C-674/23

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 27 lutego 2025 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 15 ust. 2 i 3 – Określone maksymalne taryfy – Usługodawca w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami – Uregulowania krajowe przewidujące maksymalną wysokość prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w przypadku sprzedaży lub najmu nieruchomości przez osobę fizyczną – Proporcjonalność – Artykuły 16 i 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Ochrona konsumentów W sprawie C‑674/23 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny, Słowenia) postanowieniem z dnia 26 października 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 listopada 2023 r., w postępowaniach: AEON NEPREMIČNINE, d. o. o. i in., Stan nepremičnine d. o. o., Državni svet Republike Slovenije, przy udziale: Državni zbor Republike Slovenije, TRYBUNAŁ (trzecia izba), w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, S. Rodin, N. Piçarra, O. Spineanu-Matei i N. Fenger, sędziowie, rzecznik generalny: A. Rantos, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu AEON NEPREMIČNINE, d. o. o. i in. – B. Sedmak, odvetnik, – w imieniu STAN nepremičnine d. o. o. – B. Mrva, odvetnik, – w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i J.M. Hoogveld, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – M. Mataija, G. Meessen i B. Rous Demiri, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 15 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) oraz art. 7, 16 i 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Wniosek ten został złożony w ramach dwóch postępowań w sprawie kontroli zgodności z konstytucją wszczętych przez spółki prowadzące działalność w branży nieruchomości, w tym AEON NEPREMČNINE d. o. o. i in. oraz STAN nepremičnine d. o. o., a także przez Državni svet Republike Slovenije (radę krajową Republiki Słowenii), w przedmiocie przepisów krajowych dotyczących usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, które przewidują pułap prowizji stosowanej do tych usług w przypadku nabycia, sprzedaży lub najmu nieruchomości. Ramy prawne Prawo Unii Motywy 5–7, 33, 40 i 64 dyrektywy 2006/123 stanowią: „(5) Niezbędne jest więc usunięcie barier w swobodzie przedsiębiorczości dla usługodawców w państwach członkowskich, a także barier w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi oraz zagwarantowanie usługobiorcom i usługodawcom pewności prawnej niezbędnej do realizowania w praktyce tych dwóch podstawowych swobód zapisanych w [FUE] […]. „(6) Barier [w swobodzie przedsiębiorczości dla usługodawców w państwach członkowskich i w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi] nie można usunąć wyłącznie w oparciu o bezpośrednie stosowanie art. [49] i [56 TFUE], ponieważ z jednej strony podejmowanie działań w poszczególnych przypadkach w oparciu o procedurę naruszenia przepisów przez państwa członkowskie byłoby niesłychanie skomplikowane z punktu widzenia instytucji krajowych i wspólnotowych, w szczególności po rozszerzeniu Unii, a z drugiej strony zniesienie wielu barier wymaga uprzedniej koordynacji krajowych systemów prawnych, w tym ustanowienia współpracy administracyjnej. Parlament Europejski i Rada [Unii Europejskiej] uznały, że […] instrument legislacyjny [Unii] umożliwia osiągnięcie rzeczywistego rynku wewnętrznego usług. (7) Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne ramy prawne, które przynoszą korzyści dla szerokiej gamy usług, a jednocześnie uwzględniają specyficzne cechy każdego rodzaju działalności lub zawodu oraz ich system regulacji. Ramy te są oparte na dynamicznym i selektywnym podejściu, które zakłada usunięcie w pierwszej kolejności tych barier, które można zlikwidować szybko, a w przypadku innych barier uruchomienie procesu oceny, konsultacji i uzupełniającej harmonizacji konkretnych kwestii, co umożliwi stopniową i skoordynowaną modernizację krajowych systemów regulacyjnych w zakresie działalności usługowej, niezbędną dla wprowadzenia rzeczywistego rynku wewnętrznego usług do 2010 roku […]. Owa koordynacja krajowych systemów ustawodawczych powinna gwarantować wysoki stopień integracji prawnej [Unii] oraz wysoki poziom ochrony celów leżących w ogólnym interesie, w szczególności ochrony konsumentów, co jest niezbędne dla budowy zaufania między państwami członkowskimi […]. […] (33) […] Objęte dyrektywą są również usługi świadczone zarówno na rzecz przedsiębiorców, jak i konsumentów, na przykład doradztwo prawne lub podatkowe; usługi dotyczące nieruchomości, takie jak usługi agencji nieruchomości […]. […] (40) Pojęcie »nadrzędnego interesu publicznego«, do którego odnoszą się niektóre przepisy niniejszej dyrektywy, zostało ukształtowane przez Trybunał Sprawiedliwości w jego orzecznictwie dotyczącym art. [49] i [56 TFUE] i może ono podlegać dalszej ewolucji. Pojęcie to, zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości obejmuje co najmniej następujące elementy: […] cele polityki społecznej, ochronę usługobiorców, ochronę konsumentów […]. […] (64) W celu rzeczywistego ustanowienia rynku wewnętrznego usług konieczne jest zniesienie ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego przepływu usług, które nadal znajdują się w przepisach niektórych państw członkowskich i które są niezgodne odpowiednio z art. [49] i [56 TFUE]. Ograniczenia, które mają być zakazane, wpływają w szczególności na rynek wewnętrzny usług i należy je możliwie szybko, systematycznie usuwać”. Artykuł 4 pkt 5 i 8 dyrektywy 2006/123 zawiera następujące definicje: „5) »prowadzenie przedsiębiorstwa« oznacza rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z postanowieniami art. [49 TFUE], przez czas nieokreślony, przy wykorzystaniu stałej infrastruktury, poprzez którą działalność polegająca na świadczeniu usług jest rzeczywiście prowadzona; […] 8) »nadrzędny interes publiczny« oznacza względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: […] ochronę konsumentów, usługobiorców i pracowników […]”. Artykuł 15 tej dyrektywy, zatytułowany „Wymogi podlegające ocenie”, stanowi: „[…] 2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów: […] g) określone minimalne lub maksymalne taryfy, do których usługodawca musi się stosować; […] 3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki: a) niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby; b) konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym; c) proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek”. Prawo słoweńskie Artykuł 5 Zakon o nepremičninskem posredovanju – ZNPosr‑C (Uradni list RS, nr 72/06 – wersja skonsolidowana, 49/11 i 47/19) (ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporów w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami”), przewiduje: „(1)   W przypadku nabycia lub sprzedaży maksymalne dopuszczalne wynagrodzenie z tytułu pośrednictwa nie może wynosić więcej niż 4 % ceny umownej w odniesieniu do tej samej nieruchomości; ograniczenie to nie ma jednak zastosowania, w przypadku gdy wartość umowna nieruchomości jest niższa niż 10000 EUR. (2)   W przypadku umowy najmu maksymalne dopuszczalne wynagrodzenie z tytułu pośrednictwa nie może wynosić więcej niż 4 % ceny umownej w odniesieniu do tej samej nieruchomości; jednakże wynagrodzenie to nie może być wyższe niż kwota jednorazowego miesięcznego czynszu ani nie może być niższe niż 150 EUR. Wartość umowy, o której mowa w zdaniu poprzednim, odpowiada kwocie wynikającej z pomnożenia kwoty miesięcznego czynszu przez liczbę miesięcy, na które nieruchomość jest wynajmowana. (3)   Spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości może wystawić zleceniodawcy fakturę z tytułu wynagrodzenia za pośrednictwo wyłącznie na podstawie umowy pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. (4)   Umowa pośrednictwa, która jest sprzeczna z ust. 1, 2 i 3 niniejszego artykułu, jest nieważna. (5)   Wszelkie postanowienia umowy sprzedaży, najmu lub nabycia lub innej umowy (zwanej dalej »umową«) dotyczącej określonej nieruchomości, które są sprzeczne z ust. 1, 2 i 3 niniejszego artykułu, są nieważne. (6)   Minister właściwy do spraw mieszkalnictwa może, w drodze rozporządzenia i w porozumieniu z ministrem gospodarki, ustalić kryteria ustalania cen usług pośrednictwa w obrocie nieruchomości w granicach maksymalnego dopuszczalnego wynagrodzenia z tytułu pośrednictwa, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu. (7)   Przepisy ust. 2 niniejszego artykułu nie mają zastosowania do umów pośrednictwa w obrocie nieruchomościami zawieranych między podmiotami gospodarczymi”. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami: „W drodze pisemnej umowy pośrednictwa w obrocie nieruchomościami spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości zobowiązuje się do podjęcia starań w celu znalezienia podmiotu trzeciego, który nawiąże kontakt ze zleceniodawcą, z którym wynegocjuje zawarcie umowy szczegółowej, której przedmiotem jest nieruchomość, a zleceniodawca zobowiązuje się do zapłaty na rzecz spółki prowadzącej działalność w branży nieruchomości wynagrodzenia za pośrednictwo, jeżeli umowa zostanie zawarta”. Artykuł 20 tej ustawy stanowi: „(1)   Przy wykonywaniu działalności pośrednictwa spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości powinna z taką samą starannością czuwać nad ochroną interesów zleceniodawcy i podmiotu trzeciego, z którym spółka ta skontaktowała zleceniodawcę, oraz działać w sposób bezstronny, chyba że na mocy wyraźnego porozumienia ze zleceniodawcą reprezentuje wyłącznie interesy tego ostatniego. (2)   Jeżeli spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości, w porozumieniu ze zleceniodawcą lub inwestorem, reprezentuje wyłącznie interesy zleceniodawcy w ramach pośrednictwa, musi ona poinformować na piśmie podmiot trzeci, z którym skontaktowała zleceniodawcę, że działa w charakterze przedstawiciela, a nie pośrednika”. Zgodnie z art. 25 rzeczonej ustawy: „(1)   Spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości nabywa prawo do wynagrodzenia z tytułu usług pośrednictwa przy zawieraniu umowy, w którym uczestniczyła jako pośrednik. (2)   Spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości nie może domagać się płatności z tytułu pośrednictwa, choćby tylko częściowej, przed zawarciem transakcji, w ramach której działała. (3)   Spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości ma również prawo do wynagrodzenia z tytułu pośrednictwa w przypadku późniejszego rozwiązania umowy przez strony. (4)   Spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości ma również prawo do wynagrodzenia z tytułu pośrednictwa, jeżeli zleceniodawca lub bliski członek jego rodziny zawiera umowę dotyczącą nieruchomości, która była przedmiotem pośrednictwa, z podmiotem trzecim, którego agent nieruchomości skontaktował ze zleceniodawcą, a umowa ta została zawarta w ciągu sześciu miesięcy od rozwiązania umowy pośrednictwa. (5)   Niezależnie od ust. 1 niniejszego artykułu spółka prowadząca działalność w branży nieruchomości i zleceniodawca mogą uzgodnić, że wspomniana spółka ma prawo do otrzymania wynagrodzenia z tytułu pośrednictwa zgodnie z warunkami określonymi w art. 25a niniejszej ustawy, nawet jeżeli zleceniodawca sam znalazł podmiot trzeci, z którym zawrze umowę będącą przedmiotem pośrednictwa. […]”. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Stanovanjski zakon (ustawy o mieszkalnictwie) (Uradni list RS, nr 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 i 90/21), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporów w postępowaniu głównym, do budynków jednorodzinnych zalicza się domy jednorodzinne wolno stojące, wille, domy atrialne, domy szeregowe i domy wakacyjne. Postępowania główne i pytania prejudycjalne AEON nepremiČnine i in. oraz STAN nepremičnine, które świadczą usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, oraz rada krajowa Republiki Słowenii wniosły do Ustavno sodišče (trybunału konstytucyjnego, Słowenia), który jest sądem odsyłającym, odpowiednio, dwie skargi i wniosek o wszczęcie postępowań w sprawie kontroli zgodności z konstytucją ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami, która przewiduje pułap prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w przypadku nabycia, sprzedaży lub najmu nieruchomości. Dokładniej rzecz ujmując, owe postępowania w sprawie kontroli zgodności z konstytucją dotyczą przepisów art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, które przewidują takie ograniczenie, a także przepisów ust. 4 i 5 tego artykułu, które przewidują nieważność umowy pośrednictwa lub istotnych warunków każdej innej umowy w przypadku naruszenia ust. 1 i 2 rzeczonego artykułu. Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) wyjaśnia, że pułap prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami związanych z ich nabyciem lub sprzedażą do 4 % ceny umownej został wprowadzony w 2003 r. wraz z przyjęciem ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami. Pułap w odniesieniu do umów najmu obowiązuje od dnia 10 sierpnia 2019 r. Sąd odsyłający wskazuje, że powinien zbadać zgodność ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami z art. 15 dyrektywy 2006/123 oraz z art. 7, 16 i 38 Karty. Na wstępie, po pierwsze, sąd odsyłający wyjaśnia, że warunek niedyskryminacji przewidziany w art. 15 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy jest spełniony, ponieważ pułap prowizji przewidziany w ustawie o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami ma zastosowanie niezależnie od przynależności państwowej lub miejsca statutowej siedziby podmiotu świadczącego usługi w zakresie nieruchomości. Po drugie, sąd ten podkreśla, że przyjmując tę ustawę, ustawodawca krajowy dążył do osiągnięcia celów uznanych za nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 15 ust. 3 lit. b) wspomnianej dyrektywy i orzecznictwa Trybunału. Przyjęcie wspomnianej ustawy ma bowiem na celu rozwiązanie problemu braku dostępności lokali mieszkalnych, w szczególności dla osób o szczególnych potrzebach, a mianowicie ludzi młodych, w szczególności studentów, a także osób starszych, oraz ochronę konsumentów w odniesieniu do przejrzystości cen i braku dostępnych lokali mieszkalnych. Ponadto sąd odsyłający uważa, że w niniejszej sprawie istotne są liczne prawa podstawowe wynikające z Karty, a mianowicie z jednej strony wolność prowadzenia działalności gospodarczej przewidziana w art. 16 Karty, a z drugiej strony prawo do poszanowania domu i ochrona konsumentów, zagwarantowane, odpowiednio, w art. 7 i 38 Karty. W tym względzie w ramach badania zgodności z prawem Unii ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami należy zapewnić właściwą równowagę między tymi różnymi prawami. Co się tyczy wymogu proporcjonalności wynikającego z art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123, sąd ten zastanawia się, czy ustawa ta pozwala na osiągnięcie celów, na które powołuje się ustawodawca krajowy. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nie wpływa bezpośrednio na ceny na rynku nieruchomości. Sąd ten uważa jednak, że ze względu na napięcia na rynkach nieruchomości, na których siła rynkowa jest skoncentrowana na podaży, można racjonalnie uznać, że kwota prowizji z tytułu pośrednictwa będzie ponoszona przez osoby poszukujące lokalu mieszkalnego. Ponadto sąd odsyłający wskazuje, że z uwagi na brak wyjaśnień ze strony ustawodawcy krajowego nie można dojść do wniosku, iż pułap wysokości prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami pozwala w decydujący sposób przyczynić się do zwiększenia dostępności lokali mieszkalnych. Niemniej jednak przyznaje on, że środek ten może, w połączeniu z innymi środkami, przyczynić się do osiągnięcia zamierzonych celów. Sąd ten uważa zatem, że ustawa o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami pozwala na osiągnięcie celów, na które powołuje się ustawodawca krajowy, nawet jeśli w braku analizy dokonanej przez tego ustawodawcę nie można stwierdzić, że ustawa ta przyczynia się w znaczący sposób do osiągnięcia tych celów w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Ocena skuteczności możliwych środków w ramach polityki mieszkaniowej jest bowiem niezwykle skomplikowana. Zdaniem sądu odsyłającego maksymalne taryfy, ponieważ nie utrudniają konkurencji cenowej, są mniej restrykcyjne niż minimalne taryfy. Sąd odsyłający podkreśla, że nie można z całą pewnością stwierdzić, iż ustawodawca krajowy dysponował innym równoważnym środkiem, który mógłby w mniejszym stopniu naruszać prawa przyznane w Karcie. Ponadto okoliczność, że środek ten nie ogranicza się do osób o szczególnych potrzebach, niekoniecznie oznacza, iż jest on nieproporcjonalny. Sąd odsyłający zastanawia się również, czy okoliczność, że niektóre spółki prowadzące działalność w branży nieruchomości zaprzestały lub mogą zaprzestać prowadzenia działalności pośrednictwa w zakresie najmu nieruchomości przez osoby fizyczne, w szczególności w przypadku najmu krótkoterminowego, który pozwala na pobieranie jedynie niskich kwot prowizji, ma wpływ na proporcjonalny charakter pułapu prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W tym względzie, biorąc pod uwagę fakt, że środek ten nie ma wpływu na inny rodzaj działalności spółek prowadzących działalność w branży nieruchomości w zakresie usług pośrednictwa oraz że prowizja stosowana w odniesieniu do usług pośrednictwa związanych z umową najmu odpowiadała, przed wejściem w życie nowego uregulowania, równowartości od półtora miesiąca do dwóch miesięcy czynszu, co, biorąc pod uwagę inne koszty, które są zwykle związane z najmem, takie jak koszty związane z gwarancją najmu, koszty przeprowadzki i wyposażenia, nie stanowi nieznacznego kosztu, sąd ten uważa, że określenie pułapu takiej prowizji spełnia warunek proporcjonalności przewidziany w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123. Wreszcie sąd odsyłający wyjaśnia, że ogranicza wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do sytuacji, w której usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dotyczą jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego, a nabywca lub najemca jest osobą fizyczną. W tych okolicznościach Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „(1) Czy art. 7, 16 i 38 [Karty] w związku z art. 15 dyrektywy [2006/123] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom [krajowym], zgodnie z którymi maksymalne dopuszczalne wynagrodzenie z tytułu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w ramach nabycia lub sprzedaży tej samej nieruchomości nie może wynosić więcej niż 4 % ceny umownej, w przypadku gdy chodzi o pośrednictwo w ramach nabycia lub sprzedaży jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego, którego nabywcą jest osoba fizyczna? (2) Czy art. 7, 16 i 38 [Karty] w związku z art. 15 dyrektywy [2006/123] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom [krajowym], zgodnie z którymi maksymalne dopuszczalne wynagrodzenie z tytułu pośrednictwa w ramach umowy najmu tej samej nieruchomości nie może wynosić więcej niż 4 % kwoty wynikającej z pomnożenia kwoty miesięcznego czynszu najmu przez liczbę miesięcy, na które nieruchomość jest wynajmowana, a w każdym wypadku nie może przekraczać kwoty równej wysokości jednorazowego miesięcznego czynszu najmu, w przypadku gdy chodzi o pośrednictwo w ramach najmu jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest osoba fizyczna?”. W przedmiocie właściwości Trybunału STAN nepremičnine kwestionuje właściwość Trybunału do orzekania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Spółka ta podnosi, że jedynie Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) jest w stanie rozstrzygnąć spraw w postępowaniu głównym na podstawie prawa słoweńskiego, a w szczególności art. 74 Ustava Republike Slovenije (konstytucji Republiki Słowenii), który gwarantuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto nawet po udzieleniu przez Trybunał odpowiedzi na ten wniosek kwestia dotycząca niezgodności z konstytucją przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie zostałaby rozstrzygnięta. Postępowanie przed Trybunałem jedynie przedłuża niezgodną z prawem sytuację prawną, podczas gdy jest pilne, aby Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) wydał orzeczenie w jak najkrótszym terminie. W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że system współpracy ustanowiony w art. 267 TFUE opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem. W ramach postępowania wszczętego na podstawie tego artykułu wykładnia przepisów prawa krajowego należy do sądów państw członkowskich, a nie do Trybunału; do tego ostatniego nie należy zatem orzekanie w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. Natomiast zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniami Unii (wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem należy stwierdzić, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni prawa Unii, a w szczególności art. 15 dyrektywy 2006/123, co w sposób oczywisty należy do właściwości Trybunału [zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna – Dyskryminacja pośrednia), C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo]. Po drugie, należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej przez art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W konsekwencji jeżeli zadane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego, że okoliczność, iż w następstwie niniejszego wyroku sąd odsyłający powinien orzec w przedmiocie postępowań w sprawie kontroli zgodności z konstytucją ustawy o pośrednictwie w obrocie nieruchomościami, czy też okoliczność – przy założeniu, że zostanie ona wykazana – że jest on zobowiązany do wydania orzeczenia w jak najkrótszym terminie, nie mogą mieć żadnego wpływu na właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał jest właściwy do orzeczenia w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W przedmiocie pytań prejudycjalnych Ponieważ poprzez przedstawione pytania sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 7, 16 i 38 Karty oraz art. 15 dyrektywy 2006/123, w celu udzielenia na nie użytecznej odpowiedzi należy zbadać możliwość zastosowania tych artykułów do sporów w postępowaniu głównym. Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 15 dyrektywy 2006/123, państwa członkowskie powinny, zgodnie z ust. 1 tego artykułu, przede wszystkim zbadać, czy ich system prawny przewiduje jeden z wymogów wymienionych w ust. 2 tego artykułu, a jeśli tak, powinny one zapewnić zgodność owego wymogu z warunkami, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, i wreszcie, w razie potrzeby, dostosować swoje przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, tak aby były one zgodne z tymi warunkami. W tym względzie należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 lit. g) dyrektywy 2006/123 wymienia wśród „wymogów” krajowych systemów prawnych, których zgodność z warunkami przewidzianymi w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy należy zweryfikować, „określone minimalne lub maksymalne taryfy, do których usługodawca musi się stosować”. Uregulowania krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ograniczają maksymalną dopuszczalną prowizję z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w ramach nabycia, sprzedaży lub najmu nieruchomości, w sytuacji gdy nabywca lub najemca jest osobą fizyczną, uzależniają wykonywanie działalności w zakresie usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami od wymogu takiego rodzaju jak te, o których mowa w tym art. 15 ust. 2 lit. g), a w konsekwencji muszą spełniać warunki przewidziane w art. 15 ust. 3. Wynika z tego, że art. 15 dyrektywy 2006/123 ma zastosowanie do sporów w postępowaniu głównym. Co się tyczy w drugiej kolejności możliwości stosowania postanowień Karty wymienionych w przedstawionych pytaniach prejudycjalnych oraz, w stosownym przypadku, zakresu, w jakim Trybunał powinien uwzględnić te artykuły przy dokonywaniu wykładni art. 15 dyrektywy 2006/123, z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli państwo członkowskie twierdzi, że środek, którego jest autorem i który ogranicza podstawową swobodę gwarantowaną przez traktat FUE, jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego uznanym przez prawo Unii, środek taki należy uznać za środek stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, przez co powinien on być zgodny z prawami podstawowymi zapisanymi w Karcie [zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 214]. Jeśli chodzi, po pierwsze, o art. 7 Karty, przyznaje on każdemu prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się. W tym względzie Trybunał orzekł, że prawo do poszanowania domu jest prawem podstawowym zagwarantowanym w owym art. 7 (wyroki: z dnia 10 września 2014 r., Kušionová, C‑34/13, EU:C:2014:2189, pkt 65; z dnia 9 listopada 2023 r., Všeobecná úverová banka, C‑598/21, EU:C:2023:845, pkt 85). Otóż zauważyć, że w sprawach, w których zapadły te wyroki, chodziło o sytuację, w której zainteresowane osoby musiały stawić czoła utracie domu rodzinnego. W niniejszej sprawie uregulowania rozpatrywane w postępowaniu głównym dotyczą sytuacji, w której osoba fizyczna może nabyć lub wynająć swój przyszły dom rodzinny. W takiej sytuacji nie może być mowy o „poszanowaniu domu” w rozumieniu wspomnianego art. 7. Należy ponadto przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty, który ma na celu zapewnienie niezbędnej spójności między prawami zapisanymi w Karcie a odpowiadającymi im prawami gwarantowanymi w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., bez naruszania autonomii prawa Unii, Trybunał powinien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu wykładni praw gwarantowanych w art. 7 Karty odpowiednie prawa gwarantowane w art. 8 ust. 1 tej konwencji, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jako próg minimalnej ochrony [zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2022 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑694/20, EU:C:2022:963, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo]. W tym względzie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że art. 8 wspomnianej konwencji nie uznaje prawa do posiadania domu jako takiego (wyrok ETPC z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie Chapman przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, § 99). Z powyższego wynika, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w świetle art. 7 Karty. Po drugie, co się tyczy ewentualnego badania uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym w świetle art. 16 Karty, Trybunał orzekł, że badanie ograniczenia wprowadzonego uregulowaniami krajowymi na podstawie art. 49 TFUE obejmuje również ewentualne ograniczenia wykonywania praw i wolności przewidzianych w art. 15–17 Karty, co oznacza, że odrębne badanie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, zapisanej w art. 16 Karty, nie jest konieczne (wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem, jak wynika z motywów 5, 6, 7 i 64 dyrektywy 2006/123, dyrektywa ta konkretyzuje swobodę przedsiębiorczości zapisaną w art. 49 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in., C‑593/13, EU:C:2015:399, pkt 40). Wynika z tego, że gdy środek krajowy jest badany w świetle art. 15 dyrektywy 2006/123, odrębne badanie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, zapisanej w art. 16 Karty, nie jest konieczne. Jednakże ów art. 15 dyrektywy 2006/123 należy w każdym wypadku interpretować w świetle tego art. 16 Karty. Podobnie, po trzecie, art. 38 Karty, który wymaga zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w politykach Unii, powinien być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123. Z powyższych rozważań wynika zatem, że poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123, interpretowany w świetle art. 16 i 38 Karty, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w odniesieniu do nabycia lub najmu przez osobę fizyczną jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego przewidują pułap prowizji stosowany w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami: – w przypadku nabycia lub sprzedaży nieruchomości, której wartość umowna wynosi co najmniej 10000 EUR – w wysokości 4 % ceny przewidzianej w umowie, oraz – w przypadku najmu – 4 % kwoty wynikającej z pomnożenia kwoty miesięcznego czynszu najmu przez liczbę miesięcy, na które nieruchomość jest wynajmowana, przy czym prowizja ta nie może przekroczyć kwoty jednorazowego miesięcznego czynszu najmu. Środek taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, może zostać dopuszczony w świetle kumulatywnych warunków przewidzianych w art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123, jeżeli środek ten nie prowadzi do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na obywatelstwo zainteresowanego lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby, jeżeli jest on uzasadniony nadrzędnym interesem publicznym i jest odpowiedni dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu oraz nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, przy czym inne, mniej restrykcyjne środki nie pozwalają na osiągnięcie tego samego skutku. Co się tyczy w pierwszej kolejności warunku przewidzianego w art. 15 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2006/123, sąd odsyłający wskazuje, że pułap prowizji z tytułu usług w obrocie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nie ma charakteru dyskryminującego, ponieważ pułap ten ma zastosowanie niezależnie od miejsca statutowej siedziby danej spółki prowadzącej działalność w branży nieruchomości. Co się tyczy, w drugiej kolejności, warunku przewidzianego w art. 15 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy, zgodnie z którym rozpatrywane wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, sąd odsyłający wskazuje, że wprowadzając pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w odniesieniu do nabycia, sprzedaży i wynajmu nieruchomości, ustawodawca krajowy dążył z jednej strony do promowania dostępności odpowiednich lokali mieszkalnych po przystępnych cenach dla osób o szczególnych potrzebach, a mianowicie ludzi młodych, w szczególności studentów, a także osób starszych, a z drugiej strony do przyczynienia się do ochrony konsumentów poprzez zwiększenie przejrzystości cen, w szczególności lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem. W tym względzie Trybunał uznał, że ochrona konsumentów stanowi nadrzędny interes publiczny (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in., C‑168/14, EU:C:2015:685, pkt 74; a także z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy, C‑377/17, EU:C:2019:562, pkt 70). Znajduje to zresztą potwierdzenie w motywie 40 dyrektywy 2006/123 i przyczynia się do spełnienia wymogów art. 38 Karty. Wymogi promujące dostęp do lokali mieszkalnych dla osób o szczególnych potrzebach lub osób o niskich dochodach mogą stanowić nadrzędny interes publiczny (zob. analogicznie wyroki: z dnia 8 maja 2013 r., Libert i in., C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, pkt 50–52; a także z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 68). Wynika z tego, że środek przewidujący pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, spełnia warunek określony w art. 15 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2006/123. W trzeciej kolejności – warunek proporcjonalności, o którym mowa w art. 15 ust. 3 lit. c) tej dyrektywy, zakłada, że dany środek może zapewnić osiągnięcie wyznaczonego celu oraz nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, przy czym inne, mniej restrykcyjne środki nie pozwalają na osiągnięcie tego samego skutku. Na wstępie należy podkreślić, że ostatecznie to do sądu odsyłającego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu oraz dokonanie wykładni właściwych przepisów krajowych, należy ostateczne ustalenie, czy i w jakim zakresie przepisy te spełniają ten warunek proporcjonalności. W tym celu sąd ten jest zobowiązany zbadać w sposób obiektywny, za pomocą danych statystycznych lub za pomocą innych środków, dowody dostarczone przez organy danego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 56; z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 92). Niemniej Trybunał, do którego wspomniany sąd ten zwrócił się o udzielenie użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do dostarczenia mu wskazówek związanych z aktami sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwagami na piśmie, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (wyrok z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C.,, C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto Trybunał orzekł, że od danego państwa członkowskiego nie wymaga się wykazania w sposób pozytywny, iż żaden inny możliwy środek nie pozwala na osiągnięcie tego celu na tych samych warunkach. Taki wymóg prowadziłby bowiem w praktyce do pozbawienia zainteresowanego państwa członkowskiego jego kompetencji regulacyjnych w rozpatrywanej dziedzinie (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy, C‑377/17, EU:C:2019:562, pkt 64). Jest tak tym bardziej, że państwo członkowskie powinno być w stanie uzasadnić „wymóg, który należy ocenić” nadrzędnym interesem publicznym od chwili wprowadzenia tego wymogu, a zatem, z założenia, niekoniecznie dysponując dowodami empirycznymi w odniesieniu do wyniku przedstawionego przez to państwo w porównaniu z przedstawionym przez nie wynikiem przy wykorzystaniu innych środków (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy, C‑377/17, EU:C:2019:562, pkt 65). W tym względzie należy przypomnieć, że o ile państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze środków mogących zrealizować cele ich polityki społecznej, o tyle ów zakres uznania nie może stanowić uzasadnienia dla naruszenia praw, jakie jednostki wywodzą z postanowień traktatu gwarantujących ich swobody podstawowe (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo), skonkretyzowanych, w szczególności w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE, przez dyrektywę 2006/123. W świetle tych uwag wstępnych należy przypomnieć, po pierwsze, że – jak wskazano w pkt 53 niniejszego wyroku – pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami ma na celu z jednej strony promowanie dostępności odpowiednich lokali mieszkalnych po przystępnych cenach dla osób o szczególnych potrzebach, a mianowicie ludzi młodych, w szczególności studentów, a także osób starszych, a z drugiej strony przyczynienie się do ochrony konsumentów poprzez zwiększenie przejrzystości cen. Jako że pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami zwiększa przejrzystość stawek opłat stosowanych przez spółki prowadzące działalność w branży nieruchomości i zapobiega pobieraniu przez nie nadmiernych opłat z tytułu pośrednictwa, przyczynia się on do ochrony konsumentów. Sąd odsyłający wskazuje w tym względzie w istocie, że taki pułap może przyczyniać się do przejrzystości cen, ponieważ umożliwia konsumentom przewidzenie wysokości prowizji, która zostanie zastosowana, w szczególności odsetka, jaki stanowi ona w ramach ceny sprzedaży lub kwoty czynszu. Sąd odsyłający wyjaśnia bowiem, że ze względu na pogorszenie się warunków dostępu do lokali mieszkalnych i zmiany cen na rynkach nieruchomości w Słowenii kwota prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jest prawdopodobnie odzwierciedlona w cenie sprzedaży lub kwocie czynszu nieruchomości. Jeśli ma to miejsce, należy uznać, że pułap tej prowizji wydaje się sprzyjać dostępności odpowiednich lokali mieszkalnych po przystępnych cenach, w szczególności dla osób o szczególnych potrzebach. Co się tyczy, po drugie, ograniczenia rozpatrywanego środka do tego, co jest konieczne do osiągnięcia wyznaczonych celów, i oraz braku innych, mniej restrykcyjnych środków pozwalających na osiągnięcie tego samego skutku, należy zauważyć z jednej strony, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, iż pułap prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dotyczy nie tylko osób o szczególnych potrzebach, lecz każdej osoby fizycznej, która nabywa lub wynajmuje nieruchomość. Wynika z tego, że środek ten dotyczy nieokreślonej i potencjalnie dużej liczby osób i nie został pomyślany w celu zapewnienia szczególnej ochrony wyłącznie osobom o szczególnych potrzebach, mimo że ochrona owych osób stanowiła jeden z celów wyznaczonych przez ustawodawcę słoweńskiego przy przyjmowaniu wspomnianego środka. Ponadto sąd odsyłający wskazuje, że usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, do których ma zastosowanie pułap odnośnej prowizji, dotyczą nabycia, sprzedaży lub wynajmu jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o mieszkalnictwie, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporów w postępowaniu głównym, do budynków jednorodzinnych zalicza się wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne, wille, domy atrialne, domy szeregowe i domy wakacyjne. Wynika z tego, że – z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać wspomniany sąd – pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami ma w szczególności zastosowanie, gdy usługi te dotyczą nabycia, sprzedaży lub wynajmu lokali mieszkalnych wykorzystywanych do celów innych niż główne miejsce zamieszkania. Należy jednak zauważyć, że choć takie okoliczności mogą co do zasady stanowić wskazówkę pozwalającą uznać, że dany środek wykracza poza to, co mogłoby być niezbędne do osiągnięcia celu polegającego na ochronie osób wymagających opieki, nie zmienia to jednak faktu, że zasada proporcjonalności nie stoi koniecznie na przeszkodzie temu, by środek ten przynosił korzyści wszystkim konsumentom (zob. analogicznie wyroki: z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 40; a także z dnia 11 kwietnia 2019 r., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C‑546/17, EU:C:2019:308, pkt 64). Do sądu odsyłającego należy jednak zbadanie w szczególności możliwości, jak również celowości przyjęcia środków ukierunkowanych w większym stopniu na konsumentów wymagających opieki. Istotnymi elementami w tym względzie są możliwości przyjęcia takich środków oraz skutki ekonomiczne owych środków. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że kwestia zakresu ewentualnych środków, jakie może przyjąć ustawodawca słoweński, oraz ich skuteczności w polityce mieszkaniowej jest niezwykle złożona, ponieważ istnieją pewne ograniczenia materialne w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego, urbanistyki i finansów publicznych, które nie pozwalają państwu na interweniowanie w sposób, w jaki by sobie życzył, w zakresie podaży lokali mieszkalnych. Skarżące w postępowaniu głównym wskazują ze swej strony na mniej restrykcyjne środki, jakie uważają za możliwe w ramach najmu, a mianowicie na zwiększenie liczby mieszkań socjalnych przeznaczonych na wynajem, dofinansowanie z tytułu najmu na rynku oraz na środki podatkowe, zagospodarowania przestrzennego i inne środki regulacyjne mające na celu zachęcanie do budowy mieszkań socjalnych. Komisja ze swej strony wskazuje na środki polegające na wspieraniu podaży lokali mieszkalnych przystępnych cenowo lub na dostarczaniu nabywcom i najemcom użytecznych informacji na temat opłat z tytułu pośrednictwa. Do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy istnieją inne, mniej restrykcyjne niż pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami środki, które mogą służyć osiągnięciu celu stosowania tego pułapu, jakim jest promowanie dostępności odpowiednich mieszkań po przystępnych cenach dla osób o szczególnych potrzebach. Ponadto, co się tyczy poziomu, do którego prowizje z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami są ograniczone, sąd odsyłający stwierdza, że niektóre spółki prowadzące działalność w branży nieruchomości zaprzestały lub mogą zaprzestać prowadzenia działalności pośrednictwa w odniesieniu do wynajmu nieruchomości przez osoby fizyczne, w szczególności w przypadku najmu krótkoterminowego, który pozwala na pobieranie jedynie prowizji o niewielkiej wysokości. Cena usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jest bowiem ograniczona do kwoty, która nie pozwala tym spółkom na pokrycie kosztów ich usług. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 16 Karty obejmuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej, swobodę zawierania umów i wolność konkurencji oraz dotyczy w szczególności swobody w określaniu ceny świadczenia (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, pkt 79). Jednakże zgodnie z orzecznictwem Trybunału wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest uprawnieniem bezwzględnym, lecz powinna być rozpatrywana w świetle swojej funkcji społecznej. Wolność ta może podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w korzystaniu z tej wolności (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 45, 46; a także z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, pkt 48, 65). Do sądu odsyłającego będzie należało w tym względzie zbadanie konkretnej wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez spółki, które świadczą usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a w szczególności określenie, czy kwota wynikająca z pułapu prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami będącego przedmiotem postępowania głównego została ustalona na zbyt niskim poziomie, aby pokryć koszty tych spółek i umożliwić im osiągnięcie rozsądnego zysku, a także aby umożliwić konkurencję cenową. W niniejszej sprawie należy wskazać, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, iż ograniczenie to nie ma wpływu na inną działalność pośrednictwa świadczoną przez wspomniane spółki, taką jak pośrednictwo między podmiotami gospodarczymi i pośrednictwo w najmie nieruchomości, które nie są przeznaczone na cele mieszkalne. Co się tyczy, z drugiej strony, badania, w świetle drugiego celu środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym, który polega na przyczynieniu się do ochrony konsumentów poprzez wzmocnienie przejrzystości cen, kwestii, czy środek ten nie wykracza poza to co niezbędne i czy istnieją inne, mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie tego samego skutku, do sądu odsyłającego będzie należało sprawdzenie w szczególności, czy przyjęcie środków mających na celu udostępnienie konsumentom, jako nabywcom i najemcom, użytecznych informacji na temat cen usług pośrednictwa pozwoli na osiągnięcie tego samego skutku, jaki przyświeca pułapowi odnośnych prowizji. W tym względzie wystarczające może być wymaganie od spółek, które świadczą usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, wskazania tym nabywcom i najemcom w sposób jasny i z wystarczającym wyprzedzeniem wysokości prowizji, którą będą stosować, i czy taka kwota zostanie uwzględniona w cenie końcowej przewidzianej w danej umowie. Informacje, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwalają mu jednak na udzielenie sądowi odsyłającemu dodatkowych wskazówek umożliwiających mu na sprawdzenie, czy takie środki mogłyby zapewnić ten sam skutek, jeśli chodzi o ochronę konsumentów, poprzez zwiększenie przejrzystości cen, co skutek osiągnięty za pomocą środka w postaci pułapu prowizji będący przedmiotem postępowania głównego. Należy wreszcie zauważyć, że o ile sąd odsyłający uważa, iż – jak wydaje się wynikać z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – dwa cele wymienione przez ustawodawcę słoweńskiego, aby uzasadnić pułap prowizji z tytułu usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a mianowicie, po pierwsze, promowanie dostępności odpowiednich mieszkań po przystępnych cenach dla osób wymagających opieki, a po drugie, przyczynianie się do ochrony konsumentów poprzez zwiększenie przejrzystości cen, są nierozłączne oraz że jeden z owych celów nie jest drugorzędny w stosunku do drugiego, o tyle ewentualne stwierdzenie, że środek ten nie wykracza poza to, co niezbędne do osiągnięcia jednego z tych celów, oraz że nie istnieją inne, mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie tego samego skutku, oznaczałoby, że wspomniany środek jako całość spełnia warunki przewidziane w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123. Z całości powyższych rozważań wynika, że odpowiedź na pytania prejudycjalne powinna brzmieć następująco: art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123 w związku z art. 16 i 38 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w odniesieniu do nabycia lub najmu przez osobę fizyczną jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego przewidują pułap prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami: – w przypadku nabycia lub sprzedaży nieruchomości, której wartość umowna wynosi co najmniej 10000 EUR – w wysokości 4 % ceny przewidzianej w umowie, oraz – w przypadku najmu – 4 % kwoty wynikającej z pomnożenia kwoty miesięcznego czynszu najmu przez liczbę miesięcy, na które nieruchomość jest wynajmowana, przy czym prowizja ta nie może przekroczyć kwoty jednorazowego miesięcznego czynszu najmu, pod warunkiem że uregulowania te nie wykraczają poza to, co niezbędne do osiągnięcia wyznaczonego celu, oraz że nie istnieją inne, mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie tego samego skutku. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, interpretowany w świetle art. 16 i 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,   należy interpretować w ten sposób, że:   nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w odniesieniu do nabycia lub najmu przez osobę fizyczną jednorodzinnego domu mieszkalnego, mieszkania lub lokalu mieszkalnego przewidują pułap prowizji stosowanej w odniesieniu do usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami:   – w ramach nabycia lub sprzedaży nieruchomości, której wartość umowna wynosi co najmniej 10000 EUR – w wysokości 4 % ceny przewidzianej w umowie, oraz   – w przypadku najmu – w wysokości 4 % kwoty wynikającej z pomnożenia kwoty miesięcznego czynszu najmu przez liczbę miesięcy, na które nieruchomość jest wynajmowana, przy czym prowizja ta nie może przekroczyć kwoty jednorazowego miesięcznego czynszu najmu,   pod warunkiem że uregulowania te nie wykraczają poza to, co niezbędne do osiągnięcia wyznaczonego celu, oraz że nie istnieją inne, mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie tego samego skutku.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: słoweński.