C-660/13

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 28 lipca 2016 r. ( *1 ) „Skarga o stwierdzenie nieważności — Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej — Dostęp Konfederacji Szwajcarskiej do rynku wewnętrznego — Wkład finansowy Konfederacji Szwajcarskiej na rzecz spójności gospodarczej i społecznej w rozszerzonej Unii — Protokół ustaleń w sprawie wkładu finansowego Konfederacji Szwajcarskiej przeznaczonego dla państw członkowskich objętych rozszerzeniem z 2004 r. — Rozszerzenie Unii o Republikę Chorwacji — Addendum do protokołu ustaleń w sprawie wkładu finansowego Konfederacji Szwajcarskiej na rzecz Republiki Chorwacji — Podpisanie addendum przez Komisję Europejską w imieniu Unii bez uprzedniego uzyskania upoważnienia ze strony Rady Unii Europejskiej — Kompetencja — Artykuł 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 6 i art. 17 ust. 1 TUE — Zasady kompetencji powierzonych, równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy” W sprawie C‑660/13 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 13 grudnia 2013 r., Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez A. de Elerę‑San Miguela Hurtada, E. Finnegan oraz P. Mahnič, działających w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, popierana przez: Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka, J. Vláčila, E. Ruffera oraz M. Hedvábną, działających w charakterze pełnomocników, Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego oraz B. Beutlera, działających w charakterze pełnomocników, Republikę Grecką, reprezentowaną przez S. Chalę oraz M. Tassapoulou, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, D. Colasa, F. Fize’a oraz N. Rouam, działających w charakterze pełnomocników, Republikę Litewską, reprezentowaną przez D. Kriaučiūnasa oraz J. Nasutavičienė, działających w charakterze pełnomocników, Węgry, reprezentowane przez Z. Fehéra oraz G. Szimę, działających w charakterze pełnomocników, Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez M. Bulterman, M. Gijzen oraz M. Noort, działające w charakterze pełnomocników, Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika, Republikę Finlandii, reprezentowaną przez J. Heliskoskiego oraz H. Leppo, działających w charakterze pełnomocników, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez J. Kraehling, C. Brodie, S. Behzadi-Spencer oraz E. Jenkinson, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez J. Holmesa, barrister, interwenienci, przeciwko Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez S. Pardo Quintillán oraz T. Scharfa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona pozwana, TRYBUNAŁ (wielka izba), w składzie: K. Lenaerts, prezes, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz (sprawozdawca), C. Toader i D. Šváby, prezesi izb, A. Rosas, E. Juhász, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas i K. Jürimäe, sędziowie, rzecznik generalny: E. Sharpston, sekretarz: I. Illéssy, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 czerwca 2015 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 listopada 2015 r., wydaje następujący Wyrok W swej skardze Rada Unii Europejskiej żąda, aby Trybunał stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2013) 6355 final z dnia 3 października 2013 r. w sprawie podpisania addendum do Protokołu ustaleń w sprawie wkładu finansowego Szwajcarii (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Okoliczności powstania sporu W wyniku odrzucenia przez Konfederację Szwajcarską w dniu 6 grudnia 1992 r. Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym z dnia 2 maja 1992 r. (Dz.U. 1994, L 1, s. 3) państwo to zawarło szereg umów dwustronnych z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi w określonych dziedzinach. W kwietniu 2003 r. Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli konkluzje upoważniające Komisję Europejską do negocjowania z Konfederacją Szwajcarską koniecznych dostosowań w Umowie między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób (Dz.U. 2002, L 114, s. 6) w perspektywie rozszerzenia Unii w maju 2004 r. Ponadto w tychże konkluzjach Rada upoważniła Komisję do podjęcia negocjacji umowy dotyczącej wkładu finansowego na rzecz spójności gospodarczej i społecznej rozszerzonej Unii zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi załączonymi do tych konkluzji i w porozumieniu z grupą roboczą ds. Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (zwaną dalej „grupą roboczą ds. EFTA”). Zgodnie z tymi wytycznymi negocjacyjnymi celem było uzgodnienie „wkładu finansowego na rzecz zmniejszenia nierówności gospodarczych i społecznych w rozszerzonej [Unii]”. Rzeczone wytyczne negocjacyjne wskazywały również, że „[Konfederacja Szwajcarska], w zamian za uzyskanie swobodnego dostępu do rozszerzonego rynku wewnętrznego, powinna wnieść wkład finansowy na rzecz spójności gospodarczej i społecznej w rozszerzonej [Unii], w sposób porównywalny do Norwegii, Islandii i Liechtensteinu”. Podczas negocjacji z Konfederacją Szwajcarską państwo to wskazało, że ze względu na właściwe mu ograniczenia nie było możliwości zawarcia żadnej wiążącej umowy dotyczącej takiego wkładu finansowego, z uwagi na co na zakończenie negocjacji należało sporządzić protokół ustaleń poprzedzający zawarcie dwustronnych umów z każdym państwem członkowskim będącym beneficjentem. W dniu 27 lutego 2006 r. członek szwajcarskiej rady federacji, przewodniczący Rady oraz Komisja podpisali protokół ustaleń (zwany dalej „protokołem ustaleń”). Zgodnie z pkt 1 protokołu ustaleń przewodniczący Rady i szwajcarska rada federacji opracowali „wytyczne”, zgodnie z którymi szwajcarska rada federacji miała negocjować z dziesięcioma nowymi państwami członkowskimi wymienionymi w protokole ustaleń umowy w sprawie wkładu finansowego Szwajcarii w okresie pięciu lat od zatwierdzenia przez szwajcarski parlament finansowania odpowiadającego kwocie ogółem 1 mld franków szwajcarskich (CHF) (ok. 905422671,45 EUR). Zgodnie z pkt 8 rzeczonego protokołu ustaleń szwajcarska rada federacji miała zaproponować szwajcarskiemu parlamentowi zatwierdzenie wkładu finansowego w wysokości 1 mld CHF (ok. 905422671,45 EUR). Zgodnie z pkt 2 tego protokołu wkład ów może być przeznaczony na finansowanie projektów regionalnych i krajowych. Punkt 5 protokołu ustaleń przewiduje, że szwajcarska rada federacji i Komisja zobowiązują się do regularnego porozumiewania w przedmiocie wdrażania wkładu finansowego Szwajcarii. Ponadto Komisja zobowiązuje się do oceniania zgodności proponowanych projektów i programów z celami Unii oraz do informowania o tym szwajcarskiej rady federacji. W dniu 25 czerwca 2008 r. członek rady federacji Konfederacji Szwajcarskiej, przewodniczący Rady i Komisja podpisali addendum do protokołu ustaleń wynegocjowanego przez przewodniczącego Rady wspieranego przez Komisję, dotyczące dostosowania wkładu finansowego Szwajcarii w związku z przystąpieniem Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej. W dniu 20 września 2012 r. Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli konkluzje, w których między innymi odnotowali wolę korzystania przez Republikę Chorwacji z wkładu finansowego proporcjonalnego do kwot uzgodnionych w latach 2006 i 2008 dla innych państw członkowskich. Ponadto wezwali oni Komisję, aby w ścisłej współpracy z prezydencją Rady „podjęła niezbędne rozmowy” ze szwajcarską radą federacji w celu uzyskania wkładu finansowego Szwajcarii na rzecz Republiki Chorwacji i aby regularnie konsultowała się z grupą roboczą ds. EFTA w przedmiocie postępów w rozmowach (zwane dalej „konkluzjami z 2012 r.”). W tym samym dniu Komisja złożyła deklarację, wpisaną do protokołu ze spotkania Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), w której wyraziła swą opinię, wedle której rzeczone konkluzje stanowiły decyzję polityczną w rozumieniu art. 16 TUE, powierzającego Radzie funkcje określania polityki Unii, przez co konkluzje należy rozumieć jako decyzję polityczną Rady, a nie państw członkowskich. W dniu 25 lipca 2013 r. Komisja poinformowała grupę roboczą ds. EFTA o zakończeniu negocjacji z Konfederacją Szwajcarską. W dniu 3 października 2013 r. Komisja przyjęła na podstawie art. 17 TUE zaskarżoną decyzję, której motyw 8 stanowi, że „proponowane addendum nie nakłada ani nie ma na celu nakładania na żadną ze stron jakichkolwiek wiążących lub prawnych zobowiązań na mocy prawa krajowego lub międzynarodowego”. Jedyny artykuł tej decyzji przewiduje, że Komisja zatwierdza addendum do [protokołu ustaleń] w sprawie wkładu finansowego Szwajcarii na rzecz Republiki Chorwacji (zwane dalej „addendum z 2013 r.”) i że Komisja upoważnia swą wiceprzewodniczącą odpowiedzialną za stosunki zewnętrzne oraz swego członka odpowiedzialnego za politykę regionalną do podpisania addendum w imieniu Unii. Podczas spotkań grupy roboczej ds. EFTA w dniach 15 i 23 października 2013 r. państwa członkowskie i Rada zakwestionowały decyzję Komisji o podpisaniu addendum z 2013 r. bez uzyskania uprzedniego upoważnienia ze strony Rady. Państwa członkowskie i Rada podniosły, że Komisja naruszyła rolę państw członkowskich w tym zakresie. Podczas spotkania w dniu 31 października 2013 r. wspomniana grupa robocza zredagowała projekt konkluzji w celu przedłożenia go Radzie i przedstawicielom rządów państw członkowskich, zobowiązujący przewodniczącego Rady do podpisania addendum z 2013 r. i potwierdzający, że Komisja została umocowana do wykonywania funkcji koordynacyjnych i nadzorczych oraz do podpisania addendum. Podczas rzeczonego spotkania służba do spraw działań zewnętrznych wskazała, że Komisja zaznaczyła, iż nie zgadza się z projektem konkluzji. W dniu 7 listopada 2013 r. wiceprzewodnicząca Komisji odpowiedzialna za stosunki zewnętrzne oraz jej członek odpowiedzialny za politykę regionalną podpisali addendum z 2013 r. w imieniu Unii. Zgodnie z rzeczonym addendum szwajcarska rada federacji wyraża zgodę na negocjacje z Republiką Chorwacji umowy dotyczącej wkładu finansowego w wysokości 45 mln CHF (ok. 40744020,22 EUR) w okresie pięciu lat od zatwierdzenia funduszy przez szwajcarski parlament oraz wyraża zamiar wniesienia tego wkładu do dnia 31 maja 2017 r. Ponadto szwajcarska rada federacji zgadza się zaproponować szwajcarskiemu parlamentowi, aby zatwierdził wspomniany wkład. W dniu 19 listopada 2013 r. Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich formalnie przyjęli konkluzje Rady, zobowiązując jej przewodniczącego do podpisania addendum z 2013 r. i umocowując Komisję do wykonywania funkcji koordynacyjnych i nadzorczych. W dniu 9 grudnia 2013 r. Rada przyjęła stanowisko, w którym wyraziła między innymi swój sprzeciw w odniesieniu do sposobu, w jaki działała Komisja. W dniu 30 czerwca 2015 r. Konfederacja Szwajcarska i Republika Chorwacji podpisały dwustronną umowę ramową o wdrażaniu szwajcarsko-chorwackiego programu współpracy w celu zmniejszenia różnic społeczno-gospodarczych w obrębie rozszerzonej Unii. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem Rada wnosi do Trybunału o: — stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; — utrzymanie w mocy skutków tej decyzji do chwili jej zastąpienia oraz — obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja wnosi do Trybunału o: — oddalenie skargi oraz — obciążenie Rady kosztami postępowania. Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Litewska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. Królestwo Niderlandów nie wzięło jednak udziału w żadnym etapie niniejszego postępowania. W przedmiocie skargi Na poparcie skargi Rada podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE, jak również zasady równowagi instytucjonalnej. Zarzut drugi dotyczy naruszenia zasady lojalnej współpracy ustanowionej w tym samym postanowieniu. W przedmiocie zarzutu pierwszego Argumentacja stron Zdaniem Rady, popieranej przez wszystkie państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów, wydanie przez Komisję zaskarżonej decyzji i podpisanie addendum z 2013 r. bez uzyskania uprzednio upoważnienia Rady stanowią naruszenie zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE i w konsekwencji zasady równowagi instytucjonalnej. Protokół ustaleń przewidujący wkład finansowy Szwajcarii i addenda do niego są niewiążącymi umowami zawierającymi polityczne zobowiązanie stron. Artykuł 218 TFUE nie ma więc zastosowania, a traktat FUE nie przewiduje żadnej szczególnej procedury dotyczącej ich negocjowania i zawierania. Postanowienie to ma jednak znaczenie, albowiem odzwierciedla ogólny podział kompetencji pomiędzy instytucjami, taki jak określony w art. 16 i 17 TUE. W oparciu o orzecznictwo Trybunału wynikające z wyroku z dnia 23 marca 2004 r., Francja/Komisja (C‑233/02, EU:C:2004:173, pkt 40), Rada twierdzi, że fakt, iż akt nie jest prawnie wiążący, nie wystarcza, aby Komisja była uprawniona do jego przyjęcia. Instytucja ta nie ma bowiem kompetencji, na podstawie art. 17 TUE, aby podpisać w imieniu Unii niewiążącą umowę międzynarodową, taką jak addendum z 2013 r., bez uzyskania uprzedniego upoważnienia ze strony Rady. Tak oto Komisja przyznała sobie uprawnienie do decydowania o polityce Unii i naruszyła zasadę kompetencji powierzonych wyrażoną w art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE i w konsekwencji zasadę równowagi instytucjonalnej. W ten sposób Komisja określiła politykę Unii, jednostronnie decydując o upoważnieniu do podpisania addendum z 2013 r. i w konsekwencji zatwierdzając jego treść, przy czym Rada nie miała możliwości określenia swego stanowiska w tym zakresie. Ponadto Komisja określiła politykę Unii, decydując o traktowaniu addendum z 2013 r. jako objętego kompetencją wyłączną Unii i o zmianie jego sygnatariuszy, samodzielnie podpisując je w imieniu Unii. Podpisując addendum z 2013 r., Komisja działała wbrew wyraźnie wyrażonemu stanowisku Rady. Komisja, podobnie jak Konfederacja Szwajcarska, podziela stanowisko wyrażone przez Radę i państwa członkowskie, zgodnie z którym protokół ustaleń i addenda do niego są niewiążącymi aktami. Wzorem Rady Komisja twierdzi, że procedura wskazana w art. 218 TFUE nie ma więc zastosowania w niniejszym przypadku, z uwagi na co przestrzegania wymaga zasada kompetencji powierzonych określona w art. 13 ust. 2, w art. 16 ust. 1 i w art. 17 ust. 1 TUE. Instytucje nie zgadzają się jedynie co do procedury, jaką należy zastosować w celu zatwierdzenia i podpisania tych aktów. W tym względzie Komisja podnosi, że zgodnie z art. 16 ust. 1 TUE Rada określa politykę Unii i zapewnia spójność działań zewnętrznych Unii. Komisja natomiast wykonuje tę politykę i zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Rola, jaką powierza jej art. 17 ust. 1 TUE w tym względzie, wymaga, aby instytucji tej przysługiwał pewien zakres autonomii. Przepis ów uprawnia ją bezpośrednio do wykonywania polityki Unii i podpisywania niewiążących aktów o charakterze politycznym w imieniu Unii, w wypadku gdy odzwierciedlają one stanowisko przyjęte przez Radę, bez potrzeby uzyskania uprzedniego upoważnienia ze strony tej instytucji. Co więcej, podpisanie niewiążącego aktu, takiego jak addendum z 2013 r., stanowi działanie w zakresie reprezentacji na zewnątrz, w rozumieniu art. 17 ust. 1 TUE, stanowiska politycznego uprzednio określonego przez Radę. Tak oto z orzecznictwa Trybunału zapoczątkowanego wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja (C‑246/07, EU:C:2010:203, pkt 77), wynika, że dla istnienia wspólnego stanowiska nie jest niezbędne, aby przybrało ono określoną formę. W niniejszej sprawie konkluzje z 2012 r. stanowią decyzję polityczną Unii w rozumieniu art. 16 ust. 1 TUE, poprzez którą Rada postanowiła w kontekście polityki określonej przez Unię, że wkład finansowy Szwajcarii na rzecz Republiki Chorwacji powinien odpowiadać wyliczeniom takim samym jak wykorzystane i uzgodnione w protokole ustaleń i w addendum podpisanym w dniu 25 czerwca 2008 r. Zaskarżona decyzja nie odchodziła od tego stanowiska, co zresztą nie zostało podniesione przez Radę. Poza tym Rada nie wysunęła żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do wyniku negocjacji z Konfederacją Szwajcarską ani do treści zaskarżonej decyzji, gdyż jej zastrzeżenia miały charakter jedynie proceduralny. Ponadto podpisanie addendum z 2013 r. wchodziło w zakres funkcji wykonawczych i zarządczych, do których podjęcia Komisja zobowiązała się w ramach protokołu ustaleń i związanych z nim addend. Owe funkcje wykonawcze i zarządcze powierza Komisji również art. 17 ust. 1 TUE. Wreszcie Komisja podnosi, że argumentacja Rady dotycząca treści addendum z 2013 r. oraz okoliczność, iż nie odpowiada ona konkluzjom z 2012 r., jest niedopuszczalna, ponieważ powołano się na nią po raz w pierwszy w replice. W każdym razie argumentacja ta dotyczy nie tyle kompetencji Rady, ile charakteru addendum z 2013 r., i nie znajduje zatem żadnej podstawy w art. 16 TUE. Ocena Trybunału Poprzez swój pierwszy zarzut Rada, wspierana przez państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów, podnosi zasadniczo, że wobec braku uprzedniego uzyskania upoważnienia ze strony Rady Komisja nie miała kompetencji, aby wydać zaskarżoną decyzję dotyczącą upoważnienia do podpisania addendum z 2013 r. w imieniu Unii, oraz że wydając tę decyzję, w konsekwencji naruszyła zasadę kompetencji powierzonych zawartą w art. 13 ust. 2 TUE i zasadę równowagi instytucjonalnej. W tym względzie należy przypomnieć, że traktaty stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy instytucjami Unii, który każdej instytucji przydziela jej własne zadania wewnątrz instytucjonalnej struktury Unii i przy wykonywaniu przydzielonych jej zadań (wyrok z dnia 22 maja 1990 r., Parlament/Rada, C‑70/88, EU:C:1990:217, pkt 21). W art. 13 ust. 2 TUE stwierdza się, że każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Postanowienie to stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji (wyroki: z dnia 4 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja, C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 64; z dnia 6 października 2015 r., Rada/Komisja, C‑73/14, EU:C:2015:663, pkt 61). Jeżeli chodzi o uprawnienia Rady, art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE stanowi, że instytucja ta pełni funkcje określania polityki i koordynacji zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach. Co się tyczy w szczególności działań zewnętrznych Unii, art. 16 ust. 6 akapit trzeci TUE stanowi, że Rada do Spraw Zagranicznych opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii. W odniesieniu do uprawnień Komisji art. 17 ust. 1 zdania pierwsze, piąte i szóste TUE przewiduje, że instytucja ta wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy, pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach oraz, z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Komisja twierdzi, że podpisanie niewiążącej umowy stanowi działanie z zakresu reprezentacji Unii na zewnątrz w rozumieniu art. 17 ust. 1 TUE, o ile umowa ta odzwierciedla stanowisko lub politykę Unii określone już przez Radę. Przy takim założeniu podpisanie takiego niewiążącego aktu nie wymaga uprzedniego upoważnienia ze strony Rady. W niniejszym przypadku Rada określiła w konkluzjach z 2012 r. „stanowisko Unii”. Addendum z 2013 r. było zgodne z tym stanowiskiem, z uwagi na co Komisja mogła w swym mniemaniu podpisać rzeczone addendum bez uprzedniego uzyskania w tym celu upoważnienia ze strony Rady. W tym względzie należy zaznaczyć, że sam fakt, iż Komisji przysługuje kompetencja w zakresie reprezentacji Unii na zewnątrz na podstawie art. 17 ust. 1 TUE, nie wystarcza, aby rozstrzygnąć podniesioną w zarzucie pierwszym Rady kwestię tego, czy poszanowanie zasady kompetencji powierzonych przewidzianej w art. 13 ust. 2 TUE wymaga, aby Rada zawczasu upoważniła Komisję do podpisania w imieniu Unii addendum z 2013 r. (zob. analogicznie, w odniesieniu do art. 335 TFUE, wyrok z dnia 6 października 2015 r., Rada/Komisja, C‑73/14, EU:C:2015:663, pkt 59, 60). Jeżeli chodzi o konkluzje z 2012 r., to jakkolwiek upoważniają one Komisję do „podjęcia niezbędnych rozmów” ze szwajcarską radą federacji w celu uzyskania wkładu finansowego na rzecz Republiki Chorwacji, nie zawierają one, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 115 opinii, upoważnienia umożliwiającego Komisji podpisanie w imieniu Unii addendum w wyniku tych negocjacji. W tym względzie Komisja nie przedstawiła również dowodów pozwalających uznać, że w konkluzjach z 2012 r. Rada przyznała jej uprawnienie do podpisania addendum z 2013 r. W tych okolicznościach nie można uznać, że Komisja była upoważniona, z uwagi na przysługujące jej prawo reprezentacji na zewnątrz na mocy art. 17 ust. 1 TUE, do podpisania niewiążącej umowy w wyniku negocjacji prowadzonych z państwem trzecim. Decyzja dotycząca podpisania z państwem trzecim umowy wchodzącej w zakres kompetencji Unii, bez względu na to, czy umowa ta ma charakter wiążący, wymaga bowiem oceny – z poszanowaniem strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zasad i celów działań zewnętrznych Unii wymienionych w art. 21 ust. 1 i 2 TUE – interesów Unii w ramach stosunków z danym państwem trzecim oraz pogodzenia różnych rozbieżnych interesów wynikających z tych stosunków. W konsekwencji decyzja w sprawie podpisania niewiążącej umowy, takiej jak ta będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zalicza się do aktów określania polityki Unii i opracowywania jej działań zewnętrznych w rozumieniu art. 16 ust. 1 zdanie drugie i art. 16 ust. 6 akapit trzeci TUE. Okoliczność, że Rada dokonała już oceny interesów Unii, wydając decyzję o rozpoczęciu negocjacji, które doprowadziły do sporządzenia niewiążącej umowy, nie może podważyć tej analizy. Podpisanie niewiążącej umowy wymaga bowiem dokonania przez Unię oceny, czy umowa ta nadal odpowiada jej interesom, określonym przez Radę w szczególności w decyzji o rozpoczęciu negocjacji w celu zawarcia umowy. Ocena ta wymaga kontroli między innymi rzeczywistej treści niewiążącej umowy będącej wynikiem negocjacji z państwem trzecim, takiej jak addendum z 2013 r., której to treści nie da się z góry określić ani przewidzieć w momencie decyzji o podjęciu takich negocjacji. Tak oto sam fakt, że treść niewiążącej umowy wynegocjowanej przez Komisję z państwem trzecim odpowiada mandatowi negocjacyjnemu udzielonemu przez Radę, nie może wystarczać do przyznania Komisji uprawnienia do podpisania takiego niewiążącego aktu bez uprzedniego uzyskania upoważnienia ze strony Rady, ze względu na to, iż upoważnienie jest objęte stanowiskiem wcześniej określonym przez Radę. W niniejszej sprawie należy dodać, że jak twierdzi Komisja, z dodatkowym wkładem Konfederacji Szwajcarskiej wspomnianym w addendum z 2013 r. rzeczywiście wiązała się konieczność zatwierdzenia przez szwajcarski parlament odpowiadającego mu finansowania. Ponadto zasady dotyczące udzielania tego wkładu miały być przedmiotem dalszych negocjacji pomiędzy Konfederacją Szwajcarską i Republiką Chorwacji. Niemniej jednak, poza tym, co stwierdzono w pkt 39–43 niniejszego wyroku, okoliczności wspomniane w pkt 1 tego addendum, dotyczące samej kwoty rzeczonego wkładu, a mianowicie 45 mln CHF (ok. 40744020,22 EUR), i czasu, przez jaki ma on być udzielany, stanowią zasadnicze aspekty określania polityki Unii w kontekście dostosowania wkładu finansowego Szwajcarii ze względu na dostęp Konfederacji Szwajcarskiej do rynku wewnętrznego rozszerzonego w następstwie przystąpienia Republiki Chorwacji do Unii. Z powyższych uwag wynika, że podpisanie przez Komisję w imieniu Unii addendum z 2013 r. wymagało uprzedniego uzyskania upoważnienia ze strony Rady. Tak oto, podpisując addendum z 2013 r. w imieniu Unii bez uzyskania uprzedniego upoważnienia ze strony Rady, Komisja naruszyła zasadę kompetencji powierzonych, o której mowa w art. 13 ust. 2 TUE, oraz zasadę równowagi instytucjonalnej. W rezultacie zarzut pierwszy jest zasadny. Należy więc stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności oceny drugiego zarzutu podniesionego przez Radę na poparcie jej skargi. W przedmiocie wniosku o utrzymanie skutków zaskarżonej decyzji Rada, popierana przez Republikę Czeską, Republikę Francuską, Węgry i Republikę Finlandii, zwraca się do Trybunału, na wypadek stwierdzenia przezeń nieważności zaskarżonej decyzji, o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji do momentu przyjęcia nowej decyzji. Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. W tym zakresie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że skutki zaskarżonego aktu mogą zostać utrzymane w mocy ze względów pewności prawa, a w szczególności wówczas, gdy bezpośrednie skutki stwierdzenia nieważności tego aktu wywołałyby poważne negatywne konsekwencje dla zainteresowanych osób oraz gdy zgodność z prawem tego aktu jest kwestionowana nie ze względu na jego cel lub przedmiot, lecz ze względu na brak właściwości jego autora lub ze względu na naruszenie istotnych wymogów formalnych (wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Parlament i Komisja/Rada, C‑103/12 i C‑165/12, EU:C:2014:2400, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja umożliwiła podpisanie addendum z 2013 r., poprzez które Komisja zatwierdziła w imieniu Unii zakończenie negocjacji pomiędzy Unią i Konfederacją Szwajcarską i zobowiązanie polityczne tego państwa zawarte w tymże addendum. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków mogłoby wywołać poważne i negatywne konsekwencje dla stosunków Unii z Konfederacją Szwajcarską. W konsekwencji konieczne jest skorzystanie przez Trybunał z uprawnienia przyznanego mu przez art. 264 akapit drugi TFUE i utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji do momentu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, nowej decyzji mającej ją zastąpić. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Litewska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo, będące interwenientami w niniejszej sprawie, pokrywają własne koszty.   Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:   1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2013) 6355 final z dnia 3 października 2013 r. w sprawie podpisania addendum do protokołu ustaleń w sprawie wkładu finansowego Konfederacji Szwajcarskiej.   2) Utrzymuje się w mocy skutki decyzji Komisji C(2013) 6355 final do momentu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, nowej decyzji mającej ją zastąpić.   3) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.   4) Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Litewska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: angielski.