C-764/23

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ATHANASIOSA RANTOSA przedstawiona w dniu 27 marca 2025 r. ( ) Sprawy połączone od C‑764/23 do C‑766/23 Cairo Network Srl (C‑764/23) Persidera SpA (C‑766/23) przeciwko Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑764/23 i C‑766/23), przy udziale Radiotelevisione italiana SpA (RAI), Persidera SpA, Mediaset SpA, Elettronica Industriale SpA, Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl, Europa Way Srl, Prima TV SpA, Associazione di Categoria Aeranti-Corallo, Radiotelevisione italiana SpA (RAI), Elettronica Industriale SpA, 3lettronica Industriale SpA, Espansione Srl, Prima TV SpA, Cairo Network Srl, Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl, Europa Way Srl oraz Europa Way Srl (C‑765/23) przeciwko Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze przy udziale Radiotelevisione italiana SpA (RAI), Persidera SpA, Cairo Network Srl, Premiata Ditta Borghini e Stocchetti di Torino Srl, Prima TV SpA, 3lettronica Industriale SpA, Mediaset SpA, Elettronica Industriale SpA [wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)] Odesłanie prejudycjalne – Usługi łączności elektronicznej – Dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/77/WE – Prawa użytkowania cyfrowych naziemnych częstotliwości radiowych dla radia i telewizji – Przekształcenie praw użytkowania – Przydzielenie praw użytkowania – Odpłatne postępowanie – Uwzględnienie częstotliwości analogowych użytkowanych niezgodnie z prawem – Niezależność krajowych organów regulacyjnych – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 47 – Skuteczna ochrona sądowa – Ustawodawstwo krajowe ograniczające skutki skargi o stwierdzenie nieważności Wprowadzenie 1. Rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą postępowania w sprawie refarmingu praw użytkowania częstotliwości dla naziemnej telewizji cyfrowej (zwanego dalej „refarmingiem częstotliwości”), poprzez przejście z systemu transmisji DVB-T na (bardziej zaawansowany) system transmisji DVB-T2 ( ), w następstwie zmian przeznaczenia zakresu częstotliwości 694–790 MHz (zwanego dalej „pasmem 700 MHz”) na rzecz sieci telekomunikacyjnej piątej generacji (zwanej dalej „siecią 5G”) ( ). 2. Źródłem tych wniosków jest spór między przedsiębiorstwami będącymi operatorami sieci naziemnej telewizji cyfrowej a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (organem regulacji komunikacji, Włochy, zwanym dalej „AGCOM”) i innymi organami władzy publicznej ( ) w przedmiocie postępowań w sprawie przekształcenia praw użytkowania częstotliwości w technologii DVB-T w prawa użytkowania zdolności przesyłowych w multipleksach krajowych w technologii DVB-T2 ( ) oraz postępowań w sprawie przydziału praw użytkowania dodatkowych zdolności przesyłowych powstałych w wyniku przejścia między technologiami DVB-T i DVB-T2 (zwanych dalej „dodatkowymi zdolnościami przesyłowymi”). 3. W tym kontekście pojawia się kwestia wykładni kilku przepisów ram regulacyjnych Unii w dziedzinie łączności elektronicznej ( ) oraz Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) dotyczących zasadniczo skuteczności sądowych środków zaskarżenia aktów przyjętych w kontekście postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości oraz kompetencji AGCOM w tym zakresie, a także naruszenia praw skarżących w postępowaniu głównym, w tym w świetle zasady uzasadnionych oczekiwań, w ramach tegoż refarmingu, z uwzględnieniem również historycznego rozwoju włoskiego sektora audiowizualnego. Ramy prawne Prawo Unii Dyrektywa o zezwoleniach 4. Artykuł 3 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowany „Ogólne zezwolenie na sieci i usługi łączności elektronicznej”, zawiera ust. 1. i 2, które mają następujące brzmienie: „1.   Państwa członkowskie powinny zapewnić swobodę w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. W tym celu państwa członkowskie nie będą utrudniać przedsiębiorstwu dostępu do sieci ani świadczenia usług w zakresie łączności elektronicznej, chyba że jest niezbędne z przyczyn określonych w artykule [52 ust. 1 TFUE]. 2.   Świadczenie dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej może być poddane jedynie wymogom związanym z ogólnym zezwoleniem, nie naruszając […] praw, o których mowa w artykule 5. Od danego przedsiębiorstwa można żądać dokonania notyfikacji, ale nie uzyskania jednoznacznej decyzji lub innego aktu administracyjnego od krajowego organu regulacyjnego przed rozpoczęciem wykonywania uprawnień, wynikających z zezwolenia. Po dokonaniu notyfikacji, jeżeli była ona wymagana, przedsiębiorca może rozpocząć działalność; w razie potrzeby może on być poddany obowiązkom określonym w artykułach 5, 6 oraz 7, dotyczącym praw użytkowania. […]”. 5. Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numerów”, stanowi w ust. 2: „W przypadku gdy konieczne jest przyznanie indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych i numerów, państwa członkowskie przyznają takie prawa – na wniosek – każdemu przedsiębiorstwu w związku z dostarczaniem sieci lub usług na podstawie ogólnego zezwolenia, o którym mowa w art. 3, z zastrzeżeniem przepisów art. 6, 7 i art. 11 ust. 1 lit. c) niniejszej dyrektywy oraz wszelkimi innymi przepisami zapewniającymi skuteczne wykorzystanie tych zasobów zgodnie z przepisami dyrektywy [ramowej]. Bez uszczerbku dla szczegółowych kryteriów i procedur przyjętych przez państwa członkowskie w celu przyznawania praw użytkowania częstotliwości radiowych dostawcom usług radiowych lub telewizyjnych, aby osiągnąć cele leżące w interesie ogólnym zgodnie z prawem [Unii], prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numerów są przyznawane w oparciu o otwarte, obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne procedury, a w przypadku częstotliwości radiowych – zgodnie z przepisami art. 9 dyrektywy [ramowej]. Wyjątek od stosowania wymogu otwartych procedur może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy przyznanie indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych dostawcom usług radiowych lub telewizyjnych jest konieczne do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym określonego przez państwa członkowskie zgodnie z prawem [Unii]. […]”. 6. Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Procedura ograniczania liczby praw użytkowania, które mają zostać przyznane dla częstotliwości radiowych”, przewiduje w ust. 3: „W przypadku gdy należy ograniczyć przyznawanie praw użytkowania częstotliwości radiowych, państwa członkowskie przyznają takie prawa według kryteriów selekcji, które muszą być obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne oraz proporcjonalne. Każde takie kryterium wyboru musi przyznawać odpowiednią wagę celom określonym w art. 8 dyrektywy [ramowej] i wymaganiom zawartym w art. 9 tej dyrektywy”. 7. Artykuł 14 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Zmiana praw i obowiązków”, stanowi: „1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby prawa, wymogi oraz procedury dotyczące ogólnych zezwoleń, praw użytkowania albo praw instalowania urządzeń mogły być zmienione jedynie w obiektywnie uzasadnionych przypadkach oraz w sposób proporcjonalny, uwzględniając w stosownych przypadkach szczególne warunki dotyczące praw użytkowania częstotliwości radiowych podlegających obrotowi. […] 2.   Państwa członkowskie nie ograniczają ani nie cofają praw instalowania urządzeń ani praw użytkowania częstotliwości radiowych przed upływem okresu, na jaki zostały one przyznane, chyba że jest to uzasadnione i w stosownych przypadkach zgodne z załącznikiem oraz odpowiednimi przepisami prawa krajowego dotyczącymi odszkodowania w przypadku cofnięcia uprawnień”. Dyrektywa ramowa 8. Artykuł 3 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Krajowe organy regulacyjne” ( ), ma następujące brzmienie: „1.   Państwa członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone [KOR] na mocy postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez uprawnione organy. 2.   Państwa członkowskie zagwarantują niezależność [KOR], zapewniając, by były one prawnie oddzielone i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej. Państwa członkowskie, które zachowają prawo własności przedsiębiorstw udostępniających sieci łączności elektronicznej lub usług, lub, które będą sprawowały nad nimi kontrolę, zobowiązane będą zapewnić skuteczny strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych od działalności związanej z wykonywaniem prawa własności lub kontroli. 3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR] wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny, przejrzysty i terminowy. Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR] posiadały wystarczające zasoby finansowe i ludzkie do wykonywania przydzielonych im zadań. 3a.   Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 i 5 [KOR] odpowiedzialne za regulację rynku ex ante […] działają niezależnie i nie występują o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmują takich instrukcji w związku z wykonywaniem tych zadań, przydzielonych im na podstawie prawa krajowego wdrażającego prawo [Unii]. Nie wyklucza to nadzoru zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym. Decyzje [KOR] mogą zostać zawieszone lub uchylone wyłącznie przez organy odwoławcze ustanowione zgodnie z art. 4. […]” ( ). 9. Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo odwołania się”, stanowi w ust. 1: „Państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez [KOR], korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych. Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że zgodnie z prawem krajowym zostaną zastosowane środki przejściowe”. 10. Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne”, ma następujące brzmienie: „1.   Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR], wypełniając swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, podejmowały stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2, 3 oraz 4. Takie środki winny być proporcjonalne do celów, jakie mają zostać osiągnięte. […] 2.   [KOR] będą wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług […] 3.   [KOR] będą wspierać rozwój rynku wewnętrznego […] 4.   [KOR] będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej […]”. 11. Artykuł 9 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Zarządzanie częstotliwościami radiowymi do celów świadczenia usług łączności elektronicznej”, przewiduje w ust. 1: „W należytym stopniu uwzględniając fakt, że częstotliwości radiowe są dobrem publicznym, które ma istotną wartość społeczną, kulturalną i ekonomiczną, państwa członkowskie zapewniają efektywne zarządzanie częstotliwościami radiowymi do celów świadczenia usług łączności elektronicznej na ich terytorium zgodnie z art. 8 i 8a. Zapewniają także, aby przydział widma na użytek usług łączności elektronicznej i wydawanie zezwoleń ogólnych lub indywidualnych praw do użytkowania takich częstotliwości radiowych przez właściwe organy krajowe odbywały się według obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriów. Stosując ten artykuł, państwa członkowskie przestrzegają odpowiednich umów międzynarodowych, w tym regulacji radiowych [Międzynarodowej Unii Telekomunikacyjnej], oraz mogą brać pod uwagę względy polityki publicznej”. Dyrektywa w sprawie konkurencji 12. Artykuł 2 dyrektywy w sprawie konkurencji, zatytułowany „Prawa wyłączne i specjalne w odniesieniu do sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej”, stanowi: „1.   Państwa członkowskie nie przyznają oraz nie utrzymują w mocy praw wyłącznych lub specjalnych w odniesieniu do tworzenia i/lub zapewnienia sieci łączności elektronicznej, lub w odniesieniu do świadczenia publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej. 2.   Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia, aby każde przedsiębiorstwo było uprawnione do świadczenia usług łączności elektronicznej lub do utworzenia, rozszerzenia lub zapewnienia sieci łączności elektronicznej. 3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby nie były nałożone lub utrzymane żadne ograniczenia w zakresie świadczenia usług łączności elektronicznej za pomocą sieci łączności elektronicznej, utworzonych przez dostawców usług łączności elektronicznej, za pomocą infrastruktur zapewnianych przez strony trzecie, lub przy współużytkowaniu sieci, innych urządzeń lub terenu bez uszczerbku dla przepisów dyrektyw 2002/19/WE ( ), [o zezwoleniach], [ramowej] i 2002/22/WE ( ). 4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ogólne zezwolenie udzielone przedsiębiorstwu na świadczenie usług łączności elektronicznej lub utworzenie i/lub zapewnienie sieci łączności elektronicznej, jak również aby warunki związane z tym zezwoleniem opierały się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych, proporcjonalnych i przejrzystych kryteriach. 5.   W odniesieniu do każdej decyzji podjętej na podstawach określonych w art. 3 ust. 1 dyrektywy [o zezwoleniach] uniemożliwiającej przedsiębiorstwu świadczenie usług lub zapewnienie sieci łączności elektronicznej podaje się przyczyny. Każda z poszkodowanych stron powinna mieć możliwość zakwestionowania takiej decyzji przed organem niezależnym od stron oraz w ostateczności przed sądem lub trybunałem”. 13. Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do wykorzystywania częstotliwości”, stanowi: „Bez uszczerbku dla szczególnych kryteriów i procedur przyjętych przez państwa członkowskie w odniesieniu do przyznawania praw do wykorzystywania częstotliwości radiowych dostawcom usług w dziedzinie nadawania programów radiowych lub telewizyjnych, mając na celu realizowanie celów o interesie ogólnym zgodnie z prawem [Unii]: 1) państwa członkowskie nie przyznają praw wyłącznych lub specjalnych do wykorzystywania częstotliwości w odniesieniu do świadczenia usług łączności elektronicznej; 2) przydzielanie częstotliwości w odniesieniu do usług łączności elektronicznej opiera się na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych oraz proporcjonalnych kryteriach”. Decyzja 2017/899 14. Decyzja 2017/899 reguluje wykorzystywanie zakresu częstotliwości pasma 700 MHz. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej decyzji: „Do dnia 30 czerwca 2020 r. państwa członkowskie dopuszczają do korzystania z [pasma 700 MHz] na potrzeby naziemnych systemów zdolnych do zapewniania usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej […]. Państwa członkowskie mogą jednak odroczyć dopuszczenie do korzystania z zakresu częstotliwości pasma 700 MHz na okres maksymalnie dwóch lat z należycie uzasadnionych powodów określonych w załączniku do niniejszej decyzji. […] W celu dopuszczenia takiego wykorzystania, w razie konieczności państwa członkowskie przeprowadzą procedury wydawania zezwoleń lub wprowadzą zmiany w obowiązujących prawach do użytkowania określonego zakresu częstotliwości zgodnie z dyrektywą [o zezwoleniach]. […]”. 15. Artykuł 5 ust. 1 tej decyzji ma następujące brzmienie: „Państwa członkowskie jak najwcześniej, a w każdym razie nie później niż w dniu 30 czerwca 2018 r., przyjmują i ogłaszają publicznie swoje krajowe plany i harmonogramy (»krajowe plany działania«), w tym działania szczegółowe, dotyczące spełnienia spoczywających na nich obowiązków z tytułu art. 1 i 4. Państwa członkowskie sporządzają te krajowe plany działania po konsultacji z wszystkimi zainteresowanymi stronami”. Prawo włoskie 16. Przepisy będące przedmiotem rozpatrywanych spraw zostały wprowadzone na mocy art. 1 ust. 1030–1037 ustawy nr 205/2017 ( ). 17. Artykuł 1 ust. 1031 tej ustawy stanowi: „Zgodnie z celami europejskiej i krajowej polityki audiowizualnej w zakresie spójności społecznej, pluralizmu mediów i różnorodności kulturowej oraz w celu najefektywniejszego zarządzania widmem, możliwego dzięki wykorzystaniu najbardziej zaawansowanych technologii, wszystkie częstotliwości przeznaczone na obszarze krajowym i lokalnym na potrzeby usługi naziemnej telewizji cyfrowej i przydzielone w paśmie III VHF i 470694 MHz są przyznawane zgodnie z harmonogramem, o którym mowa w ust. 1032. Mając na względzie te same cele, o których mowa w zdaniu pierwszym, prawa użytkowania częstotliwości posiadane w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez krajowych operatorów sieci są przekształcane w prawa użytkowania zdolności przesyłowej w nowych multipleksach krajowych tworzonych w technologii DVB T2, zgodnie z kryteriami określonymi przez [AGCOM] do dnia 31 marca 2019 r. na potrzeby postępowania w sprawie przyznawania praw użytkowania częstotliwości. Do dnia 31 marca 2019 r. [AGCOM] ustali kryteria przyznawania na szczeblu krajowym praw użytkowania częstotliwości, przewidzianych zgodnie z ust. 1030 na potrzeby usługi naziemnej telewizji cyfrowej dla krajowych operatorów sieci [w paśmie częstotliwości 470694 MHz UHF] uwzględniając konieczność zagwarantowania ograniczenia ewentualnych kosztów transformacji i realizacji sieci, skrócenia czasu trwania okresu przejściowego, o którym mowa w ust. 1032, oraz zminimalizowania kosztów i skutków oddziaływania na użytkowników końcowych. Do dnia 30 czerwca 2019 r. [Ministero dello sviluppo economico (ministerstwo rozwoju gospodarczego, Włochy)] przyznaje krajowym operatorom sieci prawa użytkowania częstotliwości, o których mowa w zdaniu trzecim, na podstawie kryteriów określonych przez [AGCOM], o którym mowa w tym samym zdaniu. […]”. 18. Artykuł 1 ust. 1031 bis wspomnianej ustawy przewiduje: „Przyznanie dodatkowych zdolności przesyłowych dostępnych na szczeblu krajowym oraz częstotliwości naziemnych, dodatkowych w stosunku do tych wykorzystanych do przekształcenia praw użytkowania, o którym mowa w ust. 1031 i przewidzianych przez [AGCOM] w [krajowym planie przeznaczenia częstotliwości] do wykorzystania na potrzeby usługi naziemnej telewizji cyfrowej dla krajowych operatorów sieci oraz koncesjonariusza publicznych usług radiowych, telewizyjnych i multimedialnych, odbywa się w drodze odpłatnego postępowania bez licytacji w trybie konkurencyjnym, które zostanie wszczęte do dnia 30 listopada 2019 r. przez ministerstwo rozwoju gospodarczego, z zastosowaniem procedur ustanowionych w terminie do dnia 30 września 2019 r. przez [AGCOM] […] na podstawie następujących zasad i kryteriów: a) przydzielanie zdolności przesyłowych i częstotliwości w oparciu o podział na części o wielkości równej połowie multipleksu; b) określenie minimalnej wysokości ofert na podstawie wartości rynkowych wskazanych przez [AGCOM]; c) uwzględnienie wysokości złożonych ofert finansowych; d) zagwarantowanie ciągłości usługi, szybkości transformacji technologicznej, a także jakości infrastruktury technologicznej udostępnianej przez krajowych operatorów sieci działających w sektorze, w tym koncesjonariusza publicznych usług radiowych, telewizyjnych i multimedialnych e) promowanie doświadczenia zdobytego przez krajowych operatorów sieci w sektorze, ze szczególnym uwzględnieniem realizacji cyfrowych sieci nadawczych; f) promowanie zdolności strukturalnych w zakresie zapewnienia efektywności wykorzystania widma, profesjonalizmu i umiejętności nabytych w sektorze, innowacyjności technologicznej oraz optymalnego, skutecznego i terminowego wykorzystania zdolności przesyłowej i dodatkowych częstotliwości; g) zapewnienie najefektywniejszego wykorzystania widma, przy uwzględnieniu programów dobrej jakości aktualnie nadawanych w technologii naziemnej telewizji cyfrowej odbieranych przez zdecydowaną większość mieszkańców Włoch. […]”. 19. Artykuł 1 ust. 1037 tej samej ustawy stanowi: „Sprawy dotyczące przyznawania praw użytkowania częstotliwości, przetargu oraz innych postępowań, o których mowa w ust. 1026–1036, w szczególności postępowania w przedmiocie uwolnienia częstotliwości na potrzeby usługi naziemnej telewizji cyfrowej, należą do wyłącznej jurysdykcji sądu administracyjnego […]. Ze względu na nadrzędny interes państwa w szybkim uwalnianiu i przydzielaniu częstotliwości, stwierdzenie nieważności aktów i środków przyjętych w ramach postępowań, o których mowa w ust. 1026–1036, nie pociąga za sobą nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania, a ewentualnie zasądzone odszkodowanie za szkodę następuje wyłącznie poprzez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Tymczasowa ochrona prawna ogranicza się do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania”. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem 20. Skarżące w postępowaniu przed sądem głównym, czyli Cairo Network Srl, Europa Way Srl i Persidera SpA, są spółkami będącymi operatorami sieci naziemnej telewizji cyfrowej posiadającymi zdolności przesyłowe DVB-T za pośrednictwem multipleksów ( ). 21. W ramach refarmingu częstotliwości ( ), ustawodawca włoski przyznał AGCOM kompetencję do przyjęcia nowego krajowego planu przeznaczenia częstotliwości na potrzeby świadczenia usługi naziemnej telewizji cyfrowej oraz do określenia kryteriów przekształcenia praw przesyłowych (zwanych dalej „kryteriami przekształcenia”), jak również do przyznania praw użytkowania dodatkowych zdolności przesyłowych w drodze odpłatnegoj postępowania, bez przetargu, zgodnie z określonymi zasadami i kryteriami ( ). 22. AGCOM wykonał wspomniane kompetencje, podejmując, po pierwsze, uchwałę nr 39/19/CONS, w której sporządził nowy krajowy plan przeznaczenia częstotliwości na potrzeby naziemnej telewizji cyfrowej ( ); po drugie, uchwałę nr 129/19/CONS, w której, z jednej strony, organ ten określił kryteria przekształcenia ( ), a z drugiej strony, przewidział przyznanie praw użytkowania dodatkowych zdolności przesyłowych; oraz, po trzecie, uchwałę nr 562/20/CONS, w której wspomniany organ określił zasady odpłatnego postępowania w sprawie przyznania praw użytkowania dodatkowych zdolności przesyłowych (zwanego dalej „postępowaniem w sprawie przyznania praw”), które to postępowanie zostało ostatecznie wszczęte na mocy uchwały nr 564/20/CONS. 23. W tym kontekście skarżące w postępowaniu głównym uzyskały prawa użytkowania zdolności przesyłowych w multipleksach krajowych tworzonych w technologii DVB-T2 zgodnie z kryteriami przekształcenia ( ) i nabyły prawa użytkowania dodatkowych zdolności przesyłowych po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania praw ( ). Wniosły one jednak skargi o stwierdzenie nieważności kilku aktów wydanych w wyniku tego postępowania do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), a po oddaleniu tych skarg wniosły odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym. 24. W celu rozstrzygnięcia zawisłych przed nim sporów sąd odsyłający uważa, że stanął w obliczu szeregu trudności związanych z wykładnią prawa Unii w odniesieniu do ustawodawstwa krajowego, które w istocie ogranicza możliwość przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania w przypadku wniesienia środka zaskarżenia, narusza niezależność AGCOM, stawia skarżące w postępowaniach głównych w niekorzystnej sytuacji, nie uwzględnia historycznego rozwoju włoskiego sektora audiowizualnego i narusza uzasadnione oczekiwania w przypadku spółki Cairo Network, która wcześniej nabyła swoje prawa do użytkowania w drodze odpłatngo postępowania. 25. W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału w sprawie C‑764/23 z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 6 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowane w świetle art. 47 [Karty], art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy [ramowej] oraz art. 31 [Europejskiego kodeksu łączności elektronicznej (zwanego dalej »EKŁE«) ( )], należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, takiemu jak mające zastosowanie we włoskim porządku prawnym (art. 1 ust. 1037 ustawy nr 205/2017), które w sytuacji wchodzącej w zakres prawa Unii ogranicza skutki skargi o stwierdzenie nieważności, wykluczając możliwość nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania i sprowadza tymczasową ochronę prawną do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania, co narusza skuteczną ochronę sądową? 2) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 3 ust. 3 i 3a, art. 8 i 9 dyrektywy [ramowej] […], jak również art. 5, 6, 8, 9 i 45 [EKŁE], należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie systemowi tego rodzaju, jaki został wprowadzony w Republice Włoskiej na mocy art. 1 ust. 1031 bis ustawy budżetowej na 2018 r., wprowadzonego art. 1 ust. 1105 ustawy budżetowej na 2019 r., który to system pozbawia niezależny organ administracyjny jego funkcji regulacyjnych, lub w każdym razie znacznie je ogranicza, przewidując, że przyznanie dodatkowych zdolności przesyłowych następuje w drodze odpłatnego postępowania zakładającego wybór oferty najkorzystniejszej ekonomicznie oraz udział operatorów zasiedziałych? 3) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 8 i 9 dyrektywy [ramowej], art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy [o zezwoleniach], art. 2 i 4 dyrektywy [w sprawie konkurencji], motywy 11 i 20 decyzji [2017/899], oraz zasady słuszności, niedyskryminacji, ochrony konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie systemowi takiemu jak ten wprowadzony na mocy właściwych przepisów krajowych (art. 1 ust. 1030, 1031, 1031 bis, 1031 ter, 1032 ustawy nr 205/2017), a także na mocy uchwał AGCOM [nr] 39/19/CONS, 128/19/CONS i 564/2020/CONS oraz wydanych do nich decyzji dotyczących przyznania praw użytkowania częstotliwości przeznaczonych na potrzeby usługi telewizji cyfrowej, który to system, do celów przekształcenia »praw użytkowania częstotliwości« w »prawa użytkowania zdolności przesyłowych«, nie przewiduje przekształcenia na zasadzie równoważności, lecz zastrzega przyznanie części zdolności przesyłowych w drodze odpłatnego postępowania, nakładając na operatorów dodatkowe koszty mające im zagwarantować zachowanie uprawnień, które nabyli uprzednio zgodnie z prawem? 4) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 8 i 9 dyrektywy [ramowej], art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy [o zezwoleniach], art. 2 i 4 dyrektywy [w sprawie konkurencji], motywy 11 i 20 decyzji [2017/899], zasady słuszności, niedyskryminacji, ochrony konkurencji i uzasadnionych oczekiwań oraz zasady proporcjonalności i adekwatności należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie [systemowi] takiemu jak ten wprowadzony na mocy właściwych przepisów krajowych (art. 1 ust. 1030, 1031, 1031 bis, 1031 ter i 1032 ustawy nr 205/2017), a także na mocy uchwał AGCOM [nr] 39/19/CONS, 128/19/CONS i 564/2020/CONS oraz wydanych do nich decyzji dotyczących przyznania praw użytkowania częstotliwości przeznaczonych na potrzeby usługi telewizji cyfrowej, który to system nie przewiduje środków o charakterze strukturalnym w celu skorygowania wcześniej powstałej sytuacji nierówności, również w świetle nieprawidłowości stwierdzonych w dotychczasowym orzecznictwie krajowym i ponadnarodowym, i nie uwzględnia szczególnej pozycji operatora, który nabył już częstotliwości w wyniku odpłatnego postępowania konkurencyjnego przewidującego prawo do ich zachowania, czy też środki o charakterze niestrukturalnym przyjęte przez AGCOM wobec przedsiębiorców o ugruntowanej pozycji posiadających pierwotnie tzw. kanały przekraczające ograniczenia są odpowiednie i proporcjonalne? 5) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 8 i 9 dyrektywy [ramowej], art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy [o zezwoleniach], art. 2 i 4 dyrektywy [w sprawie konkurencji], motywy 11 i 20 decyzji [2017/899], zasady słuszności, niedyskryminacji, ochrony konkurencji i uzasadnionych oczekiwań oraz zasady proporcjonalności i adekwatności, stoi na przeszkodzie [systemowi] takiemu jak ten wprowadzony na mocy właściwych przepisów krajowych (art. 1 ust. 1030, 1031, 1031 bis, 1031 ter i 1032 ustawy nr 205/2017), a także na mocy uchwał AGCOM [nr] 39/19/CONS, 128/19/CONS i 564/2020/CONS oraz wydanych do nich decyzji dotyczących przyznania praw użytkowania częstotliwości przeznaczonych na potrzeby usługi telewizji cyfrowej, który to system nie uwzględnia uzasadnionych oczekiwań operatora, który nabył prawo do użytkowania częstotliwości w wyniku odpłatnego postępowania konkurencyjnej przewidującego wyraźnie prawo do częstotliwości o podobnym zasięgu i na okres równoważny prawu użytkowania?”. 26. Sąd ten postanowił również zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału w sprawie C‑765/23 z czterema pytaniami prejudycjalnymi, które odpowiadają pytaniom od pierwszego do czwartego przedstawionym w sprawie C‑764/23, oraz – w sprawie C‑766/23 – z trzema pytaniami prejudycjalnymi, z których dwa odpowiadają pytaniom drugiemu i trzeciemu w sprawie C‑764/23, zaś trzecie jest sformułowane w sposób podobny do pytania czwartego w tych sprawach ( ). 27. Uwagi na piśmie przedłożyły Trybunałowi spółki Cairo Network, Europa Way, Persidera, Elettronica Industriale i Mediaset SpA, RAI, rządy włoski i chorwacki oraz Komisja Europejska. Analiza 28. Przedstawione przez sąd odsyłający pytania prejudycjalne zasadniczo można podzielić na trzy kategorie: – pierwsza dotyczy ewentualnego naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej (pytanie pierwsze w sprawach C‑764/23 i C‑765/23); – druga dotyczy ewentualnego naruszenia wyłącznych kompetencji AGCOM (pytanie drugie w sprawach C‑764/23 i C‑765/23 oraz pytanie pierwsze w sprawie C‑766/23); – trzecia dotyczy, w istocie, ewentualnej niezgodności postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości z ramami regulacyjnymi Unii w dziedzinie łączności elektronicznej w zakresie, po pierwsze, braku przekształcenia na zasadzie równoważności (pytanie trzecie w sprawach C‑764/23 i C‑765/23 oraz pytanie drugie w sprawie C‑766/23), po drugie braku środków o charakterze strukturalnym mających na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikających z rozwoju włoskiego sektora audiowizualnego (pytanie czwarte w sprawach C‑764/23 i C‑765/23 oraz pytanie trzecie w sprawie C‑766/23), a także, po trzecie, naruszenia uzasadnionych oczekiwań co do utrzymania w mocy ( ) praw użytkowania nabytych wcześniej w drodze odpłatnego postępowania (pytanie piąte w sprawie C‑764/23) ( ). W przedmiocie skutecznej ochrony sądowej w ramach skarg dotyczących refarmingu częstotliwości 29. Poprzez pierwszą kategorię pytań sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo Unii ( ) należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu ( ), które skutki skarg na akty dotyczące przyznania częstotliwości w ramach refarmingu częstotliwości ogranicza do przyznania odszkodowania i które zawęża zakres tymczasowej ochrony prawnej do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania, wykluczając możliwość nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania i naruszając tym samym skuteczną ochronę sądową. 30. Pragnę w tym względzie przypomnieć, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej wymaga w szczególności wprowadzenia na szczeblu krajowym skutecznych mechanizmów umożliwiających użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do niezależnego organu odwoławczego, który dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. W tym względzie państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych. To właśnie w świetle tego przepisu, interpretowanego przez pryzmat art. 47 Karty, należy dokonać oceny tego pytania ( ), przy czym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma potrzeby rozszerzenia tej oceny na inne przepisy wymienione przez sąd odsyłający, w szczególności na art. 6 i 19 ust. 1 TUE ( ). 31. Mając na uwadze powyższe uściślenie, pragnę wskazać, że art. 4 dyrektywy ramowej nie określa konkretnych środków, jakie właściwy sąd może orzec w związku z takim środkiem odwoławczym ( ). Tak więc, co do zasady, w braku uregulowań Unii zadaniem państw członkowskich, w ramach ich autonomii proceduralnej i z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, jest wprowadzenie zasad postępowania dotyczących skarg takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym ( ). 32. O ile w rozpatrywanych okolicznościach go zasada równoważności nie stwarza szczególnych trudności, zważywszy na okoliczność, że – jak wskazuje sąd odsyłający – właściwe przepisy krajowe mają zastosowanie bez rozróżnienia zarówno do skarg opartych na prawie krajowym, jak i do skarg opartych na prawie Unii, o tyle sytuacja przedstawia się inaczej w odniesieniu do stosowania zasady skuteczności ( ). 33. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał co do zasady uznaje prawo państw członkowskich do określania krajowych przepisów proceduralnych według własnego uznania, a w konsekwencji do nieudzielenia bezpośredniej ochrony, a jedynie ochrony w formie odszkodowania ( ). Orzekł on jednak, że sąd krajowy rozpatrujący odwołanie od decyzji KOR powinien móc ją uchylić z mocą wsteczną, jeżeli stwierdzi, że jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie ( ). 34. W niniejszym przypadku, jeżeli chodzi, w pierwszej kolejności, o niemożność przywrócenia przez sąd odsyłający stanu poprzedniego lub nakazania szczególnego działania w związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa, prawdą jest, że w przypadku niezgodnego z prawem przyznania praw użytkowania częstotliwości, naprawienie szkody wyłącznie w formie odszkodowania mogłoby okazać się niezadowalające dla zainteresowanego podmiotu, ponieważ skutkowałoby dalszym istnieniem sytuacji niezgodnej z prawem, co naruszałoby cele ochrony konkurencji, pluralizmu lub ciągłości świadczenia usług naziemnej telewizji cyfrowej ( ). Należy jednak stwierdzić, że w ramach udostępnienia zakresu częstotliwości pasma 700 MHz środki zaradcze takie jak przywrócenie stanu poprzedniego lub szczególne działanie są trudne do zastosowania z technicznego punktu widzenia, a nawet mogłyby skutkować naruszeniem decyzji 2017/899 ( ), stanowiąc w ten sposób przeszkodę dla funkcjonowaniu sieci 5G i mogąc powodować zakłócenia w sąsiadujących państwach ( ). 35. W tych okolicznościach, chociaż ustawodawstwo krajowe, co do zasady, nie powinno nakładać na sądy krajowe ograniczeń w odniesieniu do środków prawnych dostępnych jednostkom, uważam, że ograniczenie środków prawnych do środków odszkodowawczych samo w sobie nie może naruszać zasady skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 47 Karty ( ). W tym celu konieczne jest wykazanie, że zakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania, przy uwzględnieniu wchodzących w grę interesów publicznych (którym sprzeciwiają się interesy prywatne), nie pozwoliłby na wdrożenie skutecznego środka odwoławczego, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. 36. W każdym razie, w przypadku gdyby sąd ów wskazał, że przyznanie odszkodowania może zapewnić, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej, ewentualne odszkodowanie powinno być zgodne z zasadą skuteczności i w konsekwencji powinno pokryć w całości szkodę poniesioną przez zainteresowane podmioty, tak aby przywrócić, przynajmniej pod względem majątkowym, stan, który istniałaby, gdyby nie doszło do naruszenia prawa Unii. 37. To samo dotyczy, w drugiej kolejności, ograniczenia tymczasowej ochrony prawnej do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania. W przypadku gdyby sąd odsyłający uznał, że odszkodowanie nie jest wystarczające do zapewnienia zainteresowanym podmiotom skutecznej ochrony sądowej, ograniczenie tymczasowej ochrony prawnej do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania w oczywisty sposób nie może zagwarantować przywrócenia stanu poprzedniego lub szczególnego działania, a w konsekwencji stanowi ryzyko skuteczności (effet utile) tych praw ( ). Natomiast w przypadku, gdyby sąd odsyłający uznał odszkodowanie za wystarczające do zapewnienia zainteresowanym podmiotom skutecznej ochrony sądowej, tymczasowa ochrona prawna ograniczona do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania również wydaje się właściwa dla zapewnienia tej ochrony. 38. Podsumowując, proponuję następującą odpowiedź na pytanie pierwsze w sprawach C‑764/23 i C‑765/23: art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które skutki skarg na akty dotyczące przyznania częstotliwości w ramach refarmingu częstotliwości ogranicza do przyznania odszkodowania i które zawęża zakres tymczasowej ochrony prawnej do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania, o ile przyznane odszkodowanie może pokryć w całości szkodę poniesioną przez zainteresowane podmioty, tak aby przywrócić pod względem majątkowym stan, który istniałaby, gdyby nie doszło do naruszenia prawa Unii. W przedmiocie naruszenia wyłącznych kompetencji AGCOM 39. Poprzez drugą kategorię pytań sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo Unii ( ) należy interpretować w ten sposób, że stoi na przeszkodzie przepisom krajowym ( ) przewidującym, że przyznanie dodatkowych zdolności przesyłowych musi odbywać się w drodze odpłatnego postępowania, którego ogólne cechy określają owe przepisy krajowe, naruszając w ten sposób niezależność AGCOM jako KOR. 40. Pragnę w tym względzie przypomnieć, że dyrektywa ramowa nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia niezależnego i bezstronnego KOR, któremu powierza się zasadniczo zadania w zakresie regulacji, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji. 41. Jeżeli chodzi, w pierwszej kolejności, o pojęcie „niezależności”, art. 3 tej dyrektywy stanowi między innymi, że zadania przydzielone KOR są realizowane przez uprawnione organy oraz że KOR działają niezależnie i nie występują o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmują takich instrukcji w związku z wykonywaniem tych zadań, przydzielonych im na podstawie prawa krajowego wdrażającego prawo Unii, uściślając jednocześnie w szczególności, że nie wyklucza to nadzoru zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym ( ). Wspomniana dyrektywa nie definiuje jednak pojęcia „niezależności”. W swoim orzecznictwie dotyczącym KOR w ramach rynku wewnętrznego energii Trybunał określił jednak zakres tego pojęcia ( ), uściślając w szczególności, że wyłączne kompetencje i niezależność KOR muszą być również zagwarantowane względem ustawodawcy krajowego ( ). W ten sposób Trybunał podkreślił, że kompetencje zastrzeżone dla KOR wchodzą w zakres uprawnień wykonawczych realizowanych w oparciu o techniczną i specjalistyczną ocenę rzeczywistej sytuacji, wyjaśniając jednocześnie, że przy wykonywaniu tych kompetencji KOR podlegają zasadom i przepisom ustanowionym przez szczegółowe ramy normatywne na szczeblu Unii, które ograniczają przysługujący im zakres uznania i uniemożliwiają im podejmowanie decyzji natury politycznej ( ). 42. Jeżeli chodzi, w drugiej kolejności, o zadania zastrzeżone dla KOR, o których mowa w rozdziale III dyrektywy ramowej, art. 9 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy powierza „właściwym organom krajowym” ( ) przydział widma na użytek usług łączności elektronicznej i wydawanie zezwoleń ogólnych lub indywidualnych praw do użytkowania takich częstotliwości radiowych. Przepis ten pozostawia jednak państwom członkowskim obowiązek zapewnienia, aby wykonywanie tych zadań odbywało się według obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriów ( ). W tym względzie Trybunał orzekł, po pierwsze, że organizacja postępowania w sprawie dokonania wyboru dla celów przydziału cyfrowych częstotliwości radiowych należy do zadań wykonywanych w ramach stanowienia zasad w rozumieniu dyrektywy ramowej, które spoczywają na KOR ( ), a po drugie stwierdził, że państwa członkowskie korzystają z wolności wyboru między ustanowieniem postępowań konkurencyjnych lub porównawczych, niezależnie od ich nieodpłatnego lub odpłatnego charakteru ( ). 43. W tym względzie wydaje się, że chociaż nie jest łatwo rozróżnić w poszczególnych przypadkach, na podstawie odpowiednich przepisów dyrektywy ramowej, które konkretne działania są powierzone KOR w sposób wyłączny ( ), z przepisów tych wynika, że ingerencja ustawodawcy krajowego w określanie niektórych aspektów postępowań w sprawie przydzielania praw użytkowania nie jest wykluczona, musi jednak podlegać ściśle określonym ograniczeniom. Moim zdaniem prawdą jest, że państwa członkowskie mogą, po pierwsze, przyjąć przepisy umożliwiające im – z poszanowaniem prawa Unii – prowadzenie własnej polityki w zakresie widma radiowego, a po drugie muszą przyjąć przepisy umożliwiające zapewnienie przestrzegania przez KOR obowiązków przewidzianych w art. 8 tej dyrektywy. Muszą one jednak powstrzymać się od przyjmowania środków wchodzących w zakres kompetencji technicznych KOR lub wkraczających w te kompetencje. Uważam, że ograniczenie to wynika nie tylko ze szczegółowych przepisów przyznających określone uprawnienia KOR, ale także z celów i podstawowych zasad tych przepisów, takich jak cel polegający na wspieraniu konkurencji oraz zasada niedyskryminacji. 44. W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z ustanowionym przez ustawodawcę włoskiego podziałem kompetencji, AGCOM był właściwy do przyjęcia nowego krajowego planu przeznaczenia częstotliwości dla usługi naziemnej telewizji cyfrowej oraz do określenia kryteriów przekształcenia, podczas gdy ministère des Entreprises et du Made in Italy (ministerstwo przedsiębiorczości i inicjatywy promocyjnej „made in Italy”) było odpowiedzialne za sporządzenie planu działania w celu wdrożenia decyzji 2017/899 ( ) i rozpoczęcia odpłatnego postępowania, bez przetargu, w celu przyznania pozostałych zdolności przesyłowych. Ponadto, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, ów ustawodawca sam przewidział, że przyznanie dodatkowych zdolności przesyłowych „następuje w drodze odpłatnego postępowania” i wśród kryteriów przyznania przewidzianych w tym postepowaniu umieścił kryterium dotyczące przydzielania owych zdolności „w oparciu o podział na części o wielkości równej połowie multipleksu” ( ), co budzi wątpliwości odnośnie do ingerencji wspomnianego ustawodawcy w prerogatywy AGCOM. 45. Zdaniem sądu odsyłającego ów ustawodawca pozbawił tym samym AGCOM możliwości wyboru przy wskazaniu współczynnika przekształcenia w momencie refarmingu, określeniu kryteriów i zasad odpłatnego postępowania (zarówno w odniesieniu do wielkości części, jak i zasad proceduralnych) oraz umożliwieniu bądź uniemożliwieniu udziału operatorów zasiedziałych w tym postępowaniu. Natomiast według rządu włoskiego, AGCOM opracował kryterium przekształcenia przy zachowaniu pełnej niezależności i z powodów czysto technicznych ( ), podczas gdy ustawodawca włoski postanowił przyznać dodatkowe zdolności przesyłowe w drodze postępowania, po pierwsze, konkurencyjnego, zważywszy, że prawo Unii wymaga sprawdzenia możliwości wejścia na rynek nowych podmiotów w przypadku, gdy nowe zasoby staną się dostępne ( ), a po drugie, odpłatnego, z poszanowaniem zasad prawa Unii, takich jak najbardziej efektywne wykorzystanie widma. 46. Moim zdaniem dokonany przez ustawodawcę włoskiego wybór polegający na ustanowieniu zasad postępowania w sprawie przyznania dodatkowych zdolności przesyłowych, a w szczególności jego odpłatnego charakteru, nie może wkraczać w wyłączne kompetencje AGCOM ( ), ponieważ związane z tym postępowaniem warunki nie stanowią elementów wchodzących w zakres niezależnej oceny technicznej dokonywanej przez AGCOM lecz uprawniony wybór polityczny tego ustawodawcy, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego ( ). W szczególności do tegoż sądu należy między innymi ustalenie, w jakim zakresie warunki ustanowione przez wspomnianego ustawodawcę w związku z tym postępowaniem były w rzeczywistości wiążące dla tego organu przy opracowywaniu przepisów technicznych regulujących postępowanie w sprawie refarmingu częstotliwości i, ewentualnie, czy warunki te stanowiły jedynie transpozycję zasad już opracowanych przez AGCOM ( ). 47. Podsumowując, proponuję następująca odpowiedź na pytania od trzeciego do piątego w sprawie C‑764/23, na pytania trzecie i czwarte w sprawie C‑765/23 oraz na pytania drugie i trzecie w sprawie C‑766/23: ramy regulacyjne Unii w dziedzinie łączności elektronicznej ( ) należy interpretować w ten sposób, że nie stoją na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które ustanawia zasady proceduralne dla refarmingu częstotliwości, o ile nie obejmują one warunków technicznych wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji KOR. W przedmiocie zgodności z prawem postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości 48. Trzecia kategoria pytań dotyczy w istocie zgodności krajowych środków refarmingu częstotliwości z ramami regulacyjnymi Unii w dziedzinie łączności elektronicznej. Sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii ( ) należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisom i uregulowaniom krajowym ( ) które przy refarmingu częstotliwości, przede wszystkim, nie przewidują przekształcenia na zasadzie równoważności i zastrzegają część zdolności przesyłowych dla odpłatnego postępowania, następnie, nie przewidują środków strukturalnych mających na celu zrekompensowanie naruszeń prawa powstałych wcześniej na włoskim rynku usług nadawczych i, wreszcie, nie uwzględniają uzasadnionych oczekiwań operatora, który nabył prawa użytkowania częstotliwości w wyniku wcześniejszej odpłatnego postępowania konkurencyjnego. 49. Pragnę przypomnieć, że w istocie odpowiednie przepisy ram regulacyjnych Unii w dziedzinie łączności elektronicznej przewidują, wśród celów przepisów, wspieranie i ochronę konkurencji i wspieranie skutecznego wykorzystywania oraz zarządzania radiowymi częstotliwościami ( ) i że stanowią one, iż prawa do wykorzystywania częstotliwości radiowych powinny być przyznawane na podstawie obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych oraz proporcjonalnych kryteriów ( ). Owe kryteria należy stosować nie tylko przy pierwszym przydziale częstotliwości, lecz także przy każdym następnym, przy przedłużeniu lub przy przemianie częstotliwości ( ). W związku z tym prawa użytkowania mogą być zmieniane jedynie w obiektywnie uzasadnionych przypadkach oraz w sposób proporcjonalny ( ). W odniesieniu w szczególności do postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości w następstwie udostępnienia zakresu częstotliwości pasma 700 MHz, art. 1 ust. 1 decyzji 2017/899 stanowi w szczególności, że w razie konieczności państwa członkowskie wprowadzą zmiany w obowiązujących prawach użytkowania określonego zakresu częstotliwości, zgodnie z dyrektywą o zezwoleniach. 50. Wydaje się zatem, że prawo Unii zezwala na modyfikację istniejących praw użytkowania, a w niektórych przypadkach ją przewiduje, i że co do zasady żaden z właściwych przepisów nie nakłada obowiązku, w ramach przejścia technologicznego, ani przekształcenia na zasadzie równoważności praw użytkowania uprzednio wykorzystywanych częstotliwości, ani przydziału powstałych w wyniku tego przejścia nowych częstotliwości w drodze bezpłatnych przetargów ( ). Wynika z tego, że państwa członkowskie dysponują znacznym zakresem uznania w odniesieniu do postępowań w sprawie przydzielania lub ponownego przydzielania częstotliwości, mając jednocześnie obowiązek stosowania obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych oraz proporcjonalnych kryteriów, bez określania konkretnych zasad tych postępowań w późniejszym terminie. 51. W swoim dotychczasowym orzecznictwie, opartym na wyżej wymienionych przepisach, Trybunał uznawał za sprzeczne z prawem Unii przyjęcie środków krajowych przyznających ogólne zezwolenie na działanie na rynku usług nadawczych wyłącznie na korzyść istniejących kanałów ( ) oraz zastosowanie różnych współczynników przekształcenia w odniesieniu do operatorów znajdujących się w porównywalnej sytuacji ( ) i stwierdzał, że nieodpłatny charakter przydzielania częstotliwości radiowych nie znajduje się wśród zasad przewidzianych w prawie Unii, w oparciu o które należy organizować postępowania w sprawie dokonania wyboru ( ). 52. W niniejszym przypadku, w ramach postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości, organy włoskie, po pierwsze, zastosowały wspólny współczynnik przekształcenia wynoszący 0,5 w odniesieniu do wszystkich działających operatorów, a po drugie, przyznały dodatkowe zdolności przesyłowe w drodze odpłatnego postępowania opartego na asymetrycznych kryteriach mających na celu uprzywilejowanie operatorów „jednosieciowych” i nowych podmiotów ( ). Sąd odsyłający jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy nowe prawa użytkowania zdolności przesyłowych zostały przyznane w szczególności na podstawie niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriów, zgodnie z zasadami, o których mowa w pkt 49 niniejszej opinii ( ). Sąd ten powinien zatem uwzględnić w szczególności cechy i ograniczenia technologiczne refarmingu częstotliwości ( ) oraz historyczny rozwój włoskiego rynku usług nadawczych, a także szczególne okoliczności, w których nastąpiło przyznanie częstotliwości operatorowi Cairo Network. 53. O ile do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie w przedmiocie tych szczególnie technicznych aspektów w drodze dokonania oceny okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, o tyle do Trybunału należy dostarczenie mu przydatnych w tym względzie wskazówek. W tym celu zbadam, po pierwsze, konieczność przekształcenia na zasadzie równoważności, po drugie, konieczność zastosowania asymetrycznych środków strukturalnych w celu zrekompensowania utrzymujących się na włoskim rynku usług nadawczych sytuacji niezgodności z prawem oraz, po trzecie, zastosowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do operatora Cairo Network, który nabył prawa użytkowania częstotliwości w drodze wcześniejszego odpłatnego postępowania. W przedmiocie konieczności przekształcenia na zasadzie równoważności 54. Jeżeli chodzi, po pierwsze, o konieczność przekształcenia na zasadzie równoważności, sąd odsyłający uważa, że wybór wspólnego współczynnika przekształcenia wynoszącego 0,5 budzi wątpliwości ze względu na okoliczność, że nie postawiło to małych operatorów ( ) w takiej samej sytuacji jak operatorów zasiedziałych, którzy dysponowali kilkoma multipleksami w technologii DVB-T. 55. W tym względzie pragnę zauważyć, że refarming częstotliwości w niniejszym przypadku nastąpił nie w drodze przyznania nowych zasobów, lecz w istocie w drodze „aktualizacji” istniejących praw użytkowania w kierunku nowego i bardziej wydajnego systemu przesyłu. W tych okolicznościach uważam, że organy krajowe były co do zasady zobowiązane do zapewnienia posiadaczom tych istniejących praw użytkowania praw równoważnych – lub, w przypadku, gdy nie było to możliwe, do naprawienia szkód poniesionych przez podmioty, których sprawa dotyczyła – przed przydzieleniem nowych praw użytkowania ( ). Nie można zatem wykluczyć, że potrzeba zapewnienia utrzymania istniejących zdolności przesyłowych mogła skłonić organy krajowe do przyjęcia kryterium przekształcenia na zasadzie równoważności. Jednakże w celu zbadania, czy owe organy były zobowiązane takiego działania, sąd krajowy musi wziąć pod uwagę w szczególności następujące okoliczności. 56. Po pierwsze, do owego sądu należało będzie zbadanie, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, zastosowanie innego współczynnika przekształcenia było wykonalne z technicznego punktu widzenia przy uwzględnieniu ograniczonej liczby dostępnych multipleksów ( ). 57. Po drugie, zważywszy, że multipleksy w technologii DVB-T2 są bardziej wydajne niż multipleksy w technologii DVB-T, przekształcenie na zasadzie równoważności mogło skutkować nie tylko zachowaniem istniejących zdolności przesyłowych zainteresowanych operatorów, ale również ich zwiększeniem ( ). 58. Po trzecie, należy ustalić, w jaki sposób odpłatna procedura przydziału częstotliwości, która obejmowała asymetryczne warunki w celu zrekompensowania strukturalnych niedogodności doświadczanych przez mniejszych operatorów (niebędących operatorami zasiedziałymi), umożliwiła im wyrównanie w pewnym stopniu ich osłabionej pozycji na właściwym rynku ( ). 59. Po czwarte, należy zbadać, czy okoliczność, że każdy multipleks musi być obsługiwany w sposób niepodzielny, może przemawiać na korzyść odmiennego traktowania, ponieważ okoliczność ta oznacza w szczególności, że operatorzy „jednosieciowi”, którym przyznano prawo użytkowania połowy multipleksu, nie byliby w stanie prowadzić swojej działalności w sposób niezależny, podczas gdy operatorzy zasiedziali, którym przyznano prawo użytkowania 2,5 multipleksu, są w stanie to robić ( ). 60. Po piąte, należy ustalić, czy przyjęcie kryterium przekształcenia opartego nie na liczbie operatorów, lecz na już wykorzystywanych prawach użytkowania może faworyzować operatorów „wielosieciowych” ( ). W przedmiocie konieczności środków asymetrycznych 61. Co się tyczy, w drugiej kolejności, konieczności późniejszych środków asymetrycznych, sąd odsyłający uważa, że niezgodności z prawem stwierdzone wcześniej na włoskim rynku usług nadawczych ( ) nadal wywierają wpływ na ten rynek, ponieważ przydział multipleksów DVB-T2 opierał się w dużej mierze na przydziale multipleksów w technologii DVB-T, który sam był częściowo wynikiem przekształcenia praw do użytkowania kanałów analogowych. 62. W tym względzie uważam, że co do zasady, jako że w szczególności w następstwie wydanych przez Trybunał orzeczeń w trybie prejudycjalnym ( ) sądy krajowe stwierdziły, iż organy włoskie naruszyły prawo Unii poprzez niezgodne z prawem przydzielanie i utrzymywanie częstotliwości telewizyjnych na rzecz niektórych operatorów, naruszeniom tym należy zaradzić ( ). Jednakże ani Trybunał w tychże orzeczeniach prejudycjalnych, ani sąd odsyłający w swoich orzeczeniach w rozpatrywanych sprawach, nie dostarczyły precyzyjnych wskazówek odnośnie do środków, jakie należy podjąć w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto z postanowień odsyłających nie wynika jasno, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, kolejno przyjmowane środki przedłużyły stan nieprawidłowości ( ), którego obecne skutki w każdym razie dotykają każdą ze skarżących w postępowaniu głównym w istotnie różny sposób ( ). 63. Do sądu odsyłającego należy zatem zbadanie, czy asymetryczne środki przyjęte przez organy włoskie w ramach przewidzianej przez ustawodawcę włoskiego odpłatnej procedury przydziału umożliwiły sanację sytuacji niezgodności z prawem ( ), czy też – jak wydaje się uważać sąd odsyłający – niezbędne były późniejsze środki strukturalne. 64. Nie chcąc wkraczać w kompetencję tego sądu, pragnę zauważyć, że w celu dokonania tej weryfikacji wspomniany sąd będzie musiał w szczególności ustalić, czy przyjęcie późniejszych środków asymetrycznych było konieczne w świetle celu polegającego na wspieraniu i ochronie konkurencji, co obejmuje analizę dotyczącą ewentualnych obecnych skutków wyżej wspomnianych niezgodności z prawem istniejących na rynku usług nadawczych we Włoszech. W tym celu należało będzie również ustalić, czy dodatkowe środki asymetryczne były wykonalne z technicznego punktu widzenia ( ). W przedmiocie zastosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań 65. Co się tyczy, w trzeciej i ostatniej kolejności, zastosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do sytuacji spółki Cairo Network, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy okoliczność, że operator ten uzyskał prawo użytkowania częstotliwości w po przeprowadzeniu odpłatnego postępowania konkurencyjnego, które wyraźnie przewidywało przyznanie – w przypadku refarmingu częstotliwości – prawa do częstotliwości o podobnym zasięgu i o równoważnym czasie trwania, jak w przypadku jego prawa użytkowania, nie dawała mu uzasadnionych oczekiwań co do utrzymania jego zdolności do nadawania po tym refarmingu częstotliwości ( ). 66. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału prawo powołania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań – które zalicza się do podstawowych zasad Unii i musi być przestrzegana przez instytucje Unii, lecz również przez państwa członkowskie podczas wykonywania powierzonych im przez dyrektywy Unii uprawnień – przysługuje każdemu podmiotowi prawa, w którym organ administracyjny wzbudził nadzieje znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych zapewnieniach. Takimi zapewnieniami, które mogą rodzić uzasadnione oczekiwania, są, niezależnie od formy, w jakiej są one przekazywane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł ( ). Trybunał orzekł jednak, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, lecz może on jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany ( ), co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, zważywszy że refarming częstotliwości był skądinąd wymagany przez prawo Unii z uwagi na fakt, iż zmiana przeznaczenia zakresu częstotliwości pasma 700 MHz, która wymagała refarmingu częstotliwości, została przewidziana w decyzji 2017/899. 67. W świetle tego orzecznictwa należy zauważyć, że prawdą jest, iż sama okoliczność posiadania przez operatora praw użytkowania sieci łączności nie może prowadzić do uzasadnionego oczekiwania, że przy refarmingu częstotliwości jego prawa będą nadal zagwarantowane lub przekształcone w prawa użytkowania równoważnych zdolności przesyłowych. Inaczej jest jednak, jeżeli właściwe organy udzieliły mu dokładnych i bezwarunkowych zapewnień, że jego prawa użytkowania zostaną utrzymane lub że w razie zaistnienia takiej sytuacji zostaną mu przyznane prawa równoważne. 68. W świetle okoliczności przedstawionych Trybunałowi przez sąd odsyłający wydaje się, że zapewnienia udzielone przez organy włoskie w rozpatrywanej sprawie mogły wywołać uzasadnione oczekiwania po stronie zainteresowanego operatora, czego zbadanie w każdym razie należy do sądu odsyłającego. Ponadto, jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona, wspomniany sąd będzie również zobowiązany do zbadania, czy – przy uwzględnieniu poprawy systemu przesyłu – przydział nowych praw użytkowania w ramach procedury refarmingu częstotliwości umożliwił temu operatorowi, pomimo zastosowania kryterium przekształcenia wynoszącego 0,5, utrzymanie zdolności przesyłowej równoważnej tej, którą dysponował wcześniej, spełniając tym samym owe oczekiwania ( ). 69. Podsumowując, proponuję Trybunałowi następującą odpowiedź na pytania prejudycjalne od trzeciego do piątego w sprawie C‑764/23, na pytania trzecie i czwarte w sprawie C‑765/23 oraz na pytania drugie i trzecie w sprawie C‑766/23: ramy regulacyjne Unii w dziedzinie łączności elektronicznej ( ) należy interpretować w ten sposób, że nie stoją na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu i uregulowaniom krajowym, które w ramach postępowania w sprawie refarmingu częstotliwości nie przewidują przekształcenia na zasadzie równoważności istniejących praw użytkowania częstotliwości w prawa użytkowania zdolności przesyłowej i zastrzegają część zdolności przesyłowej dla odpłatnego postępowania, o ile owe środki są zgodne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności, przy uwzględnieniu obecnych skutków uprzednich naruszeń prawa Unii, oraz gdy kryteria przekształcenia uwzględniają dokładne i bezwarunkowe zapewnienia udzielone przez właściwe organy w odniesieniu do utrzymania praw użytkowania lub przyznania równoważnych praw użytkowania w przypadku takiego refarmingu częstotliwości. Wniosek 70. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi następującą odpowiedź na pytania prejudycjalne przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy): ramy regulacyjne Unii w dziedzinie łączności elektronicznej, w szczególności art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), zmienionej dyrektywą 2009/140 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r., w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; art. 3 ust. 3 i 3a oraz art. 8 i 9 dyrektywy 2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140; art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach), zmienionej dyrektywą 2009/140; art. 2 i 4 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, a także motywy 11 i 20 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470–790 MHz w Unii należy interpretować w ten sposób, że: nie stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które w ramach postępowania w sprawie refarmingu praw użytkowania częstotliwości naziemnej telewizji cyfrowej: – ogranicza do przyznania odszkodowania skutki skarg na akty dotyczące przyznania częstotliwości oraz ogranicza zakres tymczasowej ochrony prawnej do zapłaty kwoty w wysokości wstępnie oszacowanej na poczet odszkodowania, o ile przyznane odszkodowanie może naprawić w całości szkodę poniesioną przez zainteresowane podmioty, tak aby przywrócić pod względem majątkowym stan, który istniałaby, gdyby nie doszło do naruszenia prawa Unii; – ustanawia zasady proceduralne dla refarmingu częstotliwości, o ile nie obejmują one warunków technicznych wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji KOR; – nie przewiduje przekształcenia na zasadzie równoważności istniejących praw użytkowania częstotliwości w prawa użytkowania zdolności przesyłowej i zastrzega część zdolności przesyłowej dla odpłatnego postępowania, o ile owe środki są zgodne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności, przy uwzględnieniu obecnych skutków uprzednich naruszeń prawa Unii, oraz gdy kryteria przekształcenia uwzględniają dokładne i bezwarunkowe zapewnienia udzielone przez właściwe organy w odniesieniu do utrzymania praw użytkowania lub przyznania równoważnych praw użytkowania w przypadku takiego refarmingu częstotliwości. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Jak wskazał rząd włoski w swoich uwagach na piśmie, samo przejście na normę przesyłową DVB-T2 zapewnia znaczny wzrost dostępnej zdolności przesyłowej, który może wynosić nawet 100 % tejże zdolności przesyłowej. W szczególności każda z krajowych sieci DVB-T2 udostępnia szacunkowo 37 Mbit/s zdolności, którą można zwiększyć do 40 Mbit/s bez znaczącej utraty zasięgu, podczas gdy poprzedni system DVB-T udostępniał średnią zdolność wynoszącą 19,9 Mbit/s. ( ) Ową zmianę przeznaczenia częstotliwości przewidywał art. 1 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470–790 MHz w Unii (Dz.U. 2017, L 138, s. 131). Udostępnienie zakresu częstotliwości pasma 700 MHz sieci 5G oznaczałoby znaczące ograniczenia widma przydzielonego na radiodyfuzję sygnału telewizyjnego (w zakresie 30 % wcześniej wykorzystywanego pasma). ( ) W rozpatrywanym przypadku Ministero delle imprese e del Made in Italy (ministère des Entreprises et du Made in Italy, Italie) (ministerstwo przedsiębiorczości i inicjatywy promocyjnej „made in Italy”, Włochy) w sprawach C‑764/23 i C‑766/23 oraz Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezydium rady ministrów, Włochy) i Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwo gospodarki i finansów, Włochy) w sprawie C‑765/23. ( ) Z technicznego punktu widzenia przekształcenie to obejmowało przejście z krajowych multipleksów w technologii DVB-T na nowe krajowe multipleksy w technologii DVB-T2. Multipleks to sygnał, który przenosi łącznie kilka usług naziemnej telewizji cyfrowej, przy czym każdy multipleks umożliwia nadawanie określonej liczby programów telewizyjnych lub radiowych. ( ) Te ramy regulacyjne obejmują dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywę ramową) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33), zmienioną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37) (zwaną dalej „dyrektywą ramową”), dyrektywę 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywę o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21), zmienioną dyrektywą 2009/140 (zwaną dalej „dyrektywą o zezwoleniach”), oraz dyrektywę Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 249, s. 21, zwaną dalej „dyrektywą w sprawie konkurencji”). ( ) Zgodnie z art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej „krajowy organ regulacyjny” (zwany dalej „KOR”) oznacza „organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych”. ( ) Artykuł 3 ust. 3 i 3a dyrektywy ramowej został zmieniony dyrektywą 2009/140. W tym względzie motyw 13 tej ostatniej stanowi, że „[n]ależy zwiększyć niezależność [KOR], tak, aby zapewnić skuteczniejsze stosowanie przez nie ram regulacyjnych oraz zwiększyć ich uprawnienia i przewidywalność ich decyzji. W tym celu należy wprowadzić do prawa krajowego wyraźne przepisy zapewniające, aby [KOR], który odpowiada za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami, był chroniony podczas wykonywania swoich zadań przed ingerencją zewnętrzną lub naciskami politycznymi, które mogłyby zagrozić niezależności wydawanych przez niego ocen w sprawach, którymi się zajmuje. Takie zewnętrzne wpływy powodują, że krajowy organ ustawodawczy nie jest odpowiedni do pełnienia roli [KOR] w zakresie ram regulacyjnych”. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. 2002, L 108, s. 7). ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51). ( ) Legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (ustawa nr 205 o prowizorium budżetowym państwa na rok budżetowy 2018 i budżecie wieloletnim na okres 2018–2020) z dnia 27 grudnia 2017 r. (GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2017 r., dodatek zwyczajny do GURI nr 62), zmieniona legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019–2021 (ustawą nr 145 w sprawie prowizorium budżetowego państwa na rok budżetowy 2019 i budżetu wieloletniego na okres 2019–2021) z dnia 30 grudnia 2018 r. (dodatek zwyczajny nr 62 do GURI nr 302 z dnia 31 grudnia 2018 r., zwana dalej „ustawą nr 205/2017”). ( ) W rozpatrywanej sprawie obie spółki Cairo Network i Europa Way posiadały prawa do korzystania z jednego multipleksu, a Persidera posiadała prawa do korzystania z pięciu multipleksów. ( ) Zobacz pkt 1 niniejszej opinii. ( ) Dokładniej rzecz ujmując, tę kompetencję przyznano AGCOM na podstawie art. 1 ust. 1030–1037 ustawy nr 205/2017. Włoski ustawodawca powierzył ponadto ministère des Entreprises et du Made in Italy (ministerstwu przedsiębiorczości i inicjatywy promocyjnej „made in Italy”) sporządzenie „planu działania” w celu wdrożenia decyzji 2017/899 i rozpoczęcia postępowania w celu przyznania dodatkowych zdolności przesyłowych. ( ) Plan ten przewidywał łącznie 12 krajowych częstotliwości w technologii DVB-T2 i ustalał kryteria przekształcenia, na podstawie których 20 krajowych sieci w technologii DVB-T miało zostać przekształconych w 10 multipleksów w technologii DVB-T2, podczas gdy dwa pozostałe multipleksy miały zostać przyznane na podstawie odpłatnego postępowania. ( ) Współczynnik przeliczeniowy przekształcenia między starymi sieciami DVB-T a nowymi sieciami planowanymi dla DVB-T2 został ustalony na 0,5. W związku z tym, stosując to kryterium, operatorzy posiadający 5 sieci lub multipleksów DVB-T [tj. spółki Radiotelevisione italiana SpA (RAI), Elettronica Industriale SpA) i Persidera] otrzymali 5 „ogólnych praw użytkowania połowy multipleksu” DVB-T2, podczas gdy operatorzy posiadający multipleks w DVB-T (w tym spółki Cairo Network i Europa Way) otrzymali po jednym ogólnym prawie użytkowania połowy multipleksu DVB-T2. ( ) Uzyskały one zdolności przesyłowe odpowiednio 2,5 multipleksu (w przypadku spółki Persidera) i 0,5 multipleksu (w przypadku spółek Cairo Network i Europa Way). ( ) Każda z nich w odniesieniu do połowy multipleksu. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, L 321, s. 36). ( ) To pytanie prejudycjalne miało następujące brzmienie: „3) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 8 i 9 dyrektywy [ramowej], art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy [o zezwoleniach], art. 2 i 4 dyrektywy [w sprawie konkurencji], motywy 11 i 20 decyzji [2017/899], zasady słuszności, niedyskryminacji, ochrony konkurencji i uzasadnionych oczekiwań oraz zasady proporcjonalności i adekwatności, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie systemowi takiemu jak ten wprowadzony w Republice Włoskiej na mocy art. 1 ust. 1101–1108 ustawy budżetowej na 2019 r., art. 1 ust. 1030, 1031, 1031 bis, 1031 quater, 1032, 1033, 1034 i 1037 ustawy budżetowej na 2018 r., uchwał AGCOM [nr] 39/19/CONS […], 128/19/CONS i 129/19/CONS oraz wydanych do nich decyzji dotyczących przyznania praw użytkowania częstotliwości przeznaczonych na potrzeby usługi telewizji cyfrowej, który to system nie ustanawia środków o charakterze strukturalnym [i,] pomimo istnienia środków wyrównawczych lub równoważących o charakterze niestrukturalnym, w celu skorygowania wcześniej powstałej sytuacji nierówności przewiduje odpłatne postępowanie, które nakłada na operatorów dodatkowe koszty i obciążenia oraz czy takie prawo [Unii], w szczególności w świetle zasad proporcjonalności i adekwatności oraz zasad ustanowionych w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., Persidera (C‑112/16, zwanego dalej wyrokiem Persidera, EU:C:2017:597), stoi na przeszkodzie systemowi takiemu jak ten opisywany, mając na względzie także całokształt zamian wprowadzonych w systemie oraz »anomalie«, »uchybienia« i »nieprawidłowości« systemu stwierdzone w orzecznictwie krajowym i ponadnarodowym, o którym mowa w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, czy też środki o charakterze niestrukturalnym przyjęte przez AGCOM w celu przywrócenia równowagi systemu są wystarczające?”. ( ) Ten aspekt dotyczy w szczególności spółki Cairo Network. ( ) Zanim odniosę się do tych kwestii, pragnę w pierwszej kolejności wyjaśnić, że chociaż sąd odsyłający zwraca się do Trybunału częściowo w przedmiocie wykładni EKŁE, nie wydaje mi się, aby ten ostatni miał zastosowanie ratione temporis w niniejszej sprawie, zważywszy że przepisy dokonujące jego transpozycji mają zastosowanie począwszy od dnia 21 grudnia 2020 r., czyli od daty przypadającej po czasie zaistnienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem postępowania głównego (zob. art. 124 ust. 1 EKŁE). Niemniej jednak stwierdzenie to jest w dużej mierze pozbawione praktycznych skutków, ponieważ EKŁE ogranicza się co do zasady do kodyfikacji aktów ustawodawczych tworzących ramy regulacyjne Unii w dziedzinie łączności elektronicznej. W drugiej kolejności uważam, że do celów niniejszej opinii nie jest konieczne dogłębne badanie argumentów podniesionych przez spółki RAI i Mediaset w przedmiocie niedopuszczalności odesłań prejudycjalnych. Przede wszystkim wydaje się oczywiste, że postanowienia odsyłające przedstawiają w sposób szczegółowy krajowe ramy prawne i powody, dla których sąd odsyłający powziął wątpliwości co do zgodności przepisów włoskich będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym z prawem Unii; następnie, że nawet jeżeli pytania prejudycjalne dotyczą w znacznym stopniu prawa włoskiego, Trybunał może udzielić na nie odpowiedzi w granicach swojej właściwości i wreszcie, że nie jest oczywiste, że przedstawione pytania prejudycjalne nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. ( ) Mianowicie art. 6 i 19 ust. 1 akapit drugi TUE interpretowane w świetle art. 47 Karty, art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy ramowej i art. 31 EKŁE. ( ) W niniejszym przypadku art. 1 ust. 1037 ustawy nr 205/2017. ( ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 4 dyrektywy ramowej stanowi wyraz zagwarantowanej w art. 47 Karty zasady skutecznej ochrony sądowej, na mocy której sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić ochronę sądową wynikających z prawa Unii uprawnień podmiotów prawnych (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., DIGI Communications,C‑329/21, EU:C:2023:303, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał wyjaśnił również w tym względzie, że wykładnia art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej powinna uwzględniać znaczenie tego prawa podstawowego, w postaci wynikającej z systemu Karty jako całości. W szczególności należy wziąć pod uwagę okoliczność, że choć art. 52 ust. 1 Karty dopuszcza ograniczenia w wykonywaniu praw w niej uznanych, to postanowienie to wymaga jednak, by każde ograniczenie szanowało zasadniczą treść danego prawa podstawowego, oraz by – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – było ono konieczne i rzeczywiście odpowiadało celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., DIGI Communications,C‑329/21, EU:C:2023:303, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Artykuł 6 TUE jest bowiem postanowieniem o charakterze ogólnym, w którym Unia przyznaje, że Karta ma taką samą moc prawną jak traktaty, które stanowi, że postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach i które dostarcza wyjaśnień co do metody wykładni praw, wolności i zasad w niej określonych i w tych okolicznościach nie ma znaczenia dla rozpatrywanych pytań prejudycjalnych [zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2021 r., IS (Niezgodność z prawem postanowienia odsyłającego) (C‑564/19, EU:C:2021:949, pkt 98)]. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia podmiotom prawa, w dziedzinach objętych prawem Unii, poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że we Włoszech istnieje postępowanie odwoławcze przed niezawisłymi sądami oraz że debata nie dotyczy ustanowienia środka odwoławczego, lecz charakteru środków zaradczych dostępnych właściwym sądom (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia,C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 56, 65 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz w szczególności w doktrynie O. Scarcello „Effective judicial protection and procedural autonomy beyond rule of law judgments: Randstad Italia”, Common Market Law Review, vol. 59, nr 5, 2022, s. 1461. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 października 2016 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, pkt 22). ( ) Zobacz wyrok z dnia 13 października 2016 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym zasady skuteczności, każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowe przepisy proceduralne czynią niemożliwym lub zbyt utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed poszczególnymi sądami krajowymi. Z tej perspektywy należy rozważyć w razie potrzeby zasady leżące u podstaw krajowego systemu sądownictwa, takie jak ochrona prawa do obrony, zasada pewności prawa i prawidłowy przebieg postępowania [zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Caixabank (Przedawnienie zwrotu kosztów hipotecznych) (odC‑810/21 do C‑813/21, EU:C:2024:81, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo)]. ( ) Zgodnie z orzecznictwem Trybunału prawo Unii nie skutkuje zobowiązaniem państw członkowskich do ustanowienia środków prawnych innych niż środki przewidziane w prawie krajowym, chyba że z systematyki danego krajowego porządku prawnego wynika, iż nie istnieje żaden środek prawny pozwalający, choćby w trybie wpadkowym, zapewnić ochronę uprawnień wynikających dla podmiotów prawa z prawa Unii albo gdy jedynym sposobem dostępu podmiotu prawa do sądu jest uprzednie naruszenie przez niego prawa (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia,C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał uściślił również w istocie, że w przypadku, gdy jednostki zostały poszkodowane przez naruszenie ich prawa do skutecznego środka prawnego wskutek orzeczenia sądu państwa członkowskiego orzekającego w ostatniej instancji, jednostki te mogą pociągnąć owo państwo członkowskie do odpowiedzialności, pod warunkiem że spełnione są przesłanki wystarczająco istotnego charakteru naruszenia i istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez poszkodowanego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia,C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz wyrok z dnia 13 października 2016 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769, pkt 24, 25 i przytoczone tam orzecznictwo). W owej sprawie, dotyczącej dostosowania stawek w następstwie analizy rynku, do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie kwestii wyboru między uchyleniem ze skutkiem ex nunc a uchyleniem ze skutkiem ex tunc. ( ) Sąd odsyłający uważa również, że przedmiotowego ograniczenia skutków skargi nie można uzasadnić wymogiem szybkiego przyznania częstotliwości, ponieważ wymóg ten można było spełnić przez zastosowanie trybu przyspieszonego, tym bardziej że włoski rynek audiowizualny od dawna jest zakłócany nieprawidłowościami i praktykami niezgodnymi z prawem. ( ) Artykuł 1 ust. 1 tej decyzji wymagał bowiem w istocie udostępnienia pasma 700 MHz najpóźniej do dnia 30 czerwca 2020 r. lub dwa lata później na podstawie uzasadnionych powodów określonych w załączniku do tej decyzji. W tym względzie art. 1 ust. 1037 ustawy nr 205/2017 wprowadził ograniczenia spornego prawa odwołania się „ze względu na nadrzędny interes państwa w szybkim uwalnianiu i przydzielaniu częstotliwości”. ( ) Ponadto Komisja zauważa, że w sprawach w postepowaniu głównym nie uściślono, na czym miałoby polegać przywrócenie stanu poprzedniego lub szczególne działanie, którego domagają się skarżące w postępowaniu głównym, oraz że w każdym razie spółkom tym udało się uzyskać – w ramach postępowania w sprawie przydziału – zdolności przesyłowe odpowiadające zdolnościom, które chciały uzyskać, jednak pod warunkiem poniesienia dodatkowych kosztów. Spółka Europa Way podkreśla jednak, że w ramach postępowania w sprawie przydziału otrzymała sieć, która nie jest w stanie objąć znacznej części terytorium i krajowej populacji. Są to okoliczności, które sąd odsyłający musi uwzględnić przy dokonywaniu oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. ( ) Ponadto, jak zauważyła spółka Mediaset w swoich uwagach na piśmie, w ustawodawstwie włoskim istnieją inne przykłady zatwierdzonych przez sądy krajowe środków, które nakładają obowiązek naprawienia szkody przez zapłatę ekwiwalentu pieniężnego w odniesieniu do sytuacji charakteryzującej się silnym interesem publicznym, w których czynnik czasu ma kluczowe znaczenie. ( ) Zobacz wyrok z dnia 19 czerwca 1990 r., Factortame i in. (C‑213/89, EU:C:1990:257, pkt 21). ( ) Mianowicie art. 3 ust. 3 i 3a, art. 8 i art. 9 dyrektywy ramowej oraz art. 5, 6, 8, 9 i 45 EKŁE. ( ) W rozpatrywanej sprawie – art. 1 ust. 1031 bis ustawy budżetowej na 2018 r., wprowadzony artykułem 1 ust. 1105 ustawy budżetowej na 2019 r. ( ) Zobacz art. 3 ust. 1, 3 i 3a akapit pierwszy dyrektywy ramowej. Jak przypomniał Trybunał, prawodawca Unii, na mocy dyrektywy 2009/140, odpowiednio: zmienił i dodał ust. 3 i 3a tego artykułu w celu zwiększenia niezależności KOR, tak aby zapewnić skuteczniejsze stosowanie przez nie ram regulacyjnych oraz zwiększyć ich uprawnienia i przewidywalność ich decyzji, jak to wynika z motywu 13 tej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lipca 2016 r., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,C‑240/15, EU:C:2016:608, pkt 34 i 35 oraz z dnia 26 lipca 2017 r., Europa Way i Persidera, C‑560/15, zwany dalej wyrokiem Europa Way i Persidera, EU:C:2017:593, pkt 53, a także przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zauważył on w szczególności, że pojęcie to w jego zwyczajowym znaczeniu oznacza status zapewniający danemu organowi możliwość swobodnego działania w stosunku do podmiotów, względem których niezależność tego organu musi być zapewniona z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy wpływów z zewnątrz oraz że owa niezależność decyzyjna oznacza, iż w ramach uprawnień i obowiązków regulacyjnych KOR podejmuje decyzje w sposób niezależny, wyłącznie ze względu na interes publiczny, w celu zagwarantowania poszanowania celów realizowanych przez prawodawstwo Unii, nie podlegając instrukcjom zewnętrznym ze strony innych organów publicznych lub prywatnych [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), C‑718/18, zwany dalej wyrokiem Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), EU:C:2021:662, pkt 108, 109 i przytoczone tam orzecznictwo]. Zobacz również moja opinia z dnia 5 września 2024 r. w sprawie Alajärven Sähkö Oy i in. i Elenia Verkko (C‑48/23, EU:C:2024:695, pkt 35–39 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) W owej sprawie Trybunał orzekł, że kompetencje przyznane KOR przez prawo Unii w sposób wyłączny oraz niezależność tych organów muszą być zagwarantowane względem wszelkich organów politycznych, a zatem nie tylko względem rządu, lecz również względem ustawodawcy krajowego, który nie może odebrać krajowym organom regulacyjnym części tych uprawnień i przyznać ich innym organom publicznym [zob. wyrok Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), pkt 130]. Trybunał wyjaśnił również, że pełna niezależność KOR względem podmiotów gospodarczych i publicznych – bez względu na to, czy są to organy administracji, czy organy polityczne, a w tym ostatnim przypadku bez względu na to, czy chodzi o podmioty sprawujące władzę wykonawczą, czy władzę ustawodawczą – jest niezbędna do zapewnienia, by decyzje podejmowane przez krajowe organy regulacyjne były bezstronne i niedyskryminacyjne, wykluczając możliwość uprzywilejowanego traktowania przedsiębiorstw i interesów gospodarczych związanych z rządem, większością lub w każdym razie władzą polityczną. Ponadto pełne oddzielenie od władzy politycznej pozwala KOR kierować się w swoich działaniach perspektywą długoterminową, która jest niezbędna do osiągnięcia celów rozpatrywanemu prawodawstwu Unii [zob. wyrok Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), pkt 112]. ( ) Zobacz wyrok Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), pkt 132. ( ) Pragnę zauważyć, że o ile w pierwotnej wersji tego przepisu była mowa o „krajowych organach regulacyjnych”, o tyle wersja wynikająca z dyrektywy 2009/140 odnosi się bardziej ogólnie do „właściwych organów krajowych”, podczas gdy motyw 19, który odpowiada temu przepisowi, nie został zmieniony i nadal odwołuje się do „krajowych organów regulacyjnych”. Chociaż znaczenie tej zmiany, która nie została przewidziana we wniosku Komisji dotyczącym zmiany dyrektywy ramowej (COM/2007/0697 wersja ostateczna), nie wynika jasno z przebiegu prac przygotowawczych, wydaje się jednak, że prawodawca Unii chciał pozostawić państwom członkowskim pewien zakres swobody w odniesieniu do wyboru właściwego w tej dziedzinie organu, bez uszczerbku dla konieczności wykonywania niektórych zadań przez niezależne organy. ( ) Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy ramowej, w istocie, państwa członkowskie, wypełniając swoje zadania regulacyjne, zapewniają, aby KOR podejmowały stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2–4 tego artykułu, które polegają w szczególności na wspieraniu konkurencji w dziedzinie udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, przyczynianiu się do rozwoju rynku wewnętrznego i promowaniu interesów obywateli Unii (zob. podobnie wyrok Europa Way i Persidera, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo), wspierając miedzy innymi skuteczne wykorzystywanie radiowych częstotliwości i wykluczając wszelką dyskryminację w traktowaniu przedsiębiorstw udostępniających sieci i usługi łączności elektronicznej, zgodnie z art. 8 ust. 2 lit. d) i ust. 3 lit. c) tej dyrektywy. ( ) Zobacz wyrok Europa Way i Persidera (pkt 55). W szczególności w tejże sprawie Trybunał orzekł, że niezależność takiego organu byłaby zagrożona, gdyby podmioty zewnętrzne – w rozpatrywanym przypadku minister rozwoju gospodarczego Włoch i prawodawca włoski – dysponowali możliwością zawieszenia czy nawet unieważnienia – poza przypadkami nadzoru i skarg, o których mowa w art. 3 ust. 3a akapit pierwszy dyrektywy ramowej – toczącej się procedury wyboru w celu przydziału częstotliwości, organizowanej przy odpowiedzialności tego organu (wyrok Europa Way i Persidera, pkt 56). ( ) Zobacz wyrok Europa Way i Persidera (pkt 65), w którym Trybunał wyjaśnił, że odpłatne przydzielenie może być uzasadnione z punktu widzenia konieczności zapewnienia efektywnego zarządzania częstotliwościami oraz zważywszy na ich istotną wartość społeczną, kulturalną i gospodarczą, do której uwzględnienia są zobowiązane państwa członkowskie zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy ramowej, jak również z uwagi na rzadkość występowania widma tych częstotliwości radiowych. Ponadto Trybunał orzekł, że to do kompetencji KOR, nie zaś ustawodawcy krajowego, należy ważenie celów regulacyjnych, o których mowa w art. 8 tej dyrektywy, podczas definiowania i analizy właściwego rynku podlegającego regulacji (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2009 r., Komisja/Niemcy,C‑424/07, EU:C:2009:749, pkt 91). Co więcej, w ramach rynku wewnętrznego energii Trybunał przyznał rządowi nie tylko kompetencję do ustalania warunków dostępu do sieci, ale także kompetencję do decydowania w jakich przypadkach i na jakich zasadach KOR może ustalić te warunki lub metody bądź zatwierdzić je na wniosek operatora systemu, a także w jakich szczególnych przypadkach korzystania z sieci i na jakich zasadach KOR może okazjonalnie zatwierdzić indywidualne opłaty za dostęp do tej sieci lub ich zakazać [zob. wyrok Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), pkt 114]. W tym samym wyroku Trybunał orzekł, że zastrzeżenie kompetencji na rzecz KOR jest naruszone w przypadku, gdy prawodawstwo krajowe powierza bezpośrednio rządowi pewne kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla KOR, podobnie jak kiedy przyznaje mu uprawnienie do upoważnienia KOR do wykonywania tych kompetencji (pkt 115). ( ) Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej Kokott w sprawie Europa Way i Persidera (C‑560/15, EU:C:2017:251, pkt 67, 68 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Ten plan działania, przewidziany w art. 5 owej decyzji, ma na celu – zgodnie z jej motywem 20 – „ułatwi[enie] wykorzystani[a] zakresu częstotliwości pasma 700 MHz do celów naziemnych bezprzewodowych usług szerokopasmowej łączności elektronicznej, a jednocześnie zapewni[enie] ciągłoś[ci] telewizyjnych usług nadawczych, które zwalniają ten zakres”. ( ) Kryterium to jest określone w art. 1 ust. 1031 bis lit. a) ustawy nr 205/2017. Spółka Cairo Network podnosi, że inne kryterium, dotyczące promowania „doświadczenia zdobytego przez krajowych operatorów sieci w sektorze”, przewidziane w tym samym przepisie w lit. e), zgodnie z którym należy szczególnie uwzględnić „realizację cyfrowych sieci nadawczych”, może również rodzić trudności. Kryterium to wydaje się jednak na pierwszy rzut oka na tyle szerokie, że może wkraczać w kompetencje AGCOM, czego zbadanie należy jednak do sądu odsyłającego. ( ) Miałoby to wynikać z projektu przedłożonego do konsultacji publicznych uchwałą AGCOM nr 474/18/CONS z dnia 27 września 2018 r., sporządzonego przed przyjęciem ustawy nr 145/2018, która, przy wprowadzeniu art. 1 ust. 1031 bis ustawy nr 205/2017, po prostu przejęła kryterium przekształcenia przewidziane przez ten organ. ( ) Ponadto, zdaniem rządu, AGCOM, w wykonaniu swoich uprawnień notyfikacyjnych, sam przedstawił rządowi konieczność interwencji ustawodawcy polegającej na dokonaniu zmiany rezerwy jednej trzeciej części zdolności przesyłowych, zarezerwowanej dla nadawców lokalnych, w celu przeznaczenia jej na proces reorganizacji krajowej działalności nadawczej, co wynikało, na długo przed przyjęciem ustawy nr 205/2017, z uchwały 480/14/CONS. ( ) Zobacz przypis 46 do niniejszej opinii. ( ) Zobacz przypis 50 i 51 do niniejszej opinii. W tym względzie sąd odsyłający powinien zbadać, czy zgodnie z odpowiednimi postanowieniami „dyrektywy ramowej” zorganizowanie postępowania dotyczącego wyboru w celu wtórnego przydziału częstotliwości radiowych, a przede wszystkim opracowanie kryteriów technicznych tej procedury, stanowią szczególne zadania regulacyjne powierzone KOR i zastrzeżone dla ich technicznych i bezstronnych kompetencji, w szczególności w celu wykonania szczególnych zadań powierzonych im w art. 8 tej dyrektywy, z wyłączeniem jakiejkolwiek niewłaściwej ingerencji ze strony ustawodawców krajowych, którzy powinni ograniczyć się do przyjęcia aktów ustawodawczych ustanawiających zasady i ogólne przepisy dotyczące przydziału cyfrowych częstotliwości radiowych, zgodnie z odpowiednimi przepisami Unii. ( ) W tym względzie sąd odsyłający podkreśla, że AGCOM sam przyznał, iż na przeprowadzone przez niego badanie istotny wpływ miały przepisy ustawy nr 205/2017, a w szczególności konieczność określenia dodatkowych zdolności przesyłowych przewidzianych w art. 1 ust. 1031 bis tej ustawy. ( ) Mianowicie art. 3 ust. 3 i 3a, a także art. 8 i art. 9 dyrektywy ramowej. ( ) W szczególności art. 8 i 9 dyrektywy ramowej, art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy o zezwoleniach, art. 2 i 4 dyrektywy w sprawie konkurencji, motywy 11 i 20 decyzji 2017/899, oraz zasady słuszności, niedyskryminacji, ochrony konkurencji i uzasadnionych oczekiwań oraz proporcjonalności i adekwatności. ( ) W rozpatrywanej sprawie art. 1 ust. 1030, 1031, 1031 bis, 1031 ter, 1031 quater, 1032, 1033, 1034, 1037 i 1101–1108 ustawy nr 205/2017, uchwały AGCOM nr: 39/19/CONS, 128/19/CONS, 129/19/CONS i 564/2020/CONS oraz decyzje dotyczące przyznania prawa użytkowania częstotliwości. ( ) Zobacz w szczególności art. 8 ust. 2 lit. b) i d) dyrektywy ramowej. ( ) Zobacz w szczególności art. 5 ust. 2 akapit drugi i art. 7 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy ramowej, a także art. 4 pkt 2 dyrektywy w sprawie konkurencji. Motywy 11 i 20 decyzji 2017/899 wyjaśniają ponadto, że w ramach udostępnienia zakresu częstotliwości pasma 700 MHz użytkownicy naziemnej telewizji cyfrowej wymagają długoterminowej przewidywalności przepisów w celu zapewnienia realizacji i rozwijania takich usług oraz że państwa członkowskie, które pragną utrzymać naziemną telewizję cyfrową powinny rozważyć wariant ułatwienia dostosowania do technologii bardziej efektywnie gospodarujących widmem, takich jak np. technologia DVB-T2. ( ) Zobacz podobnie wyrok Persidera (pkt 40). W niniejszym przypadku chodzi o przemianę częstotliwości w kontekście przejścia na nadawanie cyfrowe ( ) Zobacz art. 14 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach. Ponadto ust. 2 tego przepisu uściśla, że państwa członkowskie nie ograniczają ani nie cofają praw instalowania urządzeń ani praw użytkowania przed upływem okresu, na jaki zostały one przyznane, chyba że jest to uzasadnione. ( ) Przeciwnie, jak podkreśla Komisja, art. 6 decyzji 2017/899 wydaje się pozostawiać państwom członkowskim szeroki zakres uznania, ponieważ stanowi, że zapewniają one, w stosownych przypadkach i zgodnie z prawem unijnym, odpowiednią rekompensatę za bezpośrednie koszty migracji lub zmiany przeznaczenia zasobów widma. Ponadto w załączniku do decyzji wskazano, że jednym z powodów mogących uzasadnić dwuletnie opóźnienie w refarmingu może być „fakt, że koszty finansowe przejścia przewyższałyby oczekiwane przychody z procedur przyznawania”, z czego można wywieść wniosek, że państwa członkowskie mają możliwość przeprowadzenia odpłatnych przetargów. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r., Centro Europa 7 (C‑380/05, zwany dalej wyrokiem Centro Europa 7, EU:C:2008:59, pkt 96–98). Trybunał orzekł, że takie środki mogły umocnić skutek w postaci ograniczenia dostępu do rynku nadawców nieposiadających częstotliwości radiowych, ponieważ po pierwsze, ograniczając faktycznie liczbę nadawców mogących nadawać na omawianym rynku, środki te mogły utrudniać świadczenie usług w dziedzinie telewizyjnej działalności nadawczej, a po drugie, spowodowały utrwalenie struktury rynku krajowego i ochronę pozycji krajowych nadawców działających już na tym rynku. ( ) Zobacz podobnie wyrok Persidera (pkt 47–49). ( ) Zobacz podobnie wyrok Europa Way i Persidera (pkt 64). Trybunał wyjaśnił, że zasada równego traktowania nie sprzeciwia się zasadniczo temu, aby państwo członkowskie, które wcześniej przyznało nieodpłatnie częstotliwości analogowe, poddało przyznanie nowych częstotliwości cyfrowych procedurze wyboru o charakterze odpłatnym, ponieważ z uwagi na różnice w technologii charakteryzujące częstotliwości analogowe i częstotliwości cyfrowe zasada równego traktowania nie wymaga, dla celów przydzielenia tych częstotliwości, identycznego traktowania (zob. podobnie wyrok Europa Way i Persidera, pkt 70, 71). ( ) Jak podkreśla rząd włoski, częstotliwości, które miały zostać przydzielone, zostały podzielone na cztery części, z których każda odpowiadała prawu użytkowania części równej połowie multipleksu i była podzielona na trzy kategorie: pierwsza (obejmująca jedną część) była zastrzeżona dla udziału nowych podmiotów i podmiotów posiadających wcześniej jedną sieć DVB-T, druga (obejmująca jedną część) była zastrzeżona dla udziału wyżej wymienionych podmiotów oraz spółki Persidera (przy czym operatorzy z dwóch pierwszych kategorii korzystali ze współczynnika redukcji w wysokości 50 % ceny minimalnej ustalonej dla każdej części) i trzecia (obejmująca dwie pozostałe części) była otwarta na udział wszystkich uczestników rynku. Ponadto AGCOM ponownie określił pułap praw użytkowania, które mogły zostać przyznane każdemu operatorowi, przechodząc w ten sposób z maksymalnie 5 multipleksów na 20 w systemie DVB-T do maksymalnie 3 multipleksów na 12 w systemie DVB-T2. Spółka RAI podkreśla również, że na mocy uchwały nr 25/23/CONS AGCOM zastrzegł dla podmiotów, które nie uczestniczyły w odpłatnym postępowaniu (w szczególności spółki Europa Way) odrębne, nieodpłatne postępowanie w sprawie przydziału multipleksu nr 12. ( ) Uważam natomiast, że co do zasady zastosowanie obiektywnych i przejrzystych kryteriów w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, ponieważ postępowanie w sprawie refarmingu częstotliwości opiera się na kryteriach, które nie pozostawiają organom administracji miejsca na jakikolwiek zakres uznania i są jasno określone w ustawie i w środkach wykonawczych do tej ustawy przyjętych przez AGCOM lub przez ministère des Entreprises et du Made in Italy (ministerstwo przedsiębiorczości i inicjatywy promocyjnej „made in Italy”). ( ) Zobacz podobnie wyrok Persidera (pkt 55). ( ) Sąd odsyłający kilkukrotnie odnosi się do „małych operatorów”, tj. wyrażenia, które wydaje się dotyczyć wszystkich operatorów „jednosieciowych”. ( ) Zobacz w szczególności przypis 61 do niniejszej opinii. ( ) W tym względzie z postanowień odsyłających wynika, że AGCOM uznał w istocie, iż matematyczny współczynnik przekształcenia wynoszący 0,54 był technicznie możliwy, ale nie został zastosowany, ponieważ doprowadziłoby to do przydzielenia wszystkich 12 nowych sieci DVB-T2 do nieodpłatnego przekształcenia, co nie pozostawiłoby żadnej sieci, która mogłaby zostać przydzielona w ramach odpłatnego postępowania przewidzianego przez ustawodawcę krajowego. ( ) W tych okolicznościach kryterium przekształcenia korzystniejsze dla małych operatorów nie byłoby uzasadnione na podstawie kryterium proporcjonalności, ale mogłoby ewentualnie być uzasadnione na podstawie kryterium niedyskryminacji, w przypadku potwierdzenia przez sąd odsyłający konieczności przyjęcia asymetrycznych środków na korzyść małych operatorów. Na przykład spółka Europa Way utrzymuje, że znalazła się w niekorzystnej sytuacji z uwagi na okoliczność, że uzyskała prawa do transmisji poprzez sieć (multipleks nr 12), która nie jest w stanie objąć znacznej części krajowego terytorium i krajowej populacji, oraz że była jedynym operatorem, który zawsze nadawał w technologii DVB-T2, wobec czego zastosowanie kryterium przekształcenia wynoszącego 0,5 spowodowało, że poniosła ona większą stratę niż inni operatorzy. ( ) Rząd włoski zauważa, że operatorzy, którzy ewentualnie znaleźli się w niekorzystnej sytuacji mogli również zrekompensować owe negatywne skutki wybierając, zamiast uczestniczenia w odpłatnym postępowaniu, mechanizm umowy handlowej z innymi operatorami posiadającymi podobne prawa użytkowania. Spółka Europa Way podkreśla jednak, że zwiększeniu liczby multipleksów w pełni dostępnych dla operatorów „wielosieciowych” odpowiada przydzielenie operatorom „jednosieciowym” połowy multipleksu, co narzuca w ten sposób „wymuszoną współpracę” w celu zarządzania multipleksem między dwoma operatorami, którzy wcześniej prowadzili swoją działalność w warunkach pełnej autonomii i niezależności, oraz tworzy nierównowagę między różnymi operatorami. ( ) W ramach przejścia z sieci analogowych na sieci cyfrowe Trybunał orzekł bowiem, że techniczna niemożność podziału częstotliwości radiowych może uzasadniać przyznanie liczby kanałów cyfrowych większej lub mniejszej niż liczba użytkowanych kanałów analogowych, w celu uniknięcia wyników cząstkowych (zob. podobnie wyrok Persidera, pkt 54). W rozpatrywanej sprawie skarżące w postępowaniu głównym podkreślają, że współczynnik przekształcenia wynoszący 0,5 stawia małych operatorów w niekorzystnej sytuacji z uwagi na okoliczność, że podział częstotliwości jest technicznie niemożliwy, co pociąga za sobą konieczność zawierania przez operatorów posiadających połowę multipleksu porozumień z innymi operatorami, uniemożliwiając im tym samym zarządzanie częstotliwościami w sposób niezależny. ( ) Trybunał napiętnował już bowiem zastosowanie współczynnika przekształcenia, który – choć formalnie jednolity, doprowadził jednak do proporcjonalnie różnych rezultatów w odniesieniu, z jednej strony, do spółki RAI i spółki Mediaset, a z drugiej strony, do spółki Persidera (wyrok Persidera, pkt 48 i 49). Chociaż nie ma to miejsca w sprawach w postępowaniu głównym, zastanawiam się, czy kryterium ścisłej proporcjonalności przy przydzielaniu sieci DVB-T2 (zgodnie z którym każdy wcześniej eksploatowany multipleks odpowiada połowie nowego multipleksu) jest wystarczające do zapewnienia celu polegającego na wspieraniu konkurencji i zasady równego traktowania, zważywszy na fakt, że kryterium to pozwala największym operatorom na utrzymanie w sposób bezwzględny ich pozycji na rynku. ( ) Zasadniczo sąd ten stwierdził trzy rodzaje niezgodności z prawem, które miały wpływ na uregulowanie włoskiego rynku usług nadawczych: przede wszystkim, spółki RAI i Mediaset, przed przejściem na naziemną telewizję cyfrową, posiadały niezgodnie z prawem kanały analogowe, „nadwyżkowe” w stosunku do progów koncentracji określonych w prawie krajowym; następnie spółka Europa 7 (obecnie Europa Way) otrzymała koncesję, nie uzyskując w praktyce częstotliwości umożliwiającej jej skuteczne nadawanie (sytuacja ta była przedmiotem wyroku Centro Europa 7 oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 czerwca 2012 r., Centro Europa 7 i Di Stefano przeciwko Włochom, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309), i wreszcie, na etapie przejścia na naziemną telewizję cyfrową, po pierwsze, bezpłatne postępowanie w sprawie przydziału nowych częstotliwości zostało najpierw zawieszone, a następnie unieważnione przez ustawodawcę włoskiego, a po drugie, współczynniki przekształcenia zastosowane przy przejściu na nadawanie cyfrowe były niekorzystne dla spółki Persidera w porównaniu ze spółkami RAI i Mediaset (nieprawidłowości te były przedmiotem, odpowiednio, wyroków Europa Way i Persidera oraz Persidera). ( ) Mianowicie wyroków: Centro Europa 7, Europa Way i Persidera oraz Persidera. ( ) Na przykład w sprawie Persidera Trybunał orzekł, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jeden multipleks mógłby być wystarczający, aby pozwolić operatorom takim jak spółki RAI i Mediaset na zapewnienie kontynuacji ich trzech kanałów analogowych w jakości z nimi porównywalnej, i że przydział drugiego multipleksu wykraczałby ponad to, co konieczne dla tego celu (wyrok Persidera, pkt 55). ( ) W tym względzie należy przypomnieć, że organy włoskie przyjęły już środki mające na celu zrekompensowanie nieprawidłowości mających wpływ na włoski rynek telewizji analogowej, takie jak nałożenie szczególnych tymczasowych zobowiązań na spółki RAI i Mediaset lub zastrzeżenie preferencyjnej pozycji dla ich konkurentów podczas postępowań w sprawie przyznawania nowych praw użytkowania. Owe środki wyrównawcze nie miały jednak wpływu na spółkę Persidera, ponieważ dotycząca jej niezgodność z prawem ujawniła się później, i w każdym razie posiada ona maksymalny zakres praw użytkowania dozwolony na mocy włoskich przepisów antykoncentracyjnych. ( ) Jak wynika z akt sprawy, a czego zbadanie należy do sądu odsyłającego, przede wszystkim, spółka Europa Way otrzymała ostatecznie multipleks w technologii DVB-T, który odpowiadał prawom użytkowania, jakie w każdym razie mogłaby uzyskać przy cyfryzacji (podkreśla ona jednak, że ten multipleks jest niewystarczający); następnie, spółka Persidera posiadała już, przed ponownym przydziałem pasma częstotliwości 700 MHz, maksymalną liczbę multipleksów w technologii DVB-T, jaką operator może posiadać zgodnie z prawem włoskim i utrzymała taką pozycję po przejściu na technologię DVB-T2; i wreszcie, nie wydaje się, aby te same niezgodności z prawem miały bezpośredni wpływ na spółkę Cairo Network, ponieważ operator ten wszedł na rynek w późniejszym terminie, w trakcie postępowania przetargowego rozpoczętego w 2014 r., po zakończeniu którego uzyskał on prawa do użytkowania swoich częstotliwości. ( ) W tym względzie rząd włoski podnosi w szczególności, że sam AGCOM uznał, iż w celu zastosowania się do krajowych i unijnych orzeczeń sądowych nie można było przewidzieć dalszych środków o charakterze strukturalnym, bowiem w rezultacie nakładałyby się one na środki przyjęte w latach 2005–2012 i kumulowały się z nimi. ( ) Na przykład uwzględniając ograniczoną liczbę dostępnych multipleksów, zwiększenie współczynnika przekształcenia dla małych operatorów, w szczególności poprzez przekształcenie na zasadzie równoważności, musiałoby oznaczać zmniejszenie współczynnika dla operatorów „wielosieciowych”, co z technicznego punktu widzenia mogłoby być skomplikowane lub nawet niewykonalne. ( ) Sąd ten wyjaśnia, że wspomniany operator uzyskał przydział praw użytkowania częstotliwości dla systemów DVB (DVB-T lub jego późniejszych zmian technologicznych) w wyniku odpłatnego postępowania przeprowadzonego w 2014 r., gdy powszechnie znany był fakt, że część częstotliwości objętych tym postępowaniem stanie się następnie przedmiotem udostępnienia zakresu częstotliwości pasma 700 MHz oraz że zaproszenie do składania ofert wyraźnie przewidywało, że w momencie uwolnienia częstotliwości oferent otrzyma częstotliwość równoważną (pod względem zasięgu i czasu trwania) tej, która została mu przydzielona. ( ) Zobacz wyrok Europa Way i Persidera (pkt 79, 80 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). W innych kontekstach, lecz w tym samym duchu Trybunał wyjaśnił, że zakres zastosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może zostać rozszerzony do ogólnego zakazu stosowania nowych przepisów do przyszłych skutków okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji (wyrok z dnia 3 września 2015 r., A2A,C‑89/14, EU:C:2015:537, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo), że jeśli rozsądny i przezorny przedsiębiorca jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów oraz że co więcej, przedsiębiorcy nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach swobodnego uznania władz krajowych (wyrok z dnia 10 września 2009 r., Plantanol,C‑201/08, EU:C:2009:539, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz też moją niedawną opinię w sprawie Secab (C‑423/23, EU:C:2025:63, pkt 52, 53 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Natomiast w przypadku, gdyby z przeprowadzonego badania sąd odsyłający wywiódł wniosek, że spółka Cairo Network otrzymała równoważną zdolność przesyłową dopiero po przeprowadzeniu odpłatnego postępowania w sprawie przydziału, należało będzie zbadać konieczności dokonania na rzecz tego operatora zwrotu kosztów ewentualnie poniesionych w celu zachowania tej zdolności. ( ) W szczególności art. 8 i 9 dyrektywy ramowej, art. 3, 5, 7 i 14 dyrektywy o zezwoleniach, art. 2 i 4 dyrektywy w sprawie konkurencji oraz motywy 11 i 20 decyzji 2017/899.