C-856/24

Wydanie tymczasowe PLWYROK TRYBUNAŁU (ósma izba) z dnia 9 lipca 2026 r.(*) Odesłanie prejudycjalne – Transport – Usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego – Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 – Artykuł 5 ust. 1 i 2 – Bezpośrednie udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu – Warunki – Przepisy znajdujące zastosowanie – Dyrektywa 2014/23/UE – Udzielanie koncesji – Artykuł 5 pkt 1 – Pojęcie „koncesji na usługi” – Przeniesienie ryzyka operacyjnego – Dyrektywa 2014/24/UE – Udzielanie zamówień publicznych – Artykuł 12 – Pojęcie „kontroli podobnej do tej, jaką instytucja zamawiająca sprawuje nad własnymi jednostkami” – Przepisy krajowe ograniczające bezpośrednie udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotom wewnętrznym – Zgodność z prawem Unii W sprawie C‑856/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 grudnia 2024 r., w postępowaniu: Sad Trasporto Locale SpA przeciwko Provincia autonoma di Bolzano, przy udziale: Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA – AG, Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP), Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA, LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano, TRYBUNAŁ (ósma izba), w składzie: O. Spineanu-Matei, prezeska izby, S. Rodin i N. Piçarra (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: A. Rantos, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: –        w imieniu Sad Trasporto Locale SpA – G.A. Giuffrè i G. Greco, avvocati, –        w imieniu Provincia autonoma di Bolzano – P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker i A. Roilo, avvocati, –        w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali A. Lipari i P. Palmieri, avvocati dello Stato, –        w imieniu rządu czeskiego – J. Vláčil, M. Smolek i L. Halajová, w charakterze pełnomocników, –        w imieniu Komisji Europejskiej – P.A. Messina, K. Walkerová i G. Wils, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 354, s. 22) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1370/2007”). 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Sad Trasporto Locale SpA, spółką prawa włoskiego (zwaną dalej „SAD”), a Provincia autonoma di Bolzano (prowincją autonomiczną Bolzano, Włochy, zwaną dalej „właściwym organem”) w przedmiocie zgodności z prawem bezpośredniego udzielenia podmiotowi wewnętrznemu tej prowincji, a mianowicie Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG, zamówienia publicznego prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego transportu pasażerskiego. Ramy prawne Prawo Unii Rozporządzenie nr 1370/2007 3        Motywy 6 i 18 rozporządzenia nr 1370/2007 mają następujące brzmienie: „(6)      Wiele państw członkowskich wprowadziło przepisy przewidujące przyznawanie wyłącznych praw oraz udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych przynajmniej w niektórych obszarach ich rynku transportu publicznego, w oparciu o przejrzyste procedury przetargowe zapewniające uczciwą konkurencję. Dzięki temu wymiana handlowa pomiędzy państwami członkowskimi znacznie się rozwinęła, a kilka podmiotów świadczących usługi publiczne świadczy je aktualnie w zakresie transportu pasażerskiego w więcej niż jednym państwie członkowskim. […] […] (18)      Z zastrzeżeniem odpowiednich przepisów prawa krajowego organ lokalny lub – w przypadku jego braku – organ krajowy może zdecydować, czy będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego na podlegającym mu terytorium, czy powierzy ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu z pominięciem procedury przetargowej. Jednak zapewnienie uczciwych warunków konkurencji wymaga, by samodzielne świadczenie usług podlegało ścisłej kontroli. […]”. 4        Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi: „Na użytek niniejszego rozporządzenia: […] h)      »bezpośrednie udzielenie zamówienia« oznacza udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych danemu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne z pominięciem procedury przetargowej; i)      »umowa o świadczenie usług publicznych« oznacza jeden lub kilka aktów wiążących prawnie, potwierdzających porozumienie zawarte pomiędzy właściwym organem a podmiotem świadczącym usługi publiczne, w sprawie powierzenia temu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne zarządzania usługami pasażerskiego transportu publicznego podlegającymi zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług publicznych oraz świadczenie tych usług; w zależności od prawa państw członkowskich umowa może mieć również formę decyzji właściwego organu, która: –        stanowi indywidualny akt ustawodawczy lub wykonawczy, albo –        zawiera warunki, zgodnie z którymi właściwy organ samodzielnie świadczy usługi lub powierza ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu; j)      »podmiot wewnętrzny« oznacza odrębną prawnie jednostkę podlegającą kontroli właściwego organu lokalnego, a w przypadku grupy organów przynajmniej jednego właściwego organu lokalnego, analogicznej do kontroli, jaką sprawują one nad własnymi służbami; […]”. 5        Artykuł 5 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych”, stanowi: „1.      Zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych są udzielane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. Jednakże zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych określone w [dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych oraz uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243)] lub [dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65)] w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego, są udzielane zgodnie z procedurami przewidzianymi w tych dyrektywach, o ile takie zamówienia nie są udzielane w formie koncesji na usługi zgodnie z definicją zawartą w tych dyrektywach. W przypadku gdy zamówienia mają zostać udzielone zgodnie z dyrektywami [2014/25] lub [2014/24], przepisy ust. 2–6 niniejszego artykułu nie mają zastosowania. 2.      O ile nie zabrania tego prawo krajowe, każdy właściwy organ lokalny – bez względu na to, czy jest to pojedynczy organ czy grupa organów świadczących usługi publiczne w zakresie zintegrowanego transportu pasażerskiego – może zadecydować, że będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego lub że bezpośrednio udzieli zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych odrębnej prawnie jednostce, nad którą ten właściwy organ lokalny lub – w przypadku grupy organów – co najmniej jeden właściwy organ lokalny sprawuje kontrolę podobną do tej, jaką organ ten sprawuje nad swoimi własnymi działami. […] 3.      Każdy właściwy organ, który zleca świadczenie usług stronie trzeciej innej niż podmiot wewnętrzny, udziela zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych na podstawie konkurencyjnej procedury przetargowej, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3a, 4, 4a, 4b, 5 i 6. Procedura konkurencyjnego przetargu musi być otwarta dla wszystkich podmiotów, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji. […]”. Dyrektywa 2014/23 6        Artykuł 5 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1) zawiera następującą definicję: „Do celów niniejszej dyrektywy mają zastosowanie następujące definicje: 1)      »koncesje« oznaczają koncesje na roboty budowlane lub koncesje na usługi, jak określono w lit. a) i b) poniżej: a)      »koncesja na roboty budowlane« oznacza umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza wykonanie robót budowlanych co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością; b)      »koncesja na usługi« oznacza umowę o charakterze odpłatnym zawieraną na piśmie, za pomocą której co najmniej jedna instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający powierza świadczenie usług – innych niż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w lit. a) – i zarządzanie tymi usługami co najmniej jednemu wykonawcy, w zamian za wynagrodzenie stanowiące albo wyłącznie prawo do wykonywania usług będących przedmiotem umowy, albo takie prawo wraz z płatnością. Udzielenie koncesji na roboty budowlane lub usługi wiąże się z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego związanego z eksploatacją tych obiektów lub wykonywaniem tych usług i obejmującego ryzyko związane z popytem lub z podażą, albo oba te rodzaje ryzyka. Uznaje się, że koncesjonariusz przejmuje ryzyko operacyjne, jeśli w normalnych warunkach funkcjonowania nie ma gwarancji odzyskania poniesionych nakładów inwestycyjnych lub kosztów poniesionych w związku z eksploatacją obiektów budowlanych lub wykonywaniem usług będących przedmiotem koncesji. Część ryzyka przeniesiona na koncesjonariusza obejmuje rzeczywiste narażenie na wahania rynku, tak aby jakiekolwiek potencjalne szacowane straty ponoszone przez koncesjonariusza nie były jedynie nominalne ani nieistotne”. Dyrektywa 2014/24 7        Artykuł 12 dyrektywy 2014/24, zatytułowany „Zamówienia publiczne między podmiotami sektora publicznego”, stanowi w ust. 3: „Niemniej jednak instytucja zamawiająca, która nie sprawuje nad osobą prawa prywatnego lub publicznego kontroli w rozumieniu ust. 1, może udzielić zamówienia tej osobie prawnej bez zastosowania przepisów niniejszej dyrektywy, jeżeli spełnione są wszystkie następujące warunki: a)      instytucja zamawiająca, wspólnie z innymi instytucjami zamawiającymi, sprawuje kontrolę nad daną osobą prawną podobną do kontroli, jaką sprawują one nad własnymi jednostkami; b)      ponad 80 % działalności tej osoby prawnej jest prowadzone w ramach wykonywania zadań powierzonych jej przez instytucje zamawiające sprawujące kontrolę lub przez inne osoby prawne kontrolowane przez te same instytucje zamawiające; oraz c)      w kontrolowanej osobie prawnej nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego, z wyjątkiem form udziału kapitału prywatnego o charakterze niekontrolującym i nieblokującym, wymaganych na mocy przepisów prawa krajowego, zgodnie z traktatami, oraz niewywierających decydującego wpływu na kontrolowaną osobę prawną. […]”. Prawo włoskie 8        Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (dekret ustawodawczy nr 50 – kodeks zamówień publicznych) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r. – dodatek zwyczajny nr 10), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „CCP”), stanowi w art. 18 ust. 1 lit. a): „Przepisy niniejszego kodeksu nie mają zastosowania do […] koncesji na usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego w rozumieniu [rozporządzenia nr 1370/2007]”. 9        Artykuł 192 ust. 2 CCP stanowi: „W celu udzielenia zamówienia in house (bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu) prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług dostępnych na rynku na warunkach konkurencji, instytucje zamawiające dokonują najpierw oceny gospodarczej zasadności oferty podmiotów wewnętrznych, biorąc pod uwagę przedmiot i wartość świadczenia, oraz przedstawiają w uzasadnieniu decyzji o udzieleniu zamówienia powody pominięcia procedury przetargowej, a także korzyści dla społeczności wynikające z wybranej metody zarządzania, także odnosząc się do celów związanych z uniwersalną i społeczną dostępnością, wydajnością, oszczędnością i jakością usług oraz optymalnym wykorzystaniem zasobów publicznych”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne 10      Decyzją z dnia 27 października 2020 r. właściwy organ zatwierdził udzielenie zamówienia na usługi lokalnego autobusowego transportu publicznego według modelu mieszanego, w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a także, w odniesieniu do sieci transportu pasażerskiego zakwalifikowanej jako „zrównoważona” środowiskowo, w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia swojemu podmiotowi wewnętrznemu, spółce SASA. 11      Spółka SAD zakwestionowała udzielenie tego zamówienia przed Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (regionalnym sądem administracyjnym dla Trydentu-Górnej Adygi, wydział autonomiczny w Bolzano, Włochy), podnosząc, że w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym właściwy organ nie mógł działać na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007. Zdaniem SAD stosunku prawnego łączącego właściwy organ i SASA, będącą jego podmiotem wewnętrznym, nie można było uznać za koncesję w braku przeniesienia na tego wykonawcę „ryzyka operacyjnego”. Ponadto, ponieważ takie bezpośrednie udzielenie zamówienia nie jest objęte zakresem tego rozporządzenia, właściwy organ był zobowiązany do przestrzegania wymogu pogłębionego uzasadnienia ustanowionego w art. 192 ust. 2 CCP, który nakazuje w szczególności wykazanie istnienia niewydolności rynku uzasadniającej bezpośrednie udzielenie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu. 12      Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (regionalny sąd administracyjny dla Trydentu-Górnej Adygi, wydział autonomiczny w Bolzano) oddalił tę skargę i orzekł, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 ma zastosowanie do bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym i odrzucając twierdzenie SAD, zgodnie z którym przepis ten zezwala na udzielenie takiego zamówienia jedynie pod warunkiem, że „ryzyko operacyjne” zostało przeniesione na podmiot wewnętrzny. W każdym razie zdaniem tego sądu w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym ryzyko to zostało jak najbardziej przeniesione na SASA. 13      Ponadto wspomniany sąd orzekł, że art. 192 ust. 2 CCP nie ma zastosowania na mocy prawa Unii do sektora lokalnego publicznego transportu pasażerskiego. 14      Spółka SAD wniosła apelację od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym, podtrzymując twierdzenie, że umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego zawartej bezpośrednio z SASA nie można uznać za „umowę koncesji” ze względu na brak przeniesienia na nią ryzyka operacyjnego, a więc udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia tej umowy nie podlegało przepisom art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007. W tych okolicznościach obowiązek pogłębionego uzasadnienia ustanowiony w art. 192 ust. 2 CCP ma zastosowanie do rozpatrywanego w postępowaniu głównym bezpośredniego udzielenia zamówienia zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) CCP, z którego wynika, że ma on zastosowanie do koncesji na usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego, które nie są objęte tym rozporządzeniem. 15      Sąd odsyłający zastanawia się w pierwszej kolejności, czy art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 ma zastosowanie bez rozróżnienia do każdego bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu, czy też – jak twierdzi SAD – wyłącznie do bezpośredniego udzielania zamówień, które wiążą się z przeniesieniem ryzyka operacyjnego na podmiot wewnętrzny. Sąd odsyłający wyjaśnia, że odpowiedź, jakiej Trybunał udzieli na to pytanie, pozwoli mu ustalić, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym bezpośrednie udzielenie zamówienia – o którym właściwy organ zdecydował bez uprzedniego wydania formalnej decyzji koncesyjnej mającej wyraźnie na celu przeniesienie ryzyka operacyjnego na swój podmiot wewnętrzny, spółkę SASA – jest objęte zakresem tego art. 5 ust. 2. 16      Sąd ten przyznaje, że ów art. 5 ust. 1 wprowadza rozróżnienie między udzielaniem „koncesji na usługi”, podlegającym przepisom art. 5 ust. 2–6, a udzielaniem „zamówień na usługi” lub „zamówień publicznych na usługi”, regulowanych przepisami dyrektyw 2014/24 i 2014/25. Jednakże z uwagi na to, że zarówno koncesje na usługi, jak i zamówienia na usługi z natury rzeczy wiążą się z wzajemnymi zobowiązaniami zaciąganymi między stronami odrębnymi pod względem materialnym i formalnym, sąd ten ma wątpliwości, czy zamówienie lub koncesja sensu stricto są możliwe w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu. W jego ocenie podmiot ten pozostaje zwykłą jednostką organizacyjną właściwego organu, który ostatecznie ponosi konsekwencje gospodarcze niewłaściwego zarządzania przez ten podmiot. 17      Sąd ten wywodzi z tego, że wprowadzone w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 rozróżnienie między koncesjami na usługi a zamówieniami na usługi może mieć zastosowanie do zamówień udzielanych podmiotowi, który jest materialnie i formalnie odrębny od właściwego organu, ale nie do zamówień udzielanych podmiotowi wewnętrznemu. 18      Zdaniem sądu odsyłającego to właśnie ze względu na te istotne różnice między udzieleniem zamówienia podmiotowi zewnętrznemu a bezpośrednim udzieleniem zamówienia podmiotowi wewnętrznemu, które są „dostrzegalne również w odniesieniu do charakteru stosunku prawnego zawartego przez strony”, powstaje pytanie, czy wszystkie umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, na które zamówienia udzielono bezpośrednio podmiotowi wewnętrznemu, podlegają przepisom art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Sąd odsyłający skłania się ku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie. 19      W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad możliwością zastosowania art. 192 ust. 2 CCP w sporze w postępowaniu głównym. Zgodnie z wyjaśnieniami tego sądu przepis ten przewiduje obowiązek pogłębionego uzasadnienia, uzależniając bezpośrednie udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotowi wewnętrznemu od spełnienia dwóch kumulatywnych warunków, z których pierwszy nakłada na właściwy organ obowiązek udowodnienia istnienia niewydolności rynku, której można zaradzić poprzez planowane udzielenie zamówienia, a drugi wymaga, aby organ ten wykazał istnienie korzyści dla społeczności wynikających konkretnie z tego bezpośredniego udzielenia zamówienia. Sąd ten dodaje, że omawiany przepis ma na celu zwalczanie nadużywania bezpośredniego udzielania zamówień przez organy publiczne oraz że zgodnie z prawem krajowym przetargi są zasadą, a bezpośrednie udzielenie zamówienia – wyjątkiem. 20      Sąd ten dodaje, że spór w postępowaniu głównym dotyczy szczególnej kwestii zgodności art. 192 ust. 2 CCP z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007. Zastanawia się on, czy ten ostatni przepis, zezwalając na bezpośrednie udzielenie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu „o ile nie zabrania tego prawo krajowe”, pozwala jedynie na to, by prawo to zakazało takiego udzielania zamówień, czy też dopuszcza również ograniczenie przez nie takiej możliwości. 21      Sąd ten wskazuje, że niezgodność art. 192 ust. 2 CCP z prawem Unii wykluczałaby z góry możliwość zastosowania tego przepisu do zamówień regulowanych rozporządzeniem nr 1370/2007. W przeciwnym razie do sądu krajowego należałoby zbadanie, czy wymogi tego przepisu są spełnione w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym. 22      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że przepisy art. 5 ust. 2, dotyczące bezpośredniego udzielenia zamówień prowadzących do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu wymagają sprawdzenia, czy doszło do przeniesienia ryzyka operacyjnego na podmiot wewnętrzny, któremu udzielono zamówienia, i że nie mają one zastosowania w braku przeniesienia tego ryzyka, czy też przepis ten całkowicie pomija analizę przeniesienia ryzyka operacyjnego ze względu na to, że podmiot wewnętrzny – który spełnia wymóg podlegania »podobnej kontroli« – nie jest podmiotem odrębnym od organu administracji? 2)      Czy prawo [Unii], a w szczególności art. 5 ust. 2 [rozporządzenia nr 1370/2007], z uwagi na to, że w odniesieniu do bezpośredniego udzielenia podmiotowi wewnętrznemu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, stanowi on, iż takie udzielenie zamówienia jest możliwe »o ile nie zabrania tego prawo krajowe«, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te przewidziane w art. 192 ust. 2 [CCP], które, choć nie zakazują całkowicie takiego udzielania zamówień, zezwalają na nie z zastrzeżeniem ograniczeń, a w szczególności zezwalają organom administracji na stosowanie tego modelu udzielania zamówień wyłącznie w przypadku wykazanej niewydolności rynku, a nie jedynie na podstawie oceny zasadności ekonomicznej i administracyjnej?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie pytania pierwszego 23      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że aby właściwy organ mógł podjąć decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu w rozumieniu art. 2 lit. j) tego rozporządzenia, takie udzielenie zamówienia powinno pociągać za sobą przeniesienie ryzyka operacyjnego na ten podmiot. 24      W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1370/2007 udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w rozumieniu art. 2 lit. i) tego rozporządzenia podlega co do zasady temu rozporządzeniu. 25      Jednakże w drodze odstępstwa od tej zasady wspomniany art. 5 ust. 1 zdanie drugie przewiduje, że w przypadku gdy, po pierwsze, umowa dotyczy usług publicznych w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego, a po drugie, umowa ta nie ma formy koncesji na usługi, udzielenie zamówienia powinno nastąpić zgodnie z ogólnymi zasadami udzielania zamówień publicznych ustanowionymi w dyrektywach 2014/24 i 2014/25 (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 2019 r., Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro, C‑266/17 i C‑267/17, EU:C:2019:241, pkt 81; z dnia 8 maja 2019 r., Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, pkt 29; z dnia 13 lutego 2025 r., Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, pkt 40). 26      Jeżeli te dwie przesłanki są spełnione, art. 5 ust. 1 zdanie trzecie stanowi, że szczególne zasady udzielania zamówień, o których mowa w art. 5 ust. 2–6 rozporządzenia nr 1370/2007, nie mają zastosowania, natomiast nadal mają zastosowanie pozostałe przepisy tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 27 października 2016 r., Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, pkt 41). 27      Z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 wynika zatem, że zamówień prowadzących do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego w formie koncesji na usługi, o których mowa w tym przepisie, udziela się zgodnie z zasadami ustanowionymi w tym rozporządzeniu, w tym w szczególności w jego art. 5 ust. 2. Przepis ten pozwala każdemu właściwemu organowi lokalnemu, o ile nie zabrania tego prawo krajowe, na bezpośrednie udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w rozumieniu art. 2 lit. h) wspomnianego rozporządzenia odrębnej prawnie jednostce, nad którą organ ten sprawuje kontrolę podobną do tej, jaką sprawuje nad własnymi jednostkami, czyli podmiotowi wewnętrznemu w rozumieniu art. 2 lit. j) tego rozporządzenia, z pominięciem jakiejkolwiek uprzedniej procedury przetargowej. 28      Ta różnica systemów wynika z okoliczności, że umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego, które nie mają formy koncesji na usługi, podlegały przed przyjęciem rozporządzenia nr 1370/2007 ogólnym zasadom udzielania zamówień publicznych przewidzianym w dyrektywie 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energii, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1) oraz w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114). W tych okolicznościach nie zaistniała konieczność przyjęcia nowych przepisów do celów udzielenia takich zamówień (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 2019 r., Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro, C‑266/17 i C‑267/17, EU:C:2019:241, pkt 73; z dnia 13 lutego 2025 r., Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, pkt 41). 29      W drugiej kolejności definicja pojęcia „koncesji na usługi”, do której odsyła art. 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1370/2007, wynika z art. 5 pkt 1 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2014/23. Zgodnie z tym ostatnim przepisem „koncesja na usługi” oznacza umowę o charakterze odpłatnym, na mocy której instytucja zamawiająca powierza świadczenie usług i zarządzanie nimi wykonawcy, przy czym wynagrodzenie polega na prawie do wykonywania danych usług, ewentualnie wraz z płatnością. 30      Zgodnie z art. 5 pkt 1 akapit drugi tej dyrektywy udzielenie koncesji na usługi wiąże się z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego obejmującego ryzyko związane z popytem lub z podażą, albo oba te rodzaje ryzyka, co powoduje niepewność co do możliwości amortyzacji dokonanych inwestycji lub kosztów poniesionych w związku ze świadczeniem usług. 31      Tak więc zamówienie publiczne na usługi różni się od koncesji na usługi ze względu na charakter świadczenia wzajemnego przyznanego podmiotowi, któremu udzielono zamówienia, za świadczone przez niego usługi. Wynagrodzenie wykonawcy, któremu udzielono zamówienia publicznego, stanowi cena zapłacona przez instytucję zamawiającą, podczas gdy wynagrodzenie koncesjonariusza stanowi prawo do wykonywania usług będących przedmiotem koncesji, przy czym w odpowiednim przypadku może mu też towarzyszyć płatność. Udzielenie koncesji oznacza zatem przeniesienie na koncesjonariusza ryzyka związanego z wykonywaniem danej działalności (wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Roma Multiservizi i Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, pkt 61; zob. także podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, pkt 60). 32      Ani art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1370/2007, ani art. 5 pkt 1 dyrektywy 2014/23 nie można interpretować w oderwaniu od analizy przeniesienia ryzyka operacyjnego ze względu na to, że podmiotu wewnętrznego nie można wyodrębnić od właściwego organu, co w konsekwencji wykluczałoby takie przeniesienie ryzyka i uniemożliwiało zawarcie umowy „koncesji na usługi” w rozumieniu tych przepisów ujmowanych łącznie. 33      Choć bowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. j) rozporządzenia nr 1370/2007 w związku z art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia właściwy organ sprawuje nad podmiotem wewnętrznym „kontrolę podobną do tej, jaką organ ten sprawuje nad swoimi własnymi jednostkami”, to podmiot ten stanowi jednak „odrębną prawnie jednostkę”. Tymczasem przeniesienie ryzyka operacyjnego między dwiema odrębnymi jednostkami prawnymi pozostaje możliwe niezależnie od sprawowania przez jedną z nich kontroli nad drugą. Bezpośrednie udzielenie koncesji na usługi podmiotowi wewnętrznemu prowadzi zatem do rzeczywistego przeniesienia ryzyka operacyjnego za każdym razem, gdy podmiot ten nie ma pewności co do możliwości amortyzacji dokonanych inwestycji lub kosztów poniesionych w związku ze świadczeniem usług, jak wskazano w pkt 30 niniejszego wyroku. 34      W świetle powyższego odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że aby właściwy organ mógł podjąć decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu w rozumieniu art. 2 lit. j) tego rozporządzenia, takie udzielenie zamówienia powinno pociągać za sobą przeniesienie ryzyka operacyjnego na ten podmiot. W przedmiocie pytania drugiego W przedmiocie dopuszczalności 35      Rząd włoski zgłosił wątpliwości co do dopuszczalności pytania drugiego ze względu na to, że sąd odsyłający nie zbadał, czy art. 192 ust. 2 CCP ma zastosowanie w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym, przez co kwestia niezgodności tego przepisu z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 jest hipotetyczna. 36      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że sąd odsyłający zadał to pytanie ze względu na wątpliwości co do zgodności obowiązku pogłębionego uzasadnienia ustanowionego w art. 192 ust. 2 CCP z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, gdyż obowiązek ten ogranicza możliwość bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu, choć całkowicie tego nie zabrania. 37      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 20; z dnia 29 kwietnia 2025 r., Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, pkt 26). 38      W niniejszej sprawie nie jest wykluczone, że sąd odsyłający będzie musiał zastosować obowiązek pogłębionego uzasadnienia ustanowiony w art. 192 ust. 2 CCP w sporze w postępowaniu głównym, jeżeli z odpowiedzi Trybunału na pytanie drugie wynikać będzie, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym ustanawiającym taki obowiązek, w sytuacji gdy właściwy organ postanowi bezpośrednio udzielić zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotowi wewnętrznemu. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, pytanie to jest dopuszczalne. Co do istoty 39      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym uzależniającym wszelkie bezpośrednie udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotowi wewnętrznemu od obowiązku uprzedniego wykazania przez właściwy organ, po pierwsze, istnienia niewydolności rynku, której można zaradzić poprzez planowane udzielenie zamówienia, a po drugie, korzyści dla społeczności wynikających konkretnie z tego sposobu udzielenia zamówienia. 40      Z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 wynika, że „o ile nie zabrania tego prawo krajowe”, każdy właściwy organ lokalny może zadecydować, że będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego lub że bezpośrednio udzieli zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych odrębnej prawnie jednostce, nad którą sprawuje kontrolę podobną do tej, jaką organ ten sprawuje nad swoimi własnymi jednostkami. 41      W tym względzie zawężająca wykładnia wyrażenia „o ile nie zabrania tego prawo krajowe”, zgodnie z którą państwa członkowskie miałyby jedynie możliwość całkowitego zakazania bezpośredniego udzielania zamówień bez możliwości jego częściowego zakazania, nie znajduje potwierdzenia ani w brzmieniu tego przepisu, ani w kontekście, w jaki się on wpisuje, ani w celach rozporządzenia nr 1370/2007. 42      Po pierwsze, takiej wykładni nie potwierdza brzmienie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, w którym mowa jest o jakimkolwiek zabranianiu, niezależnie od tego, czy oznacza to zakaz całkowity, czy częściowy. Możliwość ustanowienia przez państwa członkowskie częściowego zakazu znajduje potwierdzenie w motywie 18 tego rozporządzenia, zgodnie z którym każdy właściwy organ może powierzyć świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu z pominięciem procedury przetargowej „z zastrzeżeniem odpowiednich przepisów prawa krajowego”, bez dalszych uściśleń. 43      Po drugie, Trybunał orzekł w postanowieniu z dnia 6 lutego 2020 r., Rieco (od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, pkt 42), które również dotyczyło obowiązku pogłębionego uzasadnienia ustanowionego w art. 192 ust. 2 CCP, że art. 12 ust. 3 dyrektywy 2014/24 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które uzależniają bezpośrednie udzielenie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu od braku możliwości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a w każdym razie od wykazania przez instytucję zamawiającą korzyści wiążących się dla społeczności konkretnie z zastosowaniem zamówienia in house. Taka wykładnia, udzielona w kontekście wspomnianego art. 12 ust. 3 – który nie zawiera wyraźnego zastrzeżenia umożliwiającego państwom członkowskim ograniczenie bezpośredniego udzielania zamówień – jest tym bardziej uzasadniona w kontekście art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, który zawiera takie zastrzeżenie. 44      Po trzecie, umożliwienie państwom członkowskim ograniczenia, bez całkowitego zakazania, bezpośredniego udzielania zamówień podmiotowi wewnętrznemu jest zgodne z celem, który wynika w szczególności z motywów 6 i 18 tego rozporządzenia, polegającym na wspieraniu udzielania zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w rozumieniu art. 2 lit. i) tego rozporządzenia na podstawie przejrzystych i uczciwych procedur przetargowych. 45      Ponadto do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym oraz do dokonywania wykładni i stosowania prawa krajowego (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Puig Gordi i in., C‑158/21, EU:C:2023:57, pkt 61), należy ustalenie, czy w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym właściwy organ był zobowiązany do przestrzegania obowiązku pogłębionego uzasadnienia ustanowionego w art. 192 ust. 2 CCP. 46      W świetle powyższego odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym uzależniającym wszelkie bezpośrednie udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotowi wewnętrznemu od obowiązku uprzedniego wykazania przez właściwy organ, po pierwsze, istnienia niewydolności rynku, której można zaradzić poprzez planowane udzielenie zamówienia, a po drugie, korzyści dla społeczności wynikających konkretnie z tego sposobu udzielenia zamówienia. W przedmiocie kosztów 47      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje: 1)      Artykuł 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 r. należy interpretować w ten sposób, że: aby właściwy organ mógł podjąć decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie autobusowego transportu pasażerskiego podmiotowi wewnętrznemu w rozumieniu art. 2 lit. j) rozporządzenia nr 1370/2007, ze zmianami, takie udzielenie zamówienia powinno pociągać za sobą przeniesienie ryzyka operacyjnego na ten podmiot. 2)      Artykuł 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, zmienionego rozporządzeniem 2016/2338, należy interpretować w ten sposób, że: nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym uzależniającym wszelkie bezpośrednie udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych podmiotowi wewnętrznemu od obowiązku uprzedniego wykazania przez właściwy organ, po pierwsze, istnienia niewydolności rynku, której można zaradzić poprzez planowane udzielenie zamówienia, a po drugie, korzyści dla społeczności wynikających konkretnie z tego sposobu udzielenia zamówienia. Podpisy *      Język postępowania: włoski.