C-728/21

POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (dziewiąta izba) z dnia 28 czerwca 2022 r.(*) Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Ochrona interesów finansowych Unii – Nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii – Postępowanie w sprawie nieprawidłowości – Termin przedawnienia – Przerwanie biegu – Akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości – Pojęcie – Sprawozdanie z kontroli stwierdzające wystąpienie nieprawidłowości W sprawie C‑728/21 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 listopada 2021 r., w postępowaniu: OF przeciwko Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP), TRYBUNAŁ (dziewiąta izba), w składzie: S. Rodin, prezes izby, J.‑C. Bonichot (sprawozdawca) i L.S. Rossi, sędziowie, rzecznik generalny: N. Emiliou, sekretarz: A. Calot Escobar, postanowiwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem, zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wydaje następujące Postanowienie 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni, po pierwsze, art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) oraz, po drugie, art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65). 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy OF, który prowadzi działalność rolniczą, a Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (instytutem ds. finansowania rolnictwa i rybołówstwa, Portugalia) w przedmiocie odzyskania przyznanej OF premii na owce i kozy.  Ramy prawne  Rozporządzenie nr 2988/95 3        Motyw trzeci rozporządzenia nr 2988/95 ma następujące brzmienie: „[…] we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot”. 4        Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia: „W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego”. 5        Artykuł 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, znajdujący się w jego tytule I, noszącym nagłówek „Zasady ogólne”, ma następujące brzmienie: „Okres [termin] przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady [uregulowania] sektorowe mogą jednak wprowadzić okres [termin] krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres [termin] przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres [termin] przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu [biegu terminu] przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa [dochodzenia] lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres [termin] przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi […] przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1”.  Rozporządzenie nr 1122/2009 6        Artykuł 54 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Sprawozdanie z kontroli”, przewiduje w ust. 1: „Każda kontrola na miejscu przeprowadzona zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału stanowi przedmiot sprawozdania z kontroli sporządzanego przez właściwy organ kontroli, bez względu na to, czy rolnik został wybrany do kontroli na miejscu zgodnie z art. 51, czy też kontrola wynikała z niezgodności, o których właściwy organ kontroli uzyskał informacje z innych źródeł. Sprawozdanie składa się z następujących części: […] b)      części opisującej oddzielne kontrole przeprowadzone w odniesieniu do każdego aktu prawnego i każdej normy, zawierającej w szczególności informacje o: (i)      wymogach i normach będących przedmiotem kontroli na miejscu; (ii)      charakterze i zakresie przeprowadzonych kontroli; (iii)      wynikach kontroli; (iv)      aktach prawnych i normach, w odniesieniu do których wykryto niezgodności; c)      części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy […] wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. […]”.  Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne 7        OF jest właścicielem gospodarstwa rolnego w Portugalii. W dniu 2 lutego 2010 r. IFAP wypłacił mu premię na owce i kozy. 8        W dniach 12–14 lipca 2011 r. IFAP przeprowadził w tym gospodarstwie kontrolę na miejscu. W dniu 14 lipca 2011 r. przedstawicielowi prawnemu OF doręczono sprawozdanie z tej kontroli (zwane dalej „sprawozdaniem z kontroli rozpatrywanym w postępowaniu głównym”). Stosownie do owego sprawozdania przeprowadzenie kontroli retrospektywnej było niemożliwe ze względu na brak rejestru uwzględniającego inwentarz owiec i kóz oraz jego zmiany w odniesieniu do 2010 r. 9        W dniu 6 kwietnia 2015 r. OF otrzymał od IFAP pismo informujące go o tym, że premia, o której mowa w pkt 7 niniejszego postanowienia, została pobrana nienależnie. OF odmówił jej zwrotu, w związku z czym IFAP w dniu 20 kwietnia 2015 r. wydał decyzję o odzyskaniu należności. 10      OF zaskarżył tę decyzję do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (sądu ds. administracyjnych i podatkowych w Almadzie, Portugalia), który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. uwzględnił jego skargę i uchylił wspomnianą decyzję, uznając, iż doszło do upływu terminu przedawnienia ze względu na to, że sprawozdanie z kontroli rozpatrywane w postępowaniu głównym nie przerwało biegu czteroletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. IFAP wniósł od tego wyroku odwołanie do Tribunal Central Administrativo Sul (centralnego sądu administracyjnego dla regionu południowego, Portugalia), który ów wyrok uchylił ze względu na to, że ten termin, który rozpoczął bieg w momencie wypłacenia OF wspomnianej premii w dniu 2 lutego 2010 r., został przerwany zarówno w dniu 14 lipca 2011 r. przez doręczenie OF sprawozdania z kontroli rozpatrywanego w postępowaniu głównym, jak i w dniu 6 kwietnia 2015 r. przez pismo, o którym mowa w poprzednim punkcie, a w związku z tym prawo IFAP do żądania zwrotu nienależnie pobranych kwot nie uległo przedawnieniu. 11      Sąd odsyłający, do którego OF wniósł skargę kasacyjną, zastanawia się, czy doręczenie sprawozdania z kontroli „takiego jak to, o którym mowa w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009”, ograniczającego się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie tej nieprawidłowości, stanowi akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, który może przerwać bieg określonego w owym art. 3 terminu przedawnienia. 12      W tych okolicznościach Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy sprawozdanie z kontroli na miejscu, o którym mowa w art. 54 rozporządzenia [nr 1122/2009], które ogranicza się do wskazania nieprawidłowości, przy czym brak jest w nim wzmianki o zamiarze wszczęcia postępowania lub śledztwa w sprawie nieprawidłowości, stanowi zdarzenie przerywające bieg okresu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia [nr 2988/95], który stanowi, że »[p]rzerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości«?”.  W przedmiocie pytania prejudycjalnego 13      Zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odpowiedź na pytanie skierowane w trybie prejudycjalnym można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa lub jeżeli odpowiedź na takie pytanie nie pozostawia żadnych uzasadnionych wątpliwości, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem. 14      Powyższy przepis należy zastosować w niniejszej sprawie. 15      Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w celu ustalenia, czy sprawozdanie z kontroli rozpatrywane w postępowaniu głównym stwierdzające nieprawidłowość, której dopuścił się skarżący w postępowaniu głównym, przerwało w stosunku do niego bieg terminu przedawnienia. 16      Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 2988/95, stosownie do jego art. 1 ust. 1, wprowadza ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, aby, jak wynika to z motywu trzeciego tego rozporządzenia, przeciwstawiać się we wszystkich dziedzinach działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C‑447/20 i C‑448/20, EU:C:2022:265, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). 17      Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia „okres [termin] przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości”. Ów art. 3 ust. 1 przewiduje w akapicie drugim szczególne zasady dotyczące rozpoczęcia biegu tego terminu w przypadku „nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się” oraz w przypadku „programów wieloletnich”. Stosownie do akapitu trzeciego owego art. 3 ust. 1 bieg terminu przedawnienia przerywa „każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa [dochodzenia] lub postępowania w sprawie nieprawidłowości”. 18      W związku z tym poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że sprawozdanie z kontroli na miejscu, które ogranicza się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o jakimkolwiek zamiarze wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie tej nieprawidłowości, można uznać za „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu tego przepisu, który może przerwać bieg określonego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia terminu przedawnienia. 19      Co się tyczy pojęcia „aktu odnoszącego się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, Trybunał orzekł, że celem ustanowienia terminu przedawnienia jest zagwarantowanie pewności prawa, a także że cel ten nie zostałby w pełni osiągnięty, gdyby bieg tego terminu mógł być przerwany przez każdą ogólną czynność kontrolną organów administracji krajowej niemającą związku z podejrzeniami o nieprawidłowości w odniesieniu do operacji określonych w wystarczająco dokładny sposób (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). 20      Jeśli natomiast organy krajowe przekazują danej osobie sprawozdanie stwierdzające nieprawidłowość, do której się ona przyczyniła w związku z konkretną operacją, i żądają od niej przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących tej operacji lub w związku z ową operacją nakładają na nią karę, organy te wydają dostatecznie precyzyjne akty odnoszące się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). 21      Można bowiem uznać, że akty takie jak te wymienione tytułem przykładu w poprzednim punkcie niniejszego postanowienia określają w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 45). 22      Wynika stąd, że dany akt musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, aby stanowić „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95. Z wymogu tego nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 43). 23      W związku z tym sprawozdanie z kontroli, które ogranicza się – jak w sprawie w postępowaniu głównym – do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o możliwości nałożenia kary lub zastosowania szczególnego środka administracyjnego, można wszakże uznać za „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli określa ono w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, pkt 46, 47). 24      W tym względzie z brzmienia przedłożonego pytania wynika, że sprawozdanie z kontroli rozpatrywane w postępowaniu głównym odpowiada sprawozdaniom z kontroli, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009. 25      Zgodnie z owym art. 54 ust. 1 lit. b) sprawozdania te powinny opisywać kontrole przeprowadzone w odniesieniu do każdego aktu prawnego i każdej normy oraz zawierać w szczególności informacje o wymogach i normach będących przedmiotem kontroli na miejscu, charakterze i zakresie przeprowadzonych kontroli, wynikach kontroli oraz aktach prawnych i normach, w odniesieniu do których wykryto niezgodności. 26      Trzeba stwierdzić, że sprawozdanie z kontroli, które spełnia wymogi przewidziane we wspomnianym przepisie, w każdym wypadku określa w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, aby uznać je za „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95. 27      W niniejszym wypadku z uwagi na to, że nie wydaje się, by sądy krajowe, którym w pierwszej instancji i na etapie odwołania przedłożono do rozstrzygnięcia spór w postępowaniu głównym, zbadały, czy było tak w przypadku sprawozdania z kontroli rozpatrywanego w postępowaniu głównym, które doręczono OF, do sądu odsyłającego należy określenie wynikających z tego konsekwencji oraz, w stosownym przypadku, mając na względzie treść tego sprawozdania, przeprowadzenie lub zlecenie przeprowadzenia niezbędnych czynności sprawdzających w świetle wskazówek zawartych w pkt 19–23, 25 i 26 niniejszego postanowienia. 28      W świetle całokształtu powyższych rozważań na przedłożone pytanie trzeba odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że sprawozdanie z kontroli na miejscu, które ogranicza się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o jakimkolwiek zamiarze wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie tej nieprawidłowości, można wszakże uznać za „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu tego przepisu, który może przerwać bieg określonego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia terminu przedawnienia, jeżeli sprawozdanie to określa w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.  W przedmiocie kosztów 29      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje: Artykuł 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że sprawozdanie z kontroli na miejscu, które ogranicza się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o jakimkolwiek zamiarze wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie tej nieprawidłowości, można wszakże uznać za „akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu tego przepisu, który może przerwać bieg określonego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia terminu przedawnienia, jeżeli sprawozdanie to określa w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Podpisy *      Język postępowania: portugalski.