C-695/21

WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba) z dnia 2 marca 2023 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 56 TFUE – Ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług – Gry losowe – Przepisy państwa członkowskiego przewidujące ogólny zakaz reklamy salonów gier losowych – Odstępstwo od tego zakazu z mocy prawa w przypadku salonów gier posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności wydane przez władze tego państwa członkowskiego – Brak możliwość odstępstwa w przypadku salonów gier położonych w innym państwie członkowskim W sprawie C‑695/21 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 listopada 2021 r., w postępowaniu: Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV, Supergame BV przeciwko Belgische Staat, TRYBUNAŁ (siódma izba), w składzie: F. Biltgen (sprawozdawca), pełniący obowiązki prezesa izby, N. Wahl i J. Passer, sędziowie, rzecznik generalny: N. Emiliou, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 listopada 2022 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV oraz Supergame BV – T. Bauwens oraz J. Bocken, advocaten, – w imieniu rządu belgijskiego – M. Jacobs, C. Pochet oraz L. Van den Broeck, w charakterze pełnomocników, których wspierali J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke oraz P. Vlaemminck, advocaten, – w imieniu rządu czeskiego – O. Serdula, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu portugalskiego – P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês oraz S. Veiga, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu fińskiego – H. Leppo, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu rządu norweskiego – K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik oraz K. Moe Winther, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, P.-J. Loewenthal oraz M. Mataija, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV i Supergame BV, które są trzema podmiotami prowadzącymi salony gier losowych z siedzibą w Niderlandach, a Belgische Staat (państwem belgijskim) w przedmiocie grzywien nałożonych na owe podmioty przez Kansspelcommissie (komisję ds. gier losowych, Belgia) w związku z reklamowaniem na terytorium Belgii ich salonów gier. Krajowe ramy prawne Artykuł 4 §§ 1 i 2 Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (ustawy o grach losowych, zakładach, salonach gier losowych i ochronie graczy) z dnia 7 maja 1999 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 30 grudnia 1999 r., s. 50040; zwanej dalej „ustawą o grach losowych”), w brzmieniu wynikającym z Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (ustawy o zmianie przepisów dotyczących gier losowych) z dnia 10 stycznia 2010 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 1 lutego 2010 r., s. 4309) stanowi: „§ 1.   Zabrania się jakiejkolwiek osobie prowadzenia […] salonu gier losowych w jakiejkolwiek formie, w jakimkolwiek miejscu i w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, bez zezwolenia udzielonego uprzednio przez komisję ds. gier losowych zgodnie z niniejszą ustawą i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie. § 2   Zabrania się jakiejkolwiek osobie […] reklamowania […] salonu gier losowych […], jeżeli osoba ta wie, że reklama ta dotyczy prowadzenia gry losowej […] salonu gier losowych, które nie działają w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie niniejszej ustawy”. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany przepisów dotyczących gier losowych zawierało następujący fragment: „Cele belgijskiej polityki w dziedzinie gier losowych koncentrują się na ochronie gracza, przejrzystości finansowej i kontroli przepływów pieniężnych, kontroli gier oraz identyfikacji i kontroli organizatorów. Regulacja gier losowych opiera się na »koncepcji kanalizacji«. W celu zaspokojenia zapotrzebowania na gry bezprawna oferta jest zwalczana poprzez zezwolenie na »ograniczoną« zgodną z prawem ofertę gier losowych. […] Ograniczenie oferty zgodnej z prawem odpowiada jednemu z filarów tej polityki, a mianowicie ochronie gracza przed uzależnieniem od gry”. Artykuł 15/3 § 1 ustawy o grach losowych, w brzmieniu wynikającym z Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 maja 1999 r. o grach losowych, zakładach, salonach gier losowych i ochronie graczy oraz wprowadzającej art. 37/1 do ustawy z dnia 19 kwietnia 2002 r. dotyczącej racjonalizacji funkcjonowania i zarządzania Loterie Nationale) z dnia 7 maja 2019 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 15 maja 2019 r., s. 46589) przewiduje: „Bez uszczerbku dla środków przewidzianych w art. 15/2 w przypadku naruszenia [art.] 4 […] komisja [ds. gier losowych] nakłada na sprawców administracyjną karę pieniężną”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland i Supergame reklamowały w Belgii, w okresie od 3 grudnia 2018 r. do 25 czerwca 2019 r. w przypadku pierwszej z nich i w okresie od 20 marca do 2 kwietnia 2019 r. w przypadku pozostałych, swoje salony gier znajdujące się w Niderlandach, w pobliżu granicy belgijskiej, w drodze przekazu na nośnikach fizycznych. W dniu 11 grudnia 2020 r. komisja ds. gier losowych nałożyła, zgodnie z art. 15/3 ustawy o grach losowych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 7 maja 2019 r., na każdą ze skarżących w postępowaniu głównym administracyjną karę pieniężną w związku z naruszeniem art. 4 § 2 tej ustawy, który zakazuje reklamy salonów gier losowych nieposiadających zezwolenia udzielonego przez tę komisję. Skarżące w postępowaniu głównym wniosły skargę na te kary pieniężne do sądu odsyłającego, podnosząc, że ów zakaz reklamy jest sprzeczny ze swobodą świadczenia usług zagwarantowaną w art. 56 TFUE. Sąd odsyłający zauważa, po pierwsze, że komisja ds. gier losowych nie może udzielić zezwolenia na prowadzenie salonów gier położonych poza terytorium belgijskim. Po drugie, prawo belgijskie nie przewiduje dla podmiotów prowadzących salony gier, takie jak skarżące w postępowaniu głównym, możliwości uzyskania w Belgii zezwolenia na reklamowanie ich salonów gier losowych znajdujących się w innym państwie członkowskim. Ponadto w Belgii obowiązuje ogólny zakaz reklamowania salonów gier losowych. Jednakże salony gier losowych położone w Belgii i posiadające tam zezwolenie na prowadzenie działalności korzystają z mocy prawa z odstępstwa od tego zakazu. W związku z tym takie salony gier mogą być w rzeczywistości reklamowane w Belgii. Natomiast salony gier losowych mające siedzibę w innym państwie członkowskim podlegają w każdym wypadku zakazowi reklamy w Belgii. Sąd ten zastanawia się, czy przepisy krajowe takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego mają charakter dyskryminujący, jako że – aczkolwiek realizują zgodny z prawem cel tego rodzaju, jak zapobieganie nadmiernemu hazardowi i uzależnieniu od gier – odstępstwo od ogólnego zakazu reklamy w Belgii jest przyznawane ograniczonej i kontrolowanej liczbie wyłącznie krajowych salonów gier losowych w odniesieniu do ich działalności, podczas gdy wszystkie podobne salony gier z siedzibami w innym państwie członkowskim nie mają, bez rozróżnienia, możliwości uzyskania takiego zwolnienia. W tych okolicznościach Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 56 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby uregulowanie krajowe państwa członkowskiego przyznawało ograniczonej i kontrolowanej liczbie podmiotów prowadzących posiadające zezwolenie salony gier losowych możliwość skorzystania na terytorium tego państwa członkowskiego z wyjątku od obowiązującego powszechnie zakazu reklamy takich salonów, bez jednoczesnego zagwarantowania możliwości skorzystania z takiego wyjątku podmiotom prowadzącym salony gier losowych znajdujące się w innych państwach członkowskich w odniesieniu do prowadzonych przez nie salonów?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które przyznają ograniczonej i kontrolowanej liczbie podmiotów prowadzących salony gier losowych znajdujące się na terytorium tego państwa członkowskiego odstępstwo z mocy prawa od zakazu reklamy mającego ogólne zastosowanie do takich salonów gier, nie przewidując możliwości uzyskania odpowiedniego odstępstwa przez podmioty prowadzące salony gier znajdujące się w innym państwie członkowskim. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przede wszystkim przypomnieć, że art. 56 TFUE wymaga zniesienia jakichkolwiek ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, nawet gdy ograniczenia te są stosowane bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli ograniczenia te są w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi. Ponadto ze swobody świadczenia usług korzystają zarówno usługodawca, jak i usługobiorca (wyroki: z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, pkt 51; a także z dnia 3 grudnia 2020 r., BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, pkt 18). Jednocześnie regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. W braku harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej w tym zakresie do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów (wyroki: z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest ponadto bezsporne, że w ramach ustawodawstwa zgodnego z traktatem FUE wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub pieniężnych należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo). Wreszcie Trybunał orzekł, że w dziedzinie gier losowych dla każdego ograniczenia przewidzianego w ustawodawstwie krajowym należy co do zasady dokonać oddzielnie oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celu lub celów wskazanych przez dane państwo członkowskie, oraz czy nie wykracza ono poza to, co jest niezbędne dla ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego przewidują zakaz reklamy w Belgii, bez możliwości odstępstwa w odniesieniu do salonów gier losowych nieposiadających zezwolenia na prowadzenie działalności wydanego przez komisję ds. gier losowych. Tymczasem ponieważ komisja ta może udzielić takiego zezwolenia jedynie salonom gier znajdującym się w Belgii, rzeczone przepisy krajowe skutkują zakazem reklamowania w tym państwie członkowskim wszelkich salonów gier znajdujących się w innych państwach członkowskich. W tym względzie w dziedzinie reklamy gier losowych Trybunał orzekł już, iż uregulowania krajowe, których skutkiem jest zakaz promowania w państwie członkowskim gier losowych legalnie organizowanych w innych państwach członkowskich, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., HIT i HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). A zatem w niniejszej sprawie rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy krajowe stanowią takie ograniczenie. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji w stosunku do usługodawcy z powodu jego przynależności państwowej lub okoliczności, że posiada on siedzibę w państwie członkowskim innym niż państwo świadczenia usług (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 35). W niniejszej sprawie rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy krajowe ograniczają możliwość reklamowania w Belgii salonów gier losowych jedynie do salonów znajdujących się na terytorium belgijskim i posiadających w tym celu zezwolenie na działalność skutkujące z mocy prawa zgodą na reklamę. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że system koncesji i zezwoleń na organizację gier losowych musi być oparty na obiektywnych, niedyskryminujących i znanych z góry kryteriach zakreślających ramy uznania władz krajowych, po to, by nie korzystały one z niego w sposób arbitralny (wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). O ile w niniejszej sprawie jest bezsporne, że wydanie zezwolenia na prowadzenie salonu gier losowych na terytorium belgijskim odbywa się na podstawie obiektywnych i znanych z góry kryteriów, o tyle zgodnie z informacjami dostarczonymi przez sąd odsyłający – czego zweryfikowanie należy do tego sądu – ograniczenie będące przedmiotem postępowania głównego, a mianowicie całkowita niemożność uzyskania przez salon gier losowych położony w innym państwie członkowskim zezwolenia na reklamę w Belgii, wynika zasadniczo z faktu, że ów salon gier mieści się poza terytorium Belgii. Wynika z tego, że tego rodzaju ograniczenie ma charakter dyskryminujący. Tymczasem o ile ograniczenie o charakterze dyskryminującym można ewentualnie uzasadnić względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego przewidzianymi w art. 52 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle nie można tego uczynić w oparciu o nadrzędne względy interesu ogólnego, takie jak ochrona konsumentów, zapobieganie oszustwom i nakłanianie obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grą oraz zapobieganie zakłóceniom ładu społecznego w ogólności (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2009 r., Komisja/Hiszpania, C‑153/08, EU:C:2009:618, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że cele belgijskiej polityki w dziedzinie gier losowych koncentrują się na ochronie gracza, przejrzystości finansowej i kontroli przepływów pieniężnych, kontroli gry oraz identyfikacji i kontroli organizatorów. Ponadto z uwag na piśmie i uwag ustnych rządu belgijskiego wynika, że polityka ta jest również uzasadniona celami związanymi z ochroną konsumentów oraz zwalczaniem oszustw i nielegalnej działalności w zakresie gier losowych. W tym względzie przede wszystkim przedstawione w ten sposób cele, jako że należą do nadrzędnych względów interesu ogólnego, nie mogą, jak przypomniano w pkt 24 niniejszego wyroku, być powoływane w celu uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług mającego charakter dyskryminujący. Następnie, przy założeniu, że uzasadnienie oparte na ochronie konsumentów ma w rzeczywistości na celu zwalczanie uzależnienia od gier i że zwalczanie to wchodzi w zakres pojęcia „ochrony zdrowia publicznego” w rozumieniu art. 52 TFUE, należy zauważyć, że aby można było dopuścić ograniczenie o charakterze dyskryminującym, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, należy wykazać, że stanowi ono warunek niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo) Tymczasem jest oczywiste, że tego rodzaju ograniczenie, które jest równoznaczne z zastrzeżeniem możliwości reklamowania w danym państwie członkowskim na rzecz jedynie takich salonów gier losowych, które są położone na terytorium tego państwa członkowskiego i posiadają zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie, wykracza poza to, co można uznać za proporcjonalne, ponieważ istnieją mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie celów wskazanych przez rząd belgijski (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 43), takie jak na przykład środki, w ramach których taka reklama byłaby dozwolona w przypadku salonów gier znajdujących się w innym państwie członkowskim, pod warunkiem że przepisy prawne przyjęte i podlegające kontroli w tym innym państwie członkowskim zapewniałyby gwarancje zasadniczo równoważne z gwarancjami zawartymi w odpowiednich przepisach prawnych obowiązujących w danym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., HIT i HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, pkt 36). W świetle całości powyższych rozważań na pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 56 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które przyznają ograniczonej i kontrolowanej liczbie podmiotów prowadzących salony gier losowych znajdujące się na terytorium tego państwa członkowskiego odstępstwo z mocy prawa od zakazu reklamy mającego ogólne zastosowanie do takich salonów gier, nie przewidując możliwości uzyskania odpowiedniego odstępstwa przez podmioty prowadzące salony gier znajdujące się w innym państwie członkowskim. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 56 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które przyznają ograniczonej i kontrolowanej liczbie podmiotów prowadzących salony gier losowych znajdujące się na terytorium tego państwa członkowskiego odstępstwo z mocy prawa od zakazu reklamy mającego ogólne zastosowanie do takich salonów gier, nie przewidując możliwości uzyskania odpowiedniego odstępstwa przez podmioty prowadzące salony gier znajdujące się w innym państwie członkowskim.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: niderlandzki.