F-54/06

WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ (pierwsza izba) z dnia 19 czerwca 2007 r. Sprawa F‑54/06 John Davis i in. przeciwko Radzie Unii Europejskiej Służba publiczna – Urzędnicy – Emerytura – Współczynnik korygujący – Przejście na emeryturę po wejściu w życie regulaminu pracowniczego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. – Stosowanie współczynników korygujących obliczanych w odniesieniu do przeciętnych kosztów utrzymania w państwie miejsca zamieszkania emerytów – Przepisy przejściowe – Zniesienie współczynników korygujących w przypadku uprawnień emerytalnych nabytych po wejściu w życie regulaminu pracowniczego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w której J. Davis i trzech innych urzędników żądają stwierdzenia nieważności decyzji Rady ustalających ich uprawnienia emerytalne, w zakresie w jakim, po pierwsze, część ich uprawnień nabytych po dniu 30 kwietnia 2004 r. nie została poddana współczynnikowi korygującemu, a po drugie, współczynnik korygujący zastosowany względem tej części ich praw nabytych przed dniem 1 maja 2004 r. jest inny aniżeli współczynnik stosowany względem wynagrodzenia urzędników Wspólnot Europejskich pełniących służbę w Zjednoczonym Królestwie lub w Danii. Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Każda ze stron pokryje własne koszty postępowania. Streszczenie 1.      Urzędnicy – Emerytury – Współczynnik korygujący – Zniesienie w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po wejściu w życie rozporządzenia nr 723/2004 (regulamin pracowniczy, art. 82 ust. 1; załącznik XIII, art. 20; rozporządzenie Rady nr 723/2004) 2.      Urzędnicy – Emerytury – Współczynnik korygujący – Zniesienie w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po wejściu w życie rozporządzenia nr 723/2004 (regulamin pracowniczy, art. 82 ust. 1; załącznik XIII, art. 20; rozporządzenie Rady nr 723/2004) 3.      Urzędnicy – Emerytury – Współczynnik korygujący – Zniesienie w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po wejściu w życie rozporządzenia nr 723/2004 (regulamin pracowniczy, art. 82 ust. 1) 4.      Swobodny przepływ osób – Pracownik – Pojęcie – Urzędnik wspólnotowy – Zaliczenie – Urzędnik wspólnotowy na emeryturze – Wyłączenie (art. 18 WE, 39 WE) 5.      Obywatelstwo Unii Europejskiej – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Urzędnicy wspólnotowi na emeryturze (art. 18 WE; regulamin pracowniczy, art. 82 ust. 1) 1.      Zasada równego traktowania nie zostaje naruszona, jeśli odmienne traktowanie różnych kategorii urzędników jest uzasadnione na podstawie obiektywnego i rozsądnego kryterium i jeśli to odmienne traktowanie jest proporcjonalne do celu przez nie realizowanego. Co się tyczy zniesienia współczynników korygujących w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po dniu 1 maja 2004 r., na podstawie rozporządzenia nr 723/2004 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników, odmienne traktowanie urzędników, którzy przeszli na emeryturę po wejściu w życie tego rozporządzenia, i urzędników, którzy przeszli na emeryturę tylko kilka miesięcy przed jego wejściem w życie, polegające na tym, że tylko w przypadku emerytury tych ostatnich stosuje się współczynnik korygujący do całej emerytury, pozostaje w zgodzie z zasadą równego traktowania. To odmienne traktowanie uzasadnione jest na podstawie obiektywnego i rozsądnego kryterium, jakim jest przejście urzędników na emeryturę przed wejściem lub po wejściu w życie zmiany regulaminu pracowniczego. Poza tym, z uwagi na cele tej zmiany regulaminu pracowniczego odmienne traktowanie spełnia wymóg proporcjonalności, gdyż niezależnie od faktu, że ci pierwsi urzędnicy przeszli na emeryturę po wejściu w życie zmiany regulaminu pracowniczego, do wszystkich ich uprawnień nabytych przed tą datą nadal stosuje się współczynniki korygujące, w dodatku takie same jak współczynniki korygujące stosowane wobec emerytur urzędników, którzy przeszli na emeryturę przed tą datą. Tezę tę potwierdza okoliczność, że prawodawca nie ustanowił norm wpływających negatywnie wyłącznie na uprawnienia emerytalne nabyte po dniu 1 maja 2004 r., lecz również normy wpływające negatywnie na uprawnienia emerytalne nabyte przed tym dniem, zastępując w sposób progresywny w trakcie okresu przejściowego kończącego się w dniu 30 kwietnia 2008 r. stołeczne współczynniki korygujące krajowymi współczynnikami korygującymi, które są mniej korzystne dla emerytów. Odmienne traktowanie nie może być tym bardziej rozumiane jako przejaw arbitralnej dyskryminacji lub jako oczywiście nieodpowiednie w świetle celów zmiany regulaminu pracowniczego. Wyłącznie w przypadku takiej dyskryminacji możliwe jest bowiem uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, podnoszonego w stosunku do przepisów przyjmowanych w obszarze, w którym prawodawca korzysta z uprawnień dyskrecjonalnych, tak jak ma to miejsce w przypadku organizacji systemu emerytalnego. (zob. pkt 64, 74, 75) Odesłanie: Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑11/03 Afari przeciwko EBC, 16 marca 2004 r., RecFP str. I‑A‑65, II‑267, pkt 65 Sąd do Spraw Służby Publicznej: sprawa F‑43/05 Chassagne przeciwko Komisji, 23 stycznia 2007 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 91 2.      W obszarze, w którym prawodawca korzysta z uprawnień dyskrecjonalnych, tak jak ma to miejsce w przypadku organizacji systemu emerytalnego, sąd w ramach kontroli przestrzegania zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji musi ograniczyć się do sprawdzenia, czy dana instytucja nie traktowała jednostek odmiennie w sposób arbitralny lub oczywiście nieodpowiedni. Prawodawca nie przekroczył tych granic w związku ze zniesieniem wszystkich współczynników korygujących w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po dniu 1 maja 2004 r. na podstawie rozporządzenia nr 723/2004 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników. Nie istnieje bowiem nadrzędna zasada prawa wspólnotowego „równego traktowania w zakresie siły nabywczej” emerytowanych urzędników i pracowników wspólnotowych, lecz jedynie zasada ogólna równego traktowania i niedyskryminacji, za której wdrożenie odpowiada prawodawca przy zastosowaniu rozwiązań i środków, które uzna za najbardziej stosowne. Z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy w zakresie organizacji systemu emerytalnego, Rada mogła przyjąć system mający na celu wprowadzenie w życie zasady równego traktowania i niedyskryminacji, znoszący współczynniki korygujące i zapewniający otrzymywanie przez urzędników, przy jednakowych składkach, emerytury w nominalnie równej wysokości, co zresztą co do zasady ma miejsce w przypadku systemów emerytalnych innych organizacji międzynarodowych. W tym zakresie uzasadnione było przyjęcie, że ze względu na integrację europejską i to, że emeryci coraz częściej decydują się wybrać miejsce zamieszkania w swoim dawnym państwie zatrudnienia lub w innym państwie niż państwo pochodzenia, w coraz mniejszym stopniu konieczne jest stosowanie współczynników korygujących. Poza tym Rada mogła mieć na względzie chęć uniknięcia nadużyć finansowych oraz kosztownych i skomplikowanych postępowań weryfikacyjnych w zakresie faktycznego miejsca zamieszkania osoby emerytowanej. Prawodawca wspólnotowy może zmieniać regulamin pracowniczy poprzez przyjęcie przepisów, które dla danych urzędników są mniej korzystne od poprzednich, i nie stoi temu na przeszkodzie powołanie się na jakąkolwiek zasadę równości „siły nabywczej”. Niemniej jednak w odniesieniu do praw nabytych urzędników prawodawca ma obowiązek przewidzieć wystarczająco długi okres przejściowy, który pozwoli uniknąć w ramach systemu emerytalnego nieoczekiwanych zmian w zasadach wypłacania emerytury. W tym zakresie, przyjmując, że ochrona ta rozciąga się na urzędników, którzy przeszli na emeryturę po wejściu w życie zmiany regulaminu pracowniczego, może ona tylko dotyczyć praw nabytych przez nich przed tą datą. (zob. pkt 65, 78, 80–82) Odesłanie: Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑13/97 Losch przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 30 września 1998 r., RecFP str. I‑A‑543, II‑1633, pkt 113, 121, 122; sprawa T‑164/97 Busacca i in. przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 30 września 1998 r., RecFP str. I‑A‑565, II‑1699, pkt 49, 58, 59; sprawy połączone T‑112/96 i T‑115/96 Séché przeciwko Komisji, 6 lipca 1999 r., RecFP str. I‑A‑115, II‑623, pkt 127, 132; sprawy połączone T‑94/01, T‑152/01 i T‑286/01 Hirsch i in. przeciwko EBC, 8 stycznia 2003 r., RecFP str. I‑A‑1, II‑27, pkt 51; sprawa T‑184/00 Drouvis przeciwko Komisji, 26 lutego 2003 r., RecFP str. I‑A‑51, II‑297, pkt 57, wyrok utrzymany w mocy przez Trybunał w sprawie C‑187/03 P Drouvis przeciwko Komisji, 29 kwietnia 2004 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze; sprawa T‑135/05 Campoli przeciwko Komisji, 29 listopada 2006 r., Zb.Orz.SP str. I‑A‑2‑297, II‑A‑2‑1527, pkt 71, 72, 78, 79, 85, 87, 97, 100, 105 Sąd do Spraw Służby Publicznej: sprawa F‑43/05 Chassagne przeciwko Komisji, 23 stycznia 2007 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 62 3.      Zniesienie współczynników korygujących w odniesieniu do uprawnień emerytalnych nabytych po dniu 1 maja 2004 r., na podstawie rozporządzenia nr 723/2004 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników, nie narusza w odniesieniu do emerytów zamieszkujących w państwie członkowskim, w którym koszty życia są wysokie, zasady równego traktowania i niedyskryminacji w porównaniu z emerytem zamieszkującym w państwie członkowskim, w którym koszty życia są niższe. Wniosek ten odnosi się również do porównania emerytów niezamieszkujących w Belgii i tych, którzy tam zamieszkują. Po pierwsze, o ile bowiem takie zniesienie współczynników korygujących powoduje różnice między emerytami w zakresie siły nabywczej, w zależności od tego, czy osiedlą się oni w państwie o wysokich lub niskich kosztach życia, o tyle takie różnice opierają się na obiektywnym i rozsądnym kryterium, to znaczy równej wysokości składek opłacanych przez urzędników w trakcie kariery zawodowej, a po drugie, przynajmniej przez pierwsze lata stosowania nowego systemu emerytalnego różnice te są proporcjonalne do celów zmiany regulaminu pracowniczego. W tych latach urzędnicy, którzy przeszli na emeryturę po wejściu w życie zmiany regulaminu pracowniczego, nabyli już właściwie większą część uprawnień emerytalnych i w efekcie korzystają ze współczynników syntetycznych, dość zbliżonych do tych, z których korzystaliby, gdyby reforma regulaminu pracowniczego zachowała system współczynników korygujących. Jedynie wówczas, gdyby odwrotnie do przewidywań Rady różnice w kosztach życia między państwami członkowskimi utrzymywały się w przyszłości, różnica w traktowaniu emerytów, którzy osiedlili się w miejscu o wysokich kosztach życia, i emerytów, którzy osiedlili się w miejscu o niskich kosztach życia, mogłaby okazać się nieproporcjonalna w stosunku do celów zmiany regulaminu pracowniczego z uwagi na brak współczynników korygujących wobec istotnej części uprawnień do emerytury, o ile Rada nie przyjmie środków korygujących. Również w oparciu o te same względy i z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy w zakresie organizacji systemu emerytalnego, skutki zniesienia współczynników korygujących nie mogą stanowić przejawu arbitralnej dyskryminacji ani nie są oczywiście nieodpowiednie w stosunku do celów zmiany regulaminu pracowniczego. (zob. pkt 84–87) 4.      Urzędnik wspólnotowy ma status pracownika migrującego i jako obywatel wspólnotowy pracujący w jednym z państw członkowskich, innym niż państwo pochodzenia, nie traci statusu pracownika w rozumieniu art. 39 ust. 1 WE z tego tylko względu, że jest zatrudniony w ramach organizacji międzynarodowej, nawet jeśli warunki jego wjazdu i pobytu w państwie zatrudnienia są przedmiotem szczególnej regulacji na mocy konwencji międzynarodowej. Natomiast emeryci wspólnotowi nie mogą powoływać się na swobodę przemieszczania się i przedsiębiorczości, które zasadniczo dotyczą wykonywania działalności gospodarczej, lecz jedynie na art. 18 WE, który gwarantuje obywatelom wspólnotowym prawo swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. (zob. pkt 96–98) Odesłanie: Trybunał: sprawy połączone 389/87 i 390/87 Echternach i Moritz, 15 marca 1989 r., Rec. str. 723, pkt 11; sprawa C‑293/03 My, 16 grudnia 2004 r., Zb.Orz. str. I‑12013, pkt 37; sprawa C‑185/04 Öberg, 16 lutego 2006 r., Zb.Orz. str. I‑1453, pkt 12 5.      Artykuł 18 WE gwarantuje obywatelom wspólnotowym prawo swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, będące prawem wynikającym bezpośrednio ze statusu obywatela Unii Europejskiej, ustanowionego przez art. 17 WE, który ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich. Z zastrzeżeniami i pod warunkami, o których stanowi traktat i prawo pochodne, art. 18 WE może sam powodować powstanie po stronie obywateli Unii Europejskiej praw, na które mogą oni się powoływać przed sądami. Postanowienie to może również, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, stanowić podstawę dla emerytowanych urzędników wspólnotowych do osiedlania się w wybranym przez siebie państwie członkowskim. Prawo do swobodnego przemieszczania się może zostać naruszone nie tylko przez przepisy zawierające bezpośrednie zakazy i ograniczenia, lecz również przepisy, które zniechęcałyby zainteresowanych do osiedlenia się w innym państwie członkowskim. Jednak z art. 18 WE nie można wyprowadzać pozytywnego obowiązku po stronie prawodawcy wspólnotowego do ustanowienia na rzecz osób uprawnionych do emerytur wspólnotowych dodatku finansowego w postaci współczynników korygujących, mającego na celu rekompensatę wyższych kosztów życia w państwie członkowskim, w którym emeryt pragnie się osiedlić; jeśli bowiem nie można mówić o nierównym traktowaniu w stosunku do innych emerytów wspólnotowych, którzy zdecydowali się osiedlić w tym samym państwie członkowskim, niekorzystna sytuacja wiążąca się z osiedleniem się w tym państwie, która wynika z sytuacji o charakterze ogólnym i obiektywnym, wywierającej wpływ na wszystkich emerytów, a więc także inne osoby osiedlające się w tym państwie, jest wynikiem swobodnego wyboru dokonanego przez zainteresowanego co do miejsca zamieszkania, po rozważeniu wszystkich korzyści i trudności związanych z tym wyborem, i nie może w żaden sposób być traktowana jako pośrednia przeszkoda dla swobodnego przemieszczania się. (zob. pkt 98–100) Odesłanie: Trybunał: sprawa C‑177/94 Perfili, 1 lutego 1996 r., Rec. str. I‑161, pkt 17–19; sprawa C‑413/99 Baumbast i R, 17 września 2002 r., Rec. str. I‑7091, pkt 82, 84, 86; sprawa C‑148/02 Garcia Avello, 2 października 2003 r., Rec. str. I‑11613, pkt 21–24; sprawa C‑403/03 Schempp, 12 lipca 2005 r., Zb.Orz. str. I‑6421, pkt 45–47; sprawa C‑137/04 Rockler, 16 lutego 2006 r., Zb.Orz. str. I‑1441, pkt 17–19; sprawa C‑192/05 Tas-Hagen i Tas, 26 października 2006 r., Zb.Orz. str. I‑10451; sprawa C‑520/04 Turpeinen, 9 listopada 2006 r., Zb.Orz. str. I‑10685, pkt 13; sprawa C‑208/05 ITC, 11 stycznia 2007 r., Zb.Orz. str. I‑181, pkt 31, 33; sprawa C‑150/04 Komisja przeciwko Danii, 30 stycznia 2007 r., Zb.Orz. str. I‑1163, pkt 41–45