C-747/21

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO NICHOLASA EMILIOU przedstawiona w dniu 12 stycznia 2023 r. ( ) Sprawa C‑747/21 P PAO Severstal przeciwko Komisji Europejskiej i Sprawa C‑748/21 P Novolipetsk Steel PAO przeciwko Komisji Europejskiej Odwołanie – Dumping – Przywóz niektórych płaskich wyrobów ze stali walcowanych na zimno pochodzących z Chin i Rosji – Ostateczne cło antydumpingowe – Rozporządzenie (WE) nr 1225/2009 – Rozporządzenie (UE) 2016/1036 – Artykuł 9 ust. 4 – Usunięcie szkody – Zasada niższego cła – Margines podcięcia cenowego – Okres istotny dla obliczenia zysku docelowego – Zakres uznania – Charakter ceł antydumpingowych I. Wprowadzenie 1. W swoich odwołaniach PAO Severstal i Novolipetsk Steel PJSC (NLMK) ( ), dwie spółki zarejestrowane na mocy prawa rosyjskiego i prowadzące działalność na rynku produkcji i dystrybucji wyrobów ze stali, w szczególności płaskich wyrobów ze stali walcowanych na zimno, zwracają się do Trybunału o uchylenie wyroków Sądu ( ), którymi oddalono ich skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/1328 z dnia 29 lipca 2016 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe i stanowiące o ostatecznym pobraniu cła tymczasowego nałożonego na przywóz niektórych płaskich wyrobów ze stali walcowanych na zimno pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Federacji Rosyjskiej (zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) ( ). 2. Wnoszące odwołanie powołują się na trzy (praktycznie identyczne) zarzuty odwołania. Niemniej jednak zgodnie z wnioskiem Trybunału w analizie przedstawionej w niniejszej opinii ograniczę się do drugiego zarzutu odwołania, który dotyczy zasadniczo wykładni i stosowania„zasady niższego cła”, określonej w art. 9 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej ( ), które zasadniczo zostało uchylone i zastąpione art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej ( ). 3. Chociaż główne kwestie prawne podnoszone w omawianych odwołaniach mają raczej charakter techniczny, aby ustosunkować się do pewnych argumentów przedstawionych przez wnoszące odwołanie, należy cofnąć się do niektórych „egzystencjalnych” pytań dotyczących unijnych przepisów antydumpingowych, a mianowicie: jaki jest charakter i cel ceł antydumpingowych? II. Ramy prawne 4. Artykuł 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1225/2009, dotyczący nakładania ostatecznego cła, w brzmieniu obowiązującym w czasie dochodzenia stanowił: „Jeżeli ostatecznie ustalone fakty wykazują istnienie dumpingu i spowodowanej nim szkody oraz interes Unii wymaga interwencji […], Komisja nakłada ostateczne cło antydumpingowe […]. Kwota cła antydumpingowego nie może przekraczać stwierdzonego marginesu dumpingu, lecz powinna być niższa od tego marginesu, jeżeli mniejsze cło spowoduje usunięcie szkody dla przemysłu unijnego”. 5. Artykuł 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036, obowiązujący w chwili przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, jest w istotnym zakresie sformułowany w ten sam sposób. III. Okoliczności faktyczne 6. W następstwie skargi w dniu 14 maja 2015 r. Komisja Europejska na podstawie rozporządzenia nr 1225/2009 opublikowała zawiadomienie o wszczęciu postępowania antydumpingowego w odniesieniu do przywozu niektórych płaskich wyrobów ze stali walcowanych na zimno pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Federacji Rosyjskiej ( ). Dochodzenie w sprawie dumpingu i szkody dotyczyło okresu od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r. (zwanego dalej „okresem objętym dochodzeniem”). Analiza tendencji w kontekście oszacowania szkody objęła okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 marca 2015 r. (zwany dalej „okresem badanym”). 7. W dniu 10 lutego 2016 r. Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2016/181 nakładające tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych płaskich wyrobów ze stali walcowanych na zimno pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Federacji Rosyjskiej ( ). 8. Następnie w dniu 29 lipca 2016 r. Komisja wydała zaskarżone rozporządzenie. Stawka ostatecznego cła antydumpingowego nałożona na Severstal wyniosła 34%, a na NLMK – 36,1%. IV. Zaskarżone wyroki 9. W dniu 28 października 2016 r. Severstal i NLMK, każde z osobna, wniosły do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Severstal w swoich skargach przedstawił sześć zarzutów, natomiast NLMK – pięć. 10. W dniu 22 września 2021 r. Sąd wydał dwa zaskarżone wyroki, którymi oddalił skargi wnoszących odwołanie i nakazał im pokrycie kosztów własnych oraz kosztów Komisji. Ponadto Sąd nakazał również, aby Eurofer, European Steel Association, ASBL, występujący w postępowaniu jako interwenient popierający żądania Komisji, poniósł własne koszty. V. Postępowanie przed Trybunałem 11. W odwołaniu wniesionym do Trybunału w dniu 3 grudnia 2021 r. w sprawie C‑747/21 P Severstal zwraca się do Trybunału o: – uchylenie wyroku w sprawie T‑753/16; – wydanie orzeczenia ostatecznego w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala; – tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd; – obciążenie Komisji kosztami obydwu postępowań. 12. W odpowiedzi na odwołanie w dniu 23 lutego 2022 r. Komisja zwróciła się do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Severstalu kosztami. 13. W odwołaniu wniesionym do Trybunału w dniu 3 grudnia 2021 r. w sprawie C‑748/21 P NLMK zwraca się do Trybunału o: – uchylenie wyroku w sprawie T‑752/16; – wydanie orzeczenie ostatecznego w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala; – tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd; – obciążenie Komisji kosztami obydwu postępowań. 14. W odpowiedzi na odwołanie w dniu 23 lutego 2022 r. Komisja zwróciła się do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie NLMK kosztami. 15. Postanowieniem Trybunału z dnia 18 października 2022 r. obydwie sprawy zostały połączone w celu łącznego rozpoznania w ramach ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku. 16. Pismem z dnia 24 października 2022 r. w ramach środka organizacji postępowania zastosowanego na mocy art. 62 regulaminu postępowania przed Trybunałem strony poproszono o udzielenie odpowiedzi na pewne pytania, co uczyniły pismami z dni 24 listopada 2022 r. (Komisja) i 1 grudnia 2022 r. (wnoszące odwołanie). VI. Ocena drugiego zarzutu odwołania 17. Jak wspomniano we wprowadzeniu do niniejszej opinii, moja analiza ogranicza się do drugiego zarzutu odwołania podnoszonego przez wnoszące odwołanie. 18. W ramach tego zarzutu odwołania wnoszące odwołanie kwestionują odpowiednio pkt 243–257 (Severstal) oraz pkt 209–223 (NLMK) zaskarżonych wyroków. W przytoczonych fragmentach Sąd oddala jako bezzasadną pierwszą część zarzutu szóstego Severstalu i pierwszą część zarzutu piątego NLMK. W przytoczonych zarzutach wnoszące odwołanie podnoszą, że Komisja w zaskarżonym rozporządzeniu naruszyła prawo i dopuściła się oczywistego błędu w ustaleniach przy określaniu marginesu szkody na podstawie art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1225/2009 (obecnie art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036) ( ). A.   Argumenty stron 19. W swoich odwołaniach wnoszące odwołanie podnoszą zasadniczo, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036 oraz przy dokonywaniu kontroli zastosowania tego przepisu przez Komisję. Twierdzą również, że w przedstawionych w zaskarżonych wyrokach uzasadnieniach nie odniesiono się dostatecznie do ich argumentów w tej kwestii. 20. W szczególności wnoszące odwołanie krytykują Sąd za podtrzymanie dokonanego przez Komisję wyboru zysku docelowego dla przemysłu Unii w wysokości 9,9% przy obliczaniu „marginesu podcięcia cenowego” na potrzeby zastosowania art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036. Wnoszące odwołanie podkreślają, że chociaż dochodzeniem objęto okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r., Komisja cofnęła się o kilka lat, do 2008 r., aby wyznaczyć ostatni „reprezentatywny rok” w celu ustalenia zysku docelowego. W ocenie wnoszących odwołanie uznanie przez Sąd, że Komisja przy wyborze najbardziej reprezentatywnego roku nie jest związana granicami czasowymi okresu badanego (in casu: od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 marca 2015 r.) stoi w sprzeczności z zasadą uzasadnionych oczekiwań. 21. Ponadto wnoszące odwołanie uważają, że Sąd, popierając podejście Komisji, w sposób oczywisty naruszył prawo. Wnoszące odwołanie uważają, że okres wyznaczony przez Komisję nie jest odpowiednio reprezentatywny, ponieważ jest zbyt odległy w czasie. Podnoszą też, że został wybrany w sposób arbitralny, ponieważ można było wskazać dostatecznie reprezentatywne okresy mniej odległe w czasie. Co więcej, wnoszące odwołanie zauważają, że w postępowaniu w pierwszej instancji podnosiły argumenty na okoliczność stwierdzenia sprzeczności występującej w zaskarżonym rozporządzeniu: lata kryzysu finansowego uwzględniono przy stwierdzaniu istnienia szkody dla przemysłu Unii, ale nie przy ustalaniu zysku docelowego dla tego przemysłu. Takiego wybiórczego podejścia Komisji nie można w ocenie wnoszących odwołanie uznać za dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia 2016/1036, a Sąd nie wyjaśnił odpowiednio powodów, dla których nie uwzględnił ich argumentów w tym względzie. 22. Wreszcie, wnoszące odwołanie uważają, że Sąd nie dokonał właściwej oceny „szkody”, między innymi z tego względu, iż nie odniósł się do przedstawionych przez nie argumentów, w świetle których obniżenie kosztów produkcji przemysłu Unii powinno być między innymi powiązane z sytuacją przemysłu Unii zaistniałą w następstwie ogólnego kryzysu finansowego w 2012 r. 23. Komisja broni zaskarżonych wyroków. W jej ocenie Sąd odpowiednio ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez wnoszące odwołanie, wyjaśniając, dlaczego Komisja nie popełniła błędu, wybierając rok 2008 jako najbardziej reprezentatywny rok na potrzeby obliczenia zysku docelowego. W szczególności Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036 dysponuje ona swobodą uznania, a metoda wybrana do określenia zysku docelowego w zaskarżonym rozporządzeniu jest zgodna z odpowiednim orzecznictwem Sądu ( ). 24. Komisja dodaje, że argument dotyczący zarzucanego naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań jest zarówno niedopuszczalny (ponieważ nie podniesiono go w pierwszej instancji), jak i bezzasadny (ponieważ wnoszące odwołanie nigdy nie otrzymały żadnego zapewnienia co do sposobu przeprowadzenia oceny przez Komisję). Ponadto Komisja uważa, że niektóre argumenty przedstawione przez wnoszące odwołanie w kontekście drugiego zarzutu odwołania są nieskuteczne, ponieważ podważają one dokonaną przez nią ocenę związku przyczynowego między przywozem po cenach dumpingowych a szkodą dla przemysłu Unii. Wnoszące odwołanie nie zakwestionowały jednak, jak zauważa Komisja, ustaleń Sądu dotyczących istnienia tego związku przyczynowego ( ). B.   Analiza 25. Wnoszące odwołanie w kontekście drugiego zarzutu odwołania podniosły trzy różne argumenty. 26. Z powodów przedstawionych poniżej argumenty te nie wydają mi się przekonujące. 1. Uzasadnione oczekiwania 27. Po pierwsze, zarzut naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań – jak słusznie wskazuje Komisja – jest niedopuszczalny, ponieważ nie podniesiono go przed Sądem, w związku z czym nie można się na niego powoływać po raz pierwszy w ramach odwołania ( ). 28. W każdym razie wnoszące odwołanie nie wyjaśniają sposobu i okoliczności, w jakich Komisja miałaby udzielić im zapewnienia (nie mówiąc już o precyzyjnym zapewnieniu) co do metody i kryteriów, za pomocą których miałaby ustalić zysk docelowy. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje wyłącznie podmiotowi prawa, w którym krajowy organ administracyjny wzbudził oczekiwania znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnieniach pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł ( ). Argument ten jest zatem w każdym razie bezpodstawny. 2. Wpływ kryzysu finansowego na przemysł Unii 29. Po drugie, zgadzam się również z Komisją, że zarzuty wnoszących odwołanie dotyczące podnoszonego błędu Sądu w zakresie (i) właściwego oszacowania skutków kryzysu finansowego dla stanu przemysłu Unii lub (ii) odpowiedniego wyjaśnienia powodów oddalenia argumentów wnoszących odwołanie w tym zakresie, są nieskuteczne. 30. W zakresie bowiem, w jakim ustalenia Sądu dotyczące istnienia szkody i związku przyczynowego nie zostały zakwestionowane w ramach odwołania, zarzuty wnoszących odwołanie – choćby były zasadne – nigdy nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonych wyroków. 3. Wykładnia art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036 31. Po trzecie, co ważniejsze, Sąd nie naruszył moim zdaniem prawa przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036. Sąd nie uchybił również obowiązkowi wyjaśnienia w zaskarżonych wyrokach, dlaczego nie podzielił argumentów wnoszących odwołanie w tym względzie. 32. W art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036 ustanowiono między innymi „zasadę niższego cła” (zwaną dalej „zasadą niższego cła”), zgodnie z którą „[k]wota cła antydumpingowego nie może przekraczać stwierdzonego marginesu dumpingu, lecz powinna być niższa od tego marginesu, jeżeli mniejsze cło spowoduje usunięcie szkody dla przemysłu Unii”. 33. W rozporządzeniu 2016/1036 nie określono jednak żadnej metody ani zbioru kryteriów na potrzeby ustalenia tak zwanego marginesu szkody. Wynika z tego, że organy Unii dysponują w tym względzie szerokim zakresem uznania. W rezultacie mogą swobodnie wybrać metodę, którą uznają za najbardziej odpowiednią w danych okolicznościach, o ile – w szczególności – jest ona rozsądna, stosowana w sposób obiektywny i spójny, a więc prowadzi do wiarygodnych wyników. 34. W praktyce organy Unii rzeczywiście posługują się w tym celu szeregiem metod ( ). W niektórych przypadkach margines szkody został określony poprzez porównanie cen odsprzedaży przywozu z rzeczywistymi cenami przemysłu Unii (metoda „podcięcia cenowego”). W innych przypadkach uznano jednak, że takie porównanie nie daje odpowiedniego obrazu marginesu szkody, ponieważ przywóz skutkował istotną presją prowadzącą do obniżenia cen sprzedaży oferowanych przez przemysł Unii ( ). 35. W takich przypadkach Komisja posługiwała się tak zwaną metodą „zaniżenia ceny”: margines szkody obliczano, porównując rzeczywiste ceny przywozowe z „ceną docelową”, stanowiącą cenę, której przemysł Unii mógłby racjonalnie oczekiwać na rynku Unii w sytuacji braku przywozu po cenach dumpingowych. Aby ustalić tę hipotetyczną cenę, do kosztów produkcji przemysłu Unii dodaje się „zysk docelowy” rozumiany jako marża zysku, której można by racjonalnie oczekiwać w przypadku braku przywozu po cenach dumpingowych. 36. Co ważne, w zaskarżonym rozporządzeniu zastosowano właśnie metodę zaniżenia ceny, ponieważ – zdaniem Komisji – przez cały okres badany występował znaczący przywóz z państw, których dotyczy postępowanie, wywierający niekorzystny wpływ na rentowność przemysłu Unii ( ). 37. Wnoszące odwołanie nie kwestionują stosowności tej metody w rozpoznawanej sprawie. W każdym razie pragnę zaznaczyć, że korzystanie z tej metody zostało zasadniczo uznane przez Trybunał za dopuszczalne już w połowie lat osiemdziesiątych ( ). 38. W istocie wnoszące odwołanie kwestionują bowiem jedynie sposób zastosowania tej metody w zaskarżonym rozporządzeniu. W szczególności kwestionują one konkretny okres zastosowany przez Komisję w celu określenia zysku docelowego i krytykują Sąd za to, że nie potępił podejścia Komisji i nie rozpatrzył odpowiednio ich argumentów w tym względzie. 39. W motywie 155 zaskarżonego rozporządzenia Komisja stwierdziła, że „okres od 2005 r. do 2008 r. okazał się okresem reprezentatywnym dla ustalenia zysku docelowego, ponieważ lata te nie były dotknięte kryzysem gospodarczym […] ani nie charakteryzowały się wyjątkowo sprzyjającą sytuacją na rynku. Ponadto wielkość przywozu […] w tych latach wskazywała na istnienie silnej konkurencji”. 40. W pkt 251–257 (sprawa T‑753/16) i pkt 217–223 (sprawa T‑752/16) zaskarżonych wyroków Sąd zasadniczo stwierdził, że Komisja przy wyborze ostatnich najbardziej reprezentatywnych lat na potrzeby ustalenia zysku docelowego dla przemysłu Unii nie jest związana ograniczeniami czasowymi okresu badanego. Marża zysku zastosowana do obliczenia ceny docelowej musi odpowiadać – jak stwierdził Sąd – marży zysku, której przemysł Unii mógłby rozsądnie oczekiwać w „normalnych warunkach konkurencji, w sytuacji braku przywozu po cenach dumpingowych”. W ramach przysługującego jej szerokiego zakresu uznania Komisja jest zatem zdaniem Sądu uprawniona, by uznać, że najbardziej reprezentatywnym rokiem może być, w zależności od przypadku, rok spoza okresu badanego. Sąd wyjaśnił następnie, dlaczego w jego ocenie wnoszące odwołanie nie przedstawiły żadnego dowodu na to, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, ignorując lata następujące po 2008 r. na potrzeby określenia lat najbardziej reprezentatywnych. 41. Wnoszące odwołanie krytykują trzy aspekty tych fragmentów. Żadnego z ich argumentów nie uznaję jednak za przekonujący. 42. Po pierwsze, jestem zdania, że niedopuszczalne są argumenty dotyczące „oczywistego błędu” Sądu w ocenie, w ramach których wnoszące odwołanie podnoszą, że najbardziej reprezentatywne lata wskazane przez Komisję nie były wystarczająco reprezentatywne lub zostały wybrane w sposób arbitralny. Argumenty te nie dotyczą żadnej kwestii prawnej, a fakt określenia zarzucanych błędów jako „oczywistych” nie czyni ich w większym stopniu dopuszczalnymi. 43. W tym względzie należy przypomnieć, że zarzucane błędne oceny okoliczności faktycznych dokonane przez Sąd nie są zasadniczo zagadnieniami, które można w sposób ważny podnieść w odwołaniu, chyba że strony powołują się na przeinaczenie oczywistego znaczenia dowodów ( ). Taka sytuacja nie ma miejsca w omawianych odwołaniach. 44. Po drugie, jestem zdania, że zaskarżone wyroki zawierają odpowiednie uzasadnienie co do powodu, dla którego Sąd oddalił twierdzenia wnoszących odwołanie dotyczące błędnej wykładni lub błędnego zastosowania art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wyroku musi w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania Sądu, tak aby zainteresowani mogli zapoznać się z uzasadnieniem podjętej decyzji oraz aby Trybunał mógł wykonać swoje uprawnienia kontrolne ( ). 45. Jasne jest, że pkt 251–257 (sprawa T‑753/16) i pkt 217–223 (sprawa T‑752/16) zaskarżonych wyroków wyjaśniają zwięźle, aczkolwiek w sposób odpowiedni względy, dla których Sąd uznał wyrażoną przez wnoszące odwołanie krytykę ustalenia przez Komisję najbardziej reprezentatywnych lat za nieprzekonującą. 46. Po trzecie, za bezzasadną uważam krytykę wnoszących odwołanie dotyczącą zarzucanej niespójności zaskarżonego rozporządzenia, której to niespójności Sąd nie potępił. Względy, dla których jestem takiego zdania, wymagają dalszych wyjaśnień. a) Wykładnia i stosowanie zasady niższego cła 47. Na wstępie chciałbym zaznaczyć, że zasada niższego cła, którą Komisja posłużyła się w niniejszych sprawach, poza tym że jest uzasadniona względami sprawiedliwości handlowej i proporcjonalności, jest postrzegana przez wielu jako logiczna konsekwencja faktu, iż cła antydumpingowe można nakładać zarówno na mocy przepisów prawa Unii ( ), jak i przepisów WTO ( ) jedynie wówczas, gdy produkty po cenach dumpingowych spowodowały szkodę dla przemysłu wewnętrznego (lub grożą jej spowodowaniem) ( ). 48. Ta uwaga stanowi dla mnie doskonały punkt wyjścia, aby wyjaśnić, dlaczego krytyczne uwagi sformułowane przez wnoszące odwołanie wobec Sądu, a w konsekwencji wobec dokonanej przez Komisję wykładni zasady niższego cła, są bezpodstawne. W tym celu przydatne może okazać się, jak wspomniano we wstępie do niniejszej opinii, zrobienie kroku wstecz i skupienie się na niektórych podstawowych aspektach unijnych przepisów antydumpingowych. 49. Co najmniej od początku XIX wieku ( ) wiele atramentu wylano, by dokonać próby odkrycia prawdziwej „istoty” przepisów antydumpingowych. Jakie przesłanki gospodarcze stoją za tymi przepisami? Jakiego rodzaju zachowań handlowych dotyczą i dlaczego? 50. Są to bez wątpienia fascynujące tematy do dyskusji akademickiej i politycznej w gronie prawników zajmujących się stosunkami handlowymi, ekonomistów i decydentów. Niemniej jednak na potrzeby niniejszej sprawy należy odrzucić wzniosłe rozważania filozoficzno-ekonomiczne i przyjrzeć się unijnym przepisom antydumpingowym przez pryzmat „normatywnego pozytywizmu prawnego”. Mówiąc prościej, należy skupić się na charakterze i celu ceł antydumpingowych funkcjonujących w ramach unijnego porządku prawnego. 51. „Dumping” to w istocie nic innego jak forma dyskryminacji cenowej ( ). Zgodnie z prawem Unii praktyka ta przynajmniej w kategoriach bezwzględnych nie jest ani zakazana, ani ogólniej uznawana za niezgodną z prawem. Jest jednak uznawana za niesprawiedliwą, gdy powoduje (lub grozi spowodowaniem) szkody dla przemysłu wewnętrznego. Gdy tak się dzieje, Unia może, jeżeli uzna to za stosowne, reagować stosowaniem środków służących przeciwdziałaniu tym negatywnym skutkom. 52. W związku z tym w ramach systemu Unii cła antydumpingowe nie są sankcjami mającymi na celu karanie przedsiębiorstw odpowiedzialnych za ich zachowanie w przeszłości ( ). Nie są też środkami o charakterze wyrównawczym, które mają naprawić rzeczywiście wyrządzoną szkodę ( ). Nałożenie ceł antydumpingowych jest „środkiem obronnym i ochronnym przed nieuczciwą konkurencją wynikającą z praktyk dumpingowych” ( ), co służy „uniemożliwieni[u] na przyszłość lub pozbawieni[u] ekonomicznego sensu przywozu produktów po cenach dumpingowych” ( ). Cła antydumpingowe są więc jedynie środkami związanymi z handlem (czyli środkami mającymi regulować przywóz niektórych towarów) o celu przyszłościowym, jakim jest przywrócenie równowagi na rynku wewnętrznym ( ). 53. Jeżeli tak jest, nie jest w żaden sposób nieuzasadnione – w przeciwieństwie do tego, co twierdziły wnoszące odwołanie – by w pewnych okolicznościach okres badany i najbardziej reprezentatywne lata nie pokrywały się. Pojęcia te spełniają bowiem inną funkcję, w związku z czym ustalenie ich wymaga od Komisji przyglądania się różnym parametrom. 54. „Okres badany” ma służyć określeniu znaczących tendencji na rynku wewnętrznym Unii, pozwalających przeanalizować zmianę sytuacji jej przemysłu, ponieważ stwierdzenie szkody na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2016/1036 oznacza zazwyczaj pogorszenie się stanu przemysłu w określonym czasie ( ). Ponieważ przy braku (faktycznych lub potencjalnych) szkód nie istniałoby uzasadnienie dla środków antydumpingowych, rozsądne wydaje się, aby ocen dotyczących istnienia tego elementu dokonywać na podstawie możliwe najnowszych informacji ( ), które dotyczą dostatecznie długiego okresu ( ). 55. Natomiast „najbardziej reprezentatywne lata” na potrzeby ustalenia zysku docelowego nie muszą być oparte na najnowszych danych, jeżeli dane te nie dawałyby odpowiedniego obrazu sytuacji wymaganego do przywrócenia uczciwej konkurencji w okresie następującym po dochodzeniu. Jak wynika z wyroku EFMA, na który Sąd słusznie powołał się w pkt 249 (sprawa T‑753/16) i pkt 215 (sprawa T‑752/16) zaskarżonych wyroków, marża zysku stosowana do obliczenia ceny docelowej musi odpowiadać marży zysku, której przemysł Unii „mógłby racjonalnie oczekiwać w normalnych warunkach konkurencji, w sytuacji braku przywozu po cenach dumpingowych” ( ). 56. Jest to moim zdaniem rozsądne podejście w świetle logiki zasady niższego cła, szczególnie gdy rozpatrywać je w świetle podstawowych zasad przepisów antydumpingowych, które to zasady omówiono powyżej. W tym kontekście należy uznać, że aby ustalić zysk docelowy, Komisja może podjąć decyzję o sięgnięciu do historycznych danych dotyczących rynku wewnętrznego w celu określenia ostatnich lat (lub ostatniego roku), w których (w którym) konkurencja była normalna. Może to moim zdaniem oznaczać wybór okresu, w którym dumping nie wywierał jeszcze skutków i w którym nie zachodziły żadne inne wyjątkowe lub przejściowe okoliczności mające wpływ na (standardowe) marże zysku przemysłu Unii. 57. W tym względzie pragnę zauważyć, że również prawodawca unijny uznał takie podejście za rozsądne, ponieważ w dużej mierze skodyfikował je w art. 7 ust. 2c rozporządzenia 2016/1036 ( ). Ponadto takie podejście zostało również uznane za spójne z odpowiednimi przepisami WTO ( ). 58. W związku z powyższym Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że Komisja przy wyborze ostatnich najbardziej reprezentatywnych lat na potrzeby ustalenia ceny docelowej nie jest związana granicami czasowymi okresu badanego. Tym bardziej nie dostrzegam w zaskarżonym rozporządzeniu żadnej niespójności ani wewnętrznej sprzeczności w tym względzie. 59. W świetle powyższego jestem zdania, że wszystkie argumenty przedstawione przez wnoszące odwołanie na poparcie ich drugiego zarzutu odwołania są niedopuszczalne lub bezpodstawne. VII. Wnioski 60. Podsumowując, proponuję, aby Trybunał oddalił drugi zarzut odwołania PAO Severstal w sprawie C‑747/21 P oraz Novolipetsk Steel PJSC (NLMK) w sprawie C‑748/21 P. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Zwane dalej łącznie „wnoszącymi odwołanie”. ( ) Wyroki z dnia 22 września 2021 r.: Severstal/Komisja (T‑753/16, EU:T:2021:612); NLMK/Komisja (T‑752/16, EU:T:2021:611), zwane dalej „zaskarżonymi wyrokami”. ( ) Dz.U. 2016, L 210, s. 1. ( ) Dz.U. 2009, L 343, s. 51. ( ) Dz.U. 2016, L 176, s. 21. ( ) Dz.U. 2015, C 161, s. 9. ( ) Dz.U. 2016, L 37, s. 1. ( ) W związku z tym, że jak wskazano w pkt 5 powyżej, obydwa przepisy są – w istotnej części – identyczne, w całej opinii będę dla uproszczenia odsyłać jedynie do art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/1036. ( ) Komisja powołuje się na pkt 60 wyroku z dnia 28 października 1999 r., EFMA/Rada (T‑210/95, EU:T:1999:273, zwany dalej „wyrokiem EFMA”). ( ) Ocena dokonana przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu w odniesieniu do związku przyczynowego była przedmiotem piątego zarzutu Severstalu, do którego Sąd odnosił się w pkt 200–241 wyroku w sprawie T‑753/16, a także czwartego zarzutu NLMK, do którego Sąd odnosił się w pkt 166–207 wyroku w sprawie T‑752/16. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 3 października 2000 r., Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 31 marca 2022 r., Smetna palata na Republika Bulgaria (C‑195/21, EU:C:2022:239, pkt 65). ( ) Zobacz krótkie omówienie z dalszą bibliografią: Van Bael & Bellis, EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments, wyd. 6, Wolters Kluwer, 2019 r., s. 297–303. ( ) Porównaj art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2016/1036. ( ) Motyw 154 zaskarżonego rozporządzenia. ( ) Wyrok z dnia 5 października 1988 r., Silver Seiko i in./Rada (273/85 i 107/86, EU:C:1988:466, pkt 41, 42). ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Yieh United Steel/Komisja (C‑79/20 P, EU:C:2022:305, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz m.in. wyrok z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 34 i przytoczone orzecznictwo). ( ) Zobacz w szczególności art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/1036. Zobacz również art. 3, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia. ( ) Zobacz art. VI.1 ust. 1 GATT 1994, zgodnie z którym dumping „ma być potępiony, jeżeli powoduje lub grozi wyrządzeniem istotnej szkody przemysłowi ustanowionemu na terytorium układającej się strony lub istotnie opóźnia powstanie przemysłu wewnętrznego”. Tytułem uzupełnienia należy zauważyć, że zgodnie z art. 9.1 Porozumienia o stosowaniu artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 zasada niższego cła jest „pożądana”, ale nie obowiązkowa. W rzeczywistości wielu członków WTO (takich jak Stany Zjednoczone) nie stosuje zasady niższego cła. Niemniej jednak kilku członków WTO byłoby przychylnych temu, aby zasada ta była zasadą wiążącą w ramach systemu WTO. W sprawie ostatnich negocjacji w tej kwestii zob. H.J. Chun, D. Ahn, Evolution and Limitations of the Lesser Duty Rule under the WTO Anti-Dumping Agreement, Journal of World Trade, 2022,s. 985–1012. ( ) Zobacz w szczególności wraz z dalszymi odniesieniami E.A. Vermulst, The Anti-Dumping Systems of Australia, Canada, the EEC and the United States of America: Have Anti-Dumping Laws Become a Problem in International Trade?, Michigan Journal of International Law, vol. 10, 3, 1989, s. 773, 774. ( ) Zobacz w szczególności studium J. Vinera z 1926 r., „Memorandum on Dumping”, wykonane na zlecenie ówczesnej Ligi Narodów. W przedmiocie debaty mającej miejsce po zawarciu porozumień z Marrakeszu zob. B.M. Hoekman, P.C. Mavroidis, Dumping, Antidumping and Antitrust, Journal of World Trade, 1996, s. 27–52. ( ) Zobacz opinia rzecznika generalnego P. VerLoena van Themaata w sprawach połączonych Allied Corporation i in./Komisja (239/82 i 275/82, EU:C:1984:1, s. 1038). ( ) Zobacz wyrok z dnia 3 października 2000 r., Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, pkt 91). ( ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego G. Cosmasa w sprawie Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:138, pkt 76). ( ) Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Profit Europe i Gosselin Forwarding Services (C‑362/20, EU:C:2021:612, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Posługuję się tu sformułowaniem zapożyczonym od sądu odsyłającego w sprawie leżącej u podstaw wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., APEX (C‑371/14, EU:C:2015:828, pkt 26). ( ) Podobnie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Rada/Gul Ahmed Textile Mills (C‑638/11 P, EU:C:2013:277, pkt 60). Ogólniej w tym względzie w świetle orzecznictwa Trybunału zob. N. Kuplewatzky, Defining Anti-Dumping Duties under European Union Law, Trade, Law and Development, vol. 10, 2018, s. 448–462. ( ) W tym zakresie: W. Müller, N. Khan, H.-A. Neumann, EC Anti‑Dumping Law, John Wiley & Sons, 1998, s. 271. ( ) Wyrok z dnia 3 października 2000 r., Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, pkt 92). Zobacz także opinia rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie Epichirisseon Metalleftikon, Viomichanikon kai Naftiliakon i in./Rada (121/86, EU:C:1989:299, s. 3939, 3940). ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 maja 1991 r., Nakajima/Rada (C‑69/89, EU:C:1991:186, pkt 87). ( ) Wyrok EFMA, pkt 60. Wyróżnienie moje. ( ) Artykuł 9 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia 2016/1036 wyraźnie odsyła do art. 7 ust. 2c tego rozporządzenia w odniesieniu do stosowania zasady niższego cła. Ostatni z przytoczonych artykułów w istotnej części stanowi, co następuje: „Jeżeli margines szkody jest obliczany według ceny docelowej, użyty zysk docelowy ustala się z uwzględnieniem takich czynników, jak poziom zyskowności przed wzrostem przywozu z państwa objętego dochodzeniem, […] poziom zyskowności spodziewany w normalnych warunkach konkurencji”. W niektórych dokumentach przygotowawczych do tego rozporządzenia jako jedno ze źródeł inspiracji dla nowego przepisu wskazuje się bowiem pkt 60 wyroku EFMA: zob. przykładowo Komisja Europejska, dokument roboczy DG ds. Handlu – Projekt wytycznych dotyczących ustalania marży zysku stosowanej przy określaniu marginesu szkody z 2013 r. ( ) Zobacz raport zespołu orzekającego w sprawie DS405, European Union – Anti-Dumping Measures on Certain Footwear from China, pkt 7.920–7.928.