C-80/16

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO NILSA WAHLA przedstawiona w dniu 9 marca 2017 r. ( ) Sprawa C‑80/16 ArcelorMittal Atlantique et Lorraine przeciwko Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal administratif de Montreuil (sąd administracyjny, Montreuil, Francja)] Środowisko naturalne – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Dyrektywa 2003/87/WE – Zasady przejściowe – Decyzja 2011/278/UE – Ważność – Metoda przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji – Sektor stali – Wskaźniki emisyjności dla ciekłego metalu i rudy spiekanej – Wytwarzanie energii elektrycznej z gazów odlotowych – Korzystanie z najbardziej dokładnych i aktualnych danych – Najbardziej wydajne instalacje – Obowiązek uzasadnienia 1.  Niniejsza sprawa dotyczy unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji ustanowionego dyrektywą 2003/87/WE ( ). W szczególności z uwagi na związane z tym systemem interesy finansowe liczne jego aspekty stanowiły przedmiot postępowania przez sądami Unii ( ). Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności decyzji 2011/278/UE ( ), która została wydana na podstawie tej dyrektywy. Pytania przedłożone Trybunałowi związane są ze skomplikowanym zagadnieniem zastosowania przez Komisję właściwej metody ustalania obowiązujących w całej Unii wskaźników emisyjności do celu przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w sektorze stali w latach 2013–2020. 2.  Mówiąc konkretnie, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy ustalając odpowiednie wskaźniki emisyjności, Komisja mogła: 1) zdecydować o nieuwzględnieniu we wskaźniku emisyjności dla ciekłego metalu całości emisji powstałych w wyniku wykorzystania do produkcji energii elektrycznej gazów odlotowych poddanych recyklingowi; 2) oprzeć swoje ustalenia w przedmiocie wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu na dokumencie „BREF” ( ) dotyczącym produkcji żelaza i stali oraz decyzji 2007/589/WE ( ); 3) wykorzystać do ustalenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej dane z instalacji produkującej jednocześnie rudę spiekaną i granulat rudy żelaza; i wreszcie 4) uczynić to, nie podając konkretnego uzasadnienia. 3.  Na pierwszy rzut oka przedłożone pytania dotyczą bardzo specyficznych kwestii technicznych. Nie powinno to jednak przesłaniać wagi tych pytań. Z jednej strony, w zmieniającym się obecnie klimacie, system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ustanowiony dyrektywą 2003/87 stanowi niewątpliwie jeden z głównych filarów polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska ( ). Z drugiej strony, w obliczu odnotowania najgorętszego w historii roku, w którym naukowcy donieśli między innymi o rekordowo niskim poziomie lodu na Morzu Arktycznym, nie można przecenić znaczenia przedłożonego pytania. 4.  Poniżej wyjaśnię, dlaczego Komisja ustaliła wskaźniki emisyjności, o których mowa w decyzji 2011/278, zgodnie z dyrektywą 2003/87. I. Ramy prawne A. Dyrektywa 2003/87 5. Artykuł 10a dyrektywy 2003/87 przewiduje przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w okresie przejściowym 2013–2020. Ustępy 1–3, 6 i 12 tego artykułu stanowią: „1.   Do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące przydziału uprawnień, o którym mowa w ust. 4, 5, 7 i 12, w tym wszelkie niezbędne przepisy dotyczące zharmonizowanego stosowania ust. 19. Środki te, mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 23 ust. 3. Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante, tak aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO2, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji. Nie dokonuje się żadnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiejkolwiek formy wytwarzania energii elektrycznej, z wyjątkiem przypadków objętych art. 10c oraz energii wytwarzanej z gazów odlotowych. Dla każdego sektora i podsektora wskaźnik co do zasady obliczany jest dla produktów raczej niż dla czynników produkcji, aby w jak największym stopniu zmniejszyć emisje i zwiększyć oszczędności wynikające z poprawy efektywności energetycznej w każdym z procesów produkcyjnych danego sektora i podsektora. Podczas określania zasad dotyczących ustanawiania wskaźników ex ante w poszczególnych sektorach i podsektorach, Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami, w tym z danymi sektorami i podsektorami. Po zatwierdzeniu przez Wspólnotę międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu, prowadzącego do obowiązkowej redukcji emisji gazów cieplarnianych w stopniu porównywalnym z redukcją emisji we Wspólnocie, Komisja dokonuje przeglądu tych środków w celu zapewnienia, aby przydział bezpłatnych uprawnień miał miejsce jedynie w przypadkach, które są w pełni uzasadnione w świetle tego porozumienia. 2.   Punktem wyjścia podczas określania zasad dotyczących ustanawiania wskaźników ex ante w poszczególnych sektorach lub podsektorach są średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze we Wspólnocie w latach 2007–2008. Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami, w tym z danymi sektorami i podsektorami. Rozporządzenia przyjęte na mocy art. 14 i 15 przewidują zharmonizowane zasady dotyczące monitorowania, sprawozdawczości i weryfikacji emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją, w celu ustanowienia wskaźników ex ante. 3.   Z zastrzeżeniem ust. 4 oraz 8 i niezależnie od przepisów art. 10c, nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień wytwórcom energii elektrycznej, instalacjom służącym do wychwytywania CO2, rurociągom służącym do transportu CO2 ani składowiskom CO2. […] 6.   Państwa członkowskie mogą również przyjąć środki finansowe na rzecz sektorów lub podsektorów, które uznaje się za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji z powodu przenoszenia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych w ceny energii, w celu kompensacji tych kosztów i w przypadku gdy takie środki finansowe są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami pomocy państwa oraz z tymi, które będą przyjęte w tej dziedzinie. […] […] 12.   […] [W] 2013 r. i w każdym kolejnym roku do 2020 r. instalacjom w sektorach lub w podsektorach narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji przydzielane są na podstawie ust. 1 bezpłatne uprawnienia w wysokości 100% liczby określonej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 1”. B. Decyzja 2011/278 6. Komisja ustaliła wskaźniki emisyjności dla produktów, o których mowa w art. 10a dyrektywy 2003/87, w decyzji 2011/278. Dla zrozumienia metody zastosowanej do ustalenia kwestionowanych wskaźników emisyjności dla rudy spiekanej i ciekłego metalu, szczególne znaczenie mają poniższe motywy, które stanowią (z pominięciem przypisów): „(2) Punktem wyjścia podczas określania zasad dotyczących ustanawiania wskaźników ex ante w poszczególnych sektorach lub podsektorach powinny być średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze we Unii Europejskiej w latach 2007–2008 […]. […] (4) W zakresie, w jakim jest to możliwe, Komisja opracowała wskaźniki emisyjności dla produktów oraz półproduktów będących przedmiotem obrotu handlowego pomiędzy instalacjami, wytworzonych jako skutek działań wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE […]. Jeśli jeden produkt jest bezpośrednim substytutem innego produktu, obydwa powinny być objęte tym samym wskaźnikiem emisyjności oraz związaną z nim definicją produktu. […] (6) Wartości wskaźników emisyjności powinny obejmować wszystkie emisje bezpośrednie związane z produkcją, w tym emisje związane z produkcją mierzalnego ciepła wykorzystywanego do produkcji, bez względu na to, czy to mierzalne ciepło zostało wyprodukowana na miejscu, czy też przez inną instalację. Przy określaniu wartości wskaźników emisyjności odjęto emisje związane z produkcją energii elektrycznej oraz z eksportem mierzalnego ciepła, w tym emisje, których uniknięto dzięki alternatywnej produkcji ciepła lub energii elektrycznej w przypadku procesów egzotermicznych lub produkcji energii elektrycznej bez emisji bezpośrednich […]. (7) W celu zagwarantowania, że wskaźniki emisyjności prowadzą do redukcji emisji gazów cieplarnianych – uwzględniając fakt, że w odniesieniu do niektórych procesów produkcyjnych, w których emisje bezpośrednie kwalifikujące się do przydziału bezpłatnych emisji i emisje pośrednie z produkcji energii elektrycznej niekwalifikujące się do przydziału bezpłatnych uprawnień w oparciu o dyrektywę 2003/87/WE są do pewnego stopnia wymienne – całkowite emisje, w tym również emisje pośrednie związane z produkcją energii elektrycznej, zostały uwzględnione przy określaniu wartości wskaźników emisyjności, aby zapewnić równe szanse instalacjom paliwowym i elektrochłonnym. Na potrzeby przydziału uprawnień do emisji na podstawie danych wskaźników emisyjności należy uwzględniać jedynie udział emisji bezpośrednich w całości emisji w celu uniknięcia sytuacji, w których bezpłatne emisje przydzielane są w odniesieniu do emisji związanych z energią elektryczną. (8) Dla określenia wartości wskaźników emisyjności Komisja jako punkt wyjścia wykorzystała średnią arytmetyczną poziomów emisji gazów cieplarnianych z 10% tych najbardziej wydajnych pod względem emisji gazów cieplarnianych w 2007 i 2008 r. instalacji, dla których zgromadzono dane. Dodatkowo, zgodnie z art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE Komisja dokonała analizy w odniesieniu do wszystkich sektorów, dla których wskaźniki emisyjności dla produktów zostały podane w załączniku I, na podstawie dodatkowych informacji otrzymanych z kilku źródeł oraz w oparciu o szczegółowe badania analizujące najbardziej wydajne technologie i potencjał zmniejszenia emisji na poziomie europejskim i międzynarodowym. Analiza ta dotyczyła kwestii, czy powyższe punkty wyjścia w odpowiedni sposób odzwierciedlają najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, wysokosprawną kogenerację, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla, jeśli takie instalacje są dostępne. Dane wykorzystywane do określenia wartości wskaźników emisyjności zgromadzono ze znacznej liczby źródeł, tak aby objąć nimi jak największą liczbę instalacji wytwarzających produkt opatrzony wskaźnikiem w latach 2007 i 2008. Po pierwsze, dane dotyczące poziomów emisji gazów cieplarnianych w instalacjach ETS wytwarzających produkty opatrzone wskaźnikiem zostały zgromadzone w oparciu o zdefiniowane zasady, tzw. „wytyczne sektorowe”, przez odpowiednie europejskie stowarzyszenia branżowe lub w ich imieniu. Jako odniesienie do tych wytycznych sektorowych Komisja przedstawiła wytyczne na temat jakości i kryteriów weryfikacji w odniesieniu do danych wskaźnikowych dla UE-ETS. Po drugie, w celu uzupełnienia danych zgromadzonych przez europejskie stowarzyszenia branżowe konsultanci działający w imieniu Komisji Europejskiej zgromadzili dane od instalacji nieobjętych danymi sektorowymi; dodatkowo, dane i analizy zostały również dostarczone przez właściwe organy państw członkowskich. […] (10) W przypadkach, w których w jednej instalacji wytwarza się szereg produktów, a przypisanie emisji do indywidualnych produktów nie zostało uznane za wykonalne, gromadzeniem danych oraz określaniem wskaźników emisyjności objęto wyłącznie instalacje wytwarzające pojedyncze produkty. Ma to odniesienie do wskaźników emisyjności dla produktów w odniesieniu do wapna, dolomitu kalcynowanego, butli i słoików ze szkła barwnego, cegieł licówek, kostki brukowej, proszku uzyskanego metodą suszenia rozpryskowego, wysokogatunkowego papieru niepowlekanego, bibułki higienicznej, »testlinera« i flutingu (papieru na warstwę pofalowaną) oraz tektury niepowlekanej i tektury powlekanej. Aby zwiększyć znaczenie oraz zweryfikować wiarygodność wyników, wartości dotyczące średniej emisji z 10% najbardziej wydajnych instalacji zostały porównane z danymi z literatury na temat najbardziej wydajnych technologii. (11) W przypadku braku danych lub gdy dane zgromadzone zgodnie z metodą ustalania wskaźników emisyjności nie są dostępne, do wyprowadzania wartości wskaźników emisyjności wykorzystuje się informacje na temat bieżących poziomów emisji i zużycia oraz najbardziej wydajnych technologii, pozyskane głównie [BREF] sporządzonych zgodnie z dyrektywą […] 2008/1/WE […]. W szczególności ze względu na brak danych na temat spalania gazów odlotowych, eksportu ciepła oraz produkcji energii elektrycznej, wartości wskaźników emisyjności dla produktów w odniesieniu do koksu i ciekłego metalu zostały wyprowadzone z obliczeń emisji bezpośrednich i pośrednich na podstawie informacji na temat odpowiednich przepływów energii podanych w odpowiednich BREF oraz domyślnych wskaźników emisji określonych w decyzji Komisji 2007/589/WE […]. W przypadku wskaźnika dotyczącego produktu dla spieku [rudy spiekanej] dane zostały również skorygowane na podstawie odpowiednich przepływów energii podanych w odpowiednim BREF, z uwzględnieniem spalania gazów odlotowych w sektorze. (12) W przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o ogólne metody rezerwowe. Utworzono hierarchię trzech metod rezerwowych w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji. Wskaźnik emisyjności oparty na cieple ma zastosowanie do procesów zużywających ciepło, w których używany jest nośnik mierzalnego ciepła. Wskaźnik emisyjności oparty na paliwie ma zastosowanie przy użyciu niemierzalnego ciepła. Wartości wskaźników emisyjności oparte na cieple i paliwie zostały wyliczone w oparciu o zasady przejrzystości i prostoty, przy wykorzystaniu referencyjnej wydajności szeroko dostępnego paliwa, które można uznać za drugie w kolejności pod względem emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem technologii efektywnych energetycznie. W przypadku emisji procesowych uprawnienia do emisji powinny być przydzielane w oparciu o historyczne poziomy emisji […]. […] (32) Właściwe jest również uwzględnienie we wskaźnikach emisyjności dla produktów skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz emisji związanych z ich wykorzystaniem. Dlatego też w większym zakresie uwzględniono zawartość dwutlenku węgla w tych gazach odlotowych do celów określenia wartości wskaźników emisyjności w odniesieniu do produktów, przy wytwarzaniu których powstają gazy odlotowe. Jeśli gazy odlotowe są wyprowadzane z procesu produkcji poza granice systemowe danego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wyprodukowania ciepła poza granicami systemowymi procesu objętego wskaźnikiem emisyjności, zdefiniowanego w załączniku I, powiązane emisje powinny być uwzględniane poprzez przydział dodatkowych uprawnień do emisji na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na cieple lub paliwie. W świetle ogólnej zasady stanowiącej, że nie należy przydzielać żadnych bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do wszelkiego wytwarzania energii elektrycznej, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynkach energii elektrycznej dostarczanej do instalacji przemysłowych, oraz uwzględniając powiązanie ceny dwutlenku węgla z energią elektryczną, właściwe jest rozwiązanie przewidujące, że kiedy gazy odlotowe są wyprowadzane z procesów produkcji poza granice systemowe odpowiedniego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wytworzenia energii elektrycznej, nie przydziela się żadnych dodatkowych uprawnień poza udziałem zawartości dwutlenku węgla w gazie odlotowym uwzględnionym w odpowiednim wskaźniku emisyjności dla produktów”. 7. Wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej i ciekłego metalu określa załącznik I do decyzji. Jego wartości zostały ustalone odpowiednio na 0,171 i 1,328 uprawnienia/t. II. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne 8. W postępowaniu głównym przed Tribunal administratif de Montreuil (sądem administracyjnym, Montreuil) spółka ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (zwana dalej „ArcelorMittal”) wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia ministra ekologii, zrównoważonego rozwoju i energii z dnia 24 stycznia 2014 r. ustanawiającego wykaz operatorów, którym przyznane zostają uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych oraz określającego liczbę bezpłatnych uprawnień podlegających przyznaniu w latach 2013–2020 ( ). Spółka ArcelorMittal wniosła także o stwierdzenie nieważności decyzji ministra z dnia 11 czerwca 2014 r., którą minister oddalił jej wniosek o uchylenie tego zarządzenia. 9. Sporne zarządzenie zostało wydane zgodnie z decyzją 2011/278. ArcelorMittal twierdzi co do zasady, że zarządzenie i decyzja ministra są niezgodne z prawem, ponieważ oparte są na decyzji 2011/278, która to decyzja jest z kolei niezgodna z dyrektywą 2003/87. Według tej spółki jest tak z uwagi na fakt, że po pierwsze, Komisja nie uwzględniła w obliczeniach wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu emisji związanych z gazami odlotowymi wykorzystywanymi do produkcji energii elektrycznej, a po drugie, nie wykorzystała do ustalenia tego wskaźnika najlepszych dostępnych danych. ArcelorMittal twierdzi ponadto, że wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej nie jest prawidłowy, ponieważ przy obliczaniu tego wskaźnika emisyjności uwzględnione zostały emisje z instalacji produkującej granulat rudy żelaza. 10. Sąd odsyłający przyznaje, że zgodnie z art. 10a dyrektywy 2003/87 Komisja ma szeroki zakres uznania w zakresie ustalania wskaźników emisyjności w celu przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Żywiąc jednak wątpliwość co do tego, czy wskaźniki emisyjności dla ciekłego metalu i rudy spiekanej są zgodne z tą dyrektywą, sąd postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy [Komisja], wyłączając w swej decyzji [2011/278] z wartości wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu emisje związane z gazami odlotowymi poddanymi recyklingowi w ramach produkcji energii elektrycznej, naruszyła art. 10 a ust. 1 [dyrektywy 2003/87] dotyczący zasad ustalania wskaźników ex ante, w szczególności cel w postaci skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz możliwość przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w przypadku produkcji energii elektrycznej w oparciu o gazy odlotowe? 2) Czy opierając się w powyższej decyzji na danych pochodzących [z BREF dotyczącego produkcji żelaza i stali] i [decyzji 2007/589] celem określenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu, Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek uwzględnienia najbardziej dokładnych i aktualnych dostępnych dowodów naukowych lub zasadę dobrej administracji? 3) Czy uwzględnienie przez [Komisję] w decyzji [2011/278], jeśli miało ono miejsce, zakładu produkującego jednocześnie rudę spiekaną oraz granulat rudy żelaza wśród instalacji referencyjnych celem określenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej może mieć ten skutek, że wartość tego wskaźnika będzie niezgodna z prawem? 4) Czy Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia wynikający z art. 296 [TFUE], gdy nie wyjaśniła w sposób szczegółowy w [decyzji 2011/278] powodów swojego wyboru?”. 11. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, rządy francuski i niemiecki oraz Komisję. Argumenty ustne zostały natomiast przedstawione na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. przez ArcelorMittal, rządy francuski i szwedzki oraz Komisję. III. Ocena A. Wstęp 12. Aby zrozumieć kontekst przedłożonego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, warto zacząć od przedstawienia podstawowych zasad unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. 13. Bezprecedensowy pod względem ambicji i zasięgu, unijny system handlu uprawnieniami do emisji zaczął obowiązywać w styczniu 2005 r. Ma on na celu wspieranie redukcji emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Wytyczonym celem od początku jego istnienia było zapewnienie realizacji wspólnych zobowiązań państw członkowskich Unii dotyczących emisji gazów cieplarnianych, wynikających z protokołu z Kioto ( ). Zobowiązania te uległy zmianie wraz z upływem czasu. Zmienił się więc także unijny system handlu uprawnieniami do emisji. 14. W czasie dwóch pierwszych faz (od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2012 r.) systemu handlu uprawnieniami do emisji państwa członkowskie były zobowiązane do przyznania uprawnień do emisji zgodnie z krajowymi planami rozdziału uprawnień. W tym okresie większość uprawnień do emisji była przydzielana bezpłatnie. 15. W wyniku wejścia w życie dyrektywy 2009/29 dyrektywa 2003/87 uległa znaczącym zmianom. Zmiany te dotyczyły trzeciej fazy (od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2020 r.) systemu handlu uprawnieniami do emisji ( ). W oparciu o współczesne badania dotyczące zmian klimatu i będące ich odzwierciedleniem zmieniające się cele w zakresie redukcji dokonano rozszerzenia systemu na nowe obszary gospodarki i innych znaczących zmian w celu dostosowania tego systemu do zobowiązań międzynarodowych ( ). 16. Odmiennie niż w przypadku dwóch pierwszych faz, proces przydziału uprawnień do emisji jest obecnie zharmonizowany na szczeblu Unii. Komisja ustala całkowitą liczbę dostępnych w Unii uprawnień. Począwszy od 2010 r., liczba ta będzie się zmniejszać o 1,74% każdego roku. Chociaż w długoterminowej perspektywie obowiązywać ma system wyłącznej sprzedaży na aukcji, dla sektorów innych niż produkcja energii elektrycznej wprowadzony został system przejściowy. W ramach tego systemu przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w przemyśle wytwórczym ma się zmniejszać stopniowo z 80% w 2013 r. do 30% w 2020 r. Deklarowanym celem jest rezygnacja z przydziału bezpłatnych uprawnień w 2027 r. 17. Jeśli chodzi o sektory, w których ryzyko ucieczki emisji ( ) jest uważane za znaczące, takie jak przemysł stali, sektory te otrzymują przydziały w wysokości 100% liczby ustalonej dla bezpłatnego przydziału. Liczbę tę określa się co do zasady na podstawie wielkości produkcji pochodzącej z instalacji (mierzonej w tonach produktu), pomnożonej przez wartość wskaźnika emisyjności odpowiedniego produktu. 18. W systemie przejściowym kluczowa rola przypada Komisji. 19. Na początku trzeciej fazy Komisja zbadała, czy wykazy instalacji objętych dyrektywą 2003/87 i liczby bezpłatnych uprawnień, które miały być przyznane tym instalacjom, dostarczone przez każde państwo członkowskie, są kompletne i zgodne z odpowiednimi regulacjami prawnymi ( ). Na tej podstawie państwa członkowskie podjęły ostateczne decyzje o przydziałach na lata 2013–2020. Z uwagi na to, że wnioskowane przydziały dla wszystkich instalacji w Unii przekraczały całkowitą dostępną liczbę uprawnień, jaka miała zostać przydzielona bezpłatnie, Komisja zredukowała liczbę uprawnień przydzielonych każdej z instalacji. Redukcja ta znana jest jako „międzysektorowy współczynnik korygujący”, który w ostatnim czasie także był przedmiotem postępowań przed Trybunałem ( ). 20. Dla osiągnięcia celów systemu handlu uprawnieniami do emisji szczególne znaczenie mają zasady przydziału bezpłatnych uprawnień. Rzeczywiście niezwykle ważne jest, aby przydział bezpłatnych uprawnień nie wykraczał poza to, co konieczne. Komisja ustanowiła te zasady, obowiązujące w całej Unii, w decyzji 2011/278. 21. W decyzji tej Komisja ustaliła wskaźniki emisyjności funkcjonujące jako podstawa przydziału bezpłatnych uprawnień dla każdej instalacji. Mówiąc ogólnie, wskaźnik emisyjności produktu oparty jest na średniej emisji gazów cieplarnianych 10% najbardziej wydajnych instalacji wytwarzających dany produkt w Unii. Jest to podyktowane faktem, że instalacje, które nie osiągają tego wskaźnika emisyjności, otrzymają bezpłatnie mniej przydziałów niż rzeczywiście potrzebują. 22. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy szeregu aspektów zgodności z prawem metody zastosowanej przez Komisję do ustalenia odpowiednich wskaźników emisyjności produktów. Rozważę teraz bardziej szczegółowo przedłożone pytania prejudycjalne. B. W przedmiocie ważności decyzji 2011/278 23. Tytułem uwagi wstępnej należy przypomnieć, że w ramach unijnego system handlu uprawnieniami do emisji Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu wskaźników emisyjności dla produktów. Z art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 wynika, że ustalając wskaźniki dla produktów, Komisja bierze pod uwagę wiele parametrów stanowiących podstawę przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Ten sam ustęp stanowi, że parametry te uwzględniane są „w stopniu, w jakim jest to możliwe”. W związku z tym, mając na względzie techniczny charakter ustalania wskaźników emisyjności, kontrola sądowa dokonywana przez Trybunał będzie ograniczona do zbadania, czy dany środek nie jest ewidentnie niewłaściwy ( ). 24. W takim właśnie kontekście należy rozpatrywać pytania przedłożone Trybunałowi. 1.  Wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu: wytwarzanie energii elektrycznej z gazów odlotowych 25. Pierwsze pytanie sądu odsyłającego dotyczy tego, czy metoda zastosowana przez Komisję w celu ustalenia wskaźnika dla ciekłego metalu na mocy decyzji 2011/278 jest zgodna z art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87. 26. Artykuł 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87 stanowi między innymi, że przy ustalaniu wskaźników uwzględnia się skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych. Ma to na celu zapewnienie przydziału uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii. Ten sam przepis stanowi także, że nie dokonuje się żadnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiejkolwiek formy wytwarzania energii elektrycznej, z wyjątkiem energii wytwarzanej z gazów odlotowych. 27. W oparciu o ten przepis ArcelorMittal podnosi, że ustalając wskaźnik dla ciekłego metalu, Komisja powinna była uwzględnić całość emisji związanych z wykorzystaniem gazów odlotowych do produkcji energii elektrycznej. 28. To właśnie w związku z tym zarzutem sąd odsyłający żywi wątpliwość w kwestii zgodności decyzji 2011/278 z dyrektywą 2003/87. Zapytuje zatem, czy metoda zastosowana przez Komisję w celu ustalenia wskaźnika dla ciekłego metalu jest zgodna, po pierwsze, z celem skutecznego odzyskiwania energii gazów dolotowych, a po drugie, z wyjątkiem dotyczącym przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w przypadku energii elektrycznej wytwarzanej z gazów odlotowych. 29. Przede wszystkim strony, które przedstawiły uwagi, zgadzają się, że co do zasady nie przydziela się bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej. Wynika to jasno z art. 10a ust. 1 i 3 dyrektywy 2003/87. Jednak z uwagi na wyjątek dotyczący przydziału bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej z gazów odlotowych ustanowiony w art. 10a ust. 1 dyrektywy istnieje spór co do tego, w jaki sposób należy traktować energię elektryczną wytwarzaną z gazów odlotowych oraz czy wybór dokonany przez Komisję przyczynia się do skutecznego odzyskiwania tych gazów. 30. Zanim rozpatrzę tę kwestię, warto zauważyć, że gazy odlotowe stanowią nieunikniony produkt uboczny wytwarzania koksu i stali. Gazy te są odzyskiwane i wykorzystywane głównie do wytwarzania energii elektrycznej, a także w mniejszym zakresie w paleniskach wielkich pieców, do nagrzewu dolnego pieców koksowniczych, zapłonu taśm spiekalniczych i do rozgrzewania pieców. Energia elektryczna jest wytwarzana w samej instalacji lub poza instalacją przez stronę trzecią. Z punktu widzenia zarówno ekonomicznego, jak i ochrony środowiska odzyskiwanie i ponowne wykorzystanie gazów odlotowych jako paliwa jest daleko rozsądniejsze niż ich odprowadzanie lub spalanie bez żadnego przydatnego celu ( ). a)  Skuteczne odzyskiwanie gazów odlotowych 31. Wykorzystanie gazów odlotowych jako paliwa pomaga wyjaśnić, dlaczego art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 wymienia wspieranie wykorzystania gazów odlotowych wśród zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii. Wyjaśnia także, dlaczego przepis ten ustanawia wyjątek od wyłączenia wytwarzania energii elektrycznej z przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej z gazów odlotowych ( ). 32. Jednakże wbrew temu, co twierdzi ArcelorMittal, nie znajduję w dyrektywie oparcia dla poglądu, że całość emisji gazów cieplarnianych pochodzących ze spalania gazów odlotowych musi automatycznie prowadzić do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w oparciu o wskaźniki emisyjności. 33. Mówiąc konkretnie, nic w art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie wskazuje, w jakim zakresie wytwarzanie energii elektrycznej z gazów odlotowych powinno być wzięte pod uwagę przy określaniu wskaźników emisyjności. Całościowa interpretacja art. 10a ust. 1 akapitu trzeciego dyrektywy 2003/87 pozwala wprawdzie na uwzględnienie wytwarzania energii elektrycznej z gazów odlotowych, czyni to jednak jedynie w zakresie, w jakim jest to możliwe w świetle potrzeby promowania skutecznego odzyskiwania gazów odlotowych i ogólnego celu tej dyrektywy w postaci redukcji emisji gazów cieplarnianych ( ). 34. To prowadzi mnie do kwestii skutecznego odzyskiwania gazów odlotowych i ogólnego celu dyrektywy. 35. Motyw 32 decyzji 2011/278 wyjaśnia, że ustalając wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu, Komisja rzeczywiście wzięła pod uwagę skuteczne odzyskiwanie energii z gazów odlotowych. Komisja uwzględniła fakt, że w sektorze stali gazy odlotowe są spalane w celu wytworzenia energii elektrycznej (lub ciepła). Z tego powodu wskaźnik emisyjności między innymi dla ciekłego metalu został skorygowany w górę, tak aby uwzględniał nie tylko emisje związane z wytwarzaniem ciekłego metalu, ale także te związane z wykorzystaniem gazów odlotowych. 36. Jednak wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu nie uwzględnia w całości (ale raczej na poziomie około 75–80%) emisji związanych z wykorzystaniem gazów odlotowych do wytwarzania energii elektrycznej ( ). 37. Przyczynę takiego stanu rzeczy ukazuje analiza akt sprawy. W rzeczywistości wykorzystanie gazów odlotowych do wytwarzania energii elektrycznej oznacza, że gazy te stanowią substytut innego paliwa. W ujęciu globalnym prowadzi to do oszczędności emisji gazów cieplarnianych, ponieważ zamiast wykorzystania węgla do produkcji stali i innego paliwa (to jest gazu ziemnego) do wytwarzania energii elektrycznej, do wytworzenia zarówno energii elektrycznej, jak i stali potrzebny jest jedynie węgiel. 38. W celu ustalenia zakresu, w jakim wskaźnik emisyjności produktu dla ciekłego metalu powinien uwzględniać zawartość dwutlenku węgla w gazach odlotowych powstałych przy wytwarzaniu energii elektrycznej, Komisja posłużyła się gazem ziemnym jako paliwem referencyjnym. Poddanie recyklingowi i wykorzystanie gazów odlotowych jako paliwa do produkcji energii elektrycznej zamiast zastosowania gazu ziemnego powoduje, że dana instalacja emituje więcej gazów cieplarnianych. Jak wyjaśniły strony, które przedstawiły uwagi, poddanie gazów odlotowych recyklingowi prowadzi do powstania około 75% więcej gazów cieplarnianych w porównaniu z sytuacją, gdy jako paliwo do wytwarzania energii elektrycznej wykorzystywany jest gaz ziemny. W celu wspierania odzyskiwania i wykorzystywania gazów odlotowych przydział bezpłatnych uprawnień musi uwzględniać ten wzrost, aby uniknąć karania za ponowne wykorzystanie tych gazów. Ponieważ jednak uprawnienia do emisji są przydzielane producentowi na podstawie różnicy w intensywności emisji między gazem odlotowym a gazem ziemnym, wytwarzanie energii elektrycznej z gazów odlotowych nie jest ani uprzywilejowane, ani traktowane niekorzystnie w porównaniu z instalacją wytwarzającą energię elektryczną z gazu ziemnego. 39. Przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na podstawie wskaźnika emisyjności uwzględniający wzrost emisyjności wynikający z wykorzystania gazów odlotowych do wytwarzania energii elektrycznej zdaje się zachęcać do skutecznego odzyskiwania takich gazów. 40. Potwierdził to Trybunał w wyroku Borealis Polyolefine i in. ( ), dotyczącym międzysektorowego współczynnika korygującego. Stwierdził on w tej sprawie, że podejście Komisji rzeczywiście uwzględniało skuteczne odzyskiwanie gazów odlotowych. Trybunał wyjaśnił, że biorąc w dużym stopniu pod uwagę wykorzystanie gazów odlotowych przy ustalaniu wskaźnika emisyjności dla między innymi ciekłego metalu, Komisja chciała zachęcić przedsiębiorstwa do ponownego wykorzystania lub sprzedaży gazów odlotowych powstających przy wytwarzaniu tych produktów ( ). Trybunał podtrzymał to stanowisko w kolejnej sprawie ( ). b)  Różnica w traktowaniu produkcji ciepła i energii elektrycznej oraz kwestia ucieczki emisji 41. Prawdą jest, że istnieje asymetria w metodologii wybranej przez Komisję: dodatkowe bezpłatne uprawnienia mogą zostać przydzielone w odniesieniu do wykorzystania gazów odlotowych, gdy gazy te są wyprowadzane i spalane celem wyprodukowania ciepła. W takim przypadku konsumentowi ciepła przyznawane są dodatkowe uprawnienia na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na cieple lub paliwie. Takie dodatkowe uprawnienia nie są dostępne w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej z gazów odlotowych. 42. Nieuznanie przez Komisję za właściwe rozszerzenia przyznania dodatkowych bezpłatnych uprawnień na wytwarzanie energii elektrycznej przez wytwórców energii elektrycznej stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady ustanowionej w art. 10a ust. 3 dyrektywy 2003/87. Jak wskazano powyżej, przepis ten stanowi, że z tytułu wytwarzania energii elektrycznej nie otrzymuje się bezpłatnych przydziałów. W tej kwestii w motywie 32 decyzji 2011/278 Komisja wyjaśnia, że taka zasada jest także konieczna, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynkach energii elektrycznej dostarczanej do instalacji przemysłowych oraz uwzględnić powiązanie ceny węgla z energią elektryczną. 43. Muszę przyznać, że w tej kwestii przychylam się w pewnym stopniu do argumentu spółki ArcelorMittal. Faktycznie nie jestem przekonany, że różne traktowanie wytwarzania ciepła i energii elektrycznej jest konieczne, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynku energii elektrycznej. Potrzeba takiego odmiennego traktowania wydaje się wątpliwa, ponieważ sektor stali jest odbiorcą netto energii elektrycznej, a wytwarzanie energii elektrycznej z gazów odlotowych stanowi najwyraźniej nie więcej niż 1% całkowitej produkcji energii elektrycznej w Unii Europejskiej. Jednak wybór Komisji wydaje się w pełni zgodny z art. 10a ust. 3 dyrektywy i nie może tym samym wpływać na ważność decyzji 2011/278. 44. W tym miejscu konieczne jest odniesienie się także do argumentu spółki ArcelorMittal dotyczącego ryzyka ucieczki emisji w sektorze stali. Argument ten sprowadza się do tego, że sposób, w który Komisja ustaliła wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu, zwiększa ryzyko ucieczki emisji w sektorze mającym duże zapotrzebowanie na energię elektryczną, co jest sprzeczne z celem dyrektywy 2003/87. 45. Jak zasugerowała spółka ArcelorMittal, być może inna metodologia ustalenia wskaźnika emisyjności mogła rozwiązać tę kwestię ( ) w bardziej właściwy sposób. Nie należy jednak zapominać, że dyrektywa 2003/87 zajmuje się ryzykiem ucieczki emisji za pomocą mechanizmu kompensacyjnego ustanowionego w jej art. 10a ust. 6. W związku z powyższym państwa członkowskie mogą przyjąć środki finansowe na rzecz danych sektorów lub podsektorów. Pomoc może zostać przyznana zgodnie z unijnymi zasadami pomocy państwa, gdy z powodu przenoszenia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych w ceny energii istnieje znaczące ryzyko ucieczki emisji. Innymi słowy, na mocy tego przepisu, oprócz otrzymania bezpłatnych uprawnień, sektor stali może kwalifikować się również do pomocy państwa. 46. Co ważniejsze, z uwag spółki ArcelorMittal (ani z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym) nie wynika jednak jasno, w jaki sposób metoda zastosowana przez Komisję mogłaby zwiększyć ryzyko ucieczki emisji. 47. W tym względzie nie jest też pomocny dla spółki ArcelorMittal art. 10a dyrektywy 2003/87. Artykuł 10a ust. 12 stanowi jedynie, że instalacjom w sektorach lub podsektorach narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji przydzielane są na podstawie ust. 1 bezpłatne uprawnienia w wysokości 100% liczby określonej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 1. Ewidentnie dyrektywa nie stanowi, że sektory uważane za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji w każdych okolicznościach otrzymują bezpłatne uprawnienia do emisji odpowiadające całkowitej wielkości emitowanych przez nie gazów cieplarnianych. 48. Na podstawie powyższego stwierdzam, że analiza pierwszego pytania prejudycjalnego nie ujawniła niczego, co wpływałoby na ważność decyzji 2011/278 w przedmiocie metody zastosowanej przez Komisję do ustalenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu. 2.  Wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu: wykorzystanie najbardziej dokładnych i aktualnych danych 49. Drugie z przedłożonych pytań dotyczy jakości danych zastosowanych przez Komisję do ustalenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu zgodnie z decyzją 2011/278. Mówiąc konkretniej, pytanie dotyczy tego, czy Komisja mogła zastosować do obliczenia tego wskaźnika dane oparte na BREF dotyczącym produkcji żelaza i stali oraz decyzję 2007/589, nie naruszając art. 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87 i zasady dobrej administracji. 50. W moim przekonaniu decyzja Komisji o wykorzystaniu takich danych nie powinna być przedmiotem krytyki. 51. Prawdą jest, jak twierdzi ArcelorMittal, że zgodnie z art. 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87 Komisja konsultuje się z odpowiednimi branżami w celu określenia zasad ustalania wskaźników emisyjności w poszczególnych sektorach i podsektorach. Prawdą jest także, że art. 14 ust. 2 dyrektywy 2003/87 stanowi, iż przyjmując rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania emisji, Komisja uwzględnia „najbardziej dokładne i aktualne dostępne dowody naukowe, w szczególności zgromadzone przez IPCC [Międzynarodowy Zespół ds. Zmian Klimatu]”. 52. Z przepisów tych nie wynika jednak, że Komisja ma także obowiązek uwzględnienia danych przedstawionych przez daną branżę. Obowiązku takiego nie ustanawia dyrektywa 2003/87. 53. Jak zauważono powyżej, proces ustalania wartości wskaźnika emisyjności jest skomplikowany i ma charakter techniczny. Z tego względu prawodawca Unii zdefiniował jedynie główne cele ustalenia wskaźników emisyjności i pozostawił Komisji szeroki zakres uznania co do sposobu realizacji tych celów. Tym samym Komisja musi mieć także pewną swobodę wyboru danych wykorzystywanych do ustalenia wartości wskaźnika emisyjności, o ile dane te nie są rażąco niewłaściwe dla zapewnienia realizacji celów art. 10a dyrektywy 2003/87 (redukcja emisji gazów cieplarnianych i wykorzystanie energooszczędnych technologii). 54. Wręcz przeciwnie, dane te nie mogą być wybierane arbitralnie. Bez wątpienia dlatego właśnie, w zakresie monitorowania i raportowania, dyrektywa 2003/87 wymaga uwzględniania najbardziej dokładnych i aktualnych dostępnych dowodów naukowych. 55. Motyw 11 decyzji 2011/278 wyjaśnia powody, dla których ustalając wskaźnik emisyjności dla ciekłego metalu, Komisja wykorzystała informacje pochodzące z BREF oraz decyzję 2007/589, a nie dane przekazane przez daną branżę. Dokumenty te zostały wykorzystane do ustalenia wartości wskaźnika emisyjności, wobec braku dostępności danych lub danych zebranych zgodnie z metodologią wyznaczania wskaźników emisyjności. Motyw ten wyjaśnia dalej konkretne problemy napotkane przy ustalaniu wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu: z powodu braku danych dotyczących przetwarzania gazów odlotowych, wyprowadzania ciepła i wytwarzania energii elektrycznej, wartość wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu została wywiedziona z obliczeń emisji bezpośrednich i pośrednich w oparciu o informacje o odpowiednich przepływach energii elektrycznej wynikające z dokumentów BREF oraz z domyślnych wskaźników emisyjności określonych w decyzji 2007/589. 56. Komisja wyjaśniła także w uwagach na piśmie, że dane przedstawione przez stowarzyszenie reprezentujące europejski przemysł stali [European Steel Association (Eurofer)] nie zawierały, w odniesieniu do ciekłego metalu, danych dotyczących przetwarzania gazów odlotowych, wyprowadzania ciepła i wytwarzania energii elektrycznej. Mimo tego, że dane przekazane przez branżę mogły być bardziej kompletne w zakresie liczby odnośnych instalacji, nie mogły one zostać użyte wobec metodologii przyjętej przez Komisję. 57. Uważam, że w tych okolicznościach odwołanie się Komisji do danych z innych źródeł wydaje się uzasadnione. 58. W wyrokach Borealis i in. oraz Yara Suomi i in. Trybunał orzekł już, że powołując się na źródła, o których mowa w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wskaźników emisyjności na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87 Komisja nie przekroczyła granic swych uprawnień dyskrecjonalnych ( ). 59. Rzeczywiście, podjęta przez Komisję decyzja o oparciu się na BREF dotyczącym produkcji żelaza i stali oraz decyzji 2007/589 nie wydaje się rażąco niewłaściwa z punktu widzenia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych i wspierania wykorzystania wydajnych technologii. Obydwa dokumenty stanowią źródła informacji o poziomach emisji i zużycia oraz najbardziej wydajnych technologiach w tej dziedzinie. 60. Po pierwsze, zgodnie z (obecnym) art. 13 dyrektywy 2010/75 ( ) dokumenty BREF są sporządzane i publikowane dla każdego sektora na podstawie wymiany informacji między Komisją, państwami członkowskimi, zainteresowanymi branżami i organizacjami ochrony środowiska. Jak sugeruje ich nazwa, stanowią dokumenty referencyjne w zakresie najlepszych dostępnych technik w danym sektorze. Zastosowany przez Komisję raport BREF dotyczący żelaza i stali na rok 2001 był najbardziej aktualnym dokumentem referencyjnym dostępnym w tej dziedzinie ( ). 61. Po drugie, domyślne współczynniki emisyjności, o których mowa w decyzji 2007/589, oparte są w szerokim zakresie na wytycznych IPCC. Współczynniki te wykorzystywane są do ustalania krajowych wykazów gazów cieplarnianych zgodnie z Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. 62. Wobec powyższego stwierdzam, że analiza drugiego pytania prejudycjalnego nie ujawniła niczego, co wpływałoby na ważność decyzji 2011/278 w zakresie danych zastosowanych przez Komisję do celów ustalenia wskaźnika emisyjności dla ciekłego metalu. 3.  Wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej: wybór najbardziej wydajnych instalacji 63. Trzecie z przedłożonych pytań dotyczy gromadzenia danych. Jego przedmiotem jest swoboda uznania Komisji w zakresie wyboru instalacji dla celów ustalenia właściwego wskaźnika emisyjności dla produktu. Precyzując, pytanie sprowadza się do tego, czy w celu ustalenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej, Komisja mogła uznać instalację wytwarzającą zarówno rudę spękaną, jak i granulat rudy żelaza za jedną z 10% najbardziej wydajnych instalacji, nie naruszając art. 10a dyrektywy 2003/87. 64. Artykuł 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87 stanowi, że punktem wyjścia podczas określania zasad dotyczących ustalania wskaźników emisyjności są średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze w Unii w latach 2007–2008. Tę samą koncepcję powtórzono w motywie 2 decyzji 2011/278. Z kolei motyw 4 decyzji 2011/278 ustanawia zasadę, że gdy jeden produkt jest bezpośrednim substytutem innego produktu, obydwa powinny być objęte tym samym wskaźnikiem emisyjności oraz związaną z nim definicją produktu. 65. Z akt sprawy i argumentów przedstawionych na rozprawie wynika, że granulat rudy żelaza i ruda spiekana nie są swoimi bezpośrednimi substytutami, wobec czego nie są objęte tym samym wskaźnikiem emisyjności dla produktu. Jest to spowodowane przede wszystkim tym, że skład i charakterystyka granulatu rudy żelaza i rudy spiekanej różnią się znacząco. 66. Zarzut wysunięty przez spółkę ArcelorMittal i powtórzony przez sąd odsyłający jest oparty na założeniu, że ustalając wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej, Komisja uwzględniła instalację produkującą zarówno granulat rudy żelaza, jak i rudę spiekaną, co jest niezgodne z art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 i motywem 4 decyzji 2011/278. W związku z tym, w ocenie spółki ArcelorMittal, wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej został wypaczony poprzez wykorzystanie danych dotyczących produkcji granulatu rudy żelaza. 67. Na rozprawie przedstawiono istotne wyjaśnienia w tym zakresie. Rzeczywiście, mimo że uwagi na piśmie Komisji nie są w tej kwestii całkowicie jasne, argumenty ustne przedstawione przez tę instytucję upewniły mnie, iż wybór instalacji nie może wpływać na ważność decyzji 2011/278 w odniesieniu do wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. 68. Komisja wyjaśniła, że instalacja, o której mowa w niniejszej sprawie, jest wyjątkowa na skalę Unii Europejskiej. Wytwarza mieszaninę granulatu rudy żelaza i rudy spiekanej, która z uwagi na właściwości i zastosowanie wykorzystywana jest jako bezpośredni substytut rudy spiekanej w wielkich piecach huty o pełnym cyklu. Mimo tego, że w owej hucie o pełnym cyklu znajduje się zespół do produkcji granulatu rudy żelaza oraz zespół wytwarzający rudę spiekaną, zespoły te są połączone i działają jednocześnie, wytwarzając mieszaninę dostarczaną bezpośrednio do wielkiego pieca. W tym względzie Komisja zauważyła również, że instalacja do produkcji granulatu rudy żelaza jest bezpośrednio połączona z zespołem do produkcji rudy spiekanej zgodnie z definicją rudy spiekanej zawartą w załączniku I do decyzji 2011/278 ( ). W opinii odpowiednich stron i ekspertów, z którymi skonsultowała się Komisja, proces wytwarzania tej mieszaniny może być uważany za podobny do procesu wytwarzania rudy spiekanej. Innymi słowy, produkt końcowy ma podobne właściwości co ruda spiekana, wobec czego jest wykorzystywany w wielkim piecu jako jej bezpośredni substytut ( ). 69. Mimo tych wyjaśnień spółka ArcelorMittal podtrzymała swoje stanowisko na rozprawie. Zauważyła w szczególności, że z wszystkich oficjalnych dokumentów wynika, iż instalacja, o której mowa w niniejszej sprawie, ma oddzielne zespoły do produkcji granulatu rudy żelaza i rudy spiekanej. Stwierdziła także, że w żadnym wypadku łączenie w wielkim piecu granulatu rudy żelaza i rudy spiekanej nie jest nietypowe. 70. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, istnieje domniemanie zgodności z prawem aktów prawa Unii ( ). Po drugie, jak zauważono powyżej, mamy do czynienia ze skomplikowaną oceną techniczną, w odniesieniu do której Komisji przysługuje szeroki zakres uznania. 71. Z dostępnych informacji nie wynika jasno, że uwzględniając sporną instalację, Komisja dopuściła się rażącego błędu w ocenie. Przeciwnie, w ramach przysługującego jej swobodnego uznania mogła zdecydować, że instalacja ta może być uważana za jedną z instalacji referencyjnych dla celów ustalenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. Rzeczywiście, wydaje się, że mimo szczególnych cech instalacji (przede wszystkim istnienia w jej ramach zespołu do wytwarzania granulatu rudy żelaza do celów produkcji opisanej powyżej mieszaniny rudy spiekanej i granulatu rudy żelaza) powstały w ten sposób produkt stanowi bezpośredni substytut rudy spiekanej. 72. Jest jasne, że rozstrzygnięcie, czy szczególne cechy konkretnej instalacji, czy też raczej wyjątkowość tych cech na skalę Unii mają wpływ na jej uwzględnienie jako instalacji referencyjnej, leży w sferze skomplikowanej oceny technicznej. Komisja dysponuje daleko większymi możliwościami dokonania takiej oceny niż Trybunał. 73. Generalnie podejście Komisji wydaje mi się uzasadnione. Nieuwzględnienie przedmiotowej instalacji jako jednej z instalacji referencyjnych z uwagi na jej szczególne cechy ograniczyłoby sztucznie zbieranie danych i tym samym wyłączyło jedną z najbardziej wydajnych instalacji w sektorze. W wyniku tego uzyskany współczynnik emisyjności byłby znacząco wyższy ( ). Ewidentnie nie odzwierciedlałoby to ogólnego celu dyrektywy 2003/87 w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych w skuteczny gospodarczo sposób. Rzeczywiście wydaje się, że to z powodu właśnie tych cech instalacja ta jest w stanie optymalizować emisje. 74. Jak zauważyła Komisja, uwzględnienie instalacji wytwarzającej substytut rudy spiekanej jest zgodne z celem art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87, polegającym na zachęcaniu do stosowania procedur o najniższej emisyjności. Ustalanie wskaźników emisyjności powinno być oparte na najbardziej wydajnych instalacjach w sektorze bez względu na stosowane technologie, różnorodność wykorzystywanego paliwa i inne czynniki takie jak warunki meteorologiczne lub wykorzystywane surowce. W przeciwnym razie cel redukcji emisji gazów cieplarnianych uległby znacznemu rozmyciu. 75. Na tej podstawie stwierdzam, że analiza pytania trzeciego nie ujawniła niczego, co wpływałoby na ważność decyzji 2011/278 w zakresie wyboru instalacji referencyjnych dla celu ustalenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. 4.  Wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej: obowiązek uzasadnienia 76. Czwarte pytanie prejudycjalne dotyczy tego, czy w decyzji 2011/278 Komisja wypełniła ciążący na niej na podstawie art. 296 TFUE obowiązek uzasadnienia w odniesieniu do ustalania wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. W szczególności sąd odsyłający zapytuje, czy obowiązek ten został spełniony w zakresie wyboru instalacji referencyjnych dla celów ustalenia wskaźnika dla rudy spiekanej. 77. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane na mocy art. 296 TFUE musi przedstawiać w sposób wyraźny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętej decyzji, a właściwemu sądowi przeprowadzenie jej kontroli. Instytucja Unii, która wydała sporny akt, nie musi jednak podawać wszystkich istotnych względów prawnych i faktycznych ( ). 78. Obowiązek uzasadnienia jest w znacznej mierze uzależniony od kontekstu. Kwestia, czy obowiązek uzasadnienia spełnia wymogi art. 296 TFUE, powinna być oceniana z punktu widzenia nie tylko brzmienia aktu, lecz również jego kontekstu oraz ogółu norm prawnych regulujących daną dziedzinę. Trybunał orzekł, że jeśli z zaskarżonego aktu można wywnioskować zasadniczy cel, jaki zamierzała zrealizować instytucja, to zbędne byłoby żądanie odrębnego uzasadnienia dla każdego z technicznych rozstrzygnięć przyjętych przez instytucję ( ).W szczególności, odmiennie niż dla aktów indywidualnych, w przypadku aktu o charakterze powszechnym, jakim jest decyzja 2011/278, uzasadnienie może być ograniczone do wskazania, po pierwsze, ogólnej sytuacji, która doprowadziła do jego przyjęcia, i po drugie, ogólnych celów, do których osiągnięcia ono zmierza ( ). 79. Jak wynika jasno z tego orzecznictwa, Komisja nie ma obowiązku wyjaśniania konkretnych powodów dokonania poszczególnych wyborów technicznych. Ponieważ Komisja cieszy się szerokim zakresem uznania, a uznanie to podlega kontroli sądowej jedynie w ograniczonym zakresie, uzasadnienie powinno zawierać jedynie elementy konieczne do dokonania takiej ograniczonej kontroli ( ). 80. Trybunał musi być jednak w stanie dokonać kontroli, a jeśli nie może tego uczynić, uzasadnienia nie można uznać za wystarczające. 81. W rozpatrywanej sprawie moim zdaniem uzasadnienie wyboru instalacji referencyjnych wynika dostatecznie jasno z decyzji 2011/278. Powody przyjęcia decyzji 2011/278 i jej cel wynikają z jej motywów. Ponadto w motywach zawarto szereg szczegółów technicznych wyjaśniających dalej metodę zastosowaną przez Komisję do ustalenia wskaźników emisyjności, w tym wyboru instalacji. 82. Prawdą jest, że Komisja nie wyjaśniła szczegółowo powodów technicznych, które doprowadziły ją do uznania na przykład, że instalacja wytwarzająca zarówno granulat rudy żelaza, jak i rudę spiekaną może zostać uwzględniona przy obliczaniu wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. Jednak wymóg, aby to zrobiła, sprowadzałby się do rozszerzenia jej obowiązku uzasadnienia, poprzez uwzględnienie w preambule wyjaśnienia dotyczącego wyborów technicznych, których musiała dokonać. 83. Z uwagi na rodzaj aktu, który rozpatrujemy, i wyjaśnienia zawarte w preambule, dotyczące zarówno faktycznych, jak i prawnych okoliczności towarzyszących ustalaniu wskaźników emisyjności, Komisja nie ma obowiązku przedstawienia takiego wyjaśnienia. W szczególności z motywów decyzji 2011/278 wynika, że została ona podjęta na podstawie dyrektywy 2003/87 w celu ustanowienia obowiązujących w całej Unii zasad przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w okresie przejściowym. Jasne jest, że Komisja chciała ukształtować te zasady w sposób, który gwarantuje redukcję emisji gazów cieplarnianych. 84. Przede wszystkim w motywie 2 Komisja wyjaśnia, że punktem wyjścia dla obliczania wskaźnika emisyjności są średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze. Ponadto motyw 4 stanowi, że jeśli jeden produkt jest bezpośrednim substytutem innego produktu, obydwa powinny być objęte tym samym wskaźnikiem emisyjności oraz związaną z nim definicją produktu. W motywach 6–8 podano, jakiego rodzaju informacje należy wziąć pod uwagę przy obliczaniu wartości wskaźnika emisyjności. Motyw 11 ilustruje ponadto podejście Komisji w sytuacjach, gdy nie były dostępne żadne dane lub gdy dostępne dane były niewystarczające, zaś motyw 12 wyjaśnia sposób postępowania Komisji w przypadku, gdy określenie wskaźnika emisyjności nie było możliwe. 85. Informacje zawarte w preambule są wystarczające, aby Trybunał mógł dokonać kontroli. Chociażby z powodów praktycznych nie można wymagać od Komisji wyjaśnienia cech każdej instalacji referencyjnej i precyzowania powodów technicznych, dla których pewne instalacje zostały uznane za odpowiednie do ustalenia wskaźników emisyjności, a inne nie. Aby ustalić, czy odpowiedni wskaźnik emisyjności dla produktu dotknięty jest oczywistym błędem w ocenie, wystarczy zrozumieć cel danego aktu i ogólną metodę zastosowaną przez Komisję przy ustalaniu tych wskaźników emisyjności (w tym ogólną zasadę mającą zastosowanie do wyboru instalacji referencyjnych i traktowania substytutów). Względy te widoczne są natomiast jasno w motywach decyzji 2011/278. 86. W związku z powyższym stwierdzam, że analiza czwartego pytania prejudycjalnego nie ujawniła niczego, co wpływałoby na ważność decyzji 2011/278 w odniesieniu do obowiązku Komisji podania uzasadnienia dotyczącego ustalenia wskaźnika emisyjności dla rudy spiekanej. IV. Wnioski 87. W świetle przytoczonych argumentów proponuję, aby na pytania przedłożone przez Tribunal administrative de Montreuil (sąd administracyjny w Montreuil, Francja) Trybunał odpowiedział w sposób następujący: Analiza przedstawionych pytań nie ujawniła niczego, co wpływałoby na ważność decyzji Komisji 2011/278/WE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do ustalania wskaźników emisyjności dla ciekłego metalu i rudy spiekanej. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32). Niniejsza sprawa dotyczy dyrektywy w brzmieniu zmienionym dyrektywą zmieniającą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63). ( ) Z pobieżnego przeglądu orzecznictwa wynika, że do tej pory sądy Unii zajmowały się przynajmniej 76 sprawami dotyczącymi różnych aspektów unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. ( ) Decyzja Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 130, s. 1). ( ) Dokumenty referencyjne dotyczące najlepszych dostępnych technik (BREF) sporządzone na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. 2008, L 24, s. 8). ( ) Decyzja Komisji z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiająca wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2007, L 229, s. 1). ( ) Opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:292, pkt 2. ( ) L’arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 24 janvier 2014 fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013–2020 (JORF nr 38 z dnia 14 lutego 2014 r., s. 2551, nr 19). ( ) Docelowa redukcja emisji o 8% w stosunku do poziomu z 1990 r. ( ) Dalszy przegląd planowany jest na okres po 2020 r. W 2015 r. Komisja przedstawiła propozycję przeglądu systemu handlu uprawnieniami do emisji na okres po 2020 r.: wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia racjonalnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych, Bruksela, 15 lipca 2015 r., COM(2015) 337 final. Propozycja ta ma przyczynić się do osiągnięcia celów Unii w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40% do 2030 r., stanowiąc wkład Unii w realizację porozumienia paryskiego. ( ) Założono cel 20% redukcji do 2020 r. i 50% do 2050 r. w stosunku do poziomów z 1990 r. ( ) Ucieczka emisji oznacza sytuację, gdy z uwagi na ograniczenia emisji dwutlenku węgla w Unii przedsiębiorstwa przenoszą produkcję do krajów stosujących mniej ambitne środki w zakresie ochrony klimatu. W kwestii najnowszego wykazu zob. decyzja Komisji 2014/746/UE z dnia 27 października 2014 r. ustalająca zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady wykaz sektorów i podsektorów uważanych za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji w latach 2015–2019 (Dz.U. 2014, L 308, s. 114). ( ) Decyzja Komisji 2013/448/UE z dnia 5 września 2013 r. dotycząca krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z art. 11 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2013, L 240, s. 27). ( ) Zobacz wyroki: z dnia 28 kwietnia 2016 r., Borealis Polyolefine i in., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311; z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647; z dnia 26 października 2016 r., Yara Suomi i in., C‑506/14, EU:C:2016:799. ( ) Wyroki: z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647, pkt 45; z dnia 26 października 2016 r., Yara Suomi i in., C‑506/14, EU:C:2016:799, pkt 37. ( ) Wydaje się, że jest tak mimo faktu, iż – jak wyjaśniła spółka ArcelorMittal – z przekształcaniem gazów odlotowych w paliwo wiążą się znaczące koszty. ( ) Opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Borealis Polyolefine i in., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2015:754, pkt 68, 69. ( ) Fakultatywny charakter uwzględnienia wytwarzania energii elektrycznej z gazów odlotowych potwierdza także motyw 23 dyrektywy 2009/29. Stanowi on: „Te zharmonizowane zasady mogą również uwzględniać emisje związane z wykorzystywaniem palnych gazów odlotowych, w przypadku gdy nie można uniknąć ich wytwarzania w procesie przemysłowym. W związku z tym zasady te mogą wprowadzać przydział bezpłatnych uprawnień dla prowadzących instalacje, w których wykorzystuje się te gazy, lub w których one powstają” (wyróżnienie moje). ( ) Strony przytoczyły różne wielkości procentowe. Rząd francuski wspomina o 75%, podczas gdy rząd niemiecki o 80%. Komisja i ArcelorMittal nie wskazały konkretnych wielkości procentowych. ( ) Wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311. ( ) Punkt 73. ( ) Wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647, pkt 48. ( ) Zwracam uwagę, że, co ciekawe, istnienie konkretnego ryzyka ucieczki emisji nie jest pewne. Wyniki niedawnego badania zleconego przez organ Komisji – Dyrekcję Generalną ds. Działań w dziedzinie Klimatu nie wskazują na żadne dowody ucieczki emisji. Powodami tego są między innymi: przydział bezpłatnych uprawnień do emisji (prowadzący do nadwyżki uprawnień, także w sektorze stali), niższe ceny uprawnień niż oczekiwane oraz wysiłki innych krajów zmierzające do redukcji emisji zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami. Zobacz: https://www.ceps.eu/sites/default/files/u213/Bergman_leakage_presentation_OWS.pdf. ( ) Wyroki: z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in., C‑180/15, EU:C:2016:647, pkt 47, 49; z dnia 26 października 2016 r., Yara Suomi i in., C‑506/14, EU:C:2016:799, pkt 39, 41. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17). Dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę 2008/1 w tej samej kwestii. ( ) Bardziej aktualny BREF został przygotowany w 2012 r. Oczywiście Komisja nie miała możliwości wzięcia pod uwagę treści tego dokumentu w czasie przyjmowania decyzji 2011/278. W odniesieniu do tej kwestii zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zgodnie z załącznikiem I procesy bezpośrednio lub pośrednio związane z taśmą spiekalniczą, zapłonem, zespołami przygotowania materiału wsadowego, zespołem przesiewania na gorąco, zespołem chłodzenia spieku, zespołem przesiewania na zimno i z wytwornicą pary jednostek produkcyjnych uwzględniono we wskaźniku emisyjności dla rudy spiekanej. ( ) Na rozprawie potwierdzono, że Eurofer po konsultacjach wyraził pogląd, iż w instalacji, o której mowa w niniejszej sprawie, zespół do wytwarzania granulatu rudy żelaza należy badać łącznie z zespołem wytwarzającym rudę spiekaną, ze względu na współzależność tych urządzeń. ( ) Wyrok z dnia 15 czerwca 1994 r., Komisja/BASF i in., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, pkt 48. ( ) Wskaźnik emisyjności dla rudy spiekanej został ustalony na poziomie 0,171 CO2/tona rudy spiekanej. Gdyby odnośna instalacja nie została uwzględniona w obliczeniach, wskaźnik wyniósłby natomiast 0,191 CO2/tona. ( ) Wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Zobacz między innymi wyroki: z dnia 19 listopada 1998 r., Hiszpania/Rada, C‑284/94, EU:C:1998:548, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 134. ( ) Zobacz między innymi wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Nieco inny pogląd przedstawiła rzecznik generalna J. Kokott w swej opinii w sprawach połączonych Borealis Polyolefine i in., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2015:754, pkt 134 i nast. Sprawy te dotyczyły obliczania współczynnika korygującego. Rzecznik generalna uznała, że mimo iż zakwestionowana w tej sprawie decyzja miała charakter powszechny, Komisja zobowiązana była przytoczyć w niej wszystkie dane pozwalające na dokonanie szczegółowej kontroli obliczeń współczynnika korygującego. Stwierdziwszy jednak, że takie obszerne uzasadnienie nie było możliwe z przyczyn praktycznych, rzecznik generalna uznała za wystarczające udostępnienie zainteresowanym nieprzetworzonych danych i zawarcie w uzasadnieniu odpowiedniej informacji.