C-715/23

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 10 lipca 2025 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Procedury udzielania zamówień w drodze koncesji – Dyrektywa 2014/23/UE – Artykuł 4 ust. 2 – Usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym – Artykuł 19 – Usługi społeczne i inne szczególne usługi – Zakres stosowania tych przepisów – Prowadzenie apteki W sprawie C‑715/23 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajową komisję ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych, Słowenia) postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 listopada 2023 r., w postępowaniu: Farmacija d.o.o. przeciwko Občina Benedikt, przy udziale: MN, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: I. Jarukaitis, prezes izby, N. Jääskinen (sprawozdawca), A. Arabadjiev, M. Condinanzi i R. Frendo, sędziowie, rzecznik generalny: R. Norkus, sekretarz: M. Longar, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 grudnia 2024 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu Farmacija d.o.o. – K. Zdolšek, odvetnica, – w imieniu rządu słoweńskiego – N. Pintar Gosenca oraz A. Vran, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu czeskiego – L. Halajová, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu greckiego – K. Georgiadis, V. Karra oraz S. Papaioannou, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – A. Kraner, L. Malferrari oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 marca 2025 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 2 i art. 19 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1). Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Farmacija d.o.o., spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, a Občina Benedikt (gminą Benedikt, Słowenia) w przedmiocie udzielenia przez tę gminę zezwolenia na prowadzenie oddziału apteki na jej terytorium bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o koncesji. Ramy prawne Prawo Unii Motywy 6 i 36 dyrektywy 2014/23 mają następujące brzmienie: „(6) Należy przypomnieć, że państwa członkowskie mają swobodę decydowania – zgodnie z zasadami zawartymi w [Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej] dotyczącymi równego traktowania, niedyskryminacji, przejrzystości i swobodnego przepływu osób – w zakresie organizacji świadczenia usług jako usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jako usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym lub jako połączenia tych rodzajów usług. […] Ponadto niniejsza dyrektywa nie dotyczy finansowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i nie ma zastosowania do systemów pomocy udzielanej przez państwa członkowskie, w szczególności w dziedzinie polityki społecznej, zgodnie z unijnymi regułami konkurencji. Należy doprecyzować, że usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym nie powinny być objęte zakresem niniejszej dyrektywy. […] (36) Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa, gdy te świadczone są przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym, gdyż trudno byłoby zachować szczególny charakter takich organizacji, gdyby usługodawców trzeba było wybrać zgodnie z procedurami określonymi w niniejszej dyrektywie. […] Należy zatem wyjaśnić, że usługi objęte kodem CPV 85143000‑3 obejmujące wyłącznie usługi transportu sanitarnego pacjentów powinny być poddane specjalnemu reżimowi przyjętemu dla usług socjalnych i innych szczególnych usług (zwanemu dalej »łagodniejszym reżimem«). […]”. Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1 i 4: „1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy dotyczące procedur udzielania przez instytucje zamawiające i podmioty zamawiające zamówień w drodze koncesji, których szacunkowa wartość jest nie mniejsza niż próg określony w art. 8. […] 4.   Porozumienia, decyzje lub inne instrumenty prawne regulujące przekazanie uprawnień i obowiązków związanych z wykonywaniem zadań publicznych między instytucjami zamawiającymi lub podmiotami zamawiającymi lub grupami instytucji zamawiających lub podmiotów zamawiających, które nie przewidują wypłaty wynagrodzenia za realizację zadań określonych w umowie, uznaje się za kwestię, która podlega uregulowaniom wewnętrznym w danym państwie członkowskim i na którą w związku z tym niniejsza dyrektywa nie ma żadnego wpływu”. Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Swoboda określania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”, przewiduje: „1.   Niniejsza dyrektywa nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie określenia, w zgodzie z prawem unijnym, co uważają za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz jakim szczegółowym wymogom powinny podlegać. Niniejsza dyrektywa nie ma również wpływu na sposób, w jaki państwa członkowskie organizują swoje systemy zabezpieczenia społecznego. 2.   Zakres niniejszej dyrektywy nie obejmuje usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”. Artykuł 5 pkt 1 tej dyrektywy stanowi: „Do celów niniejszej dyrektywy mają zastosowanie następujące definicje: 1) [….] b) »koncesja na usługi« oznacza umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług – innych niż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w lit. a) – i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością. Udzielenie koncesji na roboty budowlane lub usługi wiąże się z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego związanego z eksploatacją tych obiektów lub wykonywaniem tych usług i obejmującego ryzyko związane z popytem lub z podażą, albo oba te rodzaje ryzyka. Uznaje się, że koncesjonariusz przejmuje ryzyko operacyjne, jeśli w normalnych warunkach funkcjonowania nie ma gwarancji odzyskania poniesionych nakładów inwestycyjnych lub kosztów poniesionych w związku z eksploatacją obiektów budowlanych lub wykonywaniem usług będących przedmiotem koncesji. Część ryzyka przeniesiona na koncesjonariusza obejmuje rzeczywiste narażenie na wahania rynku, tak aby jakiekolwiek potencjalne szacowane straty ponoszone przez koncesjonariusza nie były jedynie nominalne ani nieistotne”. Artykuł 19 dyrektywy 2014/23, zatytułowany „Usługi społeczne i inne szczególne usługi”, przewiduje: „Koncesje na usługi społeczne oraz inne szczególne usługi wymienione w załączniku IV, objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, podlegają wyłącznie obowiązkom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 32, 46 i 47”. Załącznik IV do tej dyrektywy, zatytułowany „Usługi, o których mowa w art. 19”, wymienia usługi zdrowotne, społeczne i powiązane, do których należą usługi objęte kodami od 85000000‑9 do 85323000‑9 nomenklatury Wspólnego Słownika Zamówień (CPV), przyjętego rozporządzeniem (WE) nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) (Dz.U. 2002, L 340, s. 1), w tym usługi farmaceutyczne objęte kodem 85149000‑5. Prawo słoweńskie ZNKP Artykuł 2 Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (ustawy o niektórych umowach koncesji) (Uradni list RS, nr 9/2019), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZNKP”), w pkt 18 stanowi: „»Usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym« oznaczają usługi o charakterze niegospodarczym, które z mocy ustawy są świadczone jako usługi w interesie ogólnym i które nie są oferowane odpłatnie na rynku, a które w związku z tym podlegają szczególnym zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług publicznych”. Artykuł 9 tej ustawy przewiduje: „Niniejsza ustawa ma zastosowanie do umów koncesji, których wartość, bez podatku od wartości dodanej […], oszacowano na poziomie lub powyżej wartości określonej w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2014/23/UE”. Artykuł 10 rzeczonej ustawy stanowi: „Przepisy niniejszej ustawy, jak również przepisy ustaw szczególnych, o ile nie są one sprzeczne z niniejszą ustawą, mają zastosowanie do koncesji regulowanych niniejszą ustawą i ustawami szczególnymi”. Artykuł 11 tejże ustawy stanowi w ust. 1: „Niniejsza ustawa nie ma zastosowania do: 1. koncesji na usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym. […]”. Artykuł 15 ZNKP przewiduje: „Przepisy niniejszej ustawy, które regulują obowiązek przygotowania aktów przygotowawczych, obowiązek publikacji ogłoszeń, o których mowa w art. 35 i 40 niniejszej ustawy, a także ochronę prawną w postępowaniach prowadzących do wyboru koncesjonariusza na podstawie niniejszej ustawy, mają zastosowanie do koncesji na usługi społeczne i inne szczególne usługi wymienione w załączniku IV do dyrektywy 2014/23/UE”. Ustawa o opiece zdrowotnej Artykuł 2 Zakon o zdravstveni dejavnosti (ustawy o opiece zdrowotnej) (Uradni list RS, nr 9/92), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi: „Opieka zdrowotna jest świadczona na poziomie podstawowym, średnim i wysoce specjalistycznym. Opieka zdrowotna na poziomie podstawowym obejmuje podstawową opiekę zdrowotną i działalność farmaceutyczną”. Artykuł 3 tej ustawy przewiduje: „Świadczeniodawcami są osoby fizyczne i prawne, krajowe i zagraniczne, które otrzymały zezwolenie ministerstwa zdrowia na świadczenie opieki zdrowotnej. Publiczna opieka zdrowotna obejmuje usługi zdrowotne, których ciągłe i regularne świadczenie jest gwarantowane w interesie publicznym przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego oraz które, na podstawie zasady solidarności i zgodnie z przepisami regulującymi opiekę zdrowotną i ubezpieczenie zdrowotne, są gwarantowane jako prawa wynikające z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego i są finansowane w całości lub w części ze środków publicznych, głównie z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Usługi zdrowotne, o których mowa w zdaniu poprzednim, jako usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym, muszą być świadczone przez świadczeniodawców o celach niezarobkowych w taki sposób, aby nadwyżka przychodów nad wydatkami była przeznaczana na realizację i rozwój opieki zdrowotnej”. Artykuł 20 tejże ustawy stanowi w akapicie pierwszym: „Działalność farmaceutyczną prowadzi się zgodnie z ustawą szczególną. W sprawach nieuregulowanych ustawą szczególną stosuje się niniejszą ustawę”. Ustawa o działalności farmaceutycznej Artykuł 1 Zakon o lekarniški dejavnosti (ustawy o działalności farmaceutycznej) (Uradni list RS, nr 85/16), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi: „Niniejsza ustawa reguluje cel, treść i warunki wykonywania działalności farmaceutycznej, organizację, warunki i procedury wydawania oraz wykonywania koncesji, przedsiębiorców z sektora farmaceutycznego i ich stowarzyszenia zawodowe, działalność farmaceutyczną w Internecie i nadzór”. Artykuł 2 tej ustawy stanowi w ust. 1: „Celem działalności farmaceutycznej jest zapewnienie skutecznego i wysokiej jakości zaopatrzenia w produkty lecznicze i inne produkty wspierające leczenie i ochronę zdrowia, a także udzielanie porad pacjentom i pracownikom służby zdrowia w zakresie ich bezpiecznego, prawidłowego i skutecznego stosowania”. Artykuł 4 rzeczonej ustawy stanowi w ust. 1 pkt 8: „Podmiot świadczący działalność farmaceutyczną [oznacza]: osobę fizyczną lub prawną posiadającą koncesję na prowadzenie działalności farmaceutycznej zgodnie z niniejszą ustawą, aptekę ogólnodostępną, szpital lub inny podmiot świadczący usługi zgodnie z niniejszą ustawą”. Artykuł 5 tej ustawy stanowi: „1.   Działalność farmaceutyczna jest publiczną opieką zdrowotną, która zapewnia ciągłe i regularne dostawy produktów leczniczych dla ludności i pracowników służby zdrowia, a także leczenie farmakologiczne pacjentów. 2.   Działalność farmaceutyczna jest wykonywana na poziomach opieki zdrowotnej podstawowym, średnim i wysoce specjalistycznym. 3.   Sieć działalności farmaceutycznej w rozumieniu niniejszej ustawy jest gwarantowana na poziomie podstawowym przez gminę lub kilka sąsiednich gmin wspólnie, a na poziomach średnim i wysoce specjalistycznym przez państwo”. Artykuł 10 ustawy o działalności farmaceutycznej, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, w ust. 2–4 i 7 przewiduje: „2.   Oddział apteki może wykonywać swoją działalność wyłącznie pod profesjonalnym nadzorem apteki, która go utworzyła. Kierownik apteki, który utworzył oddział, jest odpowiedzialny za jego funkcjonowanie. 3.   Zezwolenie na prowadzenie oddziału apteki wydaje gmina, w której oddział ma zostać utworzony, po uprzednim zasięgnięciu opinii [Lekarniška zbornica Slovenije (słoweńskiej izby aptekarskiej)] i za zgodą ministra. 4.   Zezwolenie na prowadzenie oddziału apteki może być również udzielone na czas określony lub na określony okres w roku (sezon turystyczny). […] 7.   Oddział apteki rozpoczyna działalność farmaceutyczną dopiero po wydaniu zezwolenia zgodnie z art. 67 akapit pierwszy niniejszej ustawy”. Artykuł 15 tej ustawy w ust. 1 stanowi: „Prowadzenie działalności farmaceutycznej jest finansowane ze środków publicznych i prywatnych. Środki publiczne, o których mowa w zdaniu poprzednim, obejmują w szczególności: – płatności za usługi świadczone w ramach działalności farmaceutycznej na podstawie umów zawartych z instytucjami ubezpieczeń zdrowotnych, – płatności ze środków budżetowych, – środki podmiotu założycielskiego”. Artykuł 27 tej ustawy stanowi w ust. 1: „Publiczny podmiot farmaceutyczny na poziomie podstawowym jest tworzony na danym terytorium przez gminę lub wspólnie przez kilka sąsiednich gmin, po uzyskaniu opinii właściwego samorządu zawodowego i za zgodą ministerstwa”. Artykuł 39 tej ustawy stanowi w ust. 1 i 2: „1.   Koncesja na prowadzenie działalności farmaceutycznej na poziomie podstawowym może być udzielona na warunkach określonych w niniejszej ustawie osobie fizycznej, która prowadzi działalność farmaceutyczną, lub osobie prawnej, w której osoba prowadząca działalność farmaceutyczną, będąca również osobą kierującą tą osobą prawną lub jej organem zarządzającym, posiada ponad 50 % kapitału zakładowego (zwanej dalej »koncesjonariuszem«”). 2.   Koncesjonariusz tworzy apteki lub oddziały aptek jako własne jednostki organizacyjne w celu wykonywania działalności farmaceutycznej w rejonach, dla których posiada koncesję lub zezwolenie na prowadzenie oddziału apteki, zgodnie z siecią działalności farmaceutycznej na poziomie podstawowym, z zastrzeżeniem uprzedniej opinii właściwego samorządu zawodowego i zgody ministra”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne W dniu 11 marca 2022 r. gmina Benedikt wydała na rzecz MN, bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o koncesji, zezwolenie na prowadzenie oddziału apteki na swoim terytorium na czas nieokreślony. Farmacija wniosła środek odwoławczy od tego zezwolenia do gminy Benedikt. Jej zdaniem gmina ta przyznała w istocie koncesję na prowadzenie działalności apteki bez zachowania obowiązującej procedury i z naruszeniem dyrektywy 2014/23. Gmina Benedikt odrzuciła środek odwoławczy bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, uznawszy, że spółce Farmacija nie przysługuje prawo do środka odwoławczego ani w ramach postępowania wstępnego w stosunku do postępowania odwoławczego, ani w ramach właściwego postępowania odwoławczego. Zdaniem gminy Benedikt wydanie zezwolenia na prowadzenie oddziału apteki nie stanowi w istocie udzielenia koncesji na usługi. Farmacija wniosła skargę na tę decyzję, która została przekazana do Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajowej komisji ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych, Słowenia), będącej sądem odsyłającym. Farmacija powtórzyła przed tą komisją stanowisko, zgodnie z którym wydając zezwolenie obejmujące koncesję na usługi bez przeprowadzania procedury ustanowionej w ZNKP i w dyrektywie 2014/23, gmina Benedikt naruszyła przepisy tych aktów. Sąd odsyłający uważa, że zezwolenie na prowadzenie oddziału apteki wydane przez gminę Benedikt odpowiada wydaniu koncesji na prowadzenie działalności farmaceutycznej. Sąd ten wyraża jednak wątpliwości w kwestii tego, czy usługa obejmująca prowadzenie działalności farmaceutycznej jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2014/23. W szczególności sąd ten zastanawia się, czy taką usługę należy uznać za usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym czy też za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. W tym względzie sąd odsyłający zauważa, po pierwsze, że słoweński ustawodawca przewidział, że opieka zdrowotna, która obejmuje działalność farmaceutyczną, stanowi usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym. Zdaniem tego sądu należy wziąć pod uwagę zasadniczą rolę, jaką odgrywają apteki w dziedzinie zdrowia publicznego, a także ich finansowanie, które stawia je w uprzywilejowanej relacji z państwem i odróżnia je od innych podmiotów gospodarczych. Po drugie, sąd ten zauważa, że Trybunał orzekł już w wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), że świadczenie usług wykonywane za wynagrodzeniem stanowi działalność gospodarczą. Zauważa on, że zgodnie z uregulowaniami krajowymi usługodawcy, jakimi są apteki, są wynagradzani ze środków pochodzących z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, ale również ze środków pochodzących od użytkowników. Ponadto w zakresie, w jakim usługi aptek, takie jak będące przedmiotem postępowania toczącego się przed sądem odsyłającym, nie mogą zostać uznane za stanowiące usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym z uwagi na to, że podmioty świadczące te usługi otrzymują wynagrodzenie, co powodowałoby objęcie tychże usług zakresem stosowania dyrektywy 2014/23, sąd ten zastanawia się, czy owe usługi mogą być objęte zakresem pojęcia „usług społecznych i innych szczególnych usług”, o którym mowa w art. 19 tej dyrektywy. W tych okolicznościach Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajowa komisja ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy usługę związaną z prowadzeniem działalności farmaceutycznej, która dotyczy zasadniczo wydawania użytkownikom produktów leczniczych stosowanych u ludzi, wymagających lub niewymagających recepty, wraz z udzielaniem użytkownikom porad w zakresie prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, można uznać za »usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym« w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23? 2) Czy usługę związaną z prowadzeniem działalności farmaceutycznej, która dotyczy zasadniczo wydawania użytkownikom produktów leczniczych stosowanych u ludzi, wymagających lub niewymagających recepty, wraz z udzielaniem użytkownikom porad w zakresie prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, można uznać za usługi społeczne i inne szczególne usługi w rozumieniu art. 19 dyrektywy 2014/23?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie dopuszczalności Rząd słoweński uważa, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowany przez Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajową komisję ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych) nie jest dopuszczalny w zakresie, w jakim komisja ta, na mocy przepisów prawa krajowego, nie jest właściwym organem do rozpoznania sporu w postępowaniu głównym i w związku z tym nie jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE. W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem o tym, czy organ odsyłający ma status „sądu”, decyduje zespół przesłanek, takich jak podstawa prawna istnienia organu, jego stały lub tymczasowy charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (wyrok z dnia 8 czerwca 2017 r., Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Trybunał stwierdził już w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), że Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajowa komisja ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych) spełnia kryteria uznania jej za „sąd krajowy” w rozumieniu art. 267 TFUE. Twierdzenie to nie zostało podważone przez Trybunał w wyrokach z dnia 10 września 2020 r., Tax-Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), i z dnia 10 listopada 2022 r., SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), w których udzielono odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone również przez Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (krajową komisję ds. kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych). Tymczasem rząd słoweński twierdzi, że niniejsza sprawa różni się od spraw, w których Trybunał uznał już, że komisja ta jest sądem, w zakresie, w jakim nie jest ona właściwa do orzekania w sprawie w postępowaniu głównym, co oznaczałoby, że rzeczona komisja nie jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, po pierwsze, że do Trybunału nie należy ani kwestionowanie dokonanej przez sąd odsyłający oceny dopuszczalności skargi w postępowaniu głównym, która to ocena w ramach postępowania prejudycjalnego należy do właściwości sądu krajowego, ani ustalanie, czy postanowienie odsyłające zostało wydane zgodnie z przepisami krajowymi regulującymi ustrój sądów i postępowanie przed nimi. Trybunał powinien w tym zakresie oprzeć się na postanowieniu odsyłającym wydanym przez sąd państwa członkowskiego, o ile postanowienie to nie zostało uchylone na skutek wniesienia środków zaskarżenia ewentualnie przewidzianych przez prawo krajowe [zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Governo della Repubblica italiana (Status włoskich sędziów pokoju), C‑658/18, EU:C:2020:572, pkt 61; a także z dnia 30 września 2020 r., CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo]. Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy i że jeżeli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, to Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie przedłożonego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 25 lutego 2025 r., Sąd Rejonowy w Białymstoku i Adoreikė, C‑146/23 i C‑374/23, EU:C:2025:109, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy zauważyć, że wyłącznie do sądu odsyłającego należy określenie granic swojej właściwości. Ponadto należy również stwierdzić, że pytania przedłożone przez ten sąd mają związek z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, żadne z tych pytań nie jest hipotetyczne, a Trybunał dysponuje elementami stanu faktycznego i prawnego, które są konieczne do udzielenie użytecznej odpowiedzi na te pytania w rozumieniu cytowanego powyżej orzecznictwa Trybunału. Wynika stąd, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny. W przedmiocie pytania pierwszego Poprzez swe pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, wchodzi w zakres pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”, o którym mowa w tym przepisie. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy dokonać wykładni pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23, który określa zakres stosowania tej dyrektywy, wykluczając z niego te usługi. Z brzmienia tego przepisu w związku z motywem 6 rzeczonej dyrektywy wynika bowiem, że „usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym” nie są objęte jej zakresem stosowania. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że pojęcie „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym” nie zostało zdefiniowane w traktacie FUE ani w prawie wtórnym, w szczególności w dyrektywie 2014/23. Po drugie, należy stwierdzić, że art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23 nie zawiera też wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia znaczenia i zakresu pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasada równości wskazują na to, że przepisowi prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst tego przepisu i cel danego uregulowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, pkt 11; z dnia 13 marca 2025 r., APS Beta Bulgaria i Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym kwestia, czy usługi świadczone w ramach działalności apteki stanowią usługi o charakterze niegospodarczym świadczone w interesie ogólnym w rozumieniu uregulowań Unii, jest objęta zakresem prawa Unii. Uznanie zatem przez ustawodawcę krajowego takiej działalności za stanowiącą usługę o charakterze niegospodarczym świadczoną w interesie ogólnym, co zostało podkreślone przez rząd słoweński, nie jest rozstrzygające (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 lipca 2014 r., Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, pkt 40; z dnia 14 lipca 2022 r., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak zauważył bowiem rzecznik generalny w pkt 59, 61 i 62 opinii, prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego Unii, które obejmuje między innymi swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości, jak wynika z art. 26 ust. 2 TFUE, można zapewnić jedynie poprzez jednolite rozumienie pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”. W przeciwnym razie istniałoby ryzyko niejednorodnego stosowania odnośnych przepisów prawa Unii, co mogłoby prowadzić do fragmentacji rynku wewnętrznego. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że zasady prowadzenia działalności aptek mogą się znacznie różnić w poszczególnych państwach członkowskich ze względu na specyfikę mających zastosowanie przepisów krajowych, kwalifikacja prawna charakteru tej działalności dokonana przez państwa członkowskie nie może być rozstrzygająca. W konsekwencji kompetencja państw członkowskich do świadczenia, zlecania i organizowania usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym, o której mowa w motywie 6 i art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/23, oraz w art. 2 protokołu nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (Dz.U. 2012, C 326, s. 308), załączonego do traktatu FUE, nie może stać na przeszkodzie autonomicznej wykładni tego pojęcia. Co się tyczy pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23, należy zauważyć, jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 53 opinii, że pojęcie to obejmuje dwa kumulatywne elementy. Taka usługa musi, po pierwsze, być świadczona w interesie ogólnym, a po drugie, mieć niegospodarczy charakter. W celu ustalenia, czy usługi aptek są objęte zakresem stosowania tego przepisu, należy zatem sprawdzić, czy mają one gospodarczy charakter czy też nie mają takiego charakteru. W tym względzie w zakresie, w jakim pojęcie „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym” znajduje się w dyrektywie 2014/23, powinno być ono interpretowane w świetle orzecznictwa Trybunału, a w szczególności orzecznictwa dotyczącego poszanowania swobód ustanowionych w traktacie FUE, a także zasad z niego wynikających, takich jak zasada równego traktowania, niedyskryminacji, wzajemnego uznawania, proporcjonalności i przejrzystości, zagwarantowanych na mocy tej dyrektywy, której podstawę prawną stanowi art. 53 ust. 1 i art. 62 i 114 TFUE. W szczególności pojęcie „usług” w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23 powinno być interpretowane w świetle swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE, której zakres stosowania jest ograniczony do działalności gospodarczej (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, pkt 59). Ponadto, ponieważ pojęcie to definiuje zakres stosowania jednej z podstawowych swobód gwarantowanych traktatem FUE, nie może ono być interpretowane zawężająco (zob. podobnie wyrok z dnia 11 kwietnia 2000 r., Deliege, C‑51/96 i C‑191/97, EU:C:2000:199, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Z orzecznictwa Trybunału wynika również, iż świadczenie usług wykonywane za wynagrodzeniem stanowi „działalność gospodarczą”, przez co rozumie się, że zasadniczą cechą wynagrodzenia jest to, że stanowi ono gospodarcze świadczenie wzajemne za daną usługę, przy czym nie musi ono być płacone przez korzystającego z tej usługi (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lutego 2017 r., Komisja/Węgry, C‑392/15, EU:C:2017:73, pkt 100; z dnia 14 lipca 2022 r., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, pkt 60). Uwagi te znajdują potwierdzenie w samym tekście dyrektywy 2014/23. Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi bowiem w istocie, że porozumienia, decyzje lub inne instrumenty prawne regulujące przekazanie uprawnień i obowiązków związanych z wykonywaniem zadań publicznych powierzonych przez instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające wykonawcom muszą przewidywać wypłatę wynagrodzenia, aby podlegać zakresowi stosowania rzeczonej dyrektywy. Co się tyczy w szczególności działalności aptek, Trybunał stwierdził, że stanowi ona działalność gospodarczą objętą zakresem stosowania art. 49 TFUE (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo) i że prowadzący aptekę dąży do celu w postaci osiągania zysków, mimo iż powinien prowadzić aptekę z uwzględnieniem swego wykształcenia, doświadczenia zawodowego i ciążącej na nim odpowiedzialności w świetle reguł prawnych i deontologicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 37). Twierdzenia tego nie mogą podważyć argumenty podniesione przez rząd słoweński, zgodnie z którymi działalność zarobkowa apteki jest wyłącznie dodatkowa, jest finansowana w części ze środków publicznych i stanowi integralną część systemu opieki zdrowotnej opartego na zasadzie solidarności. Jedynym kryterium rozstrzygającym dla uznania działalności takiej apteki za usługę o charakterze gospodarczym jest bowiem kryterium, zgodnie z którym usługi związane z rzeczoną działalnością są świadczone za wynagrodzeniem. Uwzględniając fakt, że jak wynika z powyższych rozważań, usługi świadczone przez apteki nie stanowią usług o charakterze niegospodarczym, w celu dokonania oceny, czy takie usług są objęte zakresem pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23, nie jest konieczne sprawdzenie, czy są one świadczone w interesie ogólnym. W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć tak: art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, nie wchodzi w zakres pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiocie pytania drugiego Poprzez swe drugie pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 19 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, wchodzi w zakres pojęcia „usług społecznych i innych szczególnych usług”, o którym mowa w tym art. 19. W tym względzie należy zauważyć, że z analizy językowej załącznika IV do dyrektywy 2014/23 wynika, że do kategorii „usługi zdrowotne, społeczne i powiązane” znajdującej się w tym załączniku należą usługi objęte kodami od 85000000‑9 do 85323000‑9 nomenklatury Wspólnego Słownika Zamówień (CPV). Ponieważ usługi farmaceutyczne objęte są kodem CPV 85149000‑5, należy uznać je za należące do szczególnych usług w rozumieniu art. 19 dyrektywy 2014/23. Ponadto art. 19 dyrektywy 2014/23 przewiduje szczególny reżim koncesji dotyczących „usług społecznych i innych szczególnych usług”. Dyrektywa ta przewiduje bowiem „łagodniejszy reżim” w odniesieniu do tych usług, jak stanowi jej motyw 36, w zakresie, w jakim rzeczone usługi są zwolnione z pełnego stosowania rzeczonej dyrektywy. Zgodnie zatem z art. 19 dyrektywy 2014/23 koncesje na usługi społeczne oraz inne szczególne usługi wymienione w załączniku IV do tej dyrektywy podlegają wyłącznie obowiązkom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 32, 46 i 47 tejże dyrektywy. W szczególności, po pierwsze, instytucje zamawiające i podmioty zamawiające są zobowiązane jedynie do poinformowania o zamierzonym udzieleniu koncesji za pośrednictwem wstępnego ogłoszenia informacyjnego, które zgodnie z art. 31 ust. 3 owej dyrektywy zawiera informacje wskazane w załączniku VI do tejże dyrektywy. Po drugie, ogłoszenia o udzieleniu koncesji, przewidziane w art. 32 tejże dyrektywy, mogą być grupowane co kwartał i powinny zawierać informacje przewidziane w jej załączniku VIII, jeżeli dotyczą takich usług. W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy w pierwszej kolejności ustalenie, czy zezwolenie na prowadzenie apteki, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, odpowiada koncesji w rozumieniu dyrektywy 2014/23 i, stosownie do okoliczności, czy koncesja ta jest objęta szczególnym łagodniejszym reżimem udzielania ustanowionym w art. 19 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Roma Multiservizi i Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, pkt 96). W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć tak: art. 19 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, wchodzi w zakres pojęcia „usług społecznych i innych szczególnych usług”, o którym mowa w tym art. 19. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   1) Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji należy interpretować w ten sposób, że: działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, nie wchodzi w zakres pojęcia „usług o charakterze niegospodarczym świadczonych w interesie ogólnym”, o którym mowa w tym przepisie.   2) Artykuł 19 dyrektywy 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że: działalność polegająca na prowadzeniu apteki, której zasadnicza część polega na odpłatnym wydawaniu produktów leczniczych stosowanych u ludzi, na receptę lub bez recepty, oraz na udzielaniu porad dotyczących prawidłowego i bezpiecznego stosowania tych produktów leczniczych, wchodzi w zakres pojęcia „usług społecznych i innych szczególnych usług”, o którym mowa w tym art. 19.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: słoweński.