkach netto oraz może być ono wyrażone jako jednolity ogólny odsetek. […] 5.      Współczynników korygujących nie stosuje się w Belgii i Luksemburgu. Współczynniki korygujące stosowane do: a)      wynagrodzeń urzędników unijnych pełniących służbę w innych państwach członkowskich oraz pewnych innych miejscach zatrudnienia; b)      […] emerytury [emerytur] za wysługę lat wypłacanych w innych państwach członkowskich w części odpowiadającej prawom nabytym przed 1 maja 2004 r. ustala się na podstawie stosunku między parytetami siły nabywczej określonymi w art. 1 a kursem wymiany walut określonym w art. 63 regulaminu pracowniczego dla właściwych państw. […]”. 7        Rozdział 5 załącznika XI do regulaminu pracowniczego nosi tytuł „Klauzula wyjątkowa”. Znajduje się w nim jeden artykuł, art. 10, który brzmi następująco: „W przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w Unii, stwierdzonego na podstawie [obiektywnych] danych przedłożonych przez Komisję, Komisja przedstawia właściwe wnioski, w odniesieniu do których Parlament Europejski i Rada podejmują decyzję zgodnie z art. 336 [TFUE]”. 8        Artykuł 15 ust. 1 omawianego załącznika stanowi, że jego przepisy stosuje się od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.  Okoliczności powstania sporu 9        Uznawszy, że przeżywany w ostatnim czasie przez Unię kryzys gospodarczy i finansowy powoduje „poważne i nagłe pogorszenie sytuacji gospodarczej i społecznej w UE” w rozumieniu art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, Rada zwróciła się grudniu 2010 r. do Komisji, by na podstawie wspomnianego art. 10 przedstawiła odpowiednie wnioski w terminie pozwalającym Parlamentowi i jej samej przeanalizować je i przyjąć przed końcem roku 2011. 10      W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 13 lipca 2011 r. Komisja przedstawiła Radzie sprawozdanie w sprawie klauzuli wyjątkowej (art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego) [COM(2011) 440 wersja ostateczna], w którym w oparciu o 15 wskaźników oraz o europejskie prognozy gospodarcze opublikowane w dniu 13 maja 2011 r. przez jej Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych uznała, że nie należy przedkładać wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. 11      Analiza tego sprawozdania wywołała w Radzie dyskusje, które doprowadziły do wystosowania przez Radę kolejnego wniosku do Komisji o wykonanie rzeczonego art. 10 i o złożenie odpowiedniego wniosku w sprawie dostosowania wynagrodzeń. 12      W odpowiedzi na ten wniosek Komisja przedstawiła zaskarżony komunikat, oparty w szczególności na prognozach gospodarczych przekazanych przez jej Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych w dniu 10 listopada 2011 r. Komisja ponownie uznała, że Unia nie ma do czynienia z sytuacją nadzwyczajną w rozumieniu art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i że nie ona może w związku z tym wszcząć procedury określonej w klauzuli wyjątkowej. 13      W tym samym dniu Komisja przedłożyła zaskarżony wniosek, sporządzony w oparciu o „zwykłą” metodę dostosowania wynagrodzeń określoną w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, zawierający propozycję dostosowania w wymiarze 1,7%. 14      W drodze decyzji Rady 2011/866/UE z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Rady dostosowującego ze skutkiem od dnia 1 lipca 2011 r. wynagrodzenia i emerytury urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, a także współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur (Dz.U. L 341, s. 54) Rada postanowiła „nie przyjmować [zaskarżonego] wniosku […]”, w szczególności z poniższych względów: „(8)      […] Rada jest przekonana, że obecny kryzys finansowy i gospodarczy w Unii, który skutkuje istotnymi korektami budżetowymi, między innymi dostosowaniami wynagrodzeń urzędników w wielu państwach członkowskich, oznacza poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii. […] (13)      W związku z powyższym Rada uważa, że stanowisko Komisji w sprawie poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej oraz jej odmowa przedłożenia wniosku na mocy art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego oparte są na wyraźnie niewystarczających i błędnych przesłankach. (14)      Ponieważ Trybunał […] orzekł w [wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w] sprawie C‑40/10 [Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑12043], że w okresie obowiązywania załącznika XI do regulaminu pracowniczego procedura przewidziana w jego art. 10 stanowi jedyną możliwość uwzględnienia kryzysu gospodarczego przy korekcie wynagrodzeń, Rada może zastosować przepisy tego artykułu w czasie kryzysu jedynie po przedstawieniu wniosku przez Komisję. (15)      Rada jest przekonana, że zgodnie z brzmieniem art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i z zapisanym w art. 13 ust. 2 zdanie drugie [TUE] obowiązkiem wzajemnej [lojalnej] współpracy instytucji działających w dobrej wierze, Komisja była zobowiązana do przedłożenia Radzie odpowiedniego wniosku. Komisja poprzez swoje wnioski oraz poprzez fakt, że nie przedłożyła ona takiego wniosku, naruszyła to zobowiązanie. (16)      Ponieważ Rada może stanowić jedynie na wniosek Komisji, niewyciągnięcie przez Komisję właściwych wniosków z dostępnych danych i nieprzedstawienie wniosku zgodnie z art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego uniemożliwia Radzie podjęcie właściwej reakcji na poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej poprzez przyjęcie aktu prawnego na mocy art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego”.  Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem 15      Rada wnosi do Trybunału: –        tytułem głównym – o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 263 TFUE, zaskarżonego komunikatu, ze względu na to, że Komisja Europejska odmówiła w nim ostatecznie przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie odpowiednich wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego oraz zaskarżonego wniosku, –        pomocniczo – o stwierdzenie, na podstawie art. 265 TFUE, naruszenia traktatów, z tego względu, że Komisja zaniechała przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie odpowiednich wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, oraz –        obciążenie Komisji kosztami postępowania. 16      Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie skargi oraz obciążenie Rady kosztami postępowania. 17      Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 20 kwietnia 2012 r. Parlament został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 6 lipca 2012 r. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Łotewska, Królestwo Niderlandów oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.  W przedmiocie skargi 18      W swojej skardze Rada podnosi, że Komisja naruszyła art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego w związku z art. 13 ust. 2 zdanie drugie TUE i art. 241 TFUE, przedkładając zaskarżony wniosek w oparciu o „zwykłą” metodę dostosowania określoną w art. 3 wskazanego załącznika i odmawiając tym samym przedstawienia odpowiednich wniosków na podstawie wskazanego art. 10. 19      Komisja utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, że Rada nie stanowiła kwalifikowaną większością w przedmiocie wniesienia tej skargi. Ponadto ani zaskarżony komunikat, ani zaskarżony wniosek nie są aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 263 TFUE. Wreszcie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 265 TFUE, w szczególności ze względu na fakt, że Komisja zajęła stanowisko w przedmiocie wniosku Rady, w którym stwierdziła, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. Jednakże Rada nie jest pozbawiona ochrony sądowej, jako że może przedstawić swój punkt widzenia w ramach skargi wniesionej przez Komisję na odmowę przyjęcia przez Radę projektu zawartego w zaskarżonym wniosku, przedłożonym na podstawie art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. Pomocniczo Komisja kwestionuje zasadność skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność, utrzymując, że Rada nie wykazała popełnienia przez Komisję oczywistego błędu w ocenie sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii. 20      Należy zauważyć, że podobnie jak w sprawie C‑63/12 Komisja przeciwko Radzie, w której wyrok zapadł w dniu 19 listopada 2013 r., niniejsza skarga dotyczy dostosowania wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii w 2011 r. i wynika z zaistniałego między Komisją i Radą braku zgody w kwestii tego, czy w tymże roku należało zastosować „zwykłą” automatyczną metodę określoną w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, czy klauzulę wyjątkową, przewidzianą w art. 10 tego załącznika, mającą zastosowanie „w przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w Unii”. Ścisłe powiązanie tych dwóch spraw wynika również z faktu, że w obydwu strony odsyłają do treści pism procesowych złożonych w drugiej ze spraw, które to pisma załączają. 21      Tymczasem w pkt 57–77 ww. wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie Trybunał orzekł w przedmiocie podziału ról instytucji w ramach corocznego dostosowania wynagrodzeń i emerytur, w szczególności w odniesieniu do ustalenia podstawy prawnej tego dostosowania i uruchomienia procedury określonej w klauzuli wyjątkowej. 22      W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie stała się bezprzedmiotowa i że należy w związku z tym umorzyć postepowanie.  W przedmiocie kosztów 23      Zgodnie z art. 142 regulaminu postępowania przed Trybunałem w przypadku umorzenia postępowania Trybunał rozstrzyga o kosztach według uznania. 24      W niniejszym przypadku skarga stała się bezprzedmiotowa nie z racji zachowania którejś ze stron, lecz przez fakt, iż Trybunał wydał w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności ww. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie. 25      W tych okolicznościach należy orzec, że Rada i Komisja, a także interwenienci powinni pokryć własne koszty. Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: 1)      Umarza się postępowanie. 2)      Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Łotewska, Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty. Podpisy * Język postępowania: francuski.