C-697/22

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 29 lipca 2024 r. ( *1 ) Odwołanie – Pomoc państwa – SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Istotna kwestia zaistniała po publikacji decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Ustalenie beneficjenta pomocy – Obowiązek opublikowania zmiany decyzji o wszczęciu postępowania – Prawo beneficjenta pomocy do przedstawienia uwag – Istotny wymóg formalny – Niezgodność z rynkiem wewnętrznym – Odzyskanie pomocy nakazane przez Komisję Europejską – Kwota podlegająca odzyskaniu – Kompetencja zainteresowanego państwa członkowskiego W sprawie C‑697/22 P mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 11 listopada 2022 r., Koiviston Auto Helsinki Oy, dawniej Helsingin Bussiliikenne Oy, z siedzibą w Helsinkach (Finlandia), którą reprezentowali O. Hyvönen i N. Rosenlund, asianajajat, wnosząca odwołanie, w której pozostałymi uczestnikami postępowania są: Komisja Europejska, którą reprezentowali M. Huttunen, J. Ringborg i F. Tomat, w charakterze pełnomocników, strona pozwana w pierwszej instancji, Republika Finlandii, Nobina Oy, z siedzibą w Espoo (Finlandia), Nobina AB, z siedzibą w Solna (Szwecja), interwenienci w pierwszej instancji, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (sprawozdawca), S. Rodin i L.S. Rossi, sędziowie, rzecznik generalny: L. Medina, sekretarz: A. Juhász-Tóth, administratorka, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 lutego 2024 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznik generalnej na posiedzeniu w dniu 16 maja 2024 r., wydaje następujący Wyrok W odwołaniu Helsingin Bussiliikenne Oy, obecnie Koiviston Auto Helsinki Oy, wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 września 2022 r., Helsingin Bussiliikenne Oy/Commission (T‑603/19, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2022:555), w którym Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji (UE) 2020/1814 z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie pomocy państwa SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) wdrożonej przez Finlandię na rzecz Helsingin Bussiliikenne Oy (Dz.U. 2020, L 404, s. 10; zwanej dalej „sporną decyzją”). Ramy prawne Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) stanowi w art. 1, zatytułowanym „Definicje”: „Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: […] h) »zainteresowana strona« oznacza którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”. Na podstawie art. 6 tego rozporządzenia, zatytułowanego „Formalna procedura dochodzenia [Formalne postępowanie wyjaśniające]”: „1.   Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji [Europejskiej] odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. W decyzji wzywa się zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin. 2.   Otrzymane uwagi przedstawiane są zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Jeżeli zainteresowana strona wystąpi z wnioskiem, ze względu na potencjalną szkodę jej tożsamości nie ujawnia się zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Zainteresowane państwo członkowskie może odpowiedzieć na przedstawione uwagi w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin”. Okoliczności postania sporu Helsingin Bussiliikenne (zwana dalej „dawną spółką HelB”) obsługiwała połączenia autobusowe w regionie Helsinek (Finlandia) i oferowała usługi przewozów czarterowych i wynajmu autobusów. Stanowiła ona w 100 % własność Helsingin kaupunki (miasta Helsinki, Finlandia). Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 3–9 zaskarżonego wyroku w następujący sposób: „3 W latach 2002–2012 miasto Helsinki podjęło różne środki na rzecz HKL‑Bussiliikenne [Oy] i dawnej spółki HelB (zwane dalej »spornymi środkami«). Tym sposobem, po pierwsze, w 2002 r. miasto przyznało HKL‑Bussiliikenne pożyczkę w wysokości 14,5 mln EUR przeznaczoną na sfinansowanie zakupu sprzętu do przewozów autobusowych. Dawna spółka HelB przejęła pożyczkę w dniu 1 stycznia 2005 r. Po drugie, miasto Helsinki udzieliło temu przedsiębiorstwu, w momencie jego utworzenia, pożyczki operacyjnej w wysokości 15893700,37 EUR na refinansowanie niektórych zobowiązań HKL‑Bussiliikenne i Suomen Turistiauto [Oy]. Po trzecie, w dniach 31 stycznia 2011 r. i 23 maja 2012 r. miasto Helsinki przyznało dawnej spółce HelB dwie nowe pożyczki operacyjne w wysokości, odpowiednio, 5,8 mln EUR i 8 mln EUR. W dniu 31 października 2011 r. przedsiębiorstwa transportu publicznego Nobina Sverige AB i Nobina Finland Oy złożyły skargę do Komisji Europejskiej, do której w dniu 15 listopada 2011 r. dołączyła ich spółka dominująca Nobina AB. W skardze do Komisji spółki te twierdziły, że Republika Finlandii przyznała bezprawnie dawnej spółce HelB pomoc państwa. W dniu 22 listopada 2011 r. Komisja przekazała tę skargę Republice Finlandii. W drodze decyzji C(2015) 80 final z dnia 16 stycznia 2015 r. w sprawie pomocy państwa SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finlandia – Helsingin Bussiliikenne Oy (Dz.U. 2015, C 116, s. 22, zwanej dalej »decyzją o wszczęciu postępowania«) Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie spornych środków pomocy. Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 10 kwietnia 2015 r., a zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w terminie miesiąca od tej publikacji […]. Ponadto w dniu 24 czerwca 2015 r. w toku postępowania miasto Helsinki poinformowało Komisję o zainicjowaniu procesu sprzedaży dawnej spółki HelB. W dniu 5 listopada 2015 r. Republika Finlandii przekazała Komisji projekt umowy sprzedaży uzgodniony [z wnoszącą odwołanie]. W dniu 14 grudnia 2015 r. dawna spółka HelB została sprzedana […] Viikin Linja Oy. Zgodnie z postanowieniami umowy sprzedaży spółka ta występowała odtąd pod firmą Helsingin Bussiliikenne Oy (zwana dalej »nową spółką HelB«). Akty dotyczące transakcji sprzedaży zawierały klauzulę gwarantującą pełne odszkodowanie nabywcy dawnej spółki HelB w przypadku żądania odzyskania pomocy państwa (»klauzula odszkodowawcza«), a część ceny sprzedaży została zdeponowana na zamkniętym rachunku powierniczym aż do wydania ostatecznej decyzji w sprawie pomocy państwa lub najpóźniej do dnia 31 grudnia 2022 r. Dokumenty te zawierały także klauzulę earn‑out, na podstawie której nabywca zobowiązywał się do przekazania sprzedawcy, na ten sam zamknięty rachunek powierniczy, premii w przypadku przekroczenia wcześniej uzgodnionych poziomów zysku. Przeniesienie własności na rzecz spółki Viikin Linja dotyczyło całości działalności przedsiębiorstwa dawnej spółki HelB. Dawna spółka HelB nie zachowała żadnych aktywów, z wyjątkiem kwot zdeponowanych lub podlegających zdeponowaniu na zamkniętym rachunku powierniczym. Pasywa wynikające ze spornych środków nie były przedmiotem przeniesienia na nową spółkę HelB. Po sprzedaży dawnej spółki HelB spółka ta została zwolniona przez miasto Helsinki z obowiązku zwrotu pozostałej kwoty należnej z tytułu pożyczki na zakup sprzętu z 2002 r. Ponadto w dniu 11 grudnia 2015 r. miasto Helsinki przekształciło niezwrócone pożyczki operacyjne, udzielone w latach 2005, 2011 i 2012, w kapitał własny dawnej spółki HelB. W dniu 28 czerwca 2019 r. Komisja wydała [sporną] decyzję [której sentencja] brzmi następująco: »Artykuł 1 Pomoc państwa w wysokości 54231850 EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] przyznana przez [Republikę] Finlandi[i] na rzecz Helsingin Bussiliikenne Oy w ramach [spornych] środków jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Artykuł 2 1. [Republika] Finlandii odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1. 2. Ze względu na ciągłość gospodarczą między dawną spółką HelB (obecnie Helsingin kaupungin Linja‑autotoiminta Oy) a nową spółką HelB (pełna nazwa – Helsingin Bussiliikenne Oy, poprzednio – Viikin Linja Oy) obowiązek zwrotu pomocy zostaje rozszerzony na nową spółkę HelB (pełna nazwa – Helsingin Bussiliikenne Oy). 3. Do kwot podlegających odzyskaniu dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania. […] Artykuł 4 1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji [Republika] Finlandi[i] przekazuje Komisji następujące informacje: a) łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), którą należy odzyskać od beneficjenta; […]«”. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 września 2019 r. nowa spółka HelB wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Na poparcie skargi podniosła ona pięć zarzutów, z których pierwszy dotyczył tego, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem jej uprawnień procesowych, drugi – oczywistego błędu Komisji przy dokonywaniu oceny istnienia ciągłości gospodarczej między dawną spółką HelB a nową spółką HelB, trzeci – braku wystarczającego uzasadnienia spornej decyzji, czwarty – naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności, a piąty – naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE. W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił tę skargę w całości. Żądania stron w postępowaniu odwoławczym Wnosząca odwołanie zwraca się do Trybunału o: – uchylenie zaskarżonego wyroku; – stwierdzenie nieważności spornej decyzji; oraz – obciążenie Komisji całością kosztów poniesionych przez wnoszącą odwołanie w postępowaniu przed Sądem i Trybunałem, wraz z odsetkami ustawowymi. Komisja wnosi do Trybunału o: – oddalenie odwołania; oraz – obciążenie wnoszącej odwołanie całością kosztów poniesionych przez Komisję. W przedmiocie odwołania Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy istotnego naruszenia przepisów postępowania, a drugi – naruszenia zasady proporcjonalności. W przedmiocie zarzutu pierwszego odwołania Argumentacja stron W zarzucie pierwszym wnosząca odwołanie powołuje się na istotne naruszenie przepisów postępowania. W części pierwszej tego zarzutu wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż Komisja nie była zobowiązana do rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego, jeżeli zamierzała rozstrzygnąć kwestię ciągłości gospodarczej między dawną spółką HelB a nową spółką HelB. W pkt 40 zaskarżonego wyroku Sąd niesłusznie uznał, że nieprzewidziane w decyzji o wszczęciu postępowania rozszerzenie obowiązku zwrotu pomocy państwa przyznanej dawnej spółce HelB nie wiązało się z rozszerzeniem przedmiotu owego postępowania, ponieważ pozostaje ono ograniczone do przypadków pomocy wskazanych w tej decyzji. Zbycie dawnej spółki HelB w dniu 14 grudnia 2015 r. było nową, niezawartą w decyzji o wszczęciu postępowania okolicznością, co zobowiązywałoby Komisję do skorygowania formalnego postępowania wyjaśniającego lub rozszerzenia jego zakresu. W części drugiej wspomnianego zarzutu wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd niesłusznie uznał w pkt 51 zaskarżonego wyroku, iż naruszenie art. 108 ust. 2 TFUE przez Komisję ze względu na to, że zaniechała ona włączenia wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego, nie stanowi naruszenia istotnego wymogu formalnego, lecz jedynie uchybienie proceduralne, które może prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że w braku tego uchybienia decyzja ta mogłaby mieć inną treść. W pkt 50 i 51 zaskarżonego wyroku Sąd również błędnie wypowiedział się, że niewłączenie przez Komisję zainteresowanych stron do postępowania administracyjnego może stanowić naruszenie istotnego wymogu formalnego jedynie w przypadku, gdy to niewłączenie dotyczy treści decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, to stanowisko Sądu powoduje zmianę prawa nabywcy przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy państwa do przedstawienia uwag w przedmiocie formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie tej pomocy, czyniąc je zależnym od momentu, w którym ma miejsce nabycie tego przedsiębiorstwa. Po drugie, niezgodne z zasadą równego traktowania jest postawienie beneficjenta przejęcia działalności, które ma miejsce w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji mniej korzystnej niż ta, w której znalazł się beneficjent przejęcia działalności mającego miejsce przed publikacją decyzji o wszczęciu postępowania, który zatem ma możliwość przedstawienia uwag w tym przedmiocie na etapie tej decyzji, lub niż sytuacja, w której znalazł się beneficjent przejęcia działalności mającego miejsce dopiero po wydaniu końcowej decyzji Komisji, który może przedstawić uwagi na krajowym etapie wykonania decyzji. Po trzecie, powyższe stanowisko Sądu prowadzi do sytuacji, w której zainteresowanej stronie znajdującej się w sytuacji porównywalnej z sytuacją wnoszącej odwołanie nie umożliwia się przedstawienia uwag, istotnych informacji i dowodów przed wydaniem przez Komisję decyzji dotyczącej odzyskania pomocy uznanej przez nią za niezgodną z prawem. Sąd oparł rozróżnienie, którego dokonał pomiędzy naruszeniem istotnego wymogu formalnego i innym uchybieniem proceduralnym na precedensach orzeczniczych, których okoliczności faktyczne są odmienne od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z jednej strony w sprawach, w których wydano wyrok wskazany w pkt 51 zaskarżonego wyroku, i w orzecznictwie, do którego odesłano we wskazanym wyroku, zainteresowana strona miała możliwość wypowiedzenia się i uchybienie obowiązkowi wysłuchania dotyczyło jedynie niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z drugiej strony wnosząca odwołanie twierdzi, że u podstaw orzecznictwa, do którego odesłano w wyroku wskazanym w pkt 51 zaskarżonego wyroku, leżą okoliczności faktyczne, które nie są porównywalne z okolicznościami niniejszej sprawy. Natomiast z wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, pkt 55) wynika, że „w sytuacji gdy Komisja decyduje się wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie planu pomocy, powinna ona umożliwić zainteresowanym stronom, w tym zainteresowanemu przedsiębiorstwu lub zainteresowanym przedsiębiorstwom, przedstawienie uwag [ponieważ p]rzepis ten ma charakter [istotnego] wymogu formalnego”. Wnosząca odwołanie zauważa również, że prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniu administracyjnym jest prawem podstawowym uznanym w prawie Unii i zapisanym w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zatytułowanym „Prawo do dobrej administracji”. Naruszenie tego prawa stanowi istotne uchybienie proceduralne uzasadniające stwierdzenie nieważności spornej decyzji, przy czym poszkodowany nie jest zobowiązany do udowodnienia ewentualnego wpływu wysłuchania go na decyzję, jaką należy wydać w ramach postępowania administracyjnego. Uznając, że samo pozbawienie prawa do bycia wysłuchanym stanowi uchybienie proceduralne, Sąd sugeruje, że prawo to nie jest prawem podstawowym, lecz prawem, które można bezkarnie naruszyć. Prawo do bycia wysłuchanym stanowi również ogólną zasadę prawa wyrażoną w dziedzinie prawa konkurencji w wyroku z dnia 23 października 1974 r., Transocean Marine Paint Association/Komisja (17/74, EU:C:1974:106, pkt 15), w którym zaznaczono, że prawo to jest tym bardziej istotne, że omawiana decyzja wprowadza „znaczne obciążenia mające dalekosiężne skutki”. W niniejszej sprawie sporna decyzja miała poważne konsekwencje dla nowej spółki HelB, ponieważ zobowiązano w niej tę spółkę do zapłaty kwoty około 54 mln EUR z odsetkami związanymi z odzyskaniem niezgodnej z prawem pomocy państwa, co naraziło tę spółkę na upadłość i zmusiło do skorzystania z restrukturyzacji w czerwcu 2021 r. Postępowanie restrukturyzacyjne zakończyło się w lutym 2022 r. sprzedażą grupy Koiviston Auto, która nabyła nową spółkę HelB, gdyż rodzina będąca założycielem owej grupy w latach 1920. została zmuszona do tej sprzedaży, by móc uiścić kwotę podlegającą odzyskaniu. Natomiast wspomniane odzyskanie pomocy przyniosło korzyść miastu Helsinki, mimo że było ono odpowiedzialne za niezgodną z prawem pomoc państwa, gdyż odzyskało tę pomoc, którą przyznało swej własnej spółce, a jednocześnie zachowało całą cenę zakupu zapłaconą przez wnoszącą odwołanie. W części trzeciej zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie utrzymuje, że nawet gdyby przyjąć, że Komisja nie naruszyła w niniejszej sprawie istotnego wymogu formalnego i dopuściła się jedynie uchybienia proceduralnego, nie zmienia to jednak faktu, iż Sad naruszył prawo, gdy orzekł w pkt 64 zaskarżonego wyroku, że uwagi skarżącej w postępowaniu przed nim nie umożliwiłyby zmiany spornej decyzji. Powyższe naruszenie jest konsekwencją innego naruszenia, którego dopuścił się Sąd w pkt 56 zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że uwagi, które zdaniem wnoszącej odwołanie mogłyby zostać przekazane w braku stwierdzonego uchybienia proceduralnego, dotyczą tylko jednego z kryteriów stosowanych w celu ustalenia istnienia ciągłości gospodarczej, mianowicie gospodarczej logiki transakcji. Jak wynika wręcz przeciwnie z pkt 42 i 52 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie podniosła przed Sądem, że formalne postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby lub mogłoby doprowadzić do innego wyniku głównie w odniesieniu do stosowania zasady ciągłości gospodarczej i rzeczywistego charakteru przekazania pomocy państwa nowej spółce HelB. Ponadto w przypadku gdy decyzja Komisji jest przedmiotem skargi przed sądami Unii, owa decyzja jest badana na podstawie informacji i dokumentów, którymi dysponowała Komisja w momencie jej wydania (wyrok z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott, C‑290/07 P,EU:C:2010:480, pkt 91). W konsekwencji, ponieważ wnosząca odwołanie jest uzależniona jedynie od elementów akt formalnego postępowania wyjaśniającego, nie jest ona w stanie, w tym także w ramach postępowania sądowego, przedstawić dowodów wykazujących, że jej udział w owym formalnym postępowaniu wyjaśniającym mógłby mieć wpływ na wspomnianą decyzję. W rezultacie nie jest ona w stanie przedstawić dowodu na to, że ów udział w formalnym postępowaniu wyjaśniającym mógłby mieć wpływ na tę decyzję. W replice wnosząca odwołanie wskazuje, że zgadza się z oceną Komisji sformułowaną w pkt 73 odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którą badanie istnienia pomocy państwa i badanie ciągłości gospodarczej są odmiennymi kwestiami. Z powyższego powodu zainteresowane strony powinny zostać wysłuchane w przedmiocie tych dwóch kwestii. Komisja nie zgadza się z argumentacją wnoszącej odwołanie. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do twierdzenia, zgodnie z którym Komisja była zobowiązana do sprostowania lub rozszerzenia zakresu decyzji o wszczęciu postępowania, instytucja ta utrzymuje, że Sąd słusznie orzekł w pkt 39 zaskarżonego wyroku, iż po wydaniu owej decyzji nie zmieniła ona stanowiska co do beneficjenta pomocy państwa, a w pkt 40 tego wyroku, że nie zmieniła ona również stanowiska co do przedmiotu tej pomocy, który był ograniczony do czterech środków wskazanych w rzeczonej decyzji. Stwierdzenie ciągłości gospodarczej nowej spółki HelB z dawną spółką HelB nie zmieniło zatem oceny Komisji. Sąd nie naruszył zatem prawa w pkt 41 zaskarżonego wyroku, gdy uznał, że na Komisji nie spoczywał obowiązek sprostowania decyzji o wszczęciu postępowania ani rozszerzenia jej zakresu. W drugiej kolejności Komisja kwestionuje podnoszone naruszenie istotnego wymogu formalnego ze względu na to, że zaniechała ona wezwania nowej spółki HelB do przedstawienia uwag w przedmiocie ciągłości gospodarczej. W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o naruszenie prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd w odniesieniu do zasady równości, a to ze względu na to, że uznał on, iż prawo beneficjentów przeniesienia działalności do bycia wysłuchanymi podczas formalnego postępowania wyjaśniającego różni się w zależności od daty przeniesienia, Komisja uważa, że rozróżnienie dokonane przez Sąd jest uzasadnione obiektywną różnicą sytuacji. Jeżeli bowiem przeniesienie ma miejsce po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, nabywca wie o toczącym się formalnym postępowaniu wyjaśniającym i zakłada się, że zaakceptował istniejącą sytuację, to znaczy to, że Komisja może zdecydować, iż dana pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i powinna zostać odzyskana. W tej sytuacji nic nie stoi na przeszkodzie, aby nabywca, który jest w konsekwencji następcą gospodarczym, uwzględnił to ryzyko podczas negocjacji ze sprzedającym. W szczególności w niniejszej sprawie nie można wątpić, że nowa spółka HelB została poinformowana o toczącym się formalnym postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ zawarta w umowie sprzedaży klauzula gwarantowała jej pełne odszkodowanie w przypadku żądania odzyskania pomocy państwa. Po drugie, jeśli chodzi o bezzasadność, zdaniem wnoszącej odwołanie, dokonanego przez Sąd rozróżnienia między naruszeniem istotnego wymogu formalnego a innym uchybieniem proceduralnym, Komisja twierdzi, że rozróżnienie to wynika z orzecznictwa Trybunału. Myląc prawo do bycia wysłuchanym z uprawnieniem do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pomocy państwa, wnosząca odwołanie nie uwzględniła tego orzecznictwa. W odniesieniu do takiej kwestii w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), który wnosząca odwołanie niesłusznie uznała za niemający znaczenia w niniejszej sprawie, Trybunał orzekł, że zainteresowane strony zostały włączone do postępowania administracyjnego, lecz nie stało się to w odpowiednim zakresie. Uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem nieważności spornej decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że w braku tego uchybienia decyzja ta mogłaby mieć inną treść, jak przypomniał Sąd w pkt 51 zaskarżonego wyroku. Po trzecie, w odniesieniu do błędu, którego miał się dopuścić Sąd, gdy uznał, że niewezwanie wnoszącej odwołanie do przedstawienia uwag w przedmiocie decyzji o wszczęciu postępowania nie stanowi naruszenia istotnego wymogu formalnego, Komisja utrzymuje, iż nie ma miejsca takie naruszenie, gdy kwestia, której pominięcie w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego jest zarzucane Komisji, nie stanowi kwestii faktycznej lub prawnej istotnej dla badania danego środka pomocy (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P, EU:C:2022:176, pkt 96). W niniejszym przypadku Komisja nie pominęła w decyzji o wszczęciu postępowania żadnej kwestii istotnej dla badania spornych środków. Po czwarte, Komisja utrzymuje, że w każdym razie nie jest zobowiązana do włączenia do formalnego postępowania wyjaśniającego następcy gospodarczego, który nabywa spółkę po wydaniu decyzji o wszczęciu tego postępowania. Dlatego też uważa ona, że Sąd naruszył prawo w pkt 47, 48 i 51 zaskarżonego wyroku, gdy orzekł, iż naruszyła ona art. 108 ust. 2 TFUE, i wnosi do Trybunału o zastąpienie błędnego uzasadnienia przedstawionego w tych punktach uzasadnieniem przedstawionym poniżej. Obowiązki wynikające z art. 108 ust. 2 TFUE ograniczają się do wymogów dotyczących decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i są związane z tą decyzją. Co się tyczy w szczególności wymogu włączenia we właściwy sposób zainteresowanych stron do postępowania administracyjnego w dziedzinie pomocy państwa, wymóg ten nie może skutkować tym, że zainteresowane strony uzyskują te same prawa co dane państwo członkowskie. Wniosek Sądu, zgodnie z którym Komisja powinna była konkretnie włączyć wnoszącą odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego i umożliwić jej przedstawienie uwag w przedmiocie aspektów związanych z ciągłością gospodarczą ze względu na szczególne okoliczności niniejszej sprawy, podważa zasadę, w myśl której dochodzenia w sprawie pomocy państwa są zasadniczo postępowaniami przeciwko państwu członkowskiemu, które przyznało rozpatrywaną pomoc. Po piąte, w odniesieniu do twierdzenia, że podnoszone naruszenie art. 108 ust. 2 TFUE narusza prawo do bycia wysłuchanym wyrażone w art. 41 Karty praw podstawowych i że to naruszenie ma w konsekwencji charakter naruszenia istotnego wymogu formalnego, Komisja utrzymuje, iż zainteresowane strony nie mają prawa do bycia wysłuchanymi, lecz jedynie uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję, w odpowiednim zakresie, z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku (wyroki: z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 września 2021 r., Ryanair/Komisja i in., T‑448/18, EU:T:2021:626, pkt 102). Sądy Unii nie mogą na podstawie ogólnych zasad prawa, takich jak prawo do bycia wysłuchanym, rozszerzać zakresu uprawnień procesowych przyznanych zainteresowanym stronom w traktacie FUE i w prawie wtórnym. Postępowanie na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE ma charakter postępowania inter partes jedynie w stosunku do danego państwa członkowskiego, a nie w stosunku do innych stron (wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisja, T‑228/99 i T‑233/99, ECLI:EU:T:2003:57, pkt 168). W postępowaniu dotyczącym kontroli pomocy państwa beneficjenci pomocy państwa nie mogą zatem powoływać się na prawo do obrony. Spoczywający na Komisji obowiązek uprzedniego poinformowania beneficjentów pomocy państwa o okolicznościach, na których zamierza ona oprzeć swoją ostateczną decyzję, oznaczałby podjęcie kontradyktoryjnego postępowania takiego jak postępowanie wszczęte wobec państwa członkowskiego odpowiedzialnego za przyznanie pomocy. Taki obowiązek byłby sprzeczny z wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, pkt 74, 75). W trzeciej kolejności, co się tyczy naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd, gdy orzekł, że uwagi wnoszącej odwołanie nie umożliwiłyby zmiany spornej decyzji, Komisja uważa, że zarzut ten jest oczywiście niedopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy on w rzeczywistości dokonanej przez Sąd oceny dowodów. Ponadto Komisja utrzymuje, że bezzasadne jest twierdzenie wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym Sąd nałożył na nią ciężar dowodu niemożliwego do dostarczenia, ponieważ zezwolono jej jedynie na przedstawienie dowodów, o których Komisja wiedziała w dniu wydania spornej decyzji. Instytucja ta twierdzi, że wnosząca odwołanie mogła przedstawić Sądowi wszystkie istotne dowody i że Sąd słusznie orzekł, iż wnosząca odwołanie nie dostarczyła dowodu, którego ciężar przedstawienia na niej spoczywał. Ocena Trybunału W zarzucie pierwszym wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy w pkt 51 zaskarżonego wyroku stwierdził, iż Komisja nie naruszyła istotnego wymogu formalnego poprzez zaniechanie umożliwienia wnoszącej odwołanie przedstawiania uwag w toku formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie spornych środków. W części pierwszej tego zarzutu wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że w pkt 36–41 zaskarżonego wyroku oddalił on argument, zgodnie z którym Komisja była zobowiązana do uzupełnienia lub sprostowania decyzji o wszczęciu postępowania w następstwie zbycia dawnej spółki HelB. Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa ustanowionego w art. 108 TFUE należy wyróżnić, po pierwsze, wstępną fazę badania pomocy ustanowioną w ust. 3 tego artykułu, mającą na celu jedynie umożliwienie Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy, i po drugie, fazę badania, o której mowa w ust. 2 rzeczonego artykułu. Tylko w ramach tej drugiej fazy, która ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie, traktat FUE nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). Obowiązek ten ma charakter istotnego wymogu formalnego, gdyż stanowi on istotną przesłankę proceduralną, która jest nierozerwalnie związana z prawidłowym kształtowaniem lub wyrażeniem woli autora aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, pkt 55; a także z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 89). Zakres tego obowiązku precyzuje art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589, który do kategorii „zainteresowanych stron” zalicza „którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”. W tym względzie Trybunał orzekł, że ponieważ postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest, ze względu na jego ogólną systematykę, postępowaniem wszczynanym w stosunku do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za przyznanie pomocy, zainteresowane strony inne niż to państwo członkowskie nie mogą same rościć sobie prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją, takiej jak debata otwarta na rzecz tego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 81, 82), i że beneficjent pomocy nie ma szerszych praw niż pozostałe zainteresowane strony (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2020 r., wyrok z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, pkt 75). W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że publikacja ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej stanowi właściwy sposób poinformowania wszystkich zainteresowanych o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Powiadomienie to ma na celu uzyskanie od zainteresowanych wszelkich informacji mogących stanowić dla Komisji wskazówkę co do jej przyszłych działań. Taka procedura gwarantuje również innym państwom członkowskim i zainteresowanym kręgom to, że będą mogły zostać wysłuchane (wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 80). Jednakże zainteresowane strony będą w stanie przedstawić skutecznie swoje uwagi tylko wtedy, gdy opublikowana decyzja wymienia wyraźnie i jasno istotne kwestie faktyczne i prawne, jak przewidziano w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 2015/1589 (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 91). Wynika stąd, że sama publikacja decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, w przypadku gdy treść takiej decyzji nie jest zgodna z wymogami tego przepisu, nie pozwala uznać, że ciążący na Komisji obowiązek w chwili formalnego postępowania wyjaśniającego, uznany za „istotny wymóg proceduralny” w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE, jest spełniony (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 92). Istotne kwestie faktyczne i prawne, które powinny znaleźć się w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, to te, których zbadaniu ma służyć owo postępowanie w celu wydania decyzji końcowej, w której Komisja rozstrzyga o istnieniu i zgodności danej pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, a także, w stosownym przypadku, o obowiązku odzyskania tej pomocy. Ponadto Trybunał orzekł, że mogą zaistnieć okoliczności, w których ustalenie nowych lub innych faktów w stosunku do tych, o których mowa w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, lub też dokonanie istotnych zmian we właściwych ramach prawnych mogą wymagać większego udziału zainteresowanych stron, a nawet wymagać, by została opublikowana uzupełniająca lub poprawiona decyzja o wszczęciu postępowania (wyrok z dnia 11 listopada 2021 r., Autostrada Wielkopolska/Komisja i Polska, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, pkt 71). Gdy nowe elementy występujące po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego są „odpowiednimi kwestiami faktycznymi i prawnymi” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, spoczywający na Komisji obowiązek poinformowania o nich wszystkich zainteresowanych stron w celu umożliwienia im przedstawienia uwag można wdrożyć jedynie poprzez publikację uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania. Jak bowiem przypomniano w pkt 46 niniejszego wyroku, zainteresowane strony stanowią nieokreślony zbiór adresatów, którego poinformowanie można zapewnić jedynie poprzez publikację. W niniejszym przypadku dawna spółka HelB, wskazana jako beneficjent pomocy państwa będącej przedmiotem decyzji o wszczęciu postępowania, została nabyta przez nową spółkę HelB po wydaniu tej decyzji. Tymczasem, jak przypomniała rzecznik generalna w pkt 49 opinii, z pkt 42–46 zaskarżonego wyroku wynika, że Komisja była poinformowana o działaniach podjętych w celu zbycia działalności dawnej spółki HelB od czerwca 2015 r. i że między datą tego zbycia na rzecz nowej spółki HelB a datą wydania spornej decyzji upłynęło trzy i pół roku. W tym względzie należy zauważyć, że w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wskazała jedynie dawną spółkę HelB jako potencjalnego beneficjenta omawianej pomocy. W konsekwencji wspomniane zbycie, po powiadomieniu o nim Komisji, było istotną kwestią jej badania w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589. Jednakże powyższy istotny element nie mógł znaleźć się w decyzji o wszczęciu postępowania, ponieważ wystąpił on po jej publikacji. W tych okolicznościach, jak wskazano w pkt 53 niniejszego wyroku, Komisja była zobowiązana w celu umożliwienia zainteresowanym stronom skutecznego przedstawienia uwag, zgodnie z wymogami art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, do opublikowania uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 53 i 54 opinii, w braku takiej publikacji ani wnosząca odwołanie, ani żadna inna zainteresowana strona, w szczególności przedsiębiorstwa z nią konkurujące, nie miały na żadnym etapie formalnego postępowania wyjaśniającego możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie ciągłości gospodarczej między dawną spółką HelB a nową spółką HelB, a w konsekwencji możliwości odzyskania od tej ostatniej omawianej pomocy państwa. Z powyższego wynika, że należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego odwołania, zgodnie z którą Sąd naruszył prawo, gdy orzekł w pkt 41 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie była zobowiązana do rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego w drodze uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania. W części drugiej zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd niesłusznie uznał w pkt 51 zaskarżonego wyroku, iż naruszenie art. 108 ust. 2 TFUE przez Komisję ze względu na to, że zaniechała ona włączenia wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego, nie stanowi naruszenia istotnego wymogu formalnego, lecz jedynie uchybienie proceduralne, które może prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że w braku tego uchybienia decyzja ta mogłaby mieć inną treść. Po pierwsze, jak przypomniano w pkt 45 i 50 niniejszego wyroku, obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag w przedmiocie istotnych kwestii faktycznych i prawnych poprzez publikację decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego ma charakter istotnego wymogu formalnego w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE. Po drugie, jak wynika z pkt 55 i 56 niniejszego wyroku, zbycie dawnej spółki HelB nowej spółce HelB stanowiło istotną kwestię w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, która, w braku możliwości uwzględnienia jej w decyzji o wszczęciu postępowania poprzedzającej to zdarzenie, powinna skutkować publikacją uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania w celu umożliwienia zainteresowanym skutecznego przedstawienia uwag. W konsekwencji wnosząca odwołanie ma podstawy, by utrzymywać, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał w pkt 51 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie naruszyła istotnego wymogu proceduralnego, a jedynie dopuściła się uchybienia proceduralnego, gdy nie włączyła wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego. Część drugą zarzutu pierwszego należy zatem również uwzględnić. Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy uwzględnić, bez konieczności orzekania w przedmiocie jego części trzeciej. W przedmiocie zarzutu drugiego odwołania Argumentacja stron W zarzucie drugim wnosząca odwołanie podnosi naruszenie zasady proporcjonalności. W pkt 159 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że Komisja nie była zobowiązana do ustalenia, w jakim zakresie pomoc państwa wynikająca ze spornych środków powinna zostać odzyskana od nowej spółki HelB. Jednakże kwota pomocy podlegającej odzyskaniu nie powinna przekraczać kwoty rzeczywiście przekazanej skarżącej. Odzyskanie pomocy państwa nie ma bowiem charakteru kary, lecz ma na celu przywrócenie warunków, jakie istniały przed przyznaniem pomocy, i wyeliminowanie spowodowanego przez tę pomoc zakłócenia konkurencji. Odzyskanie kwoty przewyższającej otrzymaną pomoc państwa byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Tymczasem wbrew temu, co Sąd uznał w pkt 157 zaskarżonego wyroku, kwota podlegająca odzyskaniu nie mogła w niniejszym przypadku zostać ustalona bez oszacowania ceny rynkowej dawnej spółki HelB, jak wskazała wnosząca odwołanie w skardze w pierwszej instancji. Wnosząca odwołanie zauważa, iż gdyby wiedziała, że będzie odpowiadać za niezgodną z prawem pomoc państwa przyznaną sprzedawcy i że nie będzie mogła powołać się na klauzulę odszkodowawczą, wartość przedsiębiorstwa byłaby ujemna. Trybunał orzekł, że obowiązek zwrotu pomocy państwa przez dokonującego zbycia może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy wartość przedsiębiorstwa nie została wyceniona według cen rynkowych i gdy zostanie ustalone, że dokonujący zbycia zachowuje przewagę konkurencyjną związaną z korzystaniem z tej pomocy (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja, C‑277/00, EU:C:2004:238, pkt 86, 92, 93; a także z dnia 13 listopada 2008 r., Komisja/Francja, C‑214/07, EU:C:2008:619, pkt 58). Wnosząca odwołanie uważa zatem, że nawet jeśli istniały wątpliwości co do zgodności ceny zakupu z ceną rynkową, nie zwalniało to Komisji z obowiązku zbadania, w jakim zakresie pomoc państwa została przekazana wnoszącej odwołanie. Ponadto zaaprobowane przez Sąd podejście Komisji jest dyskryminujące w stosunku do przedsiębiorstw objętych obowiązkiem zwrotu, które – tak jak wnosząca odwołanie – nabyły działalność od podmiotu publicznego, i sprzyja przedsiębiorstwom, które w tej samej sytuacji nabyły działalność od przedsiębiorstwa prywatnego, które otrzymało niezgodną z prawem pomoc państwa. Druga z tych grup może domagać się od sprzedawcy obniżenia ceny zakupu lub odszkodowania na podstawie warunków umownych, czego nie może uczynić ta pierwsza, ponieważ w przypadku tych przedsiębiorstw obniżenie ceny zakupu byłoby uważane za nową pomoc państwa. Wreszcie miasto Helsinki uzyskało nieuzasadnioną korzyść gospodarczą ze względu na wypłatę niezgodnej z prawem pomocy państwa. Jako właściciel dawnej spółki HelB otrzymało ono najpierw od nowej spółki HelB cenę zakupu w wysokości około 36 mln EUR, a następnie 44 mln EUR tytułem odzyskania pomocy. Komisja nie zgadza się z argumentacją wnoszącej odwołanie. W pierwszej kolejności argument wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym Komisja powinna była ustalić „prawidłową” cenę sprzedaży dawnej spółki HelB, jest bezzasadny. W tym względzie Komisja zauważa, że istnieje różnica między stwierdzeniem ciągłości gospodarczej a określeniem proporcji, w jakich należy odzyskać pomoc od różnych beneficjentów pomocy państwa. W celu ustalenia ciągłości gospodarczej nie jest zatem konieczne, zdaniem Komisji, określenie dokładnej proporcji, w jakiej beneficjenci niezgodnej z prawem pomocy państwa muszą ją zwrócić. Jak słusznie zauważył Sąd w pkt 86 i 87 zaskarżonego wyroku, nie jest zatem konieczne w celu stwierdzenia tej ciągłości określenie ceny rynkowej działalności gospodarczej dawnej spółki HelB, lecz wystarczy, by Komisja wykazała, że cena sprzedaży tej działalności nie odpowiadała cenie rynkowej (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2021 r., Fortischem/Komisja, C‑890/19 P, EU:C:2021:345, pkt 77–81; wyrok z dnia 24 września 2019 r., Fortischem/Komisja, T‑121/15, EU:T:2019:684, pkt 221). W drugiej kolejności, jak przypomniał Sąd w pkt 159 zaskarżonego wyroku, Komisja nie jest zobowiązana do określenia, w jakim zakresie pomoc państwa, której odzyskanie nakazano w spornej decyzji, powinna zostać odzyskana od wnoszącej odwołanie. Do Republiki Finlandii należy podjęcie odpowiednich działań w celu skutecznego odzyskania należnych kwot. W trzeciej kolejności – twierdzenie wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym rozumowanie przyjęte w zaskarżonym wyroku wprowadza nieuzasadnioną różnicę w traktowaniu nabywcy przedsiębiorstwa publicznego będącego beneficjentem pomocy państwa i nabywcy przedsiębiorstwa prywatnego będącego beneficjentem takiej pomocy, opiera się na pomyłce dotyczącej odrębnych ról podmiotu publicznego i podmiotu gospodarczego będącego w posiadaniu podmiotu publicznego. W czwartej kolejności Komisja przypomina, że oddalenie przez Sąd zarzutu drugiego skargi w pierwszej instancji, który był skierowany przeciwko stwierdzeniu istnienia ciągłości gospodarczej między dawną spółką HelB a nową spółką HelB, nie jest w odwołaniu kwestionowane. Ponieważ należy uznać tę ciągłość gospodarczą, należałoby stąd wyciągnąć wniosek, że niezgodna z prawem pomoc państwa została przeniesiona z jednego przedsiębiorstwa na inne przedsiębiorstwo. Ocena Trybunału Zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyroki: z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, pkt 25; z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 55]. I tak przestrzeganie zasady proporcjonalności, do jakiego zobowiązana jest Komisja, gdy podejmuje ona decyzję o odzyskaniu pomocy państwa niezgodnej z prawem, należy oceniać w świetle celu tej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy państwa ma na celu odtworzenie sytuacji sprzed przyznania pomocy i cel ten jest osiągnięty, gdy sporna pomoc, powiększona w stosownych przypadkach o odsetki za zwłokę, zostaje zwrócona przez beneficjenta lub, innymi słowy, przez przedsiębiorstwa, które z niej faktycznie korzystały. Poprzez jej zwrot beneficjent traci bowiem przewagę, jaką uzyskał na rynku względem swych konkurentów, a sytuacja sprzed wypłaty pomocy zostaje odtworzona (wyrok z dnia 1 października 2015 r., Electrabel i Dunamenti Erőmű/Komisja, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższego powodu odzyskanie tej pomocy w celu odtworzenia sytuacji sprzed jej przyznania nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny do celów postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Rynair Designated Activity, C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo). Środek mający na celu odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy państwa narusza zasadę proporcjonalności tylko wtedy, gdy kwota, którą beneficjent musi zwrócić, jest wyższa od zaktualizowanej kwoty otrzymanej przez niego pomocy. Jeżeli spółka będąca beneficjentem niezgodnej z prawem pomocy została nabyta przez inną spółkę, pomoc ta powinna zostać odzyskana od spółki nadal prowadzącej działalność gospodarczą przedsiębiorstwa, które skorzystało z rzeczonej pomocy, jeżeli zostało ustalone, że spółka ta nadal faktycznie korzysta z przewagi konkurencyjnej związanej z otrzymaniem tej pomocy (wyrok z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo). W takim przypadku zasada proporcjonalności ogranicza obowiązek zwrotu przez nabywcę przedsiębiorstwa, które początkowo skorzystało z pomocy, do kwoty przewagi konkurencyjnej, którą faktycznie zachował. Wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że naruszył on zasadę proporcjonalności, gdy orzekł w pkt 159 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie była zobowiązana do określenia, w jakim zakresie pomoc państwa powinna zostać odzyskana od wnoszącej odwołanie. Uważa ona, że Sąd przyznał w tym punkcie, iż Komisja mogła nałożyć na nią obowiązek zwrotu całości pomocy wypłaconej dawnej spółce HelB, bez dokonania oceny, w jakim zakresie pomoc ta została jej faktycznie przekazana. Jednakże argumentacja wnoszącej odwołanie opiera się na błędnej interpretacji pkt 159 zaskarżonego wyroku. Sąd stwierdził bowiem jedynie w tym punkcie, nie naruszając prawa, że Komisja nie była zobowiązana do określenia kwoty pomocy państwa, którą władze fińskie powinny odzyskać od nowej spółki HelB. W rzeczywistości w spornej decyzji Komisja stwierdziła ciągłość gospodarczą między dawną spółką HelB a nową spółką HelB i wywiodła z tego, że obowiązek zwrotu pomocy państwa powinien zostać rozszerzony na nową spółkę HelB. Czyniąc to, Komisja nie rozstrzygnęła kwestii wysokości pomocy przyznanej dawnej spółce HelB, z której nowa spółka HelB nadal faktycznie korzysta. Jak wskazała ta instytucja w swoich pismach, istnieje różnica między stwierdzeniem ciągłości gospodarczej a określeniem proporcji, w jakich należy odzyskać niezgodną z prawem pomoc od beneficjentów tej pomocy. Wynika stąd, że wnosząca odwołanie nie może skutecznie twierdzić, iż pkt 157 zaskarżonego wyroku narusza prawo, ponieważ Sąd uwzględnił w istocie taką różnicę. W tych okolicznościach, jak orzekł Sąd w pkt 159 zaskarżonego wyroku, do Republiki Finlandii należy określenie kwoty pomocy państwa, którą należy odzyskać od nowej spółki HelB. Zarzut drugi, dotyczący naruszenia przez Sąd zasady proporcjonalności, należy zatem oddalić. Z powyższego wynika, że ponieważ zarzut pierwszy powinien zostać uwzględniony, należy w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok. W przedmiocie postępowania przed Sądem Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może albo skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, albo wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. W niniejszej sprawie Trybunał powinien wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, na co pozwala stan postępowania. W ramach zarzutu pierwszego skargi do Sądu nowa spółka HelB utrzymuje, że Komisja powinna była wydać, po nabyciu przez nową spółkę HelB dawnej spółki HelB, uzupełniającą decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, aby umożliwić jej przedstawienie uwag w tym postępowaniu. Ponadto wnosząca odwołanie twierdzi, że nie wydając takiej decyzji w celu umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag, Komisja naruszyła istotny wymóg proceduralny. Z pkt 43–64 niniejszego wyroku wynika, że zarzut ten jest zasadny, a zatem należy go uwzględnić. Z powyższego wynika, jako że naruszenie istotnego wymogu formalnego pociąga za sobą stwierdzenie nieważności aktu z mocy prawa (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo), że można jedynie stwierdzić nieważność spornej decyzji. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 wspomnianego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ nowa spółka HelB, obecnie Koiviston Auto Helsinki, wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją poza jej własnymi kosztami również kosztami podniesionymi przez nową spółkę HelB zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 września 2022 r., Helsingin Bussiliikenne/Komisja (T‑603/19, EU:T:2022:555) zostaje uchylony.   2) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji (UE) 2020/1814 z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie pomocy państwa SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) wdrożonej przez Finlandię na rzecz Helsingin Bussiliikenne Oy.   3) Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Koiviston Auto Helsinki Oy, związane zarówno z postępowaniem w pierwszej instancji, jak i z postępowaniem odwoławczym.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: fiński.