C-771/18

WYROK TRYBUNAŁU (dziewiąta izba) z dnia 16 lipca 2020 r. ( *1 ) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rynki wewnętrzne energii elektrycznej i gazu ziemnego – Systemy przesyłowe energii elektrycznej i gazu ziemnego – Warunki dostępu – Rozporządzenie (WE) nr 714/2009 – Artykuł 14 ust. 1 – Rozporządzenie (WE) nr 715/2009 – Artykuł 13 ust. 1 – Koszty – Ustalanie opłat za dostęp do sieci – Dyrektywa 2009/72/WE – Artykuł 37 ust. 17 – Dyrektywa 2009/73/WE – Artykuł 41 ust. 17 – Wewnętrzne środki odwoławcze – Zasada skutecznej ochrony sądowej W sprawie C‑771/18 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 7 grudnia 2018 r., Komisja Europejska, którą reprezentują O. Beynet i K. Talabér-Ritz, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, przeciwko Węgrom, które reprezentowali początkowo M.Z. Fehér i Z. Wagner, a następnie M.Z. Fehér, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, TRYBUNAŁ (dziewiąta izba), w składzie: S. Rodin, prezes izby, D. Šváby i N. Piçarra (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: E. Tanchev, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że: – poprzez nieuwzględnienie kosztów rzeczywiście ponoszonych przez operatorów systemu przesyłowego przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 14 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 (Dz.U. 2009, L 211, s. 15), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. (Dz.U. 2013, L 115, s. 39) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 714/2009”), oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (Dz.U. 2009, L 211, s. 36), zmienionego rozporządzeniem nr 347/2013, (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 715/2009”), oraz że – poprzez brak ustanowienia odpowiedniego mechanizmu gwarantującego prawo do odwołania od decyzji krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu art. 37 ust. 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 55) oraz art. 41 ust. 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94) Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy wskazanych przepisów dyrektyw 2009/72 i 2009/73. Ramy prawne Prawo Unii Rozporządzenie nr 714/2009 Zgodnie z brzmieniem motywów 3, 14 i 16 rozporządzenia nr 714/2009: „(3) […] Istnieją jednak obecnie we Wspólnocie przeszkody w sprzedaży energii elektrycznej na równych warunkach oraz bez dyskryminacji lub niekorzystnych warunków. W szczególności nie we wszystkich państwach członkowskich istnieje już niedyskryminacyjny dostęp do sieci lub równie skuteczny nadzór regulacyjny i nadal występują rynki odizolowane. […] (14) Niezbędny jest właściwy system długoterminowych sygnałów lokalizacyjnych, oparty na zasadzie, zgodnie z którą poziom opłat za dostęp do sieci powinien odzwierciedlać równowagę między wytwarzaniem a zużyciem w danym regionie, w oparciu o zróżnicowanie opłat za dostęp do sieci dla producentów lub konsumentów. […] (16) Warunkiem niezbędnym dla skutecznej konkurencji na wewnętrznym rynku energii elektrycznej są niedyskryminacyjne i przejrzyste opłaty za korzystanie z sieci, w tym również z połączeń wzajemnych w systemie przesyłowym. Dostępna zdolność tych linii powinna zostać ustalona na najwyższym dopuszczalnym poziomie zgodnym ze standardami bezpiecznej eksploatacji sieci”. Artykuł 11 tego rozporządzenia stanowi: „Koszty związane z działalnością [europejskiej sieci operatorów systemów przesyłowych (European Network of Transmission System Operators, ENTSO)] energii elektrycznej, o której mowa w art. 4–12 niniejszego rozporządzenia oraz w art. 11 rozporządzenia (UE) nr 347/2013, ponoszone są przez operatorów systemów przesyłowych i uwzględniane przy wyliczaniu taryf. Organy regulacyjne zatwierdzają te koszty jedynie pod warunkiem, że są one uzasadnione i proporcjonalne”. Artykuł 14 tego rozporządzenia stanowi: „1.   Opłaty za dostęp do sieci stosowane przez operatorów sieci są przejrzyste, uwzględniają potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa sieci i odzwierciedlają rzeczywiście poniesione koszty w zakresie, w jakim odpowiadają one kosztom ponoszonym przez operatora sieci o porównywalnej wydajności i strukturze, oraz stosowane są w sposób niedyskryminacyjny. Opłaty te nie mogą być związane z odległością. 2.   W stosownych przypadkach poziom taryf stosowanych wobec producentów lub konsumentów dostarcza sygnałów lokalizacyjnych na poziomie wspólnotowym i uwzględnia wielkość strat sieciowych, powodowane ograniczenia i koszty inwestycji infrastrukturalnych. 3.   Przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci brane są pod uwagę następujące czynniki: a) płatności i przychody wynikające z mechanizmu rekompensat dla operatorów działających między systemami przesyłowymi; b) płatności rzeczywiście dokonane i otrzymane, a także płatności oczekiwane w przyszłości, oszacowane na podstawie poprzednich okresów. […]”. Rozporządzenie nr 715/2009 Motywy 7 i 8 rozporządzenia nr 715/2009 stanowią: „(7) Należy określić kryteria, według których ustalane są taryfy za dostęp do sieci w celu zapewnienia, że kryteria te są w pełni zgodne z zasadą niedyskryminacyjnego dostępu do sieci i wymogami dobrze funkcjonującego rynku wewnętrznego oraz, że w pełni uwzględniają one potrzebę zachowania integralności systemu i odzwierciedlają rzeczywiście poniesione koszty w stopniu, w jakim koszty te odpowiadają tym, jakie ponosi porównywalny pod względem skuteczności i struktury operator sieci oraz są przejrzyste, zapewniając jednocześnie odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych, a w stosownych przypadkach uwzględniając analizy porównawcze taryf przeprowadzone przez organy regulacyjne. (8) Przy kalkulacji taryf za dostęp do sieci, ważne jest uwzględnienie rzeczywiście poniesionych kosztów w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom, jakie ponosi porównywalny pod względem skuteczności i struktury operator sieci, oraz są przejrzyste, jak również potrzeb[y] zapewnienia odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych oraz zachęt do budowania nowej infrastruktury, w tym również szczególnego traktowania regulacyjnego nowych inwestycji, jak przewidziano w dyrektywie 2009/73/WE. W związku z tym, a w szczególności jeżeli istnieje skuteczna konkurencja między gazociągami, właściwe będzie rozważenie przeprowadzenia analizy porównawczej taryf przez organy regulacyjne”. Artykuł 11 tego rozporządzenia stanowi: „Koszty związane z działalnością ENTSO gazu, o której mowa w art. 4–12 niniejszego rozporządzenia i w art. 11 rozporządzenia (UE) nr 347/2013, ponoszone są przez operatorów systemów przesyłowych i są uwzględniane przy wyliczaniu taryf. Organy regulacyjne zatwierdzają te koszty jedynie pod warunkiem, że są one uzasadnione i odpowiednie”. Artykuł 13 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi: „Taryfy lub metody ich kalkulacji stosowane przez operatorów systemów przesyłowych i zatwierdzone przez organy regulacyjne zgodnie z art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73/WE, jak również taryfy opublikowane zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy są przejrzyste, uwzględniają potrzebę zachowania integralności systemu oraz potrzebę jego udoskonalania, odzwierciedlają rzeczywiście poniesione koszty w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom ponoszonym przez operatora sieci o porównywalnej wydajności i strukturze, oraz są przejrzyste, a jednocześnie obejmują odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych, a w stosownych przypadkach uwzględniają wyniki analizy porównawczej taryf przeprowadzonej przez organy regulacyjne. Taryfy lub metody wykorzystywane do ich obliczania stosowane są w sposób niedyskryminacyjny. […]”. Dyrektywa 2009/72 Artykuł 1 dyrektywy 2009/72 stanowi: „Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii we Wspólnocie. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora elektroenergetycznego, otwartego dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do zaproszeń do składania ofert i do udzielania zezwoleń oraz do eksploatacji systemów. Określa ona również obowiązki usługi powszechnej i prawa konsumentów energii elektrycznej oraz wyjaśnia wymogi z zakresu konkurencji”. Artykuł 37 tej dyrektywy stanowi: „1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy: a) ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania; […] 6.   Organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków: a) przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych lub metod ich ustalania. Te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci w sposób umożliwiający tym inwestycjom zapewnienie wykonalności sieci; […] 8.   Przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod i usług bilansowania systemu, organy regulacyjne zapewniają, aby operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych otrzymali stosowne zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej. […] 17.   Państwa członkowskie zapewniają ustanowienie na poziomie krajowym odpowiednich mechanizmów przewidujących, że strona, której dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, ma prawo do odwołania się do organu niezależnego od zaangażowanych stron oraz od jakiegokolwiek rządu”. Dyrektywa 2009/73 Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2009/73 stanowi: „Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora gazu ziemnego, dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do udzielania zezwoleń na świadczenie usług przesyłowych, dystrybucyjnych, dostawy i magazynowanie gazu ziemnego oraz na eksploatację systemów”. Artykuł 41 tej dyrektywy stanowi: „1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy: a) ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania; […] 6.   Organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków: a) przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych, a także zasad, warunków i taryf za dostęp do instalacji [skroplonego gazu ziemnego (LNG)]. Te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci i instalacje LNG w sposób umożliwiający tym inwestycjom zapewnienie wykonalności sieci oraz instalacji LNG; […] 8.   Przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod i usług bilansowania systemu, organy regulacyjne zapewniają, aby operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych otrzymali stosowne zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej. […] 17.   Państwa członkowskie zapewniają ustanowienie na poziomie krajowym odpowiednich mechanizmów przewidujących, że strona, której dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, ma prawo do odwołania się do organu niezależnego od zaangażowanych stron oraz od jakiegokolwiek rządu”. Prawo węgierskie Ustawa o energii elektrycznej Paragraf 178 SZ ustawy nr LXXXVI z 2007 r. o energii elektrycznej (zwanej dalej „ustawą o energii elektrycznej”) stanowi: „1.   Posiadacze zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy i posiadacze zezwolenia na prywatną linię nie mogą przerzucić na związanych z nimi umową odbiorców kosztów związanych z podatkiem od transakcji finansowych (zwanych dalej »kosztami transakcji«), któremu podlegają na podstawie ustawy nr CXVI z 2012 r. o podatku od transakcji finansowych. W konsekwencji kosztów transakcji nie wolno wliczać bezpośrednio ani pośrednio w cenę produktu lub usługi dostarczanych przez wyżej wymienionych posiadaczy zezwoleń, ani wystawiać za nie oddzielnych faktur, tylko ponoszą je oni sami. 2.   Posiadacze zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy nie mogą przerzucić na związanych z nimi umową odbiorców specjalnego podatku dochodowego i podatku od sieci usług użyteczności publicznej (zwanych dalej łącznie »podatkami specjalnymi«), którym podlegają na mocy ustawy nr LXVII z 2008 r. o konkurencyjności zaopatrzenia w ciepło oraz ustawy nr CLXVIII z 2012 r. o podatku od sieci usług użyteczności publicznej (zwanych dalej łącznie »ustawami o podatkach specjalnych«). W konsekwencji podatków specjalnych nie wolno wliczać bezpośrednio ani pośrednio w cenę produktu lub usługi dostarczanych przez wyżej wymienionych posiadaczy zezwoleń, ani wystawiać za nie oddzielnych faktur. Ciężar podatkowy ponosi sam podatnik w rozumieniu ustaw o podatkach specjalnych”. Ustawa o zaopatrzeniu w gaz ziemny Paragraf 103 ustawy nr XL z 2008 r. o zaopatrzeniu w gaz ziemny (zwanej dalej „ustawą o zaopatrzeniu w gaz ziemny”) stanowi: „[…] 4.   Wytwórcy i posiadacze zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy nie mogą przerzucić na związanych z nimi umową odbiorców specjalnego podatku dochodowego i podatku od sieci usług użyteczności publicznej (zwanych dalej łącznie »podatkami specjalnymi«), którym podlegają na mocy ustawy nr LXVII z 2008 r. o konkurencyjności zaopatrzenia w ciepło oraz ustawy nr CLXVIII z 2012 r. o podatku od sieci usług użyteczności publicznej (zwanych dalej łącznie »ustawami o podatkach specjalnych«). W konsekwencji podatków specjalnych nie wolno wliczać bezpośrednio ani pośrednio w cenę produktu lub usługi dostarczanych przez wyżej wymienionych posiadaczy zezwoleń, ani wystawiać za nie oddzielnych faktur. Ciężar podatkowy ponosi sam podatnik w rozumieniu ustaw o podatkach specjalnych. 4a.   Przy wystawianiu faktur producenci i posiadacze zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy nie mogą przerzucić na związanych z nimi umową odbiorców kosztów związanych z podatkiem od transakcji finansowych (zwanych dalej »kosztami transakcji«), któremu podlegają na podstawie ustawy nr CXVI z 2012 r. o podatku od transakcji finansowych. W konsekwencji kosztów transakcji nie wolno wliczać bezpośrednio ani pośrednio w cenę produktu lub usługi dostarczanych przez wyżej wymienionych posiadaczy zezwoleń, ani wystawiać za nie oddzielnych faktur, tylko ponoszą je oni sami. […]”. Ustawa o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji Paragraf 7 ustawy nr LIX z 2016 r. o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji (zwanej dalej „ustawą o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji”) stanowi: „W części ustawy o energii elektrycznej zatytułowanej »Ogólne przepisy proceduralne Urzędu« po § 168 dodaje się § 168 A w następującym brzmieniu: »Paragraf 168 A: 1.   Do celów zasad ustalania opłat za korzystanie, wynagrodzenia za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy i opłat za przyłączenie za odbiorcę uważa się jedynie posiadacza zezwolenia na daną sieć. 2.   W terminie 15 dni od doręczenia decyzji urzędu ustalającej opłaty za korzystanie, wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy i opłaty za przyłączenie, dany odbiorca może zwrócić się do sądu właściwego w sprawach administracyjnych z wnioskiem o kontrolę sądową tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, w drodze skargi przeciwko urzędowi. 3.   Wniosek o kontrolę sądową decyzji ustalającej opłaty za korzystanie, wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy i opłaty za przyłączenie jest skargą nadzwyczajną, a sąd rozpatrujący sprawę orzeka najpóźniej w ciągu 30 dni od złożenia tego wniosku. […]«”. Paragraf 23 ustawy o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji stanowi: „W ustawie o zaopatrzeniu w gaz ziemny przed tytułem »Współpraca międzynarodowa i stosunki z instytucjami Unii Europejskiej« dodaje się § 129 A w następującym brzmieniu: »Paragraf 129 A […] 4.   W terminie 15 dni od doręczenia decyzji urzędu ustalającej opłaty za korzystanie, wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy i opłaty za przyłączenie dany odbiorca może zwrócić się do sądu właściwego w sprawach administracyjnych z wnioskiem o kontrolę sądową tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, w drodze skargi przeciwko urzędowi. 5.   Wniosek o kontrolę sądową decyzji ustalającej opłaty za korzystanie, wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy i opłaty za przyłączenie jest skargą nadzwyczajną, a sąd rozpatrujący sprawę orzeka najpóźniej w ciągu 30 dni od złożeniu tego wniosku. […]«”. Paragraf 29 ust. 2 ustawy o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji stanowi: „W § 12 ustawy nr XXII z 2013 r. o utworzeniu węgierskiego urzędu regulacji sektora energetycznego i usług użyteczności publicznej dodaje się lit. n) i o) w następującym brzmieniu: „[Prezes urzędu] n) wydaje decyzję ustalającą opłaty za korzystanie z sieci elektroenergetycznej oraz opłaty za przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, a także wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy w zależności od potrzeb posiadacza zezwolenia lub użytkownika oraz wynagrodzenie za usługi świadczone przez dystrybutora według specjalnej taryfy w przypadku rozwiązania umowy przez użytkownika; o) wydaje decyzję ustalającą stawki za korzystanie z sieci gazowej oraz opłaty za przyłączenie do sieci gazowej, a także wynagrodzenie za usługi świadczone przez operatorów systemu przesyłowego według specjalnej taryfy w zależności od potrzeb posiadacza zezwolenia lub użytkownika oraz wynagrodzenie za usługi świadczone przez operatorów systemu przesyłowego według specjalnej taryfy w przypadku rozwiązania umowy przez użytkownika«”. Ustawa o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen Ustawa nr CLXXXIII z 2016 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen (zwana dalej „ustawą o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen”) w § 6 ust. 4 uchyla § 168 A ustawy o energii elektrycznej, a w § 12 ust. 3 uchyla ust. 2–7 zawarte w § 129 A ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny. Paragraf 4 o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen stanowi: „W [ustawie o energii elektrycznej] przed tytułem »Przepisy dotyczące wejścia w życie« dodaje się § 178 U w następującym brzmieniu: »Paragraf 178 U 1.   Przepisy § 143 ust. 5, § 146 ust. 4 i § 146 A ust. 3 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym przez [ustawę o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], stosuje się w celu ustalenia należnych opłat po raz pierwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. 2.   Decyzje opublikowane na podstawie § 143 ust. 5, § 146 ust. 4 i § 146 A ust. 3 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym przez [ustawę o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji], nie wchodzą w życie. 3.   Jeżeli w sprawie decyzji opublikowanej na podstawie § 143 ust. 5, § 146 ust. 4 i § 146 A ust. 3 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym [ustawą o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji], toczy się sądowe postępowanie kontrolne w dniu wejścia w życie [ustawy o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], sąd rozpatrujący sprawę umarza postępowanie. 4.   Przepisy niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym [ustawą o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], stosuje się również do toczących się postępowań administracyjnych i sądowych«”. Paragraf 10 ustawy o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen stanowi: „W rozdziale XVIII ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny dodaje się § 146 M w brzmieniu: »Paragraf 146 M 1.   Przepisy § 104 B ust. 4, § 106 ust. 3 i § 108 ust. 2 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym przez [ustawę o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], stosuje się w celu ustalenia należnych stawek po raz pierwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. 2.   Decyzje opublikowane na podstawie § 104 B ust. 4, § 106 ust. 3 i § 108 ust. 2 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym przez [ustawę o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji], nie wchodzą w życie. 3.   Jeżeli w sprawie decyzji opublikowanej na podstawie § 104 B ust. 4, § 106 ust. 3 i § 108 ust. 2 niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym [ustawą o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji], toczy się sądowe postępowanie kontrolne w dniu wejścia w życie [ustawy o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], sąd rozpatrujący sprawę umarza postępowanie. 4.   Przepisy niniejszej ustawy, w brzmieniu zmienionym [ustawą o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen], stosuje się również do toczących się postępowań administracyjnych i sądowych«”. Paragraf 13 ustawy o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen stanowi: „W § 12 lit. n) i o) ustawy nr XXII z 2013 r. o utworzeniu węgierskiego urzędu regulacji sektora energetycznego i usług użyteczności publicznej zwrot »wydaje decyzję« zastępuje się zwrotem »wydaje rozporządzenie«”. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi W dniu 15 lipca 2013 r. w ramach sprawy „EU Pilot” nr 5366/13/ENER Komisja skierowała do Węgier szereg pytań dotyczących transpozycji dyrektyw 2009/72 i 2009/73 oraz stosowania rozporządzeń nr 714/2009 i 715/2009, w szczególności w odniesieniu do niedyskryminującego dostępu do sieci dla osób trzecich, niezależności, kompetencji i funkcjonowania krajowych organów regulacyjnych, zasad dotyczących opłat za dostęp do sieci oraz transgranicznego dostępu do infrastruktury sieciowej. Władze krajowe udzieliły odpowiedzi na te pytania pismami z dni 23 października i 11 grudnia 2013 r. W dniu 27 lutego 2015 r. Komisja, uznawszy, że odpowiedź udzielona przez Węgry nie rozwiała wątpliwości co do zgodności węgierskich przepisów z prawem Unii i że pod wieloma względami przepisy te nie są zgodne ze wspomnianymi dyrektywami i rozporządzeniami, skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. Węgry odpowiedziały na to wezwanie pismami z dni 8 maja i 7 lipca 2015 r. i uzupełniły informacje przekazane w pismach z dni 23 listopada i 17 grudnia 2015 r., a także z dni 13 i 20 maja 2016 r. Do odpowiedzi uzupełniającej z dnia 19 lipca 2016 r. Węgry dołączyły tekst ustawy o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji. Uznając, że środki, których podjęcie zgłosiły władze węgierskie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia, nie rozwiązały wszystkich problemów podniesionych w tym wezwaniu, w dniu 9 grudnia 2016 r. Komisja skierowała do Węgier uzasadnioną opinię, w której stwierdziła uchybienie przez to państwo członkowskie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73, art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Węgry udzieliły odpowiedzi na uzasadnioną opinię. Po przeanalizowaniu tej odpowiedzi Komisja uznała, że wskazane problemy zostały rozwiązane. Jednakże, biorąc pod uwagę zmiany wprowadzone w międzyczasie przez ustawę o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen, Komisja uznała, że Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom, ponieważ nie wprowadziły odpowiedniego mechanizmu gwarantującego prawo do odwołania od decyzji krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73. W dniu 28 kwietnia 2017 r. Komisja skierowała do Węgier uzupełniającą uzasadnioną opinię. Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Węgry odpowiedziały na tę uzupełniającą uzasadnioną opinię, powołując się na swoją odpowiedź na poprzednią uzasadnioną opinię, w której wskazały, że w międzyczasie dokonały zmiany ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny, z uwagi na wymogi trzeciego pakietu „Energia”, które weszły w życie w dniach 1 października i 22 grudnia 2016 r., i że w ten sposób doprowadziły do zgodności z art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73 w zakresie kompetencji krajowego organu regulacyjnego. Uznając, że Węgry nie spełniły obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 oraz z art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie. W przedmiocie skargi W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 Argumentacja stron Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 ustanawiają zasadę orientacji opłat za dostęp do sieci na koszty ponoszone przez operatorów sieci oraz nie przewidują ograniczeń w zakresie kosztów, które należy uwzględnić przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci. Zdaniem Komisji przepisy te wymagają, by opłaty te odzwierciedlały wszystkie koszty ponoszone przez operatorów, o ile koszty te są przejrzyste i odpowiadają kosztom ponoszonym przez skutecznego operatora systemu o porównywalnej strukturze, podczas gdy § 178 SZ ust. 1 i 2 ustawy o energii elektrycznej i § 103 ust. 4 i 4a ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny, które uniemożliwiają operatorom sieci przerzucanie na odbiorców kwot podatku specjalnego od sieci przesyłowych energii i podatku od transakcji finansowych, nie pozwalają na uwzględnienie przez krajowy organ regulacyjny kosztów tych podatków przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci. W drugiej kolejności Komisja podnosi, że zakaz uwzględniania przez krajowy organ regulacyjny rozpatrywanych kosztów przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci nie jest uzasadniony żadnym obiektywnym powodem. Argument podniesiony przez Węgry w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji wystosowany przez Komisję, a mianowicie taki, że celem spornych przepisów jest obniżenie cen gazu i energii elektrycznej płaconych przez końcowego odbiorcę w gospodarstwie domowym, jest bowiem bez znaczenia. W tym względzie Komisja podnosi, że wprawdzie art. 3 ust. 8 dyrektywy 2009/72 i art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/73 pozwalają państwom członkowskim na przyjęcie środków ochrony konsumentów, w szczególności w celu zwalczania ubóstwa energetycznego, jednakże mogą one to uczynić jedynie pod warunkiem, że środki te nie utrudnią prawidłowego funkcjonowania rynku, które wymaga w szczególności przestrzegania „zasady orientacji kosztowej opłat za dostęp do sieci”. W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu Węgier, zgodnie z którym z rozporządzeń nr 714/2009 i 715/2009 oraz z dyrektyw 2009/72 i 2009/73 wynika, że przy przyjmowaniu zasad ustalania opłat za dostęp do sieci do ustawodawcy krajowego należy znalezienie odpowiedniej równowagi między sprzecznymi interesami operatorów systemów przesyłowych i konsumentów, Komisja podnosi, że „trzeci pakiet energetyczny” przyjęty w dniu 13 lipca 2009 r., obejmujący w szczególności dyrektywy 2009/72 i 2009/73 oraz rozporządzenia nr 714/2009 i nr 715/2009, nie pozostawia państwom członkowskim zakresu uznania. Interesy operatorów systemów przesyłowych oraz interesy konsumentów zostały bowiem w pełni uwzględnione przez prawodawcę Unii w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009. Tak więc, jeżeli opłaty za dostęp do sieci nie odzwierciedlały wszystkich kosztów ponoszonych przez operatorów, nie osiągnęły one odpowiedniego poziomu. W czwartej kolejności Komisja uważa, że, niezależnie od skutków gospodarczych spornego środka, wykazano, iż Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009. Nie jest zatem konieczne, aby Komisja wykazała skutek kwestionowanych przepisów. Węgry podnoszą, powołując się przy tym na wyrok z dnia 29 listopada 1983 r., Roussel Laboratoria i in. (181/82, EU:C:1983:352, pkt 25), że rozpatrywane przepisy krajowe zostały przyjęte w ramach autonomii podatkowej państw członkowskich w dziedzinie podatków bezpośrednich i mają zastosowanie do wszystkich operatorów systemu przesyłowego w sposób generalny i niedyskryminacyjny, z poszanowaniem orzecznictwa Trybunału w dziedzinie niedyskryminacji podatników. Węgry uważają, że podatek od transakcji i podatek od dochodu dostawców energii nie mają znaczenia przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci. Węgry zarzucają Komisji błędną wykładnię art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 w zakresie, w jakim nie uwzględnia ona ani szczególnych cech rynku, ani celu i zakresu regulacji cen. W tym względzie Węgry podnoszą w pierwszej kolejności, że zarządzanie systemami przesyłowymi jest szczególną dziedziną rynku energetycznego, na którym istnieje naturalny monopol, a mianowicie sieć przesyłowa energii elektrycznej i sieć przesyłowa gazu ziemnego. Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 mają zatem na celu utrzymanie opłat za dostęp do tych sieci na niskim i sprawiedliwym poziomie oraz zmniejszenie ryzyka nadużywania przez tych mających monopol operatorów pozycji dominującej, w tym poprzez stosowanie zbyt wysokich taryf. W drugiej kolejności Węgry podnoszą, że art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 nie zawierają szczegółowych zasad ani metod określania kosztów, które należy uwzględnić przy ustalaniu opłat. Zdaniem tego państwa członkowskiego z logiki systemu ustanowionego przez te rozporządzenia, a także przez dyrektywy 2009/72 i 2009/73 wynika, że to do ustawodawcy krajowego należy ocena, w granicach określonych w tych rozporządzeniach i dyrektywach, interesów wszystkich uczestników rynku energetycznego, w tym konsumentów, a także interesu publicznego, w szczególności bezpieczeństwa dostaw i ochrony środowiska, oraz przyjęcie na podstawie tej oceny szczegółowych przepisów krajowych zgodnych z prawem Unii. Sporne przepisy krajowe służą realizacji interesu publicznego polegającego na utrzymaniu na rozsądnym poziomie cen energii elektrycznej i gazu ziemnego dla odbiorców końcowych, tego wymaga bowiem spoczywająca na państwach członkowskich powinność pogodzenia interesu operatorów systemów przesyłowych polegającego na zapewnieniu, by opłaty za dostęp do sieci pokrywały wszystkie ponoszone przez nich koszty i wydatki, z interesem konsumentów i innych użytkowników sieci polegającym na zapewnieniu, by opłaty te pozostały na sprawiedliwym poziomie. W trzeciej kolejności Węgry podnoszą, że opłaty za dostęp do sieci powinny odzwierciedlać we właściwy sposób koszty operatorów systemów przesyłowych zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009. Podkreślają, że Komisja nie twierdzi, iż ze względu na rozpatrywane przepisy krajowe opłaty za dostęp do sieci są ustalone na poziomie, który może zagrażać działalności operatorów systemów przesyłowych lub odpowiedniej konserwacji sieci. Wreszcie Węgry zwracają uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału to do Komisji należy wykazanie istnienia zarzucanego uchybienia. Komisja nie przedstawiła powodów, dla których zysków operatorów systemów przesyłowych na Węgrzech nie można uznać za odpowiednie. Ocena Trybunału W celu ustalenia, czy – jak twierdzi Komisja – art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 wymagają, aby wszystkie koszty w rozumieniu tych przepisów, w tym koszty związane z podatkiem specjalnym od sieci przesyłowych energii i podatkiem od transakcji finansowych, były obowiązkowo uwzględniane przez krajowy organ regulacyjny przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci, należy wziąć pod uwagę nie tylko brzmienie tych dwóch przepisów, lecz również ich kontekst oraz cele regulacji, której część przepisy te stanowią [zob. analogicznie wyrok z dnia 3 marca 2020 r., X (europejski nakaz aresztowania – podwójna odpowiedzialność karna)C‑717/18, EU:C:2020:142, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo]. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do brzmienia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009, należy stwierdzić, że ograniczają się one do ogólnego określenia kosztów, które należy uwzględnić przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci, nie precyzując, czy „wszystkie” te koszty powinny być brane pod uwagę przez krajowy organ regulacyjny. Co się tyczy w drugiej kolejności kontekstu, w jaki wpisują się art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009, należy zauważyć, że rozporządzenia te wskazują jedynie kilka kategorii kosztów, które należy uwzględnić przy obliczaniu opłat za dostęp do sieci. Chodzi w szczególności o koszty związane z działalnością europejskiej sieci operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej, które powinny być rozsądne i odpowiednie (art. 11 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 11 rozporządzenia nr 715/2009) oraz kosztów inwestycji związanych z infrastrukturą (art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 714/2009). W trzeciej kolejności, co do celów realizowanych przez regulację, do której należą omawiane przepisy, to z art. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i z art. 1 rozporządzenia nr 715/2009 wynika, że rozporządzenia te mają na celu ustanowienie niedyskryminujących zasad dostępu do sieci przesyłowych energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz ułatwienie powstania sprawnie funkcjonującego i przejrzystego rynku hurtowego charakteryzującego się wysokim poziomem bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Tymczasem cele te można skutecznie osiągnąć bez konieczności, by opłaty za dostęp do sieci odzwierciedlały wszystkie koszty faktycznie poniesione przez operatorów tych sieci. Opłaty te przyczyniają się do realizacji wskazanych celów w zakresie, w jakim muszą one, po pierwsze, być przejrzyste i stosowane w sposób niedyskryminujący wobec wszystkich użytkowników (motyw 16 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 oraz motyw 7 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009), a po drugie, zapewniać właściwy poziom rentowności, pozwalający operatorom na dokonywanie inwestycji koniecznych do zapewnienia wydolności sieci przesyłowych energii elektrycznej i gazu ziemnego (art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 714/2009 oraz motyw 8 i art. 13 rozporządzenia nr 715/2009). Z powyższego wynika, że nie można przyjąć dokonanej przez Komisję wykładni, zgodnie z którą art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 wymagają, aby wszystkie koszty w rozumieniu tych przepisów, w tym koszty związane z podatkiem specjalnym od sieci przesyłowych energii i z podatkiem od transakcji finansowych, były koniecznie uwzględniane przez krajowy organ regulacyjny przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci. Wniosku tego nie podważa argument Komisji, zgodnie z którym, jeżeli operatorzy systemu przesyłowego nie będą mogli przerzucać kosztów związanych z podatkiem specjalnym od sieci przesyłowych energii i z podatkiem od transakcji finansowych, ich zyski nie osiągną rozsądnego poziomu. Poziom opłat za dostęp do sieci nie jest bowiem określany wyłącznie na podstawie kosztów ponoszonych przez operatorów systemu przesyłowego. I tak, po pierwsze, z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 w związku z art. 37 ust. 6 lit. a) dyrektywy 2009/72 oraz z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 w związku z art. 41 ust. 6 lit. a) dyrektywy 2009/73 wynika, że poziom tych opłat należy ustalać również w zależności od inwestycji koniecznych do zapewnienia wydolności sieci przesyłowych energii elektrycznej i gazu ziemnego. Po drugie, stosownie do art. 37 ust. 8 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, przy ustalaniu opłat za dostęp do sieci krajowe organy regulacyjne mogą ustanowić odpowiednie zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – aby skłonić operatorów systemu przesyłowego do zwiększania wydajności, wspierania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz powiązanej działalności badawczej. Po trzecie, z motywu 14 w związku z art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 714/2009 wynika, że poziom opłat za dostęp do sieci przesyłowych energii elektrycznej powinien odzwierciedlać koszty inwestycji infrastrukturalnych i równowagę między wytwarzaniem a zużyciem w danym regionie. W tym celu należy również uwzględnić wielkość strat sieciowych i spowodowanych ograniczeń przesyłowych oraz płatności wynikające z mechanizmu rekompensat dla operatorów systemu przesyłowego i płatności rzeczywiście dokonane, oszacowane na podstawie minionych okresów. Wreszcie, z art. 13 ust. 1 w związku z motywami 7 i 8 rozporządzenia nr 715/2009 wynika, że poziom opłat za dostęp do sieci przesyłowych gazu ziemnego powinien obejmować odpowiednią stopę zwrotu z inwestycji i zachęty do budowy nowej infrastruktury, a w stosownym razie uwzględniać także porównawcze analizy taryf przeprowadzone przez organy regulacyjne. W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić jako bezzasadny pierwszy zarzut podniesiony przez Komisję. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73 Argumentacja stron Komisja utrzymuje, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, ponieważ nie ustanowiły odpowiedniego mechanizmu zapewniającego prawo do skutecznego odwołania od decyzji krajowego organu regulacyjnego, w rozumieniu tych przepisów. Zdaniem Komisji takie prawo do środka prawnego jest konsekwencją zasady skutecznej ochrony sądowej, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii, zapisaną w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”). Komisja zauważa w pierwszej kolejności, że prawo odwołania się do sądu administracyjnego od decyzji krajowego organu regulacyjnego, o którym mowa w § 168 ust. 10 krajowej ustawy o energii elektrycznej i w § 129 ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny, nie obejmuje rozporządzeń, na mocy których organ ten ustala opłaty za dostęp do sieci. Rozporządzenia takie podlegają bowiem zaskarżeniu wyłącznie przed Alkotmánybíróság (trybunałem konstytucyjnym, Węgry) w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z konstytucją na podstawie art. 26 ustawy nr CLI z 2011 r. o trybunale konstytucyjnym. Nie przewidziano żadnego innego środka zaskarżenia tych rozporządzeń. Ponadto, zgodnie z § 29 tej ustawy Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) rozpoznaje jedynie skargi dotyczące niezgodności z konstytucją „dotyczące podstawowej kwestii konstytucyjnej”. Ponadto Komisja przypomina, że dyrektywy 2009/72 i 2009/73 wzmocniły rolę krajowych organów regulacyjnych, ustanawiając surowsze wymogi niezależności wobec podmiotów publicznych i prywatnych oraz przyznając im nowe kompetencje pozwalające na podejmowanie prawnie wiążących decyzji w niektórych dziedzinach. Dyrektywy te równoważą zwiększone niezależność i kompetencje tych organów przepisami dotyczącymi ich odpowiedzialności, wśród których art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73 odgrywają centralną rolę. W drugiej kolejności Komisja podnosi, odnosząc się do wyroku z dnia 22 maja 2003 r., Connect Austria (C‑462/99, EU:C:2003:297, pkt 37), że Trybunał orzekł już w sprawie dotyczącej przepisu analogicznego do art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, a mianowicie art. 5a ust. 3 dyrektywy Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego dla usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasady otwartej sieci (Dz.U. 1990, L 192, s. 1), że prawo do wniesienia skargi do trybunału konstytucyjnego ograniczone do naruszeń prawa konstytucyjnego lub traktatu międzynarodowego nie stanowi odpowiedniego mechanizmu w rozumieniu rozpatrywanego przepisu. Wreszcie Komisja podkreśla, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia Węgry uznały konieczność zaradzenia tej sytuacji, a następnie w 2016 r. przyjęły ustawę o zmianie ustaw regulujących sektor energetyczny w celu ich harmonizacji. Na mocy tej ustawy krajowy organ regulacyjny określał w drodze rozporządzenia jedynie zasady i ramy ustalania opłat, podczas gdy opłaty w ścisłym tego słowa znaczeniu były ustalane w drodze decyzji indywidualnych, co umożliwiało pełną kontrolę sądową tych decyzji. Jednakże zgodnie z późniejszą, przyjętą również w 2016 r. ustawą o zmianie niektórych ustaw regulujących sektor energetyczny w celu regulacji cen opłaty w ścisłym tego słowa znaczeniu są obecnie ustalane w drodze rozporządzeń krajowego organu regulacyjnego i z tego względu mogą być jedynie przedmiotem skargi do Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego). Węgry podnoszą, że obowiązujące przepisy krajowe w zakresie, w jakim przewidują możliwość zaskarżenia rozporządzeń krajowego organu regulacyjnego do Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego), są zgodne z art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i z art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73. Ustalanie opłat za dostęp do sieci wymaga bowiem wydania rozporządzenia, a nie indywidualnego aktu administracyjnego. Węgry wyjaśniają, że badanie przeprowadzone przez Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) jest ograniczone wyłącznie do kwestii natury konstytucyjnej, które sąd ten rozpatruje, oraz do zagadnień, które sąd ten może zbadać z urzędu w pewnych okolicznościach. Ocena Trybunału Należy przede wszystkim zauważyć, że art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73 nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia na szczeblu krajowym odpowiednich mechanizmów umożliwiających stronie poszkodowanej w wyniku decyzji urzędu regulacji zwrócenie się do organu niezależnego od stron zaangażowanych w spór i rządu. Taki wymóg jest konsekwencją zasady skutecznej ochrony sądowej, która jest zasadą ogólną prawa Unii wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, zapisaną w art. 47 karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Chalkor/Komisja, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, pkt 52). W braku uregulowań prawa Unii w tej dziedzinie, zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 1976 r., Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, pkt 5; z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, pkt 39), bez naruszania przy tym prawa do skutecznej ochrony sądowej [zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2015 r., E.On Földgáz Trade, C‑510/13, EU:C:2015:189, pkt 50; z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność izby dyscyplinarnej sądu najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 115]. Ustawodawstwo węgierskie ustanowiło wprawdzie w § 168 ust. 10 ustawy o energii elektrycznej i w § 129 ustawy o zaopatrzeniu w gaz ziemny ogólne prawo odwołania do sądu administracyjnego od decyzji krajowego organu regulacyjnego. Jednakże w odniesieniu do ustalania w drodze rozporządzenia wysokości opłat za dostęp do sieci, które powinno podlegać gwarancjom przewidzianym w art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, należy stwierdzić, że to ustalanie opłat, z uwagi na to, że ma formę rozporządzenia, może być jedynie przedmiotem skargi do Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) „dotyczącej podstawowej kwestii konstytucyjnej” zgodnie z § 29 ustawy nr CLI z 2011 r. o trybunale konstytucyjnym. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy chodzi o prawo dostępu do sądu, to aby taki organ mógł orzekać zgodnie z art. 47 karty praw podstawowych w sporze dotyczącym praw i obowiązków wynikających z prawa Unii, musi on być właściwy do zbadania wszystkich kwestii faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanego przezeń sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2012 r., Otis i in., C‑199/11, EU:C:2012:684, pkt 48, 49). W świetle powyższego przewidzianej w węgierskich przepisach skargi do Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) na rozporządzenia krajowego organu regulacyjnego ustalające opłaty za dostęp do sieci w zakresie, w jakim jest ona ograniczona do kontroli przestrzegania niektórych elementów prawa konstytucyjnego, nie można uznać za odpowiedni mechanizm w rozumieniu art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 i art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73. W konsekwencji należy uwzględnić zarzut drugi Komisji w zakresie, w jakim dotyczy on ograniczonej możliwości zakwestionowania przed sądem rozporządzeń krajowego organu regulacyjnego ustalających opłaty za dostęp do sieci. Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy: – stwierdzić, że nie zapewniając prawa do skutecznego środka odwoławczego od rozporządzeń krajowego organu regulacyjnego ustalających opłaty za dostęp do sieci, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 37 ust. 17 dyrektywy 2009/72 oraz art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, oraz – oddalić skargę w pozostałym zakresie. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ w niniejszej sprawie żądania stron zostały uwzględnione tylko częściowo, każda ze stron pokrywa własne koszty.   Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Nie zapewniając prawa do skutecznego środka odwoławczego od rozporządzeń krajowego organu regulacyjnego ustalających opłaty za dostęp do sieci, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 37 ust. 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE oraz art. 41 ust. 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE.   2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.   3) Komisja Europejska i Węgry pokrywają własne koszty postępowania.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: węgierski.