T-204/24

POSTANOWIENIE SĄDU (siódma izba) z dnia 23 maja 2025 r. ( *1 ) Skarga o stwierdzenie nieważności – Europejski System Nadzoru Finansowego – Postępowanie wyjaśniające w związku z naruszeniem prawa Unii – Zalecenie EIOP‑y w sprawie środków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania prawa Unii – Artykuł 17 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1094/2010 – Akt niepodlegający zaskarżeniu – Niedopuszczalność W sprawie T‑204/24 Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., z siedzibą w Bratysławie (Słowacja), którą reprezentowali A. Börner, S. Henrich oraz S. Förster, adwokaci, strona skarżąca, przeciwko Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), który reprezentowali A. Terstegen-Verhaag oraz S. Dispiter, w charakterze pełnomocników, których wspierał H.-G. Kamann, adwokat, strona pozwana, SĄD (siódma izba), w składzie: K. Kowalik-Bańczyk (sprawozdawczyni), prezeska, E. Buttigieg i G. Hesse, sędziowie, sekretarz: V. Di Bucci, uwzględniając pisemny etap postępowania, w szczególności: – zarzut niedopuszczalności podniesiony przez EIOP‑ę w odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 lipca 2024 r., – uwagi skarżącej w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności złożone w sekretariacie Sądu w dniu 29 sierpnia 2024 r., – wnioski Republiki Słowackiej i Komisji Europejskiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów złożone w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 23 lipca i 2 sierpnia 2024 r., wydaje następujące Postanowienie W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., wnosi o stwierdzenie nieważności skierowanej do Národná banka Slovenska zalecenia Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) z dnia 16 maja 2022 r. w sprawie środków niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy 2009/138/WE (zwanej dalej „zaskarżonym aktem”). Okoliczności powstania sporu Skarżąca jest zakładem ubezpieczeń na życie z siedzibą w Słowacji, podlegającym kontroli Národná banka Slovenska (narodowego banku słowackiego) (zwanego dalej „NBS”). W dniu 17 marca 2022 r. EIOPA wszczęła postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE (Dz.U. 2010, L 331, s. 48). Owo postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, czy NBS wykonywał swoje uprawnienia nadzorcze względem skarżącej zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (Dz.U. 2009, L 335, s. 1). W dniu 16 maja 2022 r. EIOPA przyjęła zaskarżony akt na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010. Przy tej okazji EIOPA najpierw stwierdziła nieprzestrzeganie przez skarżącą przepisów dotyczących rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, kapitałowego wymogu wypłacalności i minimalnego wymogu kapitałowego, a także zasad inwestycyjnych wynikających z dyrektywy 2009/138 (pkt 58–80, 101 zaskarżonego aktu). Następnie EIOPA zbadała środki kontrolne podjęte przez NBS wobec skarżącej i stwierdziła, że NBS naruszył prawo Unii Europejskiej i uchybił zobowiązaniom w zakresie kontroli ciążącym na nim na mocy art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1, 2 i 6 dyrektywy 2009/138 (pkt 81–100, 103, 105 zaskarżonego aktu), ponieważ nie przyjął niezbędnych środków zaradczych w odpowiednim czasie i w sposób proporcjonalny. Wreszcie EIOPA uznała, że NBS powinien teraz działać bezzwłocznie i przyjąć środki pozwalające mu na przestrzeganie prawa Unii (pkt 97, 100, 104, 105 zaskarżonego aktu). W konsekwencji w pkt 105 zaskarżonego aktu EIOPA skierowała do NBS dwa następujące „zalecenia”: „1. NBS powinien w terminie 45 dni kalendarzowych […] zająć stanowisko, przeprowadzić weryfikację i wyciągnąć wnioski odnośnie do przestrzegania przez [skarżącą] decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie naruszenia [zasad dotyczących] inwestycji oraz decyzji z dnia 14 stycznia 2022 r. w sprawie naruszeń [zasad dotyczących] rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. 2. NBS powinien podjąć niezbędne działania i środki zgodnie z art. 76, 138, 139 i 141 dyrektywy [2009/138] w celu zapewnienia przestrzegania przez [skarżącą] swoich zobowiązań w wyznaczonych terminach, w ramach kompleksowej/włączonej strategii interwencji NBS prowadzącej albo do strukturalnego i trwałego podjęcia działań naprawczych wszystkich naruszeń, albo – jeśli jest to właściwe lub obowiązkowe – do cofnięcia [skarżącej] zezwolenia na podstawie art. 144 dyrektywy [2009/138]”. Ponadto EIOPA wezwała NBS do poinformowania jej w terminie dziesięciu dni o środkach, jakie podejmie lub jakie zamierza on podjąć w celu zapewnienia przestrzegania prawa Unii (pkt 106 zaskarżonego aktu). W dniu 13 września 2022 r. Komisja Europejska wydała na podstawie art. 17 ust. 4 rozporządzenia nr 1094/2010 skierowaną do NBS opinię C(2022) 6455 final dotyczącą środków niezbędnych w celu zapewnienia przestrzegania dyrektywy 2009/138. Opinia ta była przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez skarżącą do Sądu i zarejestrowanej pod sygnaturą T‑179/24. W dniu 31 października 2022 r. NBS cofnął zezwolenie dla skarżącej (co zwane jest dalej „decyzją o cofnięciu zezwolenia”). W dniu 1 czerwca 2023 r. NBS potwierdził owo cofnięcie. Żądania stron Skarżąca wnosi do Sądu o: – uchylenie zaskarżonego aktu; – obciążenie EIOP‑y kosztami postępowania. EIOPA wnosi do Sądu o: – odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej; – obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Ponadto skarżąca wnosi również do Sądu, tytułem środków organizacji postępowania lub środków dowodowych, o nakazanie EIOP‑ie przedstawienia zasadniczo wszystkich dotyczących jej dokumentów odnośnie do postępowania kontrolnego. Co do prawa W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności Na mocy art. 130 §§ 1 i 7 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli pozwany o to wnosi, Sąd może wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności skargi bez rozpatrywania sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, i postanawia orzec bez dalszych czynności procesowych i bez konieczności przyjmowania środków organizacji postępowania czy też przeprowadzania środków dowodowych, o które wnosi skarżąca. W ramach zarzutu niedopuszczalności EIOPA twierdzi, po pierwsze, że wobec tego, iż zaskarżony akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych, nie może on być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, po drugie, że akt ten z jednej strony stanowi co najwyżej akt przygotowawczy a z drugiej strony nie dotyczy skarżącej bezpośrednio, i po trzecie, że skarga nie została wniesiona w terminie przewidzianym do wniesienia skargi do sądu. Skarżąca kwestionuje trzy części zarzutu niedopuszczalności. W szczególności podnosi ona, że zaskarżony akt wywołuje wiążące skutki prawne, a zatem może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Wyjaśnia ona zasadniczo, że wspomniany akt nakłada na NBS obowiązek podjęcia z góry określonego środka, a mianowicie cofnięcia zezwolenia. W pierwszej kolejności należy zbadać pierwszą część zarzutu niedopuszczalności, a tym samym ustalić, czy zaskarżony akt należy do aktów, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. Zgodnie z art. 263 akapit pierwszy TFUE sąd Unii kontroluje legalność aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, „które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”. Wynika stąd, że przewidziana w art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności przysługuje względem wszelkich środków i przepisów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, bez względu na ich charakter lub formę, których celem jest wywarcie skutków prawnych (wyrok z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada,22/70, EU:C:1971:32, pkt 39, 42; zob. także wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., FBF,C‑911/19, EU:C:2021:599, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei wszelkie akty Unii niewywołujące wiążących skutków prawnych nie podlegają kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., FBF,C‑911/19, EU:C:2021:599, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). Dotyczy to w szczególności zaleceń, które nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych. Ustanawiając bowiem zalecenia jako szczególną kategorię aktów Unii i przewidując w sposób wyraźny, że „nie są one wiążące”, art. 288 akapit piąty TFUE miał na celu nadać instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii uprawnionym do ich przyjmowania kompetencję do podejmowania działań zachęcających i perswazyjnych, różną od kompetencji do stanowienia aktów o mocy wiążącej (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 26, 27; z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka,C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 79, 80, 82 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności istnieje, jeżeli zakwestionowany akt nie stanowi, ze względu na swoją treść, prawdziwego zalecenia (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 29). W celu ustalenia, czy dany akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy uwzględnić jego istotę i dokonać oceny jego skutków w świetle obiektywnych kryteriów, takich jak treść wspomnianego aktu, biorąc pod uwagę w razie potrzeby kontekst jego przyjęcia, a także uprawnienia instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, które są jego autorami (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., FBF,C‑911/19, EU:C:2021:599, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). Uzupełniająco można również wziąć pod uwagę kryterium subiektywne związane z zamiarem autora aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, pkt 42). W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności, co się tyczy treści zaskarżonego aktu, streszczonego w pkt 5 i 6 powyżej, należy zauważyć, że akt ten ogranicza się do stwierdzenia naruszenia prawa Unii przez skarżącą oraz przez NBS i do sformułowania dwóch zaleceń skierowanych do NBS i określających środki, jakie powinien on podjąć w celu doprowadzenia do zaprzestania tego naruszenia. Środki te polegały w istocie na ponownym zbadaniu, w terminie 45 dni, sytuacji skarżącej i przyjęciu wobec niej strategii „globalnej/zintegrowanej”, prowadzącej albo do naprawy wszystkich naruszeń, albo do wydania decyzji o cofnięciu jej zezwolenia. W drugiej kolejności, co się tyczy brzmienia zaskarżonego aktu, należy stwierdzić, że w jego dwóch autentycznych wersjach akt ten jest opisany zarówno w tytule, jak i w uzasadnieniu (pkt 1, 2, 14, 18, 55, 105, 106 zaskarżonego aktu) jako zalecenie („recommendation” w wersji angielskiej i „odporúčanie” w wersji słowackiej). Tymczasem należy podkreślić, że odwołanie się do pojęcia „zalecenia” stanowi jasną wskazówkę, że treść powołanego aktu nie ma na celu wywołania obligatoryjnych skutków prawnych (postanowienie z dnia 26 stycznia 2011 r., FIBE/Parlament, T‑550/10, niepublikowane, EU:T:2011:19, pkt 19; zob. także analogicznie wyrok z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja,C‑301/03, EU:C:2005:727, pkt 21, 22). Ponadto zaskarżony akt jest zasadniczo zredagowany w sposób niewiążący, i to zarówno w wersji angielskiej, jak i w wersji słowackiej. Tryb warunkowy jest zatem stosowany wielokrotnie, a w szczególności w dwóch zaleceniach przytoczonych w pkt 6 powyżej, o czym świadczy użycie terminów „should” (powinien) w języku angielskim i „by mala” (powinien) w języku słowackim (pkt 100, 104, 105 zaskarżonego aktu). W trzeciej kolejności, odnośnie do kontekstu przyjęcia zaskarżonego aktu i uprawnień jego autora, należy przypomnieć, że – jak wynika z motywu 27 rozporządzenia nr 1094/2010 – art. 17 tego rozporządzenia ustanawia „mechanizm obejmujący trzy etapy”, w przypadku gdy organowi krajowemu zarzuca się, że w ramach swoich praktyk nadzorczych nie stosował prawa Unii albo stosował je nieprawidłowo lub niewystarczająco, w szczególności jeśli chodzi o akty, o których mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, wśród których znajduje się dyrektywa 2009/138. W ramach pierwszego etapu, zgodnie z art. 17 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1094/2010, EIOPA bada domniemane naruszenie lub niezastosowanie prawa Unii. Po zakończeniu tego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia EIOPA może skierować do odpowiedniego organu krajowego „zalecenie określające działania [środki], jakie należy podjąć w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii”. W ramach drugiego etapu, jeżeli dany organ krajowy nie zapewnił przestrzegania prawa Unii w ciągu miesiąca od otrzymania zalecenia EIOP‑y, Komisja może, zgodnie z art. 17 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1094/2010, wydać „formalną opinię nakładającą na [ten] organ krajowy obowiązek […] podjęcia niezbędnych działań [środków] w tym celu”. W ramach trzeciego etapu, jeżeli dany organ krajowy nie zastosuje się do formalnej opinii wydanej przez Komisję w terminie wyznaczonym w tej opinii i jeżeli spełnione są określone przesłanki, EIOPA może, na podstawie art. 17 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1094/2010, przyjąć w odniesieniu do danej instytucji finansowej „decyzję indywidualną […] zobowiązującą j[ą] do podjęcia wszelkich działań [środków] niezbędnych do wypełnienia ich [jej] obowiązków wynikających z prawa Unii, w tym do zaprzestania określonych praktyk”. Z brzmienia art. 17 rozporządzenia nr 1094/2010 wynika zatem, że EIOPA w zaleceniach wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 tego rozporządzenia ogranicza się do „określenia” środków, jakie należy podjąć, podczas gdy Komisja w formalnych opiniach wydanych na podstawie art. 17 ust. 4 tego rozporządzenia i EIOPA w decyzjach indywidualnych wydanych na podstawie art. 17 ust. 6 tego rozporządzenia „nakładają” na ich odpowiednich adresatów „obowiązek” podjęcia niezbędnych środków. Ponadto art. 17 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia nr 1094/2010 stanowi, że podejmując środki w związku z kwestiami, które są przedmiotem formalnej opinii Komisji lub indywidualnej decyzji EIOP‑y, zainteresowane organy krajowe „stosują się odpowiednio do formalnej opinii lub decyzji”. Natomiast ani ten przepis, ani żaden inny przepis rozporządzenia nr 1094/2010 nie przewidują, żeby organy te były zobowiązane do zastosowania się do zaleceń wydanych przez EIOP‑ę. Zarówno z brzmienia art. 17 rozporządzenia nr 1094/2010, jak i ze struktury obejmującego trzy etapy mechanizmu ustanowionego w tym artykule wynika zatem, że zalecenia wydawane przez EIOP‑ę na podstawie art. 17 ust. 3 tego rozporządzenia są zwykłymi zaleceniami i nie mają same w sobie na celu wywołania wiążących skutków prawnych wobec danego organu krajowego lub danej instytucji finansowej. Natomiast formalne opinie wydane przez Komisję na podstawie art. 17 ust. 4 rozporządzenia nr 1094/2010 i decyzje indywidualne wydane przez EIOP‑ę w oparciu o art. 17 ust. 6 tego rozporządzenia wywołują wiążące skutki prawne wobec ich adresatów. Ponadto Trybunał orzekł już, że zalecenia wydane przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) na podstawie przepisu sformułowanego w identyczny sposób jak art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010 należą do kategorii aktów Unii przewidzianej w art. 288 akapit piąty TFUE, a zatem nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka,C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 79, 80). Takie zalecenia nie mogą zatem być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, pkt 82). W czwartej kolejności, tytułem uzupełnienia, co się tyczy zamiaru autora zaskarżonego aktu, w aktach sprawy nie ma dowodów na to, że przyjmując ten akt na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010, EIOPA chciała w rzeczywistości przyjąć akt z mocą wiążąca, a nie mający jedynie walor zachęty i perswazji. W szczególności zaskarżony akt nie zawiera żadnej wyraźnej wskazówki, zgodnie z którą NBS byłby zobowiązany do zastosowania się do zawartych w nim zaleceń. W tych okolicznościach, mając na względzie całość rozważań przedstawionych w pkt 23–34 powyżej, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych, w związku z czym nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. Argumenty skarżącej nie podważają tego wniosku. Po pierwsze, skarżąca utrzymuje, że wiążący skutek zaskarżonego aktu wynika z brzmienia art. 17 rozporządzenia nr 1094/2010, ze struktury ustanowionego w tym artykule mechanizmu oraz z procesu decyzyjnego EIOP‑y przewidzianego w art. 39 tego rozporządzenia. W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że brzmienie art. 17 rozporządzenia nr 1094/2010 nie potwierdza argumentacji skarżącej. Po pierwsze, o ile art. 17 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1094/2010 przewiduje, że zalecenie EIOP‑y „określa działania [środki] konieczne”, o tyle wskazanie to ogranicza się do określenia treści tego zalecenia i nie skutkuje przyznaniem mu charakteru wiążącego i ograniczającego w odniesieniu do rodzaju środków, jakie mogą zostać podjęte przez dany organ krajowy. Z drugiej strony prawdą jest, że art. 17 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1094/2010 nakłada na właściwy organ krajowy obowiązek poinformowania EIOP‑y o środkach, jakie podjął lub zamierza podjąć w celu przestrzegania prawa Unii. Niemniej jednak ów obowiązek informowania, przypomniany w pkt 106 zaskarżonego aktu (zob. pkt 7 powyżej), nie oznacza, że środki podjęte lub planowane przez dany organ krajowy muszą być zgodne ze środkami określonymi w zaleceniu wydanym przez EIOP‑ę. Następnie z przepisów art. 39 ust. 2 zdania pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1094/2010 wynika, że EIOPA musi poinformować „każdego […] adresata” zalecenia, o którym mowa w art. 17 ust. 3 tego rozporządzenia, o zamiarze przyjęcia tego zalecenia, aby umożliwić temu adresatowi wyrażenie jego stanowiska. Jednakże wbrew temu, co twierdzi skarżąca, z przepisów tych nie można wywieść ani tego, że dana instytucja finansowa jest adresatem wspomnianego zalecenia, ani tego, że zalecenie to stanowi wiążącą decyzję. Artykuł 17 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia nie wymienia bowiem adresata innego niż dany organ krajowy i nie przewiduje, że takie zalecenie wywołuje wiążące skutki prawne dla tego organu lub dla danej instytucji finansowej. Wreszcie wiążący albo niewiążący charakter zaleceń wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010 nie może zależeć od szczegółowych zasad procedury przyjęcia przez Komisję formalnej opinii na podstawie art. 17 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy w następstwie zalecenia EIOP‑y dany organ krajowy nie zapewni, że przestrzega prawa Unii. Nie ma zatem znaczenia, że w tym ostatnim przypadku Komisja może wydać formalną opinię bez konieczności uprzedniego przyjęcia „jakichkolwiek dodatkowych środków dowodowych”. Po drugie, skarżąca podnosi, że zaskarżony akt został przyjęty w ramach procedury dotyczącej konkretnej instytucji finansowej i dotyczącej szczególnych dla niej działań, takich jak cofnięcie jej zezwolenia. Komisja uważa, że w takim przypadku zalecenie wydane przez EIOP‑ę wywołuje wiążące skutki prawne. W tym względzie należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1094/2010 dotyczy każdej sytuacji naruszenia prawa Unii przez organ krajowy, w tym i „w szczególności” przypadku, w którym organ ten „nie zapewni[a] spełnienia przez instytucję finansową wymogów ustanowionych w [prawie Unii]”. Wynika z tego, że okoliczność, iż zalecenie wydane na podstawie tego przepisu dotyczy sytuacji konkretnej instytucji finansowej i zaleca jej przyjęcie szczególnych środków, nie może nadawać temu zaleceniu, w drodze wyjątku lub na zasadzie odstępstwa, charakteru wiążącego. Należy dodać, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), o którym mowa w pkt 33 powyżej, został wydany w odniesieniu do zalecenia EUNB, które dotyczyło sytuacji w szczególności instytucji finansowej, a mianowicie Korporativna targovska banka AD. Wynika z tego, że wyrażona w tym wyroku zasada, zgodnie z którą zalecenia EUNB nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych, może zostać zastosowana w drodze analogii do niniejszej sprawy. Po trzecie, skarżąca twierdzi w istocie, że poprzez zajęcie ostatecznego stanowiska EIOPA chciała ograniczyć i znieść uprawnienia dyskrecjonalne NBS, zobowiązując go do natychmiastowego cofnięcia jego zezwolenia, z wyłączeniem bardziej stopniowego podejścia i wszelkich innych działań. W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że zaskarżony akt został zredagowany w sposób niewiążący (zob. pkt 25 powyżej) i że ogranicza się do sformułowania zaleceń (zob. pkt 23 powyżej), nie narzucając ani nie zakazując NBS podejmowania żadnych szczególnych środków. W szczególności EIOPA pozostawiła NBS zadanie ustalenia, czy ten rzeczywiście wyczerpał listę możliwych i proporcjonalnych środków, czy też przeciwnie, istniały jeszcze inne środki alternatywne (pkt 104 zaskarżonego aktu). W konsekwencji zaleciła on NBS jedynie „podjęcie niezbędnych środków i działań” i wezwała go do cofnięcia zezwolenia tylko wtedy, gdy środek ten okazał się „odpowiedni lub wiążący” (drugie zalecenie zawarte w pkt 105 zaskarżonego aktu i przytoczone w pkt 6 powyżej). Wynika z tego, że skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, iż EIOPA nałożyła na NBS obowiązek cofnięcia jego zezwolenia, z wyłączeniem bardziej stopniowego podejścia i wszelkich innych środków. Następnie, poza faktem, że EIOPA nie zajęła ostatecznego stanowiska co do rodzaju środków, jakie należy podjąć, skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, że w przypadku gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii wyrobiły sobie ostateczną opinię i wyraziły w ten sposób wolę zakończenia jakiegokolwiek badania wstępnego, przyjęty akt może nadal być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, jak wynika to z wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, pkt 58). W pkt 51–56 tego wyroku Trybunał orzekł bowiem w istocie jedynie, że w sytuacji gdy Komisja, po zbadaniu złożonej do niej skargi, odmówiła w sposób dorozumiany wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, nie przyjęła ona zwykłego środka tymczasowego, lecz decyzję, która ma charakter ostateczny, wywołuje wiążące skutki prawne i która w związku z tym może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Wyrok ten dotyczył zatem sytuacji, w której dana instytucja dysponowała uprawnieniami decyzyjnymi, a nie – jak w niniejszej sprawie – zwykłym uprawnieniem do wydawania zaleceń względem danego organu krajowego. Ponadto okoliczność – nawet przy założeniu, że zostanie ona wykazana – zgodnie z którą EIOPA stosowała formę „presji politycznej” wobec NBS, aby ten cofnął skarżącej zezwolenie, nie wystarcza, aby uznać, że agencja ta miała zamiar wykroczyć poza przysługujące jej uprawnienie do zachęcania i perswazji oraz przyjąć akt z mocą wiążącą nieprzewidzianą w art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010. Wreszcie okoliczność – nawet przy założeniu, iż zostanie ona udowodniona – że zaskarżony akt mógł odgrywać rolę katalizatora przy wydawaniu opinii C(2022) 6455 final (zob. pkt 8 powyżej), a następnie decyzji o cofnięciu zezwolenia, wynika jedynie z istnienia procedur, w których uczestniczą i interweniują z jednej strony EIOPA i Komisja, a z drugiej strony organy krajowe, w tym NBS. Taka okoliczność nie może zatem nadać zaskarżonemu aktowi wiążącego charakteru. Po czwarte, skarżąca utrzymuje w istocie, że możliwość wniesienia bezpośredniej skargi na zaskarżony akt jest konieczna w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Wyjaśnia ona, że wniesiona do sądów słowackich skarga na decyzję o cofnięciu zezwolenia, wraz z wpadkowym zakwestionowaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jest przypadkowa i niewystarczająca. W tym względzie należy przypomnieć, że prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 47 akapit pierwszy Karty nie ma na celu zmiany systemu kontroli sądowej przewidzianego w traktatach, a w szczególności zasad dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii. Przesłanki dopuszczalności przewidziane w art. 263 TFUE należy zatem interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, nie prowadząc jednak do pominięcia tych przesłanek, które są wyraźnie przewidziane w traktacie FUE (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, pkt 43, 44 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym wykładnia pojęcia „aktu zaskarżalnego” w świetle art. 47 Karty nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania przesłanki dotyczącej wiążących skutków prawnych przewidzianej w art. 263 akapit pierwszy TFUE, pod groźbą przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie FUE sądom Unii (zob. wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja,C‑575/18 P, EU:C:2020:530, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Byłoby tak zaś właśnie w przypadku, gdyby skarżąca mogła wnieść skargę o stwierdzenie nieważności zalecenia EIOP‑y, które nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 18–22 powyżej. Ponadto należy zauważyć, że sąd Unii jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii bez żadnego wyjątku, a w szczególności ważności zaleceń wydanych przez EIOP‑ę na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1094/2010 (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka,C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 82, 83). Wynika z tego, że w ramach skargi na środki podjęte przez NBS, a w szczególności na decyzję o cofnięciu zezwolenia, sądy słowackie będą mogły w razie potrzeby zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie oceny ważności zaskarżonego aktu. Co się tyczy trudności praktycznych, na które powołuje się skarżąca w odniesieniu do skuteczności skargi wniesionej do sądów słowackich i kontroli wpadkowej zaskarżonego aktu, nie wydaje się, by były one nie do pokonania. Przede wszystkim, jeśli chodzi o okoliczność, że w decyzji o cofnięciu zezwolenia NBS nie oparł się na zaskarżonym akcie, a nawet nie odniósł się do niego, ma ona na celu wsparcie tezy EIOP‑y, w myśl której NBS nie zastosował się do tego aktu i przyjął inne podejście. W takim przypadku odesłanie prejudycjalne dotyczące oceny ważności tego aktu mogłoby okazać się zbędne. Ponadto, co się tyczy „tajnego” charakteru dokumentów wymienianych między NBS, EIOP‑ą i Komisją, sądy słowackie mogą w razie potrzeby zażądać od NBS przedstawienia tych dokumentów lub, w razie ich braku, zwrócić się do EIOP‑y i do Komisji o przekazanie im tych dokumentów. Zasada lojalnej współpracy przewidziana w art. 4 ust. 3 TUE nakłada bowiem co do zasady na instytucje, jednostki organizacyjne i organy Unii obowiązek jak najszybszego przekazania informacji, o które zwrócił się sąd krajowy (zob. podobnie wyrok z dnia 26 listopada 2002 r., First i Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Następnie skarżąca nie uzasadnia swojego twierdzenia odnośnie do długości i podnoszonego braku skutku zawieszającego postępowania, jakie toczy się przed sądami słowackimi. W każdym razie brak środka zaskarżenia o charakterze zawieszającym od decyzji niekoniecznie stanowi naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall,C‑239/14, EU:C:2015:824, pkt 59). Ponadto zarówno z art. 47 akapit pierwszy Karty, jak i z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wynika, że państwa członkowskie powinny ustanowić system środków prawnych i procedur umożliwiających zapewnienie poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo). Wreszcie sama okoliczność, zgodnie z którą Komisja w dniu 24 kwietnia 2024 r. postanowiła wszcząć przeciwko Republice Słowackiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE ze względu na to, że NBS uchybił swoim zobowiązaniom w ramach wykonywania przysługujących mu wobec skarżącej uprawnień nadzorczych, nie może w żadnym razie mieć na celu pozbawienia skarżącej skutecznej ochrony sądowej przed sądami słowackimi lub skutkować jej pozbawieniem. Z całości powyższych rozważań wynika, że ponieważ zaskarżony akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych, nie może on być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. W konsekwencji, bez konieczności badania pozostałych części zarzutu niedopuszczalności, pierwszą część tego zarzutu należy uwzględnić, a skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną. W przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta Zgodnie z art. 142 § 2 regulaminu postępowania interwencja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli skarga zostanie uznana za niedopuszczalną. Ponieważ w niniejszej sprawie skarga została odrzucona jako niedopuszczalna, postępowanie w przedmiocie złożonego przez Republikę Słowacką i Komisję wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone. W przedmiocie kosztów W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez EUIPO, z wyjątkiem kosztów związanych z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta. W drugiej kolejności, na podstawie art. 144 § 10 regulaminu postępowania, w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta składający wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i strony główne pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku. W niniejszej sprawie skarżąca, EIOPA, Republika Słowacka i Komisja pokrywają własne koszty związane z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.   Z powyższych względów SĄD (siódma izba) postanawia, co następuje:   1) Skarga zostaje odrzucona.   2) Postępowanie w przedmiocie złożonego przez Republikę Słowacką i Komisję Europejską wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.   3) Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), z wyjątkiem kosztów związanych ze złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.   4) Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, EIOPA, Republika Słowacka i Komisja pokrywają własne koszty związane z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.   Sporządzono w Luksemburgu w dniu 23 maja 2025 r. Sekretarz V. Di Bucci Prezeska K. Kowalik-Bańczyk ( *1 ) Język postępowania: angielski.