C-812/24

WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba) z dnia 22 stycznia 2026 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień publicznych na usługi, dostawy i roboty budowlane – Dyrektywa 2014/24/UE – Udzielanie zamówień – Artykuł 2 ust. 1 pkt 10 – Pojęcie „wykonawcy” – Włączenie spółki zależnej należącej w 100 % do spółki dominującej – Artykuł 63 – Poleganie na zdolności innych powiązanych podmiotów – Artykuł 59 ust. 1 – Swoboda dowiedzenia dysponowania możliwością polegania na zdolności innych podmiotów – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2016/7 – Załącznik 1 i załącznik 2 część II lit. C – Przedłożenie kilku jednolitych europejskich dokumentów zamówienia – Cel jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia W sprawie C‑812/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) postanowieniem z dnia 12 września 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 listopada 2024 r., w postępowaniu: LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto, PreZero Portugal, S.A. przeciwko Semural Waste & Energy, S.A., TRYBUNAŁ (siódma izba), w składzie: F. Schalin, prezes izby, M. Gavalec (sprawozdawca) i Z. Csehi, sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto – M. Fernandes, R. Maia Magalhães i R.P. Pinto, advogados, – w imieniu PreZero Portugal, S.A. – A. Tinoco, advogado, – w imieniu rządu portugalskiego – P. Barros da Costa, F. Batista i M.J. Ramos, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu czeskiego – L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – A. Biolan, G. Wils i I. Melo Sampaio, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 63 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65). Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto (związku międzygminnego na rzecz zrównoważonego gospodarowania odpadami obszaru Grande Porto, Portugalia) (zwanym dalej „LIPOR‑em”) oraz PreZero Portugal, S.A. (zwaną dalej „PreZero”) a Semural Waste & Energy, S.A. (zwaną dalej „Semural”) w przedmiocie udzielenia przez LIPOR zamówienia na transport i składowanie odpadów spółce PreZero. Ramy prawne Prawo Unii Dyrektywa 2014/24 Motywy 14 i 84 dyrektywy 2014/24 brzmią następująco: „(14) Należy wyjaśnić, że pojęcie »wykonawców« powinno być interpretowane szeroko, tak aby obejmowało wszelkie osoby lub podmioty, które oferują wykonanie robót budowlanych, dostawę produktów lub świadczenie usług na rynku, niezależnie od formy prawnej, którą te osoby lub podmioty wybrały do celów prowadzenia działalności. W związku z tym firmy, oddziały, jednostki zależne, spółki cywilne, spółdzielnie, spółki akcyjne, uniwersytety – publiczne czy prywatne – oraz formy podmiotów inne niż osoby fizyczne powinny wszystkie być objęte zakresem pojęcia »wykonawc[y]«, bez względu na to, czy są one »osobami prawnymi« w jakichkolwiek okolicznościach. […] (84) Wielu wykonawców, zwłaszcza [małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP)], uważa, że jedną z głównych przeszkód dla ich uczestnictwa w zamówieniach publicznych są obciążenia administracyjne wynikające z konieczności przedstawienia znacznej liczby zaświadczeń lub innych dokumentów dotyczących kryteriów wykluczenia i kwalifikacji. Ograniczenie takich wymogów, na przykład przez zastosowanie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia obejmującego zaktualizowane oświadczenie własne, mogłoby w znacznym stopniu uprościć procedurę z korzyścią zarówno dla instytucji zamawiających, jak i wykonawców. […] Należy wyraźnie określić, że jednolity europejski dokument zamówienia powinien również przedstawiać stosowne informacje w odniesieniu do podmiotów, na których zdolności polega wykonawca, tak by weryfikacja informacji dotyczących takich podmiotów mogła zostać przeprowadzona łącznie z weryfikacją odnoszącą się do głównego wykonawcy i na takich samych warunkach”. Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1: „Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje: […] 10) »wykonawca« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną lub podmiot zamawiający lub grupę takich osób lub podmiotów, w tym każde tymczasowe stowarzyszenie przedsiębiorstw, które oferują na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług; […]”. Artykuł 56 wspomnianej dyrektywy, który określa „[z]asady ogólne” mające zastosowanie do wyboru uczestników i udzielenia zamówienia, stanowi w ust. 3: „Jeżeli informacje lub dokumentacja, które mają zostać złożone przez wykonawców, są lub wydają się niekompletne lub błędne, lub gdy brakuje konkretnych dokumentów, instytucje zamawiające mogą – chyba że przepisy krajowe wdrażające niniejszą dyrektywę stanowią inaczej – zażądać, aby dani wykonawcy złożyli, uzupełnili, doprecyzowali lub skompletowali stosowne informacje lub dokumentację w odpowiednim terminie, pod warunkiem że takie żądania zostaną złożone przy pełnym poszanowaniu zasad równego traktowania i przejrzystości”. Artykuł 58 dyrektywy 2014/24, zatytułowany „Kryteria kwalifikacji”, ma następujące brzmienie: „1.   Kryteria kwalifikacji mogą dotyczyć: a) kompetencji do prowadzenia danej działalności zawodowej; b) sytuacji ekonomicznej i finansowej; c) zdolności technicznej i zawodowej. […] 3.   W odniesieniu do sytuacji ekonomicznej i finansowej instytucje zamawiające mogą nakładać wymogi zapewniające posiadanie przez wykonawców zdolności ekonomicznej i finansowej niezbędnej do realizacji zamówienia. […] […] 4.   W odniesieniu do zdolności technicznej i zawodowej instytucje zamawiające mogą nałożyć wymogi zapewniające posiadanie przez wykonawców niezbędnych zasobów ludzkich i technicznych oraz doświadczenia umożliwiającego realizację zamówienia na odpowiednim poziomie jakości. […]”. Artykuł 59 tej dyrektywy, zatytułowany „Jednolity europejski dokument zamówienia”, stanowi w ust. 1: „W chwili składania wniosków o dopuszczenie do udziału lub ofert instytucje zamawiające przyjmują jednolity europejski dokument zamówienia obejmujący zaktualizowane oświadczenie własne jako dowód wstępny zastępujący zaświadczenia wydawane przez organy publiczne lub osoby trzecie na potwierdzenie, że dany wykonawca spełnia [któryś] z poniższych warunków: a) nie znajduje się w jednej z sytuacji, o których mowa art. 57, w przypadku której wykonawcy muszą lub mogą zostać wykluczeni; b) spełnia stosowne kryteria kwalifikacji określone zgodnie z art. 58; c) w stosownych przypadkach, spełnia obiektywne zasady i kryteria ustalone zgodnie z art. 65. W przypadku gdy wykonawca polega na zdolności innych podmiotów na mocy art. 63, jednolity europejski dokument zamówienia zawiera również informacje, o których mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, w odniesieniu do takich podmiotów. Jednolity europejski dokument zamówienia obejmuje formalne oświadczenie wykonawcy stwierdzające, że odpowiednia podstawa wykluczenia nie ma zastosowania lub że odpowiednie kryterium kwalifikacji jest spełnione, a także zawiera istotne informacje wymagane przez instytucję zamawiającą. Ponadto jednolity europejski dokument zamówienia określa organ publiczny lub osobę trzecią odpowiedzialne za wystawienie dokumentów potwierdzających i zawiera formalne oświadczenie, z którego wynika, że wykonawca będzie w stanie na żądanie i bez zwłoki przedstawić te dokumenty potwierdzające. […]”. Artykuł 60 tej dyrektywy, zatytułowany „Środki dowodowe”, w ust. 1 stanowi: „Instytucje zamawiające mogą wymagać zaświadczeń, oświadczeń i innych środków dowodowych, o których mowa w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu oraz w załączniku XII, jako dowodów na brak podstaw wykluczenia, o których mowa w art. 57, oraz dowodów spełnienia kryteriów kwalifikacji zgodnie z art. 58. Instytucje zamawiające nie wymagają środków dowodowych innych niż te, o których mowa w niniejszym artykule i w art. 62. W odniesieniu do art. 63 wykonawcy mogą wykorzystać wszelkie odpowiednie środki dowodowe, aby udowodnić instytucji zamawiającej, że będą mieli do swojej dyspozycji niezbędne zasoby”. Artykuł 63 dyrektywy 2014/24, zatytułowany „Poleganie na zdolności innych podmiotów”, stanowi w ust. 1: „W odniesieniu do kryteriów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej, określonych zgodnie z art. 58 ust. 3, oraz kryteriów dotyczących zdolności technicznej i zawodowej, określonych zgodnie z art. 58 ust. 4, wykonawca może, w stosownych przypadkach oraz w odniesieniu do konkretnego zamówienia, polegać na zdolności innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi powiązań. W odniesieniu do kryteriów dotyczących wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, określonych w załączniku XII część II lit. f), lub dotyczących stosownego doświadczenia zawodowego, wykonawcy mogą jednak polegać na zdolności innych podmiotów tylko wtedy, gdy te ostatnie zrealizują roboty budowlane lub usługi, odnośnie do których takie zdolności są niezbędne. W przypadku gdy wykonawca chce polegać na zdolności innych podmiotów, musi udowodnić instytucji zamawiającej, że będzie dysponował niezbędnymi zasobami, przedstawiając na przykład w tym celu stosowne zobowiązanie takich podmiotów. Instytucja zamawiająca sprawdza, zgodnie z art. 59, 60 i 61, czy podmioty, na których zdolności wykonawca zamierza polegać, spełniają odpowiednie kryteria kwalifikacji, i czy istnieją podstawy wykluczenia na mocy art. 57. Instytucja zamawiająca wymaga, by wykonawca zastąpił podmiot, który nie spełnia stosownego kryterium kwalifikacji lub wobec którego istnieją obowiązkowe podstawy wykluczenia. Instytucja zamawiająca może wymagać lub może być zobowiązana przez państwo członkowskie do wymagania, by wykonawca zastąpił podmiot, wobec którego istnieją nieobowiązkowe podstawy wykluczenia. Jeżeli wykonawca polega na zdolności innych podmiotów w odniesieniu do kryteriów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej, instytucja zamawiająca może wymagać od wykonawcy i tych podmiotów solidarnej odpowiedzialności za realizację zamówienia. Na tych samych warunkach grupa wykonawców, o której mowa w art. 19 ust. 2, może polegać na zdolności członków tej grupy lub innych podmiotów”. Artykuł 65 tej dyrektywy dotyczy „[o]graniczani[a] liczby kwalifikujących się kandydatów, którzy zostaną zaproszeni do udziału”. Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2016/7 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r. ustanawiające standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (Dz.U. 2016, L 3, s. 16) stanowi w motywie 1: „Jednym z głównych celów dyrektyw [2014/24] i [Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243)] jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych w stosunku do instytucji zamawiających, podmiotów zamawiających oraz wykonawców, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw. Kluczowym elementem tych starań jest jednolity europejski dokument zamówienia. Standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia powinien w związku z tym zostać zredagowany w taki sposób, aby wyeliminować potrzebę przedstawiania znacznej liczby zaświadczeń lub innych dokumentów odnoszących się do kryteriów wykluczenia i kwalifikacji. Z tego samego względu standardowy formularz powinien również zawierać stosowne informacje w odniesieniu do podmiotów, na których zdolności polega wykonawca, tak aby weryfikacja informacji mogła być przeprowadzana łącznie z weryfikacją dotyczącą głównego wykonawcy oraz na takich samych warunkach”. Załącznik 1 do tego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Instrukcje”, stanowi w akapicie osiemnastym: „Wykonawca, który bierze udział samodzielnie, lecz polega na zdolności co najmniej jednego innego podmiotu, musi dopilnować, by instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający otrzymały jego własny jednolity europejski dokument zamówienia wraz z odrębnym jednolitym europejskim dokumentem zamówienia zawierającym stosowne informacje […] odnoszące się do każdego z podmiotów, na których wykonawca polega”. Załącznik 2 do tego rozporządzenia, zatytułowany „Standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia”, zawiera część II, dotyczącą „[i]nformacj[i] dotycząc[ych] wykonawcy”, której pkt C, zatytułowany „Informacje dotyczące polegania na zdolności innych podmiotów”, stanowi: Prawo portugalskie Artykuł 57 Código dos Contratos Públicos (kodeksu zamówień publicznych), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „CCP”), zatytułowany „Dokumentacja oferty”, stanowi w ust. 1: „1.   Oferta składa się z następujących dokumentów: a) oświadczenia zawartego w załączniku I do niniejszego kodeksu, którego stanowi ono integralną część; b) dokumentów, które, w zależności od przedmiotu udzielanego zamówienia oraz aspektów jego realizacji, w odniesieniu do których zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oferenci konkurują ze sobą, podają właściwości oferty, zgodnie z którymi oferent jest gotów zawrzeć umowę w sprawie zamówienia; c) dokumentów wymaganych zgodnie z ogłoszeniem o zamówieniu lub zaproszeniem do składania ofert, określających warunki odnoszące się do aspektów realizacji zamówienia, w odniesieniu do których zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oferenci nie konkurują ze sobą, którymi instytucja zamawiająca zamierza związać oferenta”. Artykuł 70 CCP, zatytułowany „Analiza ofert”, stanowi w ust. 2 lit. a): „Ofertę odrzuca się, jeżeli z jej analizy wynika, że: a) w sposób oczywisty jest niezgodna z przedmiotem umowy, która ma zostać zawarta, lub nie zawiera którejś z właściwości, lub nie określa zasad lub warunków, o których mowa w art. 57 ust. 1, odpowiednio, lit. b) i c)”. Artykuł 72 CCP, zatytułowany „Wyjaśnienia i uzupełnienia do ofert i zgłoszeń”, stanowi w ust. 3 lit. a): „Komisja przetargowa wzywa kandydatów i oferentów do usunięcia w terminie nieprzekraczającym pięciu dni wymagających tego braków ich formalnych zgłoszeń i ofert, o ile to usunięcie braków nie zmienia treści tych zgłoszeń i ofert i nie narusza zasad równego traktowania i konkurencji; braki te obejmują w szczególności: a) niezłożenie lub nieprawidłowe złożenie dokumentów, które jedynie stanowią dowód faktów lub cech sprzed dnia złożenia zgłoszenia lub oferty, w tym oświadczeń zawartych w załącznikach I i V do niniejszego kodeksu lub w jednolitym europejskim dokumencie zamówienia”. Artykuł 146 CCP, zatytułowany „Sprawozdanie wstępne”, stanowi w ust. 2 lit. d): „W sprawozdaniu wstępnym, o którym mowa w poprzednim ustępie, komisja przetargowa proponuje również, wraz z uzasadnieniem, odrzucenie ofert: […] d) które nie zawierają wszystkich dokumentów wymaganych na podstawie art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 57 bis ust. 1”. Artykuł 168 CCP, zatytułowany „Dokumentacja zgłoszenia”, stanowi w ust. 4: „Jeżeli w celu spełnienia minimalnych wymagań w zakresie zdolności technicznej kandydat polega na podmiotach trzecich, niezależnie od łączących go z nimi powiązań, w szczególności podwykonawstwa, to dane zgłoszenie zawiera również oświadczenie, w którym te podmioty trzecie zobowiązują się bez zastrzeżeń do świadczenia określonych usług będących przedmiotem zamówienia, które ma zostać udzielone”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. zarząd LIPOR‑u wszczął otwarte postępowanie przetargowe z ogłoszeniem międzynarodowym w celu udzielenia zamówienia na usługi transportu i składowania w zakładzie gospodarki odpadami innymi niż niebezpieczne 75000 t odpadów pochodzących z zakładu odzysku energii. Artykuł 9 zaproszenia do składania ofert, zatytułowany „Dokumentacja oferty”, przewidywał w ust. 1 lit. a)–c) i l), że zgodnie z art. 57 CCP oferty powinny zawierać, odpowiednio, jednolity europejski dokument zamówienia, oświadczenie wskazujące zaproponowaną cenę, oświadczenie dotyczące przestrzegania obowiązków prawnych w zakresie zatrudniania pracowników będących imigrantami oraz, w przypadku korzystania z podwykonawców, oświadczenie określające usługi zlecane podwykonawcom wraz ze zobowiązaniem podwykonawców do wykonania powierzonych im robót. Zgodnie z art. 15 tego zaproszenia do składania ofert, dotyczącym „[w]yjaśnień dotyczących ofert”, instytucja zamawiająca może na podstawie art. 72 ust. 1 CCP zażądać od oferentów wyjaśnień, które uważa za niezbędne do analizy i oceny ofert. Ponadto na podstawie art. 72 ust. 2 CCP przewidziano, że wyjaśnienia przedstawione przez oferenta stanowią integralną część oferty, pod warunkiem że nie są sprzeczne z jej treścią, nie zmieniają ani nie uzupełniają jej właściwości i nie mają na celu usunięcia braków prowadzących do odrzucenia oferty na podstawie art. 70 ust. 2 lit. a) CCP. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spółka PreZero złożyła ofertę na kwotę 4800000 EUR, podczas gdy oferta spółki Semural wynosiła 4794500 EUR. LIPOR dopuścił obie oferty, wezwawszy spółkę PreZero, zgodnie z art. 72 ust. 3 CCP, do usunięcia braku poprzedzającego złożenie przez nią oferty, polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. Spółka PreZero usunęła ten brak w wyznaczonym terminie. W sprawozdaniu wstępnym LIPOR zaklasyfikował ofertę spółki PreZero na pierwszym miejscu, przed ofertą spółki Semural. Spółka Semural złożyła odwołanie od tej klasyfikacji do LIPOR‑u. Podniosła ona, że spółka PreZero powinna była zostać wykluczona z postępowania o udzielenie zamówienia rozpatrywanego w postępowaniu głównym ze względu na nieprzestrzeganie art. 9 ust. 1 lit. l) zasad przetargu oraz art. 57 ust. 1 lit. c) CCP. Podniosła ona, po pierwsze, że spółka PreZero nie przedstawiła ani oświadczenia o podwykonawstwie dotyczącego Valor RIB – Indústria de Resíduos Lda. (zwanej dalej „Valor RIB”), ani oświadczenia o zobowiązaniu tej spółki, podczas gdy nieprzedstawienie takiego oświadczenia stanowi zgodnie z art. 146 ust. 2 lit. d) tego kodeksu podstawę odrzucenia oferty spółki PreZero. Po drugie, Semural podnosi, że spółka PreZero również nie załączyła do swojej oferty jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia dla Valor RIB lub jakiegokolwiek innego podwykonawcy, co stanowi również podstawę odrzucenia jej oferty, której nie można konwalidować. W sprawozdaniu końcowym z dnia 21 lipca 2023 r. LIPOR stwierdził, że uznanie Valor RIB za podwykonawcę byłoby oczywiście zbyt daleko idące, ponieważ spółka PreZero wskazała w swojej ofercie, że należy do niej cały kapitał zakładowy Valor RIB. LIPOR wskazał, że informacje te są jawne i mogą zostać zweryfikowane poprzez krótkie zapoznanie się z aktami spółki udostępnianymi przez ministerstwo sprawiedliwości. Wywnioskował z tego, że nawet jeśli Valor RIB jest formalnie podmiotem prawnym odrębnym od PreZero, to zbyt daleko idące byłoby uznanie, że mamy do czynienia z podwykonawstwem. Zdaniem LIPOR‑u wymaganie od zwykłej spółki zależnej, aby zobowiązała się do wykonania robót budowlanych powierzonych jej przez jej spółkę dominującą, byłoby zresztą nietypowym zachowaniem. W praktyce spółka PreZero nie polega na podmiocie trzecim w celu wykonania części rozpatrywanego zamówienia, lecz po prostu korzysta z zasobów, które do niej w całości, choćby pośrednio, należą. LIPOR dodał, że obowiązek przedstawienia oświadczeń o zobowiązaniu podwykonawców ma na celu zapobieżenie ryzyku, że oferenci wyznaczą podwykonawców, nie mając od początku gwarancji ich rzeczywistego udziału w realizacji świadczeń. Takie ryzyko było w niniejszym przypadku wykluczone, ponieważ zdaniem LIPOR‑u nie można sobie wyobrazić, by spółka Valor RIB odmówiła składowania odpadów dostarczonych przez PreZero, zważywszy na to, że do PreZero należy cały kapitał zakładowy, a w konsekwencji – uprawnienia decyzyjne Valor RIB. Tak więc biorąc pod uwagę powiązania kapitałowe łączące PreZero i Valor RIB, przedstawienie oświadczenia o zobowiązaniu tej ostatniej spółki, dołączonego do oferty, stanowi jedynie niemającą istotnego charakteru formalność, której niedochowanie nie stanowi przeszkody dla sprawdzenia zgodności oferty z wymogami przetargu. Na podstawie tych rozważań LIPOR odrzucił wniosek spółki Semural, podtrzymał pierwotną klasyfikację ofert i zaproponował udzielenie spornego zamówienia spółce PreZero. Na posiedzeniu w dniu 31 lipca 2023 r. zarząd LIPOR‑u zatwierdził ustalenia zawarte w sprawozdaniu końcowym z dnia 21 lipca 2023 r. i udzielił zamówienia spółce PreZero. Spółka Semural wniosła do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (sądu ds. administracyjnych i podatkowych w Porto, Portugalia) przeciwko LIPOR‑owi środek odwoławczy poprzedzający zawarcie umowy, żądając, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu spółce PreZero rozpatrywanego w postępowaniu głównym zamówienia, po drugie, odrzucenia oferty spółki PreZero, po trzecie, udzielenia spółce Semural zamówienia, a po czwarte, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenia niezgodności z prawem modelu oceny. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. sąd ten uwzględnił skargę spółki Semural. Wyrok ten został utrzymany w mocy w postępowaniu apelacyjnym wyrokiem Tribunal Central Administrativo Norte (centralnego sądu administracyjnego dla regionu północnego, Portugalia) z dnia 16 lutego 2024 r. LIPOR wniósł wówczas skargę rewizyjną od tego wyroku do Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego, Portugalia), który jest sądem odsyłającym. Twierdzi on, że podmiotu należącego w 100 % do oferenta nie można uznać za podwykonawcę i że w związku z tym wymogi prawne właściwe w sytuacji podwykonawstwa nie mają do niego zastosowania. Sąd odsyłający podkreśla, że do spółki PreZero należy cały kapitał zakładowy Valor RIB oraz że do akt sprawy dołączono pozwolenie na prowadzenie składowiska, pozwolenie środowiskowe i zezwolenie na prowadzenie działalności Valor RIB. Wskazuje on również, że w wyroku z dnia 10 listopada 2022 r., Taxi Horn Tours (C‑631/21, EU:C:2022:869, pkt 60), Trybunał orzekł, że jeśli wspólne przedsiębiorstwo uważa, że w celu wykonania zamówienia publicznego musi korzystać z zasobów danych wspólników, to należy uznać, że polega ono na zdolności innych podmiotów w rozumieniu art. 63 dyrektywy 2014/24 i powinno zatem przedstawić nie tylko własny jednolity europejski dokument zamówienia, ale również jednolity europejski dokument zamówienia każdego ze wspólników, na którego zdolnościach zamierza polegać. Sąd ten zastanawia się jednak, czy wykładnię tę można zastosować do sytuacji, w której wykonawca zamierza wykorzystać, do celów realizacji zamówienia, sprzęt i usługi innej spółki, w której posiada on 100 % kapitału, której jest jedynym wspólnikiem i w której jeden z członków zarządu jest również jego własnym zarządzającym. W tych okolicznościach Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 63 ust. 1 dyrektywy [2014/24] należy interpretować w ten sposób, że sytuacja, w której wykonawca zamierza skorzystać w ramach realizacji zamówienia z urządzeń przedsiębiorstwa (będącego odrębną osobą prawną), w którym posiada 100 % kapitału zakładowego i w którym jeden z członków zarządu jest również członkiem zarządu wykonawcy, stanowi »poleganie na zdolności innych podmiotów«? 2) W przypadku uznania, że przesłanka prawna dotycząca polegania na zdolności innych podmiotów została spełniona, czy w świetle okoliczności, że wykonawca nie przedstawił wraz z ofertą [jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia] przedsiębiorstwa, w którym posiada 100 % kapitału zakładowego, należy ukarać tego wykonawcę wykluczeniem z postępowania o udzielenie zamówienia?”. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 24 lutego 2025 r. wniosek sądu odsyłającego o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym został oddalony. W przedmiocie pytania pierwszego Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 63 ust. 1 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że należy uznać, iż spółka dominująca polega na zdolności innych podmiotów w rozumieniu tego przepisu, jeżeli w celu realizacji zamówienia publicznego zamierza wykorzystać zdolności spółki zależnej, której cały kapitał należy do niego. Artykuł 63 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze tej dyrektywy przyznaje wykonawcy prawo polegania, w odniesieniu do konkretnego zamówienia, na zdolności innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi powiązań, w celu spełnienia zarówno kryteriów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej określonych w art. 58 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, jak i kryteriów dotyczących zdolności technicznej i zawodowej, o których mowa w art. 58 ust. 4 tej dyrektywy (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Rad Service i in., C‑210/20, EU:C:2021:445, pkt 30; a także postanowienie z dnia 10 stycznia 2023 r., Ambisig, C‑469/22, EU:C:2023:25, pkt 23). Ponieważ prawo wykonawcy do polegania na zdolności innych podmiotów może być wykonywane, zgodnie z art. 63 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze dyrektywy 2014/24, „niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi powiązań”, poleganie na zdolności spółki zależnej, w tym w przypadku gdy do spółki dominującej należy 100 % jej kapitału, wchodzi w zakres polegania na zdolności „innych podmiotów” w rozumieniu tego przepisu. Wykładnię tę potwierdza art. 2 ust. 1 pkt 10 tej dyrektywy, zgodnie z którym „wykonawca” oznacza „każdą osobę fizyczną lub prawną, podmiot publiczny lub grupę takich osób lub podmiotów, w tym tymczasowe stowarzyszenie przedsiębiorstw, które oferują na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług”. Tymczasem motyw 14 wspomnianej dyrektywy, który wyjaśnia zakres tej definicji, wskazuje, że pojęcie „wykonawcy” należy „interpretować szeroko”, i wyraźnie wymienia jednostki zależne. Ponadto nie można przyjąć argumentacji spółki PreZero, polegającej na zastosowaniu do dziedziny zamówień publicznych pojęcia „jednostki gospodarczej” wypracowanego przez Trybunał w orzecznictwie dotyczącym art. 101 TFUE. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że osobowość prawna spółki zależnej nie stanowi sama w sobie przeszkody w przypisaniu jej zachowania spółce dominującej, w szczególności gdy ta spółka zależna, mimo że posiada odrębną osobowość prawną, nie określa w sposób autonomiczny swojego zachowania rynkowego, lecz stosuje zasadniczo instrukcje dawane jej przez spółkę dominującą. Ze względu na jedność utworzonej w ten sposób grupy działania spółek zależnych mogą w pewnych okolicznościach być powiązane ze spółką dominującą. W tych okolicznościach formalna rozdzielność tych spółek wynikająca z ich odrębnej osobowości prawnej nie wyklucza jednak jednolitości ich zachowania na rynku do celów stosowania zasad konkurencji (zob. w szczególności wyroki: z dnia 14 lipca 1972 r., Imperial Chemical Industries/Komisja, 48/69, EU:C:1972:70, pkt 132, 133, 135, 140; a także z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 41, 43). Trybunał wyjaśnił również w pkt 60 wyroku z dnia 10 września 2009 r., Akzo Nobel i in./Komisja (C‑97/08 P, EU:C:2009:536), że w przypadku gdy spółka dominująca posiada 100 % kapitału spółki zależnej, która dopuściła się naruszenia reguł konkurencji Unii Europejskiej, istnieje wzruszalne domniemanie, że owa spółka dominująca wywiera decydujący wpływ na zachowanie swej spółki zależnej. Orzecznictwa tego nie można jednak transponować na dziedzinę udzielania zamówień publicznych, ponieważ głównym celem pojęcia „jednostki gospodarczej” w rozumieniu tego orzecznictwa jest zapewnienie skuteczności egzekwowania reguł konkurencji Unii przez organy publiczne (public enforcement), poprzez zapobiegnięcie sytuacji, w której duże grupy wykorzystywałyby tworzenie spółek zależnych w celu uniknięcia surowych sankcji za naruszenie tych reguł. Tymczasem nie jest to cel prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Skuteczność (effet utile) przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych wymaga natomiast, aby instytucja zamawiająca posiadała możliwie najdokładniejszą i najpełniejszą wiedzę na temat sytuacji każdego wykonawcy ubiegającego się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub zamierzającego złożyć ofertę, aby upewnić się co do jego uczciwości i rzetelności, a tym samym co do braku utraty zaufania do danego wykonawcy (zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., Taxi Horn Tours, C‑631/21, EU:C:2022:869, pkt 49). W związku z tym, jeżeli spółka dominująca wskaże w swojej ofercie, że zamierza powierzyć wykonanie danego zamówienia publicznego precyzyjnie wskazanej jednej ze swych spółek zależnych, instytucja zamawiająca powinna być w stanie sprawdzić, po pierwsze, zdolność tej spółki zależnej w rozumieniu art. 58 dyrektywy 2014/24 (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 kwietnia 1994 r., Ballast Nedam Groep, C‑389/92, EU:C:1994:133, pkt 15, 16), a po drugie, brak w stosunku do niej podstaw wykluczenia na podstawie art. 57 tej dyrektywy. Wynika z tego, że w odróżnieniu od podejścia przyjętego w prawie konkurencji Unii prawo Unii w dziedzinie zamówień publicznych, a w szczególności art. 63 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24, bazuje na koncepcji pojęcia „innych podmiotów” opartej głównie na osobowości prawnej danych wykonawców. Tymczasem jednostka gospodarcza w rozumieniu art. 101 TFUE z definicji składa się z kilku osób fizycznych lub prawnych i nie powoduje zaniku tożsamości prawnej każdej z nich. W związku z tym do celów stosowania dyrektywy 2014/24 spółka zależna należąca w 100 % do spółki dominującej pozostaje odrębnym od niej „innym podmiotem”. W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 63 ust. 1 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że spółka dominująca polega na zdolności innych podmiotów, jeżeli do realizacji zamówienia publicznego zamierza ona wykorzystać zdolność spółki zależnej, której kapitał należy do niej w całości. W przedmiocie pytania drugiego Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 ust. 3 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że spółka dominująca zamierzająca polegać na zdolności spółki zależnej, której kapitał należy do niej w całości, a jeden z członków jej zarządu zarządza również spółką dominującą, powinna zostać wykluczona z postępowania przetargowego z tego tylko powodu, że nie załączyła do swojej oferty jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia tej spółki zależnej. Z art. 59 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że jednolity europejski dokument zamówienia może spełniać, w zależności od przypadku, alternatywnie lub kumulatywnie, jeden lub kilka z trzech wskazanych celów. Dokument ten stanowi bowiem zaktualizowane oświadczenie własne jako dowód wstępny zastępujący zaświadczenia wydawane przez organy publiczne lub osoby trzecie na potwierdzenie, że dany wykonawca nie jest objęty którąś z podstaw wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia, o których mowa w art. 57 tej dyrektywy, że spełnia kryteria kwalifikacji określone zgodnie z art. 58 wspomnianej dyrektywy oraz, w stosownych przypadkach, że spełnia obiektywne zasady i kryteria ustanowione zgodnie z art. 65 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., Taxi Horn Tours, C‑631/21, EU:C:2022:869, pkt 48). Należy jednak zauważyć, że pytanie drugie opiera się na założeniu, że wykonawca, który zamierza polegać na zdolności innych podmiotów, jest zobowiązany do przedstawienia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia każdego z tych podmiotów. Tymczasem, jak wynika z art. 60 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2014/24 w związku z jej art. 63 ust. 1 akapit pierwszy, wykonawcy mogą wykorzystać wszelkie odpowiednie środki w celu udowodnienia instytucji zamawiającej, że będą dysponować zasobami niezbędnymi do realizacji danego zamówienia publicznego, w szczególności przedstawiając w tym celu stosowne zobowiązanie tych podmiotów. Ponieważ zasadą mającą zastosowanie jest zasada swobody dowodzenia, od kandydata lub oferenta nie można wymagać, aby przedstawił instytucji zamawiającej jednolity europejski dokument zamówienia dla siebie samego oraz jednolity europejski dokument zamówienia dla każdego z podmiotów, na których zdolności zamierza polegać. Prawdą jest, że – jak stanowi motyw 1 rozporządzenia wykonawczego 2016/7 – jednolity europejski dokument zamówienia stanowi kluczowy element podejmowanych przez prawodawcę Unii, w szczególności za pośrednictwem dyrektywy 2014/24, starań zmierzających do zmniejszenia obciążeń administracyjnych w stosunku zarówno do zamawiających, jak i do wykonawców, w szczególności MŚP. W tym kontekście, przewidując, że przy składaniu wniosków o dopuszczenie do udziału lub ofert instytucje zamawiające „przyjmują” jednolity europejski dokument zamówienia, art. 59 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy poprzestaje na przywołaniu tej sytuacji, zresztą najczęstszej, w której kandydat lub oferent zdecydował się skorzystać z takiego środka dowodowego (zob. podobnie postanowienie z dnia 10 stycznia 2023 r., Ambisig, C‑469/22, EU:C:2023:25, pkt 24). Wykonawca może jednak zdecydować się na przedstawienie, zamiast jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, zaświadczeń wydanych przez organy publiczne lub podmioty trzecie, potwierdzających w szczególności, że nie tylko on sam, ale również podmioty, na których zdolności zamierza polegać, nie są objęte podstawą wykluczenia określoną w art. 57 tej dyrektywy lub spełniają kryteria kwalifikacji ustanowione zgodnie z art. 58 tej dyrektywy. Wynika z tego w niniejszym przypadku, że jeżeli zezwolenie na prowadzenie składowiska, pozwolenie środowiskowe i zezwolenie na prowadzenie działalności Valor RIB, które spółka PreZero załączyła do swojej oferty, wystarczyły do wykazania, że ta spółka zależna spełnia kryteria kwalifikacji podmiotowej określone zgodnie z art. 58 dyrektywy 2014/24, to spółka PreZero nie była zobowiązana do przedstawienia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia w celu wykazania spełnienia tych kryteriów. Ponadto w zakresie, w jakim zarząd spółką zależną jest sprawowany przez jednego zarządzającego, który jest również członkiem zarządu spółki dominującej, jednolity europejski dokument zamówienia tej ostatniej może wykazać, że osoba ta nie jest objęta jedną z podstaw wykluczenia przewidzianych w art. 57 tej dyrektywy. Do sądu odsyłającego należy jednak dokonanie ostatecznych ustaleń, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Jeśli natomiast dokumenty, o których mowa w pkt 35 i 59 niniejszego wyroku, nie wystarczą, aby zaradzić brakowi jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia Valor RIB, spółka PreZero, na podstawie części II pkt C załącznika 2 do rozporządzenia wykonawczego 2016/7 w związku z akapitem osiemnastym załącznika 1 do tego rozporządzenia wykonawczego, a także z motywem 84 akapit trzeci i art. 59 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2014/24, powinna była przekazać instytucji zamawiającej odrębny jednolity europejski dokument zamówienia zawierający informacje istotne dla każdego z podmiotów, na których zdolności zamierzała ona polegać. W każdym razie z art. 56 ust. 3 tej dyrektywy jasno wynika, że „[j]eżeli informacje lub dokumentacja, które mają zostać złożone przez wykonawców, są lub wydają się niekompletne lub błędne, lub gdy brakuje konkretnych dokumentów, instytucje zamawiające mogą – chyba że przepisy krajowe wdrażające niniejszą dyrektywę stanowią inaczej – zażądać, aby dani wykonawcy złożyli, uzupełnili, doprecyzowali lub skompletowali stosowne informacje lub dokumentację w odpowiednim terminie, pod warunkiem że takie żądania zostaną złożone przy pełnym poszanowaniu zasad równego traktowania i przejrzystości”. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że art. 72 ust. 3 lit. a) CCP wyraźnie daje kandydatom i oferentom możliwość usunięcia braków formalnych dotyczących ich zgłoszeń lub ofert, jeżeli takie usunięcie braku nie jest w stanie zmienić treści tych zgłoszeń lub ofert i nie narusza zasad równego traktowania i konkurencji. Ponadto wśród braków, które mogą zostać usunięte, przepis ten wymienia nieprzedstawienie lub nieprawidłowe przedstawienie dokumentów, które jedynie stanowią dowód faktów lub cech sprzed dnia złożenia zgłoszenia lub oferty, w szczególności jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. Ponieważ możliwe jest zatem usunięcie braku przekazania przez kandydata lub oferenta własnego jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, podobnie powinno być w przypadku, gdy brak dotyczy przekazania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia spółki zależnej, na której zdolności kandydat lub oferent zamierzają polegać. Po drugie, usunięcie takiego braku jest zgodne z zasadami równego traktowania i przejrzystości, jeżeli kandydat lub oferent wskazał w swoim zgłoszeniu lub swojej ofercie, że zamierza polegać na zdolności podmiotu, którego jednolity europejski dokument zamówienia nie został przekazany, a chodzi o przedstawienie, jak przewiduje art. 72 ust. 3 lit. a) CCP, dowodu na okoliczność faktów lub cech sprzed dnia złożenia wniosku lub oferty. W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 56 ust. 3 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że spółka dominująca zamierzająca polegać na zdolnościach spółki zależnej, której kapitał należy do niej w całości i której jeden z członków zarządu zarządza również spółką dominującą, nie może zostać wykluczona z postępowania przetargowego z tego tylko powodu, że nie załączyła do swojej oferty jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia tej spółki zależnej, gdyż brak ten może podlegać usunięciu, o ile żaden przepis prawa krajowego nie stoi temu na przeszkodzie, a usunięcia tego braku dokonuje się z poszanowaniem zasad równego traktowania i przejrzystości. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:   1) Artykuł 63 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE należy interpretować w ten sposób, że: spółka dominująca polega na zdolności innych podmiotów, jeżeli do realizacji zamówienia publicznego zamierza ona wykorzystać zdolność spółki zależnej, której cały kapitał należy do niej.   2) Artykuł 56 ust. 3 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że: spółka dominująca zamierzająca polegać na zdolnościach spółki zależnej, której kapitał należy do niej w całości i której jeden z członków zarządu zarządza również spółką dominującą, nie może zostać wykluczona z postępowania przetargowego z tego tylko powodu, że nie załączyła do swojej oferty jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia tej spółki zależnej, gdyż brak ten może podlegać usunięciu, o ile żaden przepis prawa krajowego nie stoi temu na przeszkodzie, a usunięcia tego braku dokonuje się z poszanowaniem zasad równego traktowania i przejrzystości.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: portugalski.