C-96/06

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PAOLA MENGOZZIEGO przedstawiona w dniu 15 listopada 2007 r.(1) Sprawa C‑96/06 Viamex Agrar Handels GmbH przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Finanzgericht Hamburg (Niemcy)] Refundacje wywozowe – Ochrona bydła podczas transportu – Ciężar dowodu – Zasada proporcjonalności 1.        We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy zwraca się zasadniczo do Trybunału o wyjaśnienie zależności między art. 5 ust. 3 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 615/98(2) w odniesieniu do dowodu zachowania wymogów określonych w tym rozporządzeniu w zakresie refundacji wywozowych. I –    Ramy prawne 2.        Artykuł 13 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia Rady (EWG) nr 805/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny(3), zmienionego rozporządzeniem nr 2634/97(4), uzależnia wypłatę refundacji do wywozu żywych zwierząt od przestrzegania przepisów wspólnotowych dotyczących dobrostanu zwierząt, w szczególności przepisów o ochronie zwierząt podczas transportu. 3.        Szczegółowe zasady dotyczące stosowania rozporządzenia nr 805/68 są określone w rozporządzeniu Komisji nr 615/98. 4.        Artykuł 1 rozporządzenia nr 615/98 stanowi, że wypłata refundacji wywozowych jest uzależniona od tego, czy podczas transportu zwierząt, do chwili ich pierwszego rozładunku w państwie trzecim przeznaczenia, zachowano w szczególności przepisy dyrektywy Rady 91/628/EWG(5). 5.        Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 615/98 przy wywozie zwierząt ze Wspólnoty należy przeprowadzić kontrolę. Ustęp 3 tego artykułu przewiduje, że urzędowy lekarz weterynarii wyznaczony przez właściwe władze państwa, z którego terytorium zwierzęta są wywożone, sprawdza i poświadcza a) że zwierzęta nadają się do zaplanowanego transportu w rozumieniu dyrektywy 91/628, b) że środek transportu, w którym żywe zwierzęta opuszczą terytorium Wspólnoty, jest zgodny z przepisami tej dyrektywy i c) że podjęte zostały działania mające na celu zapewnienie zwierzętom opieki podczas transportu wymagane zgodnie z tą dyrektywą. 6.        Artykuł 5 ust. 2 rozporządzenia nr 615/98 stanowi, że do wniosku o wypłatę refundacji wywozowych należy dołączyć dowód zastosowania się do art. 1 tego rozporządzenia, i przewiduje, że dowód taki stanowi prawidłowo wypełniony dokument, o którym mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98, lub zaświadczenie wystawione przez lekarza weterynarii miejsca wywozu i (ewentualnie) sprawozdanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 615/98, jeżeli miała miejsce zmiana środka transportu. 7.        Artykuł 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 stanowi, co następuje: „Refundacji wywozowej nie wypłaca się za zwierzęta, które padły podczas transportu, lub jeżeli właściwy organ na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 2, sprawozdań z kontroli, o których mowa w art. 4, lub wszelkich innych dostępnych informacji dotyczących zgodności z art. 1 uzna, iż eksporter nie zastosował się do dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej]. 8.        Dyrektywa 91/628 ustanawia kryteria, którymi państwa członkowskie powinny się kierować w celu ochrony zwierząt podczas transportu. W szczególności art. 5 ust. 1 lit. b) i c) stanowi, że państwa członkowskie gwarantują, że przewoźnik używać będzie środków transportu zapewniających przestrzeganie przepisów wspólnotowych w dziedzinie ochrony zwierząt, w szczególności wymogów określonych w załączniku do dyrektywy, i nie będzie przewoził lub zlecał przewozu zwierząt w warunkach narażających je na niebezpieczeństwo zranienia lub niepotrzebnych cierpień. 9.        W końcu wspomniany załącznik do dyrektywy określa, jakie cechy powinny mieć środki transportu, aby uniknąć narażania zwierząt na zranienie lub niepotrzebne cierpienia, wśród nich cechy dotyczące przestrzeni przeznaczonej dla transportowanych zwierząt lub warunków sanitarnych. II – Okoliczności faktyczne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem 10.      W marcu 1999 r. spółka Viamex Agrar Handels (zwana dalej „Viamex”) zgłosiła do Hauptzollamt Emden wywóz do Libanu 35 sztuk żywego bydła statkiem „Al Hajj Moustafa II”. 11.      Decyzją z dnia 1 lutego 2001 r. Hauptzollamt Hamburg-Jonas (zwany dalej „Hauptzollamt”) na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 oddalił wniosek Viamex o przyznanie refundacji wywozowej, uznając, że transport odbył się z naruszeniem przepisów wspólnotowych w dziedzinie ochrony zwierząt. W szczególności Hauptzollamt stwierdził, że zwierzęta były transportowane do Libanu na pokładzie statku, który – ponieważ był umieszczony na tzw. negatywnej liście Komisji – jego zdaniem należało uznać za niespełniający wymogów dyrektywy 91/628 w chwili wywozu, a w konsekwencji nieodpowiedni do transportu żywych zwierząt. 12.      Viamex wniósł odwołanie od tej decyzji odmownej. Hauptzollamt oddalił je decyzją z dnia 18 maja 2001 r. 13.      Viamex wniósł skargę na tę decyzję oddalającą do Finanzgericht Hamburg, utrzymując, że w niniejszym przypadku nie miało miejsce żadne naruszenie przepisów wspólnotowych w dziedzinie refundacji, w szczególności przepisów dyrektywy 91/628, ponieważ w prawie wspólnotowym nie ma przepisu, na podstawie którego statek musiałby być dopuszczony do transportu żywego bydła; z tego powodu nie można było odmówić refundacji ze względu na okoliczność, że statek użyty do transportu figurował na negatywnej liście Komisji, tym bardziej że wpisanie na tę listę opierało się na inspekcji przeprowadzonej przez eksperta Komisji w dniach 18 i 19 lutego 1997 r., to jest ponad dwa lata przed wspomnianym transportem, i że do wniosku o refundację wywozową dołączone były następujące dokumenty potwierdzające prace przeprowadzone na statku: a)      pisemne oświadczenie kapitana statku z dnia 16 października 1997 r., kontrasygnowane przez szefa granicznych lekarzy weterynarii w Koper (Słowenia) i b)      ekspertyza biura rzeczoznawców Kälher & Prinz. 14.      Hauptzollamt stwierdził ze swej strony, że w niniejszym przypadku umieszczenie użytego środka transportu na negatywnej liście Komisji stanowi element wystarczający do tego, aby uznać, że nie zachowano przepisów dyrektywy 91/628, i aby odmówić z tego powodu wypłaty refundacji wywozowej na podstawie rozporządzenia nr 615/98. 15.      Sąd krajowy, mając wątpliwości odnośnie do wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98, zawiesił toczące się przed nim postępowanie i skierował do Trybunału następujące pytania prejudycjalne: „1)      Czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 zawiera przesłankę wyłączającą, w związku z czym na Hauptzollamt spoczywa obowiązek przedstawienia i udowodnienia wymogów art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98? 2)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: Czy dla stwierdzenia niezastosowania się do dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 wymagany jest dowód naruszenia w konkretnym przypadku dyrektywy 91/628/EWG, czy też organ dopełnia swojego obowiązku uzasadnienia i udowodnienia, jeżeli przywoła i wykaże okoliczności, które w jego opinii z dużym prawdopodobieństwem przemawiają za tym, że (również) w odniesieniu do wywozu stanowiącego przedmiot postępowania nie zastosowano się do dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu? 3)      Niezależnie od odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie: Czy organ ma prawo (całkowicie) odmówić eksporterowi refundacji wywozowej na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98, jeśli w odniesieniu do wywozu stanowiącego przedmiot postępowania nie ma żadnych oznak, że z powodu (ewentualnego) naruszenia dyrektywy 91/628/EWG nie zachowano wymogów ochrony zwierząt podczas transportu?”. 16.      Na podstawie art. 23 regulaminu Trybunału uwagi na piśmie przedstawili Hauptzollamt i Komisja. Na rozprawie, która dotyczyła jednocześnie spraw połączonych C‑37/06 i C‑58/06, uwagi odnośnie do mniejszej sprawy przedstawili Viamex, rząd niemiecki i Komisja. III – Analiza prawna 17.      W pierwszej kolejności zaznaczam, że jeżeli Trybunał przyjmie rozwiązanie zaproponowane przeze mnie w sprawach połączonych C‑37/06 i C‑58/06 (zgodnie z którym odesłanie do dyrektywy 91/628 zawarte w art. 1 rozporządzenia nr 615/98 w odniesieniu do przyznania refundacji wywozowych jest nieważne ze względu na naruszenie zasady proporcjonalności), wspomniane rozporządzenie nie będzie miało zastosowania do rozpatrywanego tu przypadku i w konsekwencji nie będzie potrzeby udzielania odpowiedzi na przedłożone Trybunałowi w niniejszym postępowaniu pytania dotyczące wykładni jednego z jego przepisów. Niemniej przeprowadzę analizę powyższych pytań, na wypadek gdyby Trybunał w sprawach połączonych C‑37/06 i C‑58/06 potwierdził ważność rozporządzenia nr 615/98 i jego zgodność z zasadą proporcjonalności. A –    W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego 18.      W pytaniu pierwszym i drugim, które zbadam łącznie z powodu oczywistego związku między nimi, sąd krajowy zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 krajowy organ administracji, pomimo tego, że posiada zaświadczenie urzędowego lekarza weterynarii państwa członkowskiego miejsca wywozu bydła ze Wspólnoty potwierdzające, iż środek transportu, którym jest ono przewożone do państwa trzeciego, odpowiada w chwili wydania tego zaświadczenia wymogom dyrektywy 91/628, może odmówić wypłaty refundacji wywozowej na podstawie okoliczności, które – choć nie odnoszą się bezpośrednio do danego transportu – każą zakładać z istotnym prawdopodobieństwem, że dyrektywa ta została naruszona, czy też wspomniany organ jest zobowiązany do podania uzasadnienia i dostarczenia dowodu niezachowania dyrektywy z szczegółowym odniesieniem do danego przypadku. 19.      Odpowiedź na rozpatrywane pytania wymaga – jak wskazano na wstępie – wyjaśnienia stosunku między art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 Komisji w odniesieniu do systemu refundacji do wywozu bydła. 20.      W tym względzie należy ustalić, czy przepis ust. 3 tego artykułu (zgodnie z którym „refundacji wywozowej nie wypłaca się za zwierzęta, które padły podczas transportu, lub jeżeli właściwy organ na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 2, sprawozdań z kontroli, o których mowa w art. 4, lub wszelkich innych dostępnych informacji dotyczących zgodności z art. 1 uzna, iż eksporter nie zastosował się do dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu”) zawiera – jak ujęto to we wniosku złożonym przez Finanzgericht Hamburg – „kryterium wyłączające”. W tym celu należy wyjaśnić, czy przepis ten należy interpretować w związku z przepisem ust. 2, zgodnie z którym wniosek o wypłatę refundacji wywozowych, sporządzony zgodnie z wymogami art. 47 rozporządzenia (EWG) nr 3665/87, powinien być uzupełniony w terminie przewidzianym w tym artykule o dowód zastosowania się do art. 1, który stanowi: i) prawidłowo wypełniony dokument, o którym mowa w art. 2 ust. 3, lub ii) ewentualnie sprawozdanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, czy też przepisy te należy interpretować i stosować niezależnie jeden od drugiego. W pierwszym przypadku znacznie osłabiona zostałaby wartość dowodu zachowania wymogów art. 5 ust. 2 przeprowadzonego przez eksportera poprzez przedstawienie dokumentu wystawionego zgodnie z art. 2 ust. 3 przez urzędowego lekarza weterynarii miejsca wywozu zwierząt ze Wspólnoty i potwierdzającego, że sprawdził on i stwierdził w odniesieniu do danego przypadku, że „środek transportu, którym żywe zwierzęta opuszczą obszar celny Wspólnoty, jest zgodny z przepisami dyrektywy 91/628/EWG” (art. 5 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie między innymi do zapewnienia, aby „każdy przewoźnik […] c) wykorzystywał do transportu zwierząt, określonych w niniejszej dyrektywie, środki transportu, które zapewniają zgodność z […] wymogami ustanowionymi w załączniku”; wystarczyłoby, by organ właściwy do wypłaty refundacji wyraził w oparciu o jakikolwiek dostępny mu dokument istotne wątpliwości dotyczące zachowania dyrektywy, aby odwrócić skutek dowodu przedstawionego przez eksportera i zmusić go do wykazania nieuzasadnionego charakteru takich wątpliwości. W drugim przypadku natomiast wspomniany organ zobowiązany byłby do wykazania odpowiedniego charakteru dokumentów, na których się oparł, oraz tego, że dokumenty załączone do wniosku o refundację nie mogą stanowić dowodu zachowania dyrektywy. 21.      W postanowieniu odsyłającym sąd krajowy zwraca się do Trybunału w jasny sposób o zbadanie zasadności argumentów, które – jak wyraźnie stwierdza – skłaniają go do przyjęcia drugiego rozwiązania. Argumenty, które podnosi w tym względzie, są następujące: a)      art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 615/98 przewiduje wyraźnie, że eksporter zobowiązany jest do dostarczenia dowodu zachowania art. 1 rozporządzenia nr 615/98, a tym samym również przepisów dyrektywy 91/628, w postaci prawidłowo wypełnionego dokumentu, o którym mowa w art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia; b)      rozporządzenie Komisji (WE) nr 639/2003 z dnia 9 kwietnia 2003 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1254/1999 w odniesieniu do wymagań dotyczących przyznania refundacji wywozowych związanych z ochroną żywego bydła podczas transportu(6), jak wskazuje jego motyw 2, zastąpiło rozporządzenie nr 615/98 „z uwagi na przejrzystość”; w tym celu usunęło ono jakąkolwiek możliwość, by ustępy 2 i 3 art. 5 tego ostatniego rozporządzenia były uważane za etapy jednolitej procedury dotyczącej wypłaty, dla realizacji której należy najpierw złożyć wniosek poparty dowodem odpowiedniej wartości dostarczonym przez eksportera, a następnie ewentualnie w drugim etapie przeprowadzić analizę okoliczności, które budzą istotne wątpliwości, przy czym eksporter jako podmiot wnoszący o refundację zobowiązany jest do ich zakwestionowania poprzez przedstawienie kolejnych dowodów. Wspomniane rozporządzenie zakwalifikowało okoliczności określone w ust. 2, to jest wniosek eksportera o refundację i dowód złożony z dokumentów wymienionych w tym ust. 2, jako elementy stanowiące jako takie „procedurę dotyczącą wypłaty refundacji wywozowych”; c)      prawodawca wspólnotowy nie zredagował przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 w trybie łączącym, przewidując możliwość, że organ na podstawie jakiegokolwiek innego dostępnego mu dokumentu dotyczącego zachowania przepisów art. 1 rozporządzenia nr 615/98 przyjmuje, że przepisy dyrektywy 91/628 mogły nie zostać zachowane, z taką konsekwencją, że odmowa refundacji wywozowej na podstawie wspomnianego art. 5 ust. 3 wymaga przedstawienia przez właściwy organ dowodu, że w odniesieniu do konkretnego transportu dyrektywa 91/628 faktycznie nie została zachowana; d)      jedynie stwierdzone, a zatem wykazane konkretnie naruszenia mogłyby uzasadniać same przez się, również z punktu widzenia proporcjonalności, całkowitą odmowę refundacji wywozowej wobec eksportera, nawet jeżeli przedstawił on dowód zgodności z art. 1 rozporządzenia nr 615/98 poprzez przedłożenie dokumentów lub sprawozdań wymienionych w art. 5 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 615/98; e)      art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 przewiduje cztery alternatywne okoliczności, których wystąpienie powoduje, że należy odmówić refundacji wywozowej; ponieważ należy przyjąć, że wspomniane alternatywy są nie tylko równorzędne, lecz że znajdują zastosowanie również pojedynczo i z takim samym skutkiem, stanowiące czwartą okoliczność „wszelkie inne informacje” dostępne organowi powinny mieć tę samą moc i charakter co poprzednie, by uzasadniać całkowitą utratę prawa do refundacji. Wątpliwości i prawdopodobieństwa nie można uznać za taką okoliczność. 22.      Należy zdecydowanie podzielić wszystkie argumenty przytoczone w ten sposób przez sąd krajowy na poparcie przedstawionego przez niego rozwiązania problemu będącego przedmiotem dwóch pierwszych pytań. Argumenty te należy uzupełnić z pewnością innymi, nie mniej ważnymi, które dotyczą obowiązków nałożonych w art. 8 i 18 dyrektywy Rady 91/628 na państwa członkowskie. Obowiązków tych Komisja nie mogła pominąć, przyjmując rozporządzenie nr 615/98, a w każdym razie nie można ich pominąć przy wykładni przepisów tego rozporządzenia. 23.      Na mocy przywołanego art. 8 „[p]aństwa członkowskie gwarantują, że zgodnie z zasadami i przepisami dotyczącymi kontroli, ustalonymi w dyrektywie 90/425/EWG, właściwy organ sprawdza, czy spełnione zostały wymogi niniejszej dyrektywy poprzez dokonywanie niedyskryminacyjnych inspekcji: […] b)      środków transportu […] w miejscach wyruszenia transportu […]”. 24.      W odniesieniu do tego obowiązku rozporządzenie nr 615/98 przewiduje w art. 2 ust. 2, zatytułowanym „Kontrole we Wspólnocie”, że „[u]rzędowy lekarz weterynarii w miejscu wywozu sprawdza i poświadcza zgodnie z przepisami dyrektywy Rady 96/93, że […] –        środki transportu, którymi przewożone zwierzęta mają opuścić obszar celny Wspólnoty, są zgodne z dyrektywą 91/628/EWG”. Artykuł 2 ust. 3 przewiduje, że jeżeli lekarz weterynarii „stwierdzi, że wymagania ust. 2 zostały spełnione, poświadcza to adnotacją […]: –        »Wyniki kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 615/98 są zadowalające«”. 25.      Artykuł 18 dyrektywy 91/628 stanowi natomiast, że „[p]aństwa członkowskie podejmują odpowiednie konkretne środki”. 26.      Fakt, że dokument wystawiony przez urzędowego lekarza weterynarii w miejscu wywozu ze Wspólnoty nie stanowi zwykłej usługi świadczonej przez niego na rzecz eksportera, lecz poświadczenie działalności kontrolnej, do której państwa członkowskie są zobowiązane na mocy uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie, musi mieć istotny wpływ na wartość dowodową, którą rozporządzenie 615/98 nadaje temu dokumentowi. 27.      Nie można zakładać, że stwierdzenie dokonane w poprzednim punkcie nie ma zastosowania w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której kontrola zgodności środka transportu z przepisami dyrektywy 91/628 została przeprowadzona w innym państwie członkowskim niż państwo uprawnione do wypłaty refundacji wywozowej i w której właściwy organ pierwszego, a nie drugiego państwa wydaje dokument, o którym mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98. Założenie takie wyklucza logika systemu prawnego, w który wpisuje się to rozporządzenie. 28.      Dla realizacji celów ochrony zwierząt i niezakłóconego funkcjonowania wspólnej organizacji rynków zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego system ten doprowadził bowiem do utworzenia wspólnotowej sieci, której funkcjonowanie w celu urzeczywistnienia rynku wewnętrznego wymaga bezwzględnie współpracy między państwami członkowskimi opartej na zasadzie wzajemnego uznawania. 29.      Wskutek wzmocnienia wartości dowodowej przyznanej wspomnianemu dokumentowi w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 615/98, wynikającego nie tylko z obowiązku nałożonego na państwa członkowskie w art. 8 dyrektywy Rady 91/628, lecz również z zastosowania zasady wzajemnego uznawania, należy uznać, że organ właściwy do wypłaty refundacji wywozowej nie może powołać się na traktowany przez nią priorytetowo dowód przeciwny, któremu zaprzeczają informacje przedstawione przez eksportera, stwierdzając pobieżnie ich nieistotność. 30.      Niewystarczające uwzględnienie informacji przedstawionych przez eksportera a) wykracza poza wyważoną ocenę ciężaru dowodu spoczywającą na administracji zgodnie z niezależnym stosowaniem art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98, na które słusznie powołuje się sąd krajowy, i b) co do zasady powoduje całkowite odwrócenie ciężaru dowodu i nałożenie go zdecydowanie na eksportera. 31.      Z informacji przekazanych Trybunałowi w postanowieniu odsyłającym wynika, że w okolicznościach przedstawionych w tym postanowieniu stanowisko przyjęte przez Hauptzollamt Hamburg prowadzi do niezgodności z wartością przyznaną dokumentowi, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 615/98, podobnej do tej, która została omówiona powyżej w pkt 29. 32.      Sąd krajowy zwraca mianowicie uwagę na to, że: –        organ właściwy do wypłaty refundacji wywozowych wyraził wątpliwości co do zgodności z dyrektywą wykorzystanego środka transportu, opierając się na fakcie, że a) w dniach 18 i 19 lutego 1997 r. biegły lekarz weterynarii z ramienia Komisji dokonał w porcie Koper inspekcji statku, na którym w marcu 1999 r. przeprowadzono omawiany tu transport, stwierdzając, że statek ten pod różnymi względami nie spełniał wymogów dyrektywy 91/628, i b) dopiero w następstwie inspekcji tego statku przeprowadzonej przez francuskich lekarzy weterynarii w listopadzie 1999 r. przestał on być odnotowywany jako nieodpowiedni do transportu zwierząt; –        w tych okolicznościach eksporter – jak wskazano powyżej w pkt 12 – podniósł, że ocenę dokonaną przez francuskich lekarzy weterynarii w listopadzie 1999 r. poprzedziły a) prace mające na celu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w dniach 18 i 19 lutego 1997 r., potwierdzone w pisemnym oświadczeniu kapitana statku z dnia 16 października 1997 r., kontrasygnowanym przez szefa granicznych lekarzy weterynarii w Koper (Słowenia), i b) ekspertyza biura rzeczoznawców Kälher & Prinz; –        niemiecki organ administracji uznał te informacje za nieistotne, chociaż można było przyjąć, iż są one potwierdzone wynikami inspekcji przeprowadzonej przez francuskich lekarzy weterynarii w listopadzie 1999 r. 33.      Nie ma wątpliwości co do tego, że przyjmując w obliczu informacji, o których mowa w poprzednim punkcie, iż spełniony został warunek zastosowania art. 5 ust. 3 i wyłączenia prawa do refundacji, organ administracji odwrócił w sposób bardzo pobieżny spoczywający na nim ciężar dowodu, obciążając nim głównie eksportera. O ile mógł wprawdzie zasadnie i pobieżnie uznać, że pisemne oświadczenie kapitana statku z dnia 16 października 1997 r. dotyczące wykonanych prac pochodzi od osoby należącej do sfery strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, o tyle nie mógł jednak zrobić tego samego w odniesieniu do kontrasygnaty tego oświadczenia złożonej przez szefa granicznych lekarzy weterynarii w Koper i ekspertyzy biura rzeczoznawców Kähler & Prinz z dnia 22 września 1998 r. Należy przyjąć, że organ ten jednak tak uczynił, zważywszy, że zgodnie z wyważoną oceną rozkładu ciężaru dowodu niemiecki organ administracji miał jedynie obowiązek wykazać „okoliczności, które w jego opinii z dużym prawdopodobieństwem przemawiają za tym, że […] nie zastosowano się do dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu”. Należy bowiem uznać, że przyznanie znaczenia inspekcji przeprowadzonej w dniach 18 i 19 lutego 1997 r. i pominięcie innych okoliczności, o których mowa powyżej, nie jest zgodne z odpowiednią i wyczerpującą oceną okoliczności faktycznych. 34.      Inne równie przekonujące potwierdzenie odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie proponowanej w postanowieniu odsyłającym znajduje się w art. 18 ust. 1 dyrektywy Rady 91/628, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie podejmują odpowiednie konkretne środki zapewniające karanie osób fizycznych i prawnych naruszających niniejszą dyrektywę” (włączając w to naruszenia polegające na niewykorzystywaniu „do transportu zwierząt […] środk[ów] transportu, które zapewniają zgodność z […] wymogami ustanowionymi w załączniku”)(7). 35.      Należy bowiem zauważyć, że poprzez ten przepis prawodawca wspólnotowy zastosował wyraźną zasadę przejętą z tradycji państw europejskich, która stanowi integralną część systemu prawa wspólnotowego: zasadę wielokrotnie potwierdzaną przez Trybunał, zgodnie z którą kary, które oddziałują na prawa lub swobody osób fizycznych lub prawnych, mogą być wymierzane, jedynie jeżeli wynikają z jasnej i jednoznacznej podstawy prawnej(8) i są proporcjonalne do naruszeń, które są nimi zagrożone(9). 36.      Jak wskazano powyżej w pkt 34, Rada ustaliła, że państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać tej zasady w ramach wykonania dyrektywy, w której zawarty jest wspomniany art. 18. 37.      Trybunał, oceniając w sprawie Wilfried Monsees legalność aktu przyjętego w państwie członkowskim w celu wykonania rozpatrywanej tu dyrektywy 91/628(10), potwierdził dobitnie tę zasadę, stwierdzając wyraźnie, że może być ona stosowana również w świetle dyrektywy 95/29, nawet jeżeli w czasie okoliczności faktycznych będących przedmiotem oceny w danym przypadku nie znajdowała ona jeszcze zastosowania. Przyjmując wyraźnie, że w tej drugiej dyrektywie wyrażona jest przez prawodawcę wspólnotowego w sposób bezpośredni ocena i sąd o charakterze ogólnym, Trybunał w pkt 30 stwierdził, że „można było uwzględnić działania odpowiednie dla ochrony zdrowia zwierząt, które w mniejszym zakresie ograniczałyby swobodny przepływ towarów” niż działania przewidziane w dyrektywie 91/628, „jak wskazują na to przepisy dyrektywy 95/29”. 38.      Jak stwierdziłem w opinii przedstawionej w dniu 13 września 2007 r. w sprawach połączonych C‑37/06 i C‑58/06, przyjmując rozporządzenie nr 615/98 Komisja powinna była uwzględnić stanowisko i zasadę przyjęte przez Trybunał, tym bardziej że: a)      poprzez ocenę i sąd wyrażony przez prawodawcę wspólnotowego w art. 18 dyrektywy Rady 91/628 wprowadzone zostało kryterium – zgodnie z którym kary, które mogą być stosowane w tej dziedzinie, powinny stanowić odpowiednie konkretne środki – od którego nie mogła ona uchylić, przyjmując rozporządzenie wykonujące tę dyrektywę, i b)      parametr oceny wyrażony przez prawodawcę wspólnotowego w dyrektywie, który może być stosowany w ramach oceny proporcjonalności środków przyjętych przez dane państwo w celu wykonania wcześniejszej dyrektywy, należy stosować przy wykładni rozporządzenia Komisji wykonującego dyrektywę Rady, tym bardziej jeżeli jest on zawarty w tej dyrektywie. 39.      Wynika z tego, że wniosek o wyjaśnienie, z którym Finanzericht zwraca się do Trybunału, wymaga oceny zgodności z zasadą proporcjonalności odesłania do dyrektywy 91/628 zawartego w rozporządzeniu nr 615/98, przy czym w ramach tej oceny należy dążyć do znalezienia odpowiedniej równowagi między gwarancją realizacji celów polityki wspólnotowej określonych w tym rozporządzeniu a ochroną prawną podmiotów będących jego adresatami. 40.      W tym względzie należy zwrócić uwagę na fakt, że dyrektywa stanowi, iż odpowiedzialność za ochronę zdrowia zwierząt nie spoczywa wyłącznie na eksporterze lub jego przedstawicielu, lecz również na państwach członkowskich; jak już wskazano, zgodnie z art. 8 dyrektywy są one zobowiązane do zagwarantowania, że „właściwy organ sprawdza, czy spełnione zostały wymogi niniejszej dyrektywy poprzez dokonywanie niedyskryminacyjnych inspekcji: […] b) środków transportu […] w miejscach wyruszenia transportu […]”. 41.      W obliczu takiej podzielonej odpowiedzialności za zagwarantowanie ochrony zdrowia bydła nie można uznać za zgodne z zasadą proporcjonalności, aby organ administracji właściwy w przedmiocie wypłaty refundacji wywozowych mógł stosować wykładnię art. 5 ust. 2 taką jak przedstawiona w pkt 11 i 13 powyżej. Byłaby ona nieproporcjonalna, gdyż ograniczałaby radykalnie prawa eksportera, nie uwzględniając naruszenia obowiązku kontrolowania środków transportu zwierząt, który wspomniany art. 8 dyrektywy 91/628 nakłada na państwo członkowskie, z którego dane środki transportu opuszczają obszar celny; organ właściwy do wypłaty refundacji powinien przyjąć, że naruszenie takie wystąpiło, gdyż nie uznaje on za dowód dokumentu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia 615/98, i korzysta z uprawnienia przyznanego mu w ust. 3 tego artykułu. Wykładnia taka byłaby tym bardziej nieproporcjonalna, że – zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Hauptzollamt, opartym na czysto formalnej interpretacji tego przepisu – z uprawnienia tego można by skorzystać na podstawie wątpliwości lub przypuszczenia opartego na jednej okoliczności rozpatrzonej odrębnie od innych okoliczności, uznanych w sposób pobieżny i błędny za nieistotne. 42.      Stwierdzenia dokonane powyżej, w szczególności w pkt 40 i 41, mogą jedynie znaleźć potwierdzenie w rozporządzeniu Rady nr 1/2005 przyjętym na podstawie zalecenia Komisji, by dokonać zmiany uregulowań wspólnotowych zawartych w dyrektywie 91/628/EWG, zmienionej dyrektywą Rady 95/29/WE w celu uwzględnienia doświadczeń państw członkowskich nabytych w trakcie stosowania tych uregulowań. Rozporządzenie to bowiem: a)      w motywie 16 podkreśla, że w transporcie zwierząt uczestniczą operatorzy z innych kategorii niż przewoźnicy, w związku z czym „niektóre zobowiązania dotyczące dobrostanu zwierząt powinny być rozszerzone na wszystkie podmioty biorące udział w transporcie zwierząt”; b)      w motywie 22 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie powinny ustanowić [reguły] nakładania sankcji stosowane w przypadku naruszenia” jego przepisów oraz zapewnić, by były one „proporcjonalne”. B –    W przedmiocie pytania trzeciego 43.      W pytaniu trzecim sąd krajowy zwraca się zasadniczo do Trybunału o wyjaśnienie, czy na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 można odmówić wypłaty refundacji wywozowych w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy 91/628, chociaż nic nie świadczy o tym, że dobrostan transportowanych zwierząt został w konkretny sposób zakłócony z powodu niezachowania wspomnianej dyrektywy. 44.      Z brzmienia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 615/98 wynika wyraźnie, że Komisja miała zamiar uzależnić wypłatę refundacji wywozowych wyłącznie od zachowania przepisów dyrektywy 91/628, niezależnie od jakiegokolwiek stwierdzenia konkretnej szkody poniesionej przez transportowane zwierzęta z powodu niezachowania wymogów ustanowionych w tej dyrektywie. Artykuł ten stanowi bowiem, że właściwe organy nie wypłacają refundacji wywozowych za zwierzęta padłe podczas transportu, a także zwierzęta, wobec których, jak uznają, nie zostały spełnione przepisy dyrektywy; nie przewidziano natomiast konkretnego stwierdzenia szkody poniesionej przez zwierzęta jako konsekwencji naruszenia przepisów wspólnotowych dotyczących ochrony ich dobrostanu. 45.      Jest bowiem oczywiste, że bardzo trudno jest stwierdzić oznaki cierpień doznanych przez dane zwierzęta w trakcie etapów transportu i zidentyfikować w konsekwencji okoliczności dowodzące poniesionej przez nie szkody lub przynajmniej zagrożenia ich dobrostanu. 46.      Argumenty przedstawione w pkt 44 i 45 nie zmieniają jednak tego, że warunki odmowy refundacji powinny zostać stwierdzone zgodnie z tym, co zostało powiedziane powyżej w odpowiedzi udzielonej łącznie na pytanie pierwsze i drugie – w pkt 18–42 – i że w każdym wypadku system kar przewidziany w rozporządzeniu nr 615/98 może być stosowany, wyłącznie jeżeli jest on zgodny z zasadą proporcjonalności. IV – Wnioski 47.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił łącznej odpowiedzi na pytania przedstawione przez Finanzgericht Hamburg w sposób następujący: Nie można uznać, że art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 615/98 z dnia 18 marca 1998 r. ustanawiającego szczegółowe zasady dotyczące przyznania refundacji wywozowych odnośnie do ochrony żywego bydła podczas transportu dotyczy drugiego etapu dowodu, który wnoszący o refundację do wywozu bydła powinien dostarczyć w celu uzyskania płatności. Dyrektywa Rady 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu nakłada obowiązki nie tylko na eksportera, lecz również na państwa członkowskie i ich organy. W przypadku wniosku płatniczego, do którego dołączony jest dowód przewidziany w art. 5 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, nie jest zgodna z zasadą proporcjonalności wykładnia ust. 3 tego artykułu, która uprawnia organy właściwe do wypłaty tej refundacji do jej odmowy na podstawie wątpliwości lub przypuszczenia odnośnie do niezachowania wymogów dyrektywy podczas transportu, niezależnie od tego, że nie mają one obowiązku wykazania konkretnej szkody poniesionej przez zwierzęta podczas danego transportu. 1 – Język oryginału: włoski. 2 – Rozporządzenie Komisji z dnia 18 marca 1998 r. ustanawiające szczegółowe zasady dotyczące przyznania refundacji wywozowych odnośnie do ochrony żywego bydła podczas transportu (Dz.U. L 82, str. 19). 3 – Dz.U. L 148, str. 24. 4 – Rozporządzenie Rady z dnia 18 grudnia 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 805/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (Dz.U. L 356, str. 13). 5 – Dyrektywa Rady z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i zmieniająca dyrektywy 90/425/EWG oraz 91/496/EWG (Dz.U. L 340, str. 17), zmieniona dyrektywą Rady (WE) 95/29/WE z dnia 29 lipca 1995 r. (Dz.U. L 148, str. 52). Dyrektywa ta została uchylona rozporządzeniem Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz.U. L 3, str. 1). Artykuł 33 tego rozporządzenia przewiduje to uchylenie dopiero z dniem 5 stycznia 2007 r. 6 –      Dz.U. L 93, str. 10 7 – Artykuł 18 ust. 1 i art. 5 część A ust. 1 lit. c). 8 – Zobacz np. wyroki z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie 137/85 Maizena i in., Rec. str. 4587, pkt 15, i z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie C‑172/89 Vandermoortele przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4677, pkt 9. 9 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Maizena, pkt 15, i wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Rec. str. I‑6453, pkt 59. 10 – Wyrok z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie C-350/97, Rec. str. I‑2921.