T-244/23

POSTANOWIENIE SĄDU (czwarta izba) z dnia 26 października 2023 r. ( *1 ) Skarga na bezczynność – Prawo instytucjonalne – Pełne stosowanie przepisów dorobku Schengen w Rumunii – Obowiązek przyjęcia decyzji na podstawie art. 4 Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii – Status skarżącego uprzywilejowanego – Skarga prawnie oczywiście bezzasadna W sprawie T‑244/23 Eugen Tomac, zamieszkały w Brukseli (Belgia), którego reprezentował R. Duta, adwokat, strona skarżąca, przeciwko Radzie Unii Europejskiej, strona pozwana, SĄD (czwarta izba), w składzie: R. da Silva Passos (sprawozdawca), prezes, S. Gervasoni i I. Reine, sędziowie, sekretarz: V. Di Bucci, wydaje następujące Postanowienie W skardze opartej na art. 265 TFUE skarżący, Eugen Tomac, wnosi w istocie do Sądu, po pierwsze, o stwierdzenie, że Rada Unii Europejskiej niezgodnie z prawem zaniechała podjęcia kroków w celu podjęcia decyzji o pełnym stosowaniu przepisów dorobku Schengen w Rumunii, a po drugie, o przyznanie mu statusu skarżącego uprzywilejowanego, a tym samym o zastrzeżenie na jego rzecz wszelkich praw, możliwości podnoszenia zarzutów i podejmowania działań w tym kontekście. Okoliczności powstania sporu Dorobek Schengen, o którym mowa w art. 1 decyzji Rady 1999/435/WE z dnia 20 maja 1999 r. dotyczącej definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen (Dz.U. 1999, L 176, s. 1), odsyłającym się do załącznika A do tej decyzji, jest zbiorem przepisów prawnych mających na celu stopniowe znoszenie kontroli na wspólnych granicach państw członkowskich strefy Schengen. Traktatem z Amsterdamu do traktatu UE i traktatu WE został załączony Protokół włączający dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej (Dz.U. 1997, C 340, s. 93). Następnie Protokół (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej, załączony do traktatu UE (Dz.U. 2008, C 115, s. 290), został załączony do Traktatu z Lizbony (Dz.U. 2010, C 83, s. 290). W szczególności, co się tyczy Rumunii, art. 4 ust. 1 i 2 Protokołu dotyczącego warunków i uzgodnień w sprawie przyjęcia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 29; zwanego dalej „protokołem do aktu przystąpienia Rumunii do Unii”) do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 203) stanowi: „1.   Przepisy dorobku Schengen […] włączonego w ramy Unii Europejskiej oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, wymienione w załączniku II, jak również jakiekolwiek dalsze akty przyjęte przed dniem przystąpienia, są wiążące i mają zastosowanie w [Republice] Bułgarii i Rumunii od dnia przystąpienia. 2.   Przepisy dorobku Schengen włączone w ramy Unii Europejskiej oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, które nie zostały wymienione w ustępie 1, będąc wiążącymi dla [Republiki] Bułgarii i Rumunii od dnia przystąpienia, stosowane są w każdym z tych państw wyłącznie na mocy europejskiej decyzji Rady podjętej w tym celu, po sprawdzeniu, zgodnie ze stosowanymi procedurami oceny Schengen, iż w tym państwie zostały spełnione niezbędne warunki dla stosowania tego dorobku. Rada podejmuje decyzję, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, stanowiąc na zasadzie jednomyślności swych członków reprezentujących rządy państw członkowskich, w stosunku do których przepisy, o których mowa w niniejszym ustępie, już zostały wprowadzone w życie oraz przedstawiciela rządu państwa członkowskiego, w stosunku do którego te przepisy mają zostać wprowadzone w życie […]”. W następstwie przystąpienia do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. Rumunia podjęła w latach 2009–2011 szereg kroków w ramach procedur oceny Schengen w celu spełnienia kryteriów wymaganych do pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen. W dniach 29 września 2010 r. i 8 lipca 2011 r. prezydencja Rady przygotowała, a następnie zmieniła pierwszy projekt decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Bułgarii i Rumunii, a mianowicie projekt nr 14142/10, który stał się projektem nr 14142/1/10 (zwany dalej „projektem nr 14142/10”). Rezolucją z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie projektu nr 14142/10 (Dz.U. 2012, CE 380, s. 160) Parlament Europejski zajął stanowisko zatwierdzające ten projekt. W konkluzjach z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie zakończenia procesu oceny stopnia przygotowania Rumunii do wdrożenia wszystkich przepisów dorobku Schengen (9166/3/11 REV 3) grupa robocza Rady do spraw Schengen w składzie do spraw oceny Schengen odnotowała zakończenie procedur oceny Schengen dotyczących Rumunii. Stwierdziwszy, że warunki we wszystkich obszarach dorobku Schengen zostały w Rumunii spełnione, sformułowała wniosek, że Rada może podjąć decyzję, o której mowa w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. Chociaż w dniu 24 czerwca 2011 r. uzgodniono, że decyzja o przystąpieniu Rumunii do strefy Schengen powinna zostać podjęta najpóźniej we wrześniu 2011 r., na posiedzeniu w dniu 22 września 2011 r. Rada odroczyła jednak głosowanie w sprawie przyjęcia tej decyzji. W rezolucji z dnia 13 października 2011 r. w sprawie przystąpienia Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen (Dz.U. 2013, CE 94, s. 13) Parlament potwierdził swoje poparcie dla przystąpienia Rumunii do strefy Schengen. Parlament wezwał Radę do podjęcia niezbędnych kroków w tym celu. Projekt decyzji Rady nr 14302/3/11 z dnia 7 grudnia 2011 r., sporządzony przez prezydencję Rady, nie stał się przedmiotem głosowania w Radzie na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2011 r. Rezolucją z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i w Rumunii: zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach lądowych, morskich i powietrznych (Dz.U. 2020, C 388, s. 18) Parlament wezwał Radę, po pierwsze, do jak najszybszego przedstawienia nowego projektu decyzji w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii, na podstawie projektu nr 14142/10, a po drugie, do podjęcia natychmiastowej decyzji, na podstawie pojedynczego aktu prawnego, w sprawie zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Następnie Komisja Europejska potwierdziła, że Rumunia spełniła warunki niezbędne do uznania przepisów dorobku Schengen za mające zastosowanie w tym państwie, i wezwała Radę do podjęcia niezbędnych kroków w tym celu w pierwszym komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 2021 r., zatytułowanym „Strategia na rzecz w pełni funkcjonalnej i odpornej strefy Schengen” [COM(2021) 277 final], a następnie w drugim komunikacie do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 maja 2022 r., zatytułowanym „Sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen z 2022 r.” [COM(2022) 301 final]. W rezolucji z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przystąpienia Rumunii i Bułgarii do strefy Schengen (Dz.U. 2023, C 149, s. 11) Parlament ponownie wezwał Radę do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków, aby do końca 2022 r. przyjęto decyzję w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii. Sprawozdanie ekspertów z dnia 21 października 2022 r., sporządzone z upoważnienia Komisji w ramach dobrowolnej misji informacyjnej w Bułgarii i Rumunii dotyczącej stosowania dorobku Schengen i jego zmian od 2011 r. (13906/22), potwierdziło wnioski z procedur oceny zakończonych w 2011 r. W sprawozdaniu tym stwierdzono również, że Rumunia wdrożyła dorobek prawny i jego narzędzia, a nawet wzmocniła jego stosowanie we wszystkich obszarach. W komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2022 r., zatytułowanym „Wzmocnienie strefy Schengen dzięki pełnemu uczestnictwu Bułgarii, Rumunii i Chorwacji w obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych” [COM(2022) 636 final], Komisja ponownie wezwała Radę do umożliwienia Rumunii przystąpienia do strefy Schengen. W dniu 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, prezydencja Rady opracowała projekt decyzji Rady nr 15218/22 w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i Rumunii (zwany dalej „projektem nr 15218/22”). W dniu 8 grudnia 2022 r. skład Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW) zebrał się w celu podjęcia decyzji – w ramach zarządzania politycznego strefą Schengen (tj. Rady ds. Schengen) i działań o charakterze nieustawodawczym – w sprawie projektu nr 15218/22 zawartego w pkt 3 lit. a) porządku obrad posiedzenia, który przewidywał możliwość złożenia wniosku o głosowanie w celu jego ewentualnego przyjęcia. Na tym posiedzeniu, wobec braku jednomyślności przedstawicieli rządów państw członkowskich w odniesieniu do projektu nr 15218/22, projekt ten nie został przyjęty. Skarżący jest posłem do Parlamentu Europejskiego posiadającym obywatelstwo rumuńskie. W wiadomości elektronicznej z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący zwrócił się do dyrektor generalnej ds. WSiSW w Sekretariacie Generalnym Rady z pytaniem, czy mogłaby ona przekazać mu wyniki głosowania w sprawie pełnego stosowania dorobku Schengen w Rumunii, wpisanego do porządku obrad posiedzenia Rady w dniu 8 grudnia 2022 r., oraz protokół tego posiedzenia lub związane z nim sprawozdanie. W wiadomości elektronicznej z dnia 16 grudnia 2022 r. dyrektor generalna ds. WSiSW w Sekretariacie Generalnym Rady odpowiedziała skarżącemu, że podczas tego posiedzenia projekt nr 15218/22 nie został w rzeczywistości przyjęty oraz że zgodnie z art. 8 i 9 regulaminu wewnętrznego Rady. w zakresie, w jakim były to obrady dotyczące aktu o charakterze nieustawodawczym, które nie mają charakteru jawnego, wyniki głosowania nie zostały w żaden sposób upublicznione. Dodała ona, że protokół dotyczący tej procedury również nie został podany do publicznej wiadomości. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 lutego 2023 r. skarżący wniósł na podstawie art. 263 TFUE skargę o stwierdzenie nieważności „decyzji” Rady z dnia 8 grudnia 2022 r. o nieprzyjęciu projektu nr 15218/22. Skarga ta została zarejestrowana pod numerem T‑48/23. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. skarżący przekazał ministrowi, będącemu członkiem składu Rady ds. WSiSW, wezwanie do działania skierowane do Rady na podstawie art. 265 akapit drugi TFUE w celu podjęcia decyzji o pełnym stosowaniu przepisów dorobku Schengen w Rumunii na podstawie art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. Na poparcie tego żądania przedstawił on zasadniczo okoliczności powstania sporu i argumenty, które podniósł w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie nieważności w sprawie T‑48/23. W tym względzie powołał się on w szczególności na naruszenie zasad równego traktowania, niedyskryminacji i lojalnej współpracy między państwami członkowskimi. Ponadto dodał on, że „w zakresie, w jakim zostało ustalone, iż Rumunia spełnia warunki procedury oceny, nie powinno się odmawiać jej włączenia pod pretekstem nieuzasadnionego sprzeciwu jednego […] państwa członkowskiego”, a Rada „powinna obejść oczywiście nieuzasadniony sprzeciw w świetle w szczególności art. 4 protokołu do [aktu] przystąpienia Rumunii do Unii”. Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. dyrektor generalny Rady ds. polityki ogólnej i instytucjonalnej (GIP) odpowiedział skarżącemu. Przypomniał mu warunek jednomyślności przewidziany w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, którego przestrzeganie jest konieczne do przyjęcia decyzji w rozumieniu tego artykułu. Następnie dyrektor ten wyjaśnił skarżącemu, że projekt nr 15218/22 nie uzyskał jednomyślnego poparcia przedstawicieli zainteresowanych państw członkowskich na posiedzeniach w dniach 8 i 9 grudnia 2022 r. i że w związku z tym negocjacje w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii są kontynuowane w celu osiągnięcia jednomyślności wymaganej w akcie przystąpienia Rumunii do Unii. Żądania skarżącego Skarżący wnosi do Sądu o: – stwierdzenie, że Rada w sposób zawiniony nie podjęła wszelkich kroków w celu podjęcia decyzji o pełnym stosowaniu przepisów dorobku Schengen w Rumunii zgodnie z art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii; – przyznanie mu statusu skarżącego uprzywilejowanego, a tym samym zastrzeżenie na jego rzecz wszelkich praw, możliwości podnoszenia zarzutów i podejmowania działań w tym kontekście; – obciążenie Rady kosztami postępowania. Co do prawa Zgodnie z art. 126 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli skarga jest prawnie oczywiście bezzasadna, Sąd może w każdej chwili orzec postanowieniem z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych. W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że akta dostarczają mu wystarczających informacji, i na podstawie wyżej wymienionego przepisu postanawia orzec bez przeprowadzenia dalszych czynności procesowych. Zgodnie z art. 265 TFUE: „Jeśli [instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii], z naruszeniem traktatów, zaniechają działania, państwa członkowskie i inne instytucje Unii mogą wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu stwierdzenia tego naruszenia […]. [Skarga na bezczynność] jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja, organ lub jednostka organizacyjna została uprzednio wezwana do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęła stanowiska, skarga może być wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy. Każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść sprawę do Trybunału, na warunkach określonych w poprzednich akapitach, stawiając zarzut jednej z instytucji lub jednemu z organów lub jednej z jednostek organizacyjnych Unii, iż zaniechała wydania aktu skierowanego do niej, innego niż zalecenie lub opinia”. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem skarga na bezczynność jest uzależniona od istnienia ciążącego na danej instytucji obowiązku działania, w tym znaczeniu, iż zarzucany tej instytucji brak działania jest sprzeczny z traktatem (postanowienia: z dnia 6 lipca 1998 r., Goldstein/Komisja, T‑286/97, EU:T:1998:150, pkt 24; z dnia 6 września 2011 r., Mugraby/Rada i Komisja, T‑292/09, EU:T:2011:418, pkt 34), oraz że osoba fizyczna lub prawna może wnieść sprawę do sądu Unii na podstawie art. 265 akapit trzeci TFUE wyłącznie w celu stwierdzenia, że jedna z instytucji, jeden z organów lub jedna z jednostek organizacyjnych Unii zaniechały, z naruszeniem traktatu, wydania aktu, innego niż zalecenie lub opinia, który mógłby być potencjalnie skierowany do tej osoby lub który mogłaby zaskarżyć w drodze skargi o stwierdzenie nieważności (postanowienie z dnia 27 listopada 2012 r., H‑Holding/Parlament, T‑672/11, EU:T:2012:628, pkt 16). Tak więc aby rozstrzygnąć w przedmiocie zasadności żądania stwierdzenia bezczynności, Sąd powinien zbadać, czy w momencie wezwania do działania odnośnych instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE na owych instytucji, organie lub jednostce organizacyjnej spoczywał obowiązek działania w sposób żądany przez stronę skarżącą w wezwaniu do działania (zob. podobnie postanowienie z dnia 17 lipca 2020 r., Wagenknecht/Rada Europejska, T‑715/19, EU:T:2020:340, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Co się tyczy tej kwestii, w niniejszej sprawie należy wskazać, że art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii nie określa terminu, po upływie którego decyzję Rady, o której mowa w tym artykule, należy przyjąć lub uznać za przyjętą (zob. pkt 4 powyżej). Ponadto z systematyki tego artykułu, a w szczególności z przewidzianego w nim głosowania, jak również z ustanowionego w nim warunku jednomyślności wynika, że przedstawiciele rządów zainteresowanych państw członkowskich nie są zobowiązani do przyjęcia decyzji w rozumieniu tego przepisu w każdych okolicznościach, lecz, przeciwnie, dysponują oni w tym względzie uprawnieniami dyskrecjonalnymi, które wykluczają prawo jednostek do wymagania od nich, a zatem od Rady, by w chwili obrad nad projektem decyzji zajęli oni określone stanowisko [zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 14 lutego 1989 r., Star Fruit/Komisja, 247/87, EU:C:1989:58, pkt 11; z dnia 5 września 2023 r., Parlament/Komisja (Zwolnienie obywateli Stanów Zjednoczonych z obowiązku posiadania wizy), C‑137/21, EU:C:2023:625, pkt 57–62]. W tym względzie należy podkreślić, że w odpowiedzi na wystosowane przez skarżącego w dniu 6 lutego 2023 r. wezwanie do działania dyrektor generalny Rady ds. GIP słusznie poinformował skarżącego, iż nie można się zastosować do jego żądania dotyczącego przyjęcia decyzji w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii bez zważania na głosowanie skutkujące nieprzyjęciem projektu nr 15218/22, a Rada nie może zgodnie z prawem obejść braku jednomyślności przedstawicieli zainteresowanych państw członkowskich, gdyż naruszałoby to przesłanki określone w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. Powód ten uzasadniał zatem, z poszanowaniem tych przesłanek, brak wydania decyzji, a w konsekwencji kontynuowanie negocjacji w tym względzie (zob. pkt 23 powyżej). W konsekwencji należy stwierdzić, że w chwili skierowania przez skarżącego do Rady wezwania do działania na instytucji tej nie ciążył żaden obowiązek przyjęcia decyzji na podstawie art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. Przeciwnie, Rada była zobowiązana działać z poszanowaniem wymogu jednomyślności wyraźnie przewidzianego w art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. Co więcej, w świetle opracowania przez prezydencję Rady projektów nr 14142/10, nr 14302/3/11 i nr 15218/22 należy zauważyć, że Rada nie zaniechała, w ramach swoich kompetencji, podjęcia, nim skarga została wniesiona, wszelkich kroków niezbędnych do przyjęcia decyzji w rozumieniu art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, czego w istocie domagał się następnie skarżący. W konsekwencji jest oczywiste, że odmawiając zastosowania się do wystosowanego przez skarżącego wezwania do działania, niezależnie od kwestii, czy sprzeciw państwa członkowskiego wobec przyjęcia rozpatrywanego projektu mógłby naruszać zasadę lojalnej współpracy między państwami członkowskimi, Rada w żadnym wypadku nie zaniechała w sposób niezgodny z prawem działania na podstawie art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, który stanowi część prawa pierwotnego w takim samym stopniu jak traktaty. Wynika z tego, że w niniejszym wypadku Rada nie zaniechała działania w sposób niezgodny z prawem w rozumieniu art. 265 TFUE. Należy zatem stwierdzić, że żądanie pierwsze, zmierzające w istocie do stwierdzenia bezczynności Rady w świetle jej zobowiązań wynikających z art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, należy oddalić jako prawnie oczywiście bezzasadne. W pozostałym zakresie, co się tyczy żądania drugiego, w ramach którego skarżący wnosi w istocie o przyznanie mu statusu skarżącego uprzywilejowanego, a tym samym o zastrzeżenie na jego rzecz wszelkich praw, możliwości podnoszenia zarzutów i podejmowania działań w tym kontekście, należy podkreślić, że zgodnie z art. 263 akapit drugi TFUE status skarżącego uprzywilejowanego został w sposób wyczerpujący przyznany państwom członkowskim, Parlamentowi, Radzie lub Komisji. W tych okolicznościach skarżącemu nie można przyznać tego statusu w niniejszej sprawie. W związku z tym żądanie drugie również należy oddalić jako prawnie oczywiście bezzasadne. W świetle całości powyższych rozważań skargę należy oddalić w całości jako prawnie oczywiście bezzasadną, bez konieczności doręczania jej Radzie. W przedmiocie kosztów Ponieważ niniejsze postanowienie zostaje wydane przed doręczeniem skargi Radzie oraz przed poniesieniem przez nią jakichkolwiek kosztów, wystarczy orzec, że skarżący pokryje własne koszty, zgodnie z art. 133 regulaminu postępowania.   Z powyższych względów SĄD (czwarta izba) postanawia, co następuje:   1) Skarga zostaje oddalona jako prawnie oczywiście bezzasadna.   2) Eugen Tomac pokrywa własne koszty.   Sporządzono w Luksemburgu w dniu 26 października 2023 r. Sekretarz V. Di Bucci Prezes R. da Silva Passos ( *1 ) Język postępowania: francuski.