F-92/05

WYROK SĄDU do spraw służby publicznej (pierwsza izba) z dnia 16 stycznia 2007 r. Sprawa F‑92/05 Emmanuel Genette przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego – Wycofanie wniosku o przeniesienie uprawnień w celu powołania się na nowe, korzystniejsze postanowienia Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w której E. Genette żąda stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 25 stycznia 2005 r. odmawiającej zgody, po pierwsze, na wycofanie wniosku skarżącego z 2001 r. dotyczącego przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w Belgii, a po drugie, na złożenie nowego wniosku dotyczącego przeniesienia wspomnianych uprawnień. Orzeczenie:      Stwierdzona zostaje nieważność decyzji Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 25 stycznia 2005 r. Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez E. Genette’a. Królestwo Belgii występujące w charakterze interwenienta ponosi własne koszty. Streszczenie 1.      Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego (regulamin pracowniczy, załącznik VIII, art. 11 ust. 2) 2.      Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego (regulamin pracowniczy, art. 90, 91; załącznik VIII, art. 11 ust. 2) 3.      Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego (regulamin pracowniczy, art. 90, 91; załącznik VIII, art. 11 ust. 2, załącznik XIII, art. 26 ust.3; rozporządzenie Rady nr 723/2004) 4.      Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego (regulamin pracowniczy, art. 90, 91; załącznik XIII, art. 26 ust. 3; rozporządzenie Rady nr 723/2004) 5.      Urzędnicy – Emerytury – Uprawnienia emerytalne nabyte przed podjęciem służby we Wspólnotach – Przeniesienie do systemu wspólnotowego (regulamin pracowniczy, załącznik VIII, art. 11 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 723/2004) 1. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zgody na wycofanie przez skarżącego wniosku dotyczącego przeniesienia do systemu wspólnotowego krajowych uprawnień emerytalnych należy rozumieć jako żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności odmowy wycofania decyzji ustalającej liczbę lat wysługi zaliczaną we wspólnotowym systemie emerytalnym na poczet tych uprawnień. Przeniesienie uprawnień emerytalnych stanowi bowiem operację obejmującą kolejno podjęcie na wniosek zainteresowanego dwóch jednostronnych decyzji w ramach kompetencji związanej przez z jednej strony organ zarządzający krajowym systemem emerytalnym, który jest zobowiązany do obliczenia nabytych u niego uprawnień, a z drugiej strony przez instytucję wspólnotową, która jest zobowiązana do ustalenia, uwzględniając te uprawnienia, liczby lat podlegających uwzględnieniu we wspólnotowym systemie emerytalnym z tytułu ukończonego wcześniej okresu służby. W konsekwencji warunki, w których możliwe jest przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych w przedmiotowych systemach belgijskich, są tymi, w których można uzyskać cofnięcie wyżej wymienionych decyzji o przeniesieniu uprawnień. (zob. pkt 42, 45– 47, 50) 2. Przedstawienie przez administrację urzędnikowi, który złożył wniosek o przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych przed rozpoczęciem służby we Wspólnotach, pisma określającego liczbę okresów składkowych, które zostaną uwzględnione w systemie wspólnotowym, nie może być rozpatrywane jako stanowiące propozycję zawarcia porozumienia lub umowy skierowanej do skarżącego. Stanowi ono projekt jednostronnej decyzji, opracowanej przez administrację, na wniosek urzędnika, w ramach kompetencji związanej, która nie staje się materialnie decyzją instytucji i wchodzi w życie dopiero w wyniku potwierdzenia przez zainteresowanego wniosków o przeniesienie uprawnień. Nietypowe warunki opracowania i wejścia w życie tych aktów, uzależnione od zgody skarżącego, nie mają wpływu na ich jednostronny charakter. Jeśli chodzi o decyzję jednostronną, to jej ostateczny charakter nie wynika z wyraźnej zgody skarżącego, której to w konsekwencji nie można przeciwko niemu powoływać. Jednostronne decyzje instytucji dotyczące urzędników stają się ostateczne, a tym samym nie mogą być zaskarżane na drodze sądowej, wraz z upływem terminów na wniesienie zażalenia i skargi przewidzianych w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego. (zob. pkt 55, 56, 104, 109) 3. Uchwalenie nowych regulacji stanowi nową, istotną okoliczność, również dla urzędników, którzy nie są objęci jej zakresem zastosowania, jeśli te regulacje powodują powstanie nieusprawiedliwionych nierówności w traktowaniu tych ostatnich i osób, których dotyczą. Taka nowa okoliczność wynika dla urzędnika, który przeniósł uprawnienia emerytalne nabyte w Belgii pod rządami belgijskiej ustawy z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej stosunków między belgijskimi funduszami emerytalnymi a funduszami emerytalnymi instytucji międzynarodowego prawa publicznego, z faktu następującego po sobie wejścia w życie belgijskiej ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. regulującej przenoszenie uprawnień emerytalnych pomiędzy belgijskim systemem emerytalnym a systemem emerytalnym instytucji międzynarodowego prawa publicznego, i art. 26 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego wprowadzonego przez rozporządzenie nr 723/2004 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników. Przepisy art. 26 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego z jednej strony umożliwiają bowiem urzędnikom, którzy nie złożyli jeszcze wniosku lub którzy nie uzyskali jeszcze przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych przed rozpoczęciem służby we Wspólnotach, ubiegania się o dokonanie przeniesienia tych uprawnień do wspólnotowego systemu emerytalnego na warunkach przewidzianych w regulaminie pracowniczym. Przepisy te pozwalają w szczególności urzędnikom, którzy wcześniej nabyli uprawnienia emerytalne w Belgii i którzy nie złożyli wniosku lub którzy po powołaniu nie uzyskali przeniesienia swoich uprawnień emerytalnych do systemu wspólnotowego na podstawie belgijskiej ustawy z 1991 r., na wniesienie o przeniesienie tych uprawnień emerytalnych na korzystniejszych warunkach ustawy belgijskiej z 2003 r. Otóż urzędnik, który uzyskał przeniesienie swoich uprawnień emerytalnych nabytych w Belgii na podstawie ustawy belgijskiej z 1991 r., lecz nie skorzystał z przeniesienia tych uprawnień emerytalnych w rozumieniu regulaminu pracowniczego i na warunkach w nim przewidzianych, znajduje się z punktu widzenia przepisów regulaminu pracowniczego w sytuacji porównywalnej z sytuacją urzędników przewidzianą w art. 26 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego. Z drugiej strony istnieje wątpliwość co do zgodności z prawem różnicy w traktowaniu takiego urzędnika i kategorii urzędników, o których mowa jest w art. 26 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, względem zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań. Nie można było bowiem przewidzieć takiej różnicy w traktowaniu, gdyż w momencie powołania tacy urzędnicy dokonali wyboru dotyczącego złożenia lub nie wniosku o przeniesienie. Tymczasem zasady uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa stoją na przeszkodzie temu, aby urzędnik był pozbawiony możliwości skorzystania z korzystniejszej ustawy z powodu wyboru, którego skutki były niemożliwe do przewidzenia w chwili jego dokonywania. (zob. pkt 69, 70, 72, 73, 79, 83, 84) Odesłanie: Trybunał: sprawa 9/81 Williams przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 6 października 1982 r., Rec. s. 3301, pkt 14; sprawa C‑63/93 Duff i in., 15 lutego 1996 r., Rec. s. I‑569, pkt 20; sprawa C‑107/97 Rombi i Arkopharma, 18 maja 2000, Rec. s. I‑3367, pkt 66; sprawa C‑389/98P Gevaert przeciwko Komisji, 11 stycznia 2001 r., Rec. s. I‑65, pkt 49 Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑182/96 Partex przeciwko Komisji, 16 września 1999 r., Rec. s. II‑2673, pkt 191 4.      Skoro z powodu następującego po sobie wejścia w życie belgijskiej ustawy z dnia 10 lutego 2003 r i art. 26 ust. 3 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego pojawiła się nowa, istotna okoliczność uzasadniająca ponowne zbadanie decyzji wydanych w 2002 r. przez organ powołujący dotyczących przeniesienia do systemu wspólnotowego uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika pod rządami ustawodawstwa belgijskiego, rozsądny termin, w którym zainteresowany był uprawniony do powołania wyżej wymienionej nowej okoliczności, biegł dopiero od wejścia w życie regulaminu pracowniczego, czyli od dnia 1 maja 2004 r. Staranność zainteresowanego należy oceniać, mając na względzie, że złożoność zasad wyliczania przenoszonych uprawnień emerytalnych z trudem umożliwia urzędnikowi na samodzielne określenie, czy jego sytuacja prawna zmieniła się w korzystny lub niekorzystny sposób z powodu nowego ustawodawstwa belgijskiego. Ponadto należy zauważyć, że skarżący złożył wniosek o ponowne zbadanie przywołanych decyzji w terminie 6 miesięcy, który ustawodawca przyznał na mocy art. 26 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego na złożenie wniosku urzędnikom, którzy nie uzyskali przeniesienia ich uprawnień do świadczeń emerytalnych. (zob. pkt 88, 90, 91) 5. Ani z przepisów art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu zarówno sprzed wejścia w życie rozporządzenia nr 723/2004, zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników, jak i po jego wejściu w życie, ani żadnego innego przepisu regulaminu pracowniczego nie można rozumieć jako wykluczających wycofanie decyzji w sprawie przenoszenia uprawnień emerytalnych nabytych przed podjęciem służby we Wspólnotach, wydanych przed wejściem w życie rozporządzenia nr 723/2004. Po pierwsze bowiem, chociaż postanowienia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia nr 723/2004 ograniczają w czasie możliwość złożenia przez urzędnika wniosku o przeniesienie uprawnień emerytalnych do chwili jego powołania, to z drugiej strony nie zawierają one żadnych ograniczeń co do możliwości żądania wycofania przeniesienia uprawnień emerytalnych. Po drugie, gdyby taka decyzja została wycofana, nowy wniosek o przeniesienie uprawnień zostałby w niniejszej sprawie złożony w terminie wynoszącym obecnie 10 lat i na warunkach przewidzianych w przepisach art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu nadanym mu przez rozporządzenie nr 723/1004. Po trzecie, z okoliczności, że przepisy art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu nadanym im przez rozporządzenie nr 723/2004 upoważniają urzędnika do skorzystania z możliwości złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych uprzednio tylko raz, nie można wnioskować, że wyżej wymienione przepisy zabraniają wycofania wniosku o przeniesienie uprawnień. W istocie, z jednej strony możliwości złożenia drugiego wniosku o przeniesienie uprawnień nie należy mylić z możliwością wycofania pierwszego wniosku. Ponadto wyżej wymienione przepisy, które weszły w życie w dniu 1 maja 2004 r., nie mają zastosowania do wniosku o przeniesienie uprawnień złożonego przed tą datą i tym samym nie stoją na przeszkodzie temu, aby w sytuacji, gdyby wyżej wymieniony wniosek o przeniesienie został wycofany, jego autor mógł jednak złożyć nowy wniosek, na warunkach obecnie obowiązujących. Wobec braku w prawie wspólnotowym szczególnego przepisu warunki wycofania decyzji w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych wydanej przed wejściem w życie rozporządzenia nr 723/2004 stanowią ogólne warunki odnośnie do indywidualnych decyzji przyznających uprawnienia. Decyzje takie nie mogą być jednostronnie wycofywane przez ich autora, jeżeli są zgodne z prawem. Konieczność zapewnienia zaufania do stabilności tak stworzonej sytuacji nie pozwala administracji, w takich okolicznościach, na odwołanie swojej decyzji. Jednakże takiego zakazu, który ma na celu ochronę praw uprawnionego, nie można mu przeciwstawić z powodu samego tylko jego celu. Na wniosek uprawnionego organ administracyjny, który wydał decyzję przyznającą uprawnienia, może ją wycofać, w celu zastąpienia jej decyzją korzystniejszą dla autora wniosku, pod warunkiem że wycofanie nie wyrządzi szkody prawom osób trzecich. Otóż jeżeli wycofanie aktu administracyjnego jest co do zasady dozwolone, to tylko pod warunkiem ścisłego poszanowania zasady pewności prawa. W tym względzie wycofanie decyzji w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w Belgii pod rządami belgijskiej ustawy z dnia 21 marca 1991 r. dotyczącej stosunków między belgijskimi funduszami emerytalnymi a funduszami emerytalnymi instytucji międzynarodowego prawa publicznego nie może samo z siebie wpłynąć na prawa belgijskich systemów emerytalnych. Po pierwsze, mechanizm subrogacji instytucji wspólnotowej zatrudniającej urzędnika przewidziany w tej ustawie nie zmienia praw i obowiązków wynikających z tych systemów obowiązujących w chwili przeniesienia, ponieważ nie towarzyszy mu przelew jakiejkolwiek kwoty z ich strony do wspólnotowego systemu emerytalnego i systemy te pozostają dłużnikami z tytułu uprawnień emerytalnych urzędnika, a ich zobowiązanie polega, tak jak wcześniej, na comiesięcznej wypłacie odpowiedniej emerytury, począwszy od dnia przejścia urzędnika na emeryturę wspólnotową. Jedyna modyfikacja dotyczy stosunku pomiędzy urzędnikiem a instytucją, która w systemie wspólnotowym przyznaje urzędnikowi ekwiwalent aktuarialny emerytury belgijskiej, a w zamian wstępuje w uprawnienia emerytalne, które urzędnik nabył w belgijskich systemach emerytalnych. Skoro przeniesienie uprawnień do świadczeń emerytalnych na podstawie mechanizmu subrogacji nie wpływa na świadczenia z belgijskich systemów emerytalnych, to nie wpływa na nie również wycofanie decyzji podjętych dla zapewnienia tego przeniesienia. Po drugie, art. 9 belgijskiej ustawy z 1991 r. upoważniał jeszcze urzędnika, jedynie pod warunkiem uzyskania zgody swojej instytucji, do wycofania wniosku o przeniesienie uprawnień tak długo jak subrogacja nie stała się skuteczna. (zob. pkt 120–122, 124–126, 128–130) Odesłanie: Trybunał: sprawy połączone 7/56, od 3/57 do 7/57 Algera i in. przeciwko Zgromadzeniu ogólnemu EWWiS, 12 lipca 1957 r., Rec. s. 81, 114, 115