C-821/19

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ATHANASIOSA RANTOSA przedstawiona w dniu 25 lutego 2021 r. ( ) Sprawa C‑821/19 Komisja Europejska przeciwko Węgrom Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 33 ust. 2 – Podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – Charakter wyczerpujący – Dodatkowa podstawa niedopuszczalności w prawie krajowym – Artykuł 8 ust. 2 – Dostęp do przejść granicznych dla organizacji i osób świadczących pomoc i doradztwo osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową – Artykuł 12 ust. 1 lit. c) – Możliwość kontaktowania się przez osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową z organizacjami i osobami świadczącymi pomoc i doradztwo – Artykuł 22 ust. 1 – Możliwość konsultowania się przez osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową, na ich własny koszt, z doradcą lub zastępcą prawnym – Dyrektywa 2013/33/UE – Artykuł 10 ust. 4 – Możliwość kontaktowania się przez doradców prawnych lub innych doradców z osobami ubiegającymi się o ochronę międzynarodową – Przewidziana w prawie krajowym karalność za działalność polegającą na świadczeniu, w sposób zorganizowany, pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową – Zakaz wstępu organizacji i osób świadczących pomoc i doradztwo osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową do przygranicznej strefy tranzytowej I. Wprowadzenie 1. W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy prawa Unii z następujących względów: – poprzez wprowadzenie podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej obok podstaw wymienionych w wyczerpującej liście ustanowionej w art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE ( ); – poprzez zakwalifikowanie jako czynu zabronionego działalności organizacyjnej prowadzonej w celu umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu osobom, które nie spełniają ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów przyznania ochrony międzynarodowej, oraz poprzez przyjęcie środków ograniczających w odniesieniu do osób oskarżonych o taki czyn zabroniony lub za niego skazanych, naruszając art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33/UE ( ). 2. Uważam, że zarzut pierwszy nie stwarza szczególnych trudności i może zostać rozstrzygnięty w świetle niedawnych wyroków Trybunału: z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( ), oraz z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( ). 3. Zarzut drugi podnosi kwestię jeszcze nieporuszaną, czy państwo członkowskie może przewidzieć karalność za działalność organizacyjną prowadzoną w celu umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu osobom, które nie spełniają ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów przyznania ochrony międzynarodowej. II. Ramy prawne A.   Prawo Unii 1. Przepisy dotyczące podstaw niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej 4. Artykuł 33 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, przewiduje w ust. 2: „Państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny wyłącznie jeżeli: a) inne państwo członkowskie udzieliło już ochrony międzynarodowej; b) państwo niebędące państwem członkowskim jest uznawane za kraj pierwszego azylu w odniesieniu do wnioskodawcy zgodnie z art. 35; c) państwo niebędące państwem członkowskim jest uznawane za bezpieczny kraj trzeci w odniesieniu do wnioskodawcy zgodnie z art. 38; d) wniosek jest kolejnym wnioskiem i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady] 2011/95/UE [z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony ( )]; lub e) osoba pozostająca na utrzymaniu wnioskodawcy złożyła wniosek po tym, jak na mocy art. 7 ust. 2 wyraziła zgodę, aby jej sprawa została rozpatrzona na podstawie wniosku złożonego w jej imieniu, i nie zachodzą okoliczności faktyczne związane z sytuacją tej osoby uzasadniające odrębny wniosek”. 2. Przepisy dotyczące pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową a) Dyrektywa 2013/32 5. Artykuł 8 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Informowanie i doradztwo w ośrodkach zatrzymań i na przejściach granicznych”, stanowi w ust. 2: „Państwa członkowskie zapewniają, aby organizacje i osoby świadczące pomoc i doradztwo wnioskodawcom miały rzeczywisty dostęp do wnioskodawców obecnych na przejściach granicznych, w tym do stref tranzytowych, na granicach zewnętrznych. Państwa członkowskie mogą ustanowić przepisy dotyczące obecności takich organizacji i osób na tych przejściach granicznych, a w szczególności postanowić, że dostęp uzależniony jest od zawarcia porozumienia z właściwymi organami państw członkowskich. Dostęp ten ograniczyć można jedynie w przypadku, gdy na mocy prawa krajowego jest to obiektywnie konieczne ze względów bezpieczeństwa, porządku publicznego lub administracyjnego zarządzania danymi przejściami granicznymi, pod warunkiem że dostęp nie zostanie tym samym drastycznie ograniczony lub uniemożliwiony”. 6. Artykuł 12 tej dyrektywy, zatytułowany „Gwarancje dla wnioskodawców”, przewiduje w ust. 1: „W odniesieniu do procedur przewidzianych w rozdziale III, państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkim wnioskodawcom udzielano następujących gwarancji: […] c) nie odmawia się im możliwości kontaktu z [Wysokim Komisarzem Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców] lub jakąkolwiek inną organizacją świadczącą pomoc prawną lub inne doradztwo wnioskodawcom zgodnie z prawem krajowym danego państwa członkowskiego; […]”. 7. Artykuł 22 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do pomocy i reprezentacji prawnej na wszystkich etapach postępowania”, stanowi: „1.   Wnioskodawcom zapewnia się możliwość skutecznej konsultacji na ich własny koszt, z doradcą lub zastępcą prawnym, dopuszczonym lub uprawnionym do takiej działalności na mocy prawa krajowego, w sprawach związanych z ich wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej, na wszystkich etapach postępowania, w tym po wydaniu decyzji odmownej. 2.   Państwa członkowskie mogą zezwolić organizacjom pozarządowym na zapewnianie wnioskodawcom pomocy lub reprezentacji prawnej w postępowaniach przewidzianych w rozdziale III i rozdziale V zgodnie z prawem krajowym”. b) Dyrektywa 2013/33 8. Artykuł 10 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Warunki zatrzymania”, stanowi w ust. 4: „Państwa członkowskie zapewniają członkom rodziny, doradcom prawnym lub innym doradcom oraz osobom reprezentującym odnośne organizacje pozarządowe uznane przez dane państwo członkowskie możliwość kontaktu z wnioskodawcami i możliwość ich odwiedzania w warunkach nienaruszających prywatności. Ograniczenia dostępu do ośrodka zatrzymań mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach, w których, na mocy prawa krajowego, są one obiektywnie konieczne ze względu na bezpieczeństwo, porządek publiczny lub zarządzanie ośrodkiem zatrzymań, pod warunkiem że dostęp nie zostanie w ten sposób znacząco ograniczony lub uniemożliwiony”. B.   Prawo węgierskie 1. Przepisy dotyczące podstaw niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej 9. Artykuł 51 ust. 2 lit. f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (ustawy nr LXXX z 2007 r. o prawie azylu, zwanej dalej „ustawą o prawie azylu” ( )), wprowadzony przez art. 7 ust. 1 egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (ustawy nr VI z 2018 r. o zmianach niektórych ustaw dotyczących środków przeciwdziałających nielegalnej imigracji, zwanej dalej „ustawą nr VI z 2018 r.” ( )), przewiduje nową podstawę niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, która została określona w następujący sposób: „Wniosek jest niedopuszczalny, jeżeli wnioskodawca przybył na Węgry przez państwo, w którym nie jest on narażony na prześladowanie w rozumieniu art. 6 ust. 1 [ustawy o prawie azylu] lub na ryzyko poważnej krzywdy w rozumieniu art. 12 ust. 1 [tej ustawy], lub w którym zapewniony jest odpowiedni poziom ochrony”. 2. Przepisy dotyczące pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową a) Kodeks karny 10. Artykuł 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (ustawy nr C z 2012 r. - kodeks karny, zwanej dalej „kodeksem karnym” ( )), zatytułowany „Ułatwianie nielegalnej imigracji”, wprowadzony przez art. 11 ust. 1 ustawy nr VI z 2018 r., przewiduje: „1.   Kto prowadzi działalność organizacyjną zmierzającą do: a) umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu na Węgrzech przez osobę, która nie jest prześladowana w państwie, którego jest obywatelem, w państwie miejsca jej zwykłego pobytu ani w żadnym innym państwie, przez które przybyła, ze względu na jej rasę, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej, przekonania religijne lub polityczne, ani która nie ma uzasadnionych powodów, żeby obawiać się bezpośredniego prześladowania, lub b) udzielenia pomocy osobie nielegalnie wjeżdżającej na Węgry lub nielegalnie przebywającej na Węgrzech w zakresie uzyskania zezwolenia na pobyt, podlega karze aresztu, chyba że popełnił cięższy czyn zabroniony. 2.   Kto dostarcza środki materialne umożliwiające popełnienie czynu zabronionego określonego w ust. 1 lub regularnie prowadzi taką działalność organizacyjną, podlega karze pozbawienia wolności na maksymalny okres jednego roku. 3.   Kto popełnia czyn zabroniony określony w ust. 1: a) dla korzyści finansowych, b) pomagając więcej niż jednej osobie lub c) w odległości mniejszej niż osiem kilometrów od granicy lub znaku granicznego odpowiadających granicy zewnętrznej w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)[ ( )], podlega karze przewidzianej w ust. 2. 4.   Kara sprawcy czynu zabronionego określonego w ust. 1 może zostać zmniejszona bez ograniczeń lub, w przypadkach zasługujących na szczególne podejście, można z niej zrezygnować, jeżeli sprawca ujawni okoliczności, w jakich doszło do popełnienia czynu zabronionego, najpóźniej w chwili przedstawienia mu zarzutów. 5.   Na potrzeby niniejszego artykułu działalność organizacyjna polega na, w szczególności, w celu określonym w ust. 1: a) prowadzeniu nadzoru na granicach, na granicy lub przy znaku granicznym odpowiadających granicy zewnętrznej Węgier w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen, b) przygotowaniu lub rozpowszechnianiu dokumentów informacyjnych, lub zleceniu wykonania tych czynności osobie trzeciej oraz c) utworzeniu lub eksploatowaniu sieci powiązań”. b) Ustawa o policji 11. Artykuł 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (ustawy nr XXXIV z 1994 r. o policji, zwanej dalej „ustawą o policji” ( )), zatytułowany „Środki w postaci wydalenia stosowane w kontekście bezpieczeństwa granic”, wprowadzony w rozdziale V tej ustawy przez art. 2 ustawy nr VI z 2018 r., stanowi: „1.   W celu utrzymania porządku na granicy państwowej oraz zapobieżenia ewentualnemu zakłóceniu nadzoru granicznego policja powstrzymuje każdą osobę, wobec której toczy się postępowanie karne w związku z popełnieniem czynu zabronionego polegającego na nielegalnym przekroczeniu ogrodzenia granicznego (art. 352/A kodeksu karnego), uszkodzeniu ogrodzenia granicznego (art. 352/B kodeksu karnego), utrudnianiu budowania lub utrzymania ogrodzenia granicznego (art. 352/C kodeksu karnego), przemycie ludzi (art. 353 kodeksu karnego), ułatwianiu nielegalnego pobytu (art. 354 kodeksu karnego) lub ułatwianiu nielegalnej imigracji (art. 353/A kodeksu karnego), przed wjazdem do strefy znajdującej się w odległości mniejszej niż osiem kilometrów od granicy lub znaku granicznego odpowiadających granicy zewnętrznej terytorium węgierskiego w rozumieniu art. 2 pkt 2 [rozporządzenia 2016/399] lub wymaga, aby osoba, która się tam znajduje, opuściła tę strefę. […]”. III. Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 12. W dniu 20 czerwca 2018 r. parlament węgierski uchwalił ustawę nr VI z 2018 r. Ustawa ta wprowadziła między innymi art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu, art. 353/A kodeksu karnego oraz art. 46/F ustawy o policji. 13. Komisja skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia oraz uzasadnioną opinię, odpowiednio, w dniu 19 lipca 2018 r. i 24 stycznia 2019 r., w których to pismach podniosła wobec tego państwa członkowskiego dwa zarzuty streszczone w pkt 1 niniejszej opinii. 14. Węgry odpowiedziały, odpowiednio, w dniu 19 września 2018 r. i 23 marca 2019 r., podnosząc, że sporne uregulowanie węgierskie jest zgodne z prawem Unii. IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron 15. Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Komisja wniosła rozpatrywaną skargę. 16. Komisja i Węgry przedstawiły swoje uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 listopada 2020 r. 17. Komisja wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie, po pierwsze, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 poprzez wprowadzenie podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej obok podstaw ustanowionych w tym przepisie oraz, po drugie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33 poprzez zakwalifikowanie jako czynu zabronionego działalności organizacyjnej prowadzonej w celu umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu osobom, które nie spełniają ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów przyznania ochrony międzynarodowej, oraz poprzez przyjęcie środków ograniczających w odniesieniu do osób oskarżonych o taki czyn zabroniony lub za niego skazanych; – obciążenie Węgier kosztami postępowania. 18. Węgry wnoszą do Trybunału o: – oddalenie skargi; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. V. Analiza A.   W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego wprowadzenia niezgodnej z prawem Unii podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej 19. W zarzucie pierwszym Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 poprzez wprowadzenie w drodze art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej obok podstaw przewidzianych w art. 33 ust. 2 tej dyrektywy. 20. Na wstępie należy przypomnieć, że w drodze art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu ustawodawca węgierski przewidział, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest niedopuszczalny, jeżeli wnioskodawca przybył na Węgry przez państwo, w którym, po pierwsze, nie jest on narażony na prześladowanie lub na ryzyko poważnej krzywdy lub, po drugie, w którym zapewniony jest odpowiedni poziom ochrony. 21. Rzeczona ustawa wprowadziła w istocie podstawę niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, która nie jest wyraźnie przewidziana w art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32. 22. Powstaje zatem pytanie, czy tę podstawę niedopuszczalności można uznać za zwykłe wyjaśnienie podstaw przewidzianych o owym przepisie, a w szczególności podstawy dotyczącej „bezpiecznego kraju trzeciego” w rozumieniu art. 33 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32, a w razie odpowiedzi przeczącej – czy ta nowa podstawa jest niezgodna z owym przepisem. 23. W tym względzie zwracam uwagę, że w niedawno wydanym wyroku Tompa, który także dotyczył przepisu prawa węgierskiego podważonego w niniejszym zarzucie, czyli art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu, Trybunał orzekł, co następuje: – najpierw Trybunał potwierdził wyczerpujący charakter wyliczenia zawartego w art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 ( ); – następnie wykluczył on, że podstawy niedopuszczalności wymienione w uregulowaniu węgierskim mogą stanowić transpozycję podstaw przewidzianych w art. 33 ust. 2 tej dyrektywy ( ), w tym podstawy dotyczącej „bezpiecznego kraju trzeciego” ( ) oraz podstawy dotyczącej „kraju pierwszego azylu” ( ); – wreszcie Trybunał orzekł, iż art. 33 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które pozwala na odrzucenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalnego z tego powodu, iż wnioskodawca przybył na terytorium danego państwa członkowskiego przez państwo, w którym nie jest on narażony na prześladowanie lub na ryzyko poważnej krzywdy lub w którym zapewniony jest odpowiedni poziom ochrony ( ). 24. Trybunał powtórzył tę interpretację w wyroku Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, który również dotyczył art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu ( ). 25. W konsekwencji, ponieważ rząd węgierski nie przedstawił nowych elementów uzasadniających konieczność lub celowość odejścia od tego orzecznictwa, uważam, że rozwiązanie zastosowane przez Trybunał w wyżej wskazanych sprawach pozwala rozstrzygnąć w sposób ostateczny kwestię badaną w ramach niniejszego zarzutu. 26. W związku z tym proponuję uwzględnić zarzut pierwszy Komisji i stwierdzić, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 poprzez wprowadzenie nowej podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej obok podstaw ustanowionych w sposób wyczerpujący w owym przepisie. B.   W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego ograniczeń dostępu nałożonych na osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową oraz na organizacje i osoby świadczące im pomoc i doradztwo 27. W zarzucie drugim Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33 poprzez zakwalifikowanie, w drodze art. 353/A kodeksu karnego, jako czynu zabronionego działalności organizacyjnej prowadzonej w celu umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu osobom, które nie spełniają ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów przyznania ochrony międzynarodowej, oraz poprzez przyjęcie, wskutek wprowadzenia art. 46/F ustawy o policji, środków ograniczających w odniesieniu do osób oskarżonych o taki czyn zabroniony lub za niego skazanych. 28. W tym względzie zwracam na wstępie uwagę, że przepisy prawa Unii dotyczące pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową ( ) gwarantują, po pierwsze, prawo takich osób do skonsultowania się z organizacjami i osobami świadczącymi pomoc i doradztwo i, po drugie, symetrycznie, prawo tych organizacji i osób do posiadania dostępu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w tym do osób przebywających w ośrodku zatrzymań. 29. Należy zatem zbadać, czy art. 353/A kodeksu karnego i art. 46/F ustawy o policji stanowią przeszkodę w korzystaniu z praw gwarantowanych przez art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy taka przeszkoda jest uzasadniona w świetle tych przepisów. 1. W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, dotyczącej art. 353/A kodeksu karnego a) W przedmiocie ograniczającego charakteru art. 353/A kodeksu karnego 30. Artykuł 353/A kodeksu karnego przewiduje karalność wszelkiej „działalności organizacyjnej” umożliwiającej wszczęcie postępowania o udzielenie azylu na Węgrzech przez osobę, która co do zasady nie ma prawa do ochrony międzynarodowej na podstawie przepisów krajowych. Artykuł ten wydaje się na pierwszy rzut oka móc stanowić przeszkodę dla praw gwarantowanych przez wskazane przez Komisję przepisy prawa Unii, ponieważ stawia on wszystkie osoby lub organizacje chcące nieść pomoc osobom ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji niepewności, a nawet konkretnego ryzyka poniesienia kary. 31. Rząd węgierski podnosi w pierwszej kolejności, że karalność ogranicza się do naruszeń popełnionych z „wyraźnym zamiarem” i dotyczy jedynie działań prowadzonych w formie „działalności organizacyjnej”; w drugiej kolejności, że sporne uregulowanie nie wywołuje żadnych możliwych do wykazania skutków odstraszających; oraz w trzeciej kolejności, że uregulowanie to ma zastosowanie jedynie do działań poprzedzających postępowanie o udzielenie azylu i nie dotyczy zatem „osób ubiegających się o ochronę międzynarodową” w ścisłym rozumieniu, będących beneficjentami praw przyznanych przez dyrektywy 2013/32 i 2013/33. 32. W pierwszej kolejności w odniesieniu do subiektywnego elementu czynu zabronionego i pojęcia „działalności organizacyjnej”, jak zauważa rząd węgierski, zakres art. 353/A kodeksu karnego należy interpretować w świetle wyjaśnień udzielonych przez Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny, Węgry) w orzeczeniu nr 3/2019 ( ), które jest wiążące dla wykładni tego artykułu, zwłaszcza że ów artykuł nie był jeszcze często stosowany, jak potwierdził to rząd węgierski na rozprawie. 33. W odniesieniu do, po pierwsze, subiektywnego elementu czynu zabronionego Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) wyjaśnił w tym orzeczeniu, że art. 353/A kodeksu karnego nie przewiduje kary za zachowania popełnione przez niedbalstwo, lecz wyłącznie za te popełnione umyślnie, oparte na „wyraźnym zamiarze” popełnienia czynu zabronionego, oraz że wykazanie istnienia takiego zamiaru należy do organów krajowych. W każdym razie orzecznictwo to wyłączyło z zakresu stosowania owego artykułu zachowania altruistyczne spełniające obowiązki wsparcia osób ubogich i potrzebujących, które nie są objęte celem tego artykułu, wskazując jednak, że to do sądu rozpatrującego sprawę co do istoty należy, w ich praktyce sądowej, ustalenie okoliczności, w których działalność organizacyjną można przyrównać do pomocy humanitarnej, form pomocy, za które nie można karać, oraz momentu, w którym zdarzenia wykraczają poza te ramy ( ). 34. Tymczasem zwracam uwagę, że co do zasady każda organizacja lub każda osoba chcące nieść pomoc działają z zamiarem umożliwienia osobie, której pomagają, wszczęcia postępowania o udzielenie azylu i mogą mieć, co najmniej, wątpliwości co do faktu, czy osoba ta spełnia wymogi konieczne do korzystania z ochrony międzynarodowej, czy też ich nie spełnia. Wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń są bowiem nierozłącznym elementem postępowania o udzielenie azylu, które to postępowanie toczy się właśnie w celu ustalenia, czy warunki przyznania ochrony międzynarodowej są spełnione. To do właściwych organów krajowych, a nie do doradców prawnych ani do organizacji czy osób proponujących pomoc osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, należy ocena, czy podniesione we wniosku podstawy uzasadniają przyznanie ochrony międzynarodowej zgodnie z warunkami wymaganymi przez ustawodawstwo krajowe. 35. Ponadto, moim zdaniem, najważniejsze jest, aby w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę, po pierwsze, wprowadzenie art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu i, po drugie, fakt, że – jak zauważyła Komisja, a Węgry temu nie zaprzeczyły – ustanawiające odstępstwo przepisy mające zastosowanie w sytuacji kryzysowej wywołanej przez masową imigrację wymagają od osób pragnących otrzymać ochronę międzynarodową stawienia się w jednej ze stref tranzytowych znajdujących się na granicy serbsko-węgierskiej w celu złożenia wniosku i tym samym wszczęcia postępowania o udzielenie azylu. Tymczasem Serbia stanowi zasadniczo kraj trzeci, w którym nie istnieje ryzyko prześladowania w rozumieniu art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu. Z tych dwóch elementów analizowanych łącznie wynika, że każda osoba lub każda organizacja, które świadczą pomoc osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, będą świadome faktu, że w tych okolicznościach takie wnioski są najprawdopodobniej skazane na porażkę i że narażają się one na rzeczywiste ryzyko pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej ( ). 36. W każdym razie karalność w przypadku udzielenia pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową może wywoływać szczególnie istotne skutki odstraszające u wszystkich osób lub organizacji, które świadomie próbują wspierać zmianę ustawodawstwa lub łagodniejszą wykładnię prawa krajowego, a nawet podnosić niezgodność mającego zastosowanie prawa krajowego z prawem Unii. Zresztą dążenie do „ewoluowania” uregulowania krajowego lub do ułatwienia dostępu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do postępowania o udzielenie azylu lub do pomocy humanitarnej, nawet jeśli jest wysoce wątpliwe, żeby osoby te spełniały wszystkie warunki przewidziane w prawie krajowym w celu uzyskania ochrony międzynarodowej, lub, jak w niniejszej sprawie, jest bardzo prawdopodobne, że nie spełniają one tych wszystkich warunków, stanowi co do zasady część celów prawnych organizacji udzielającej pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową. 37. W tych okolicznościach jedyna mająca zastosowanie „sankcja” prawna, w przypadku gdy działalność tych osób lub organizacji ma na celu umożliwienie osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową dostępu do postępowania o udzielenie azylu ponad warunkami nałożonymi zgodnie z prawem przez ustawodawstwo krajowe z poszanowaniem prawa Unii, a w szczególności art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32, może, moim zdaniem, polegać wyłącznie na oddaleniu wniosków ze względu na niedopuszczalność lub brak podstawy, a nie na pociąganiu do odpowiedzialności karnej osób lub organizacji, które ułatwiają wszczęcie postępowań o udzielenie azylu. Twierdzenie to nie przesądza w żaden sposób możliwości wprowadzenia i utrzymania sankcji karnych, w przypadku gdy działalność wskazanych osób lub organizacji nie ogranicza się do pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową w zakresie składania ich wniosków i wszczęcia postępowania o udzielenie azylu, ale stanowi rzeczywistą działalność polegającą na wspieraniu nielegalnej imigracji, zwłaszcza na podstawie dyrektywy 2002/90/WE ( ). 38. Po drugie, w odniesieniu do pojęcia „działalności organizacyjnej” Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) wykluczył, by pojęcie to, mimo że sformułowane z zastosowaniem słów o szerokim zakresie znaczeniowym, mogło naruszać zasadę legalności („nullum crimen, nulla poena sine lege”), zważywszy, że w kodeksie karnym znajdują się inne przepisy odnoszące się do pojęcia „organizacyjnej” lub „działalności organizacyjnej” i pozwalające określić kluczowe elementy konstytutywne ( ). 39. Niemniej jednak uważam, że fakt ustanowienia kar tylko za działalność wykonywaną w sposób zorganizowany nie wystarcza do zniesienia ograniczającego charakteru spornego czynu zabronionego. Z jednej strony samo brzmienie art. 353/A kodeksu karnego pozwala na bardzo szeroką wykładnię tego czynu zabronionego, która obejmuje zwykłą okoliczność udzielenia pomocy pojedynczej osobie w zakresie wszczęcia postępowania o udzielenie azylu. Otóż fakt, że „regularną działalność” i pomoc „więcej niż jednej osobie” uznano za okoliczności obciążające w art. 353/A ust. 2 i 3 kodeksu karnego, oznacza, iż zakres stosowania tego przepisu może obejmować nawet działalność, która nie jest prowadzona w sposób regularny i która dotyczy tylko pojedynczej osoby. Z drugiej strony – i co jest najważniejsze – organizacje, które udzielają pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową i które stanowią głównych adresatów wspomnianego przepisu, wykonują z definicji „zorganizowaną działalność”. W związku z tym, nawet jeśli zakres art. 353/A kodeksu karnego jest ograniczony do działalności organizacyjnej w wąskim znaczeniu, przepis ów może utrudniać działalność niemalże wszystkich osób lub organizacji niosących pomoc osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową. 40. W drugiej kolejności, nawet przy założeniu, jak podnosi rząd węgierski, że badane uregulowanie ma ograniczony zakres i wywołuje nieznaczne skutki praktyczne, ponieważ stosowano je bardzo rzadko i nie doprowadziło jeszcze do skazania żadnej organizacji czy osoby, oraz że nie wywołuje ono żadnego możliwego do wykazania skutku odstraszającego, należy stwierdzić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma charakter obiektywny i że w konsekwencji uchybienie zobowiązaniom ciążącym na państwach członkowskich na mocy traktatu i prawa wtórnego uważa się za istniejące niezależnie od zakresu lub częstotliwości występowania sytuacji stanowiących naruszenie ( ). 41. W trzeciej kolejności, w przeciwieństwie do argumentu wysuniętego przez rząd węgierski na rozprawie, nie można stwierdzić, iż zachowania, do których doszło przed wszczęciem postępowania o udzielenie azylu ( ), nie dotyczą „osób ubiegających się o ochronę międzynarodową” w rozumieniu dyrektyw 2013/32 i 2013/33. Status osoby ubiegającej się o azyl jest bowiem statusem deklaratoryjnym, istniejącym od momentu, w którym osoba doświadczyła prześladowań, dlatego też osobę tę można uznać za „osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową”, nawet jeżeli nie złożyła ona jeszcze formalnie wniosku. Ponadto w swoim argumencie rząd węgierski błędnie utożsamia wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej ze złożeniem takiego wniosku. W tym względzie należy stwierdzić, iż, jak orzekł Trybunał, uważa się, że z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej wystąpiono w chwili, gdy zainteresowana osoba zgłosiła właściwemu organowi krajowemu swój zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, przy czym zgłoszenie tego zamiaru nie może podlegać żadnym formalnościom administracyjnym ( ). Sprzeczne z celem dyrektywy 2013/32, który polega na zapewnieniu osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej dostępu do bezpiecznych i skutecznych, z prawnego punktu widzenia, procedur azylowych, byłoby zresztą przyznanie praw gwarantowanych przez tę dyrektywę dopiero od momentu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. 42. W świetle powyższych rozważań proponuję stwierdzić, że art. 353/A kodeksu karnego może stanowić przeszkodzę w korzystaniu z praw gwarantowanych przez prawo Unii w zakresie pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową. b) W przedmiocie ewentualnego uzasadnienia 43. W odniesieniu do ewentualnego uzasadnienia wyżej wskazanych ograniczeń w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 8 ust. 2 dyrektywy 2013/32 i art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33 przewidują możliwość uzasadnienia ograniczonego dostępu organizacji i osób świadczących pomoc i doradztwo, jak i ograniczonego dostępu doradców i zastępców prawnych do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, o ile ograniczenia te są obiektywnie konieczne ze względów bezpieczeństwa, porządku publicznego lub administracyjnego zarządzania danymi przejściami granicznymi i nie skutkują one znaczącym ograniczeniem lub uniemożliwieniem takiego dostępu. 44. W tym względzie wystarczy zauważyć, że art. 353/A kodeksu karnego nie przewiduje żadnej weryfikacji pod kątem konieczności i proporcjonalności. Przeciwnie, uregulowanie to, w szczególności interpretowane w związku z art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu, faktycznie uniemożliwia lub, co najmniej, znacząco ogranicza wszelką prowadzoną przez osoby lub organizacje działalność polegającą na pomocy osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową ( ). 45. W drugiej kolejności należy przypomnieć, że o ile w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2013/32 kontakt z jakąkolwiek organizacją świadczącą pomoc prawną lub inne doradztwo odbywa się „zgodnie z prawem krajowym danego państwa członkowskiego”, o tyle przepis ów nie pozwala państwu członkowskiemu na podważenie ani na ograniczenie w sposób nieproporcjonalny skuteczności praw, które gwarantuje. 46. Uważam zatem, że przeszkody, które uregulowanie krajowe, czyli art. 353/A kodeksu karnego, stawia korzystaniu z praw gwarantowanych przez art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32, a także przez art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33, nie są uzasadnione w rozumieniu tych ostatnich przepisów. 47. W związku z tym proponuję, żeby uwzględnić część pierwszą zarzutu drugiego Komisji i stwierdzić, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 8 ust. 2, art. 12 ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy 2013/33. 2. W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej art. 46/F ustawy o policji 48. Artykuł 46/F ustawy o policji przewiduje, że policja powstrzymuje każdą osobę, wobec której toczy się postępowanie karne w związku z popełnieniem czynu zabronionego polegającego na ułatwianiu nielegalnej imigracji przewidzianego w art. 353/A kodeksu karnego, przed wjazdem do strefy znajdującej się w odległości mniejszej niż osiem kilometrów od granicy lub znaku granicznego odpowiadających granicy zewnętrznej terytorium węgierskiego lub żąda opuszczenia przez tę osobę owej strefy, jeśli się w niej znajduje. 49. Moim zdaniem art. 46/F ustawy o policji, wprowadzający dodatkowy zakaz wobec osób i organizacji, w odniesieniu do których toczy się postępowanie karne za popełnienie czynu zabronionego w ścisłym znaczeniu, niezaprzeczalnie wzmacnia skutki negatywne przepisów, z którymi ten artykuł jest związany, w tym art. 353/A kodeksu karnego. 50. Niemniej uważam, że sam art. 46/F ustawy o policji nie rodzi problemów zgodności z właściwymi przepisami prawa Unii. Moim zdaniem artykuł ten jest bowiem zgodnym z prawem zastosowaniem zasady ogólnej, zgodnie z którą organy policyjne zakazują osobom podejrzanym o popełnienie czynów zabronionych dostępu do „newralgicznych” miejsc, w szczególności do miejsc, w których podejrzewa się, że osoby te popełniły czyn zabroniony lub mogłyby je jeszcze raz popełnić. 51. Ponadto fakt, że zakaz dotyczy osób jedynie „podejrzanych” o popełnienie czynu zabronionego, wydaje mi się zgodny z charakterem tymczasowym i zabezpieczającym tego zakazu. Proporcjonalny charakter tego uregulowania wynika zresztą z faktu, że ma ono zastosowanie jedynie do osób, „wobec których toczy się postępowanie karne”, oraz że, jak zauważył rząd węgierski, do wszczęcia postępowania karnego wymagane są podejrzenia stosunkowo poważne lub oparte na konkretnych dowodach. 52. Co więcej, uważam, że Komisja nie przedstawiła argumentów wykazujących charakter ograniczający właściwy dla art. 46/F ustawy o policji, a podkreśliła jedynie, że przepis ów wzmacnia skutki ograniczające art. 353/A kodeksu karnego. 53. W związku z tym uważam, że chociaż art. 353/A kodeksu karnego, rozpatrywany samodzielnie lub w związku z art. 46/F ustawy o policji, stanowi przeszkodę dla prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do konsultowania się z organizacjami, osobami lub doradcami prawnymi i dla odpowiadającego temu prawa tych organizacji, osób i doradców polegającego na posiadaniu dostępu do tych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, nie jest tak natomiast w przypadku art. 46/F ustawy o policji rozpatrywanego odrębnie i w świetle okoliczności niniejszej sprawy. 54. W konsekwencji uważam, że część drugą zarzutu drugiego Komisji należy oddalić. VI. W przedmiocie kosztów 55. Zgodnie z art. 138 § 3 zdanie pierwsze regulaminu postępowania przed Trybunałem każda ze stron pokrywa co do zasady własne koszty, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, żądania każdej z nich zostają tylko częściowo uwzględnione. Niemniej na mocy drugiego zdania tego postanowienia, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa również, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną. 56. W ramach proponowanych wniosków sprawę rozstrzygnięto w dużej mierze na korzyść Komisji, a argumenty Węgier uwzględniono jedynie w odniesieniu do małej części przedmiotu sporu, a mianowicie części drugiej zarzutu drugiego. W konsekwencji w niniejszej sprawie wydaje się zasadne obciążenie Węgier, oprócz ich własnych kosztów, czterema piątymi kosztów Komisji, natomiast instytucja ta poniesie jedną piątą własnych kosztów. VII. Wnioski 57. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, by Trybunał: – stwierdził, że Węgry, po pierwsze, uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 33 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej poprzez wprowadzenie nowej podstawy niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej obok podstaw ustanowionych w sposób wyczerpujący w owym przepisie oraz, po drugie, uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 8 ust. 2, art. 12, ust. 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32 oraz art. 10 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową poprzez zakwalifikowanie jako czynu zabronionego działalności organizacyjnej prowadzonej w celu umożliwienia wszczęcia postępowania o udzielenie azylu osobom, które nie spełniają ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów przyznania ochrony międzynarodowej; – oddalił skargę w pozostałej części; – obciążył Węgry ich własnymi kosztami oraz czterema piątymi kosztów poniesionych przez Komisję Europejską i obciążył Komisję jedną piątą jej własnych kosztów. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60). ( ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96). ( ) C‑564/18, zwanego dalej „wyrokiem Tompa, EU:C:2020:218. ( ) C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, zwanego dalej „wyrokiem Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, EU:C:2020:367. ( ) Dz.U. 2011, L 337, s. 9. ( ) Magyar Közlöny 2007/83. ( ) Magyar Közlöny 2018/97. ( ) Magyar Közlöny 2012/92. ( ) Dz.U. 2016, L 77, s. 1. ( ) Magyar Közlöny 1994/41. ( ) Wyrok Tompa, pkt 29, 30 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyrok Tompa, pkt 55. ( ) Wyrok Tompa, pkt 51. ( ) Wyrok Tompa, pk 52. ( ) Wyrok Tompa, pkt 56 i sentencja. ( ) Wyrok Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, pkt 148–165. ( ) Zobacz pkt 5–8 niniejszej opinii. ( ) Magyar Közlöny 2019/7. ( ) Orzeczenie nr 3/2019, pkt 79–82. ( ) W każdym razie ocena ta nie zmieni się w przypadku uchylenia art. 51 ust. 2 lit. f) ustawy o prawie azylu, ponieważ art. 353/A kodeksu karnego dotyczy w szczególności sytuacji „osoby, która nie jest prześladowana w […] żadnym innym państwie, przez które przybyła”, będącej koncepcją bardzo szeroką, która mogłaby także zostać zastosowana w sposób wykluczający udzielenie ochrony międzynarodowej wobec jakiegokolwiek wnioskodawcy przyjeżdżającego tranzytem (co jest nieuniknione) z Serbii. ( ) Dyrektywy Rady z dnia 28 listopada 2020 r. definiującej ułatwianie nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu (Dz.U. 2002, L 328, s. 17). ( ) Orzeczenie nr 3/2019, pkt 68–71. ( ) Zobacz wyroki: z dnia 30 stycznia 2003 r., Komisja/Dania (C‑226/01, EU:C:2003:60, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 28 stycznia 2020 r., Komisja/Włochy (Dyrektywa w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach) (C‑122/18, EU:C:2020:41, pkt 64). ( ) Na rozprawie rząd węgierski wyjaśnił, że gdy art. 353/A kodeks karny wspomina o „wszczęciu” postępowania o udzielenie azylu, to odnosi się on do etapu następującego po złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. ( ) Zobacz wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r.Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak zauważył rzecznik generalny P. Pikamäe w opinii w tej sprawie (C‑808/18, EU:C:2020:493, pkt 53, 68), dyrektywa 2013/32 rozróżnia bowiem, z jednej strony, wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, które jest jedynie oświadczeniem lub przejawem woli ze strony zainteresowanych osób, niewymagającym żadnych formalności administracyjnych, świadczącym o ich obawie przed odesłaniem do ich państw i, z drugiej strony, złożenie takiego wniosku. ( ) Zobacz pkt 32–41 niniejszej opinii.