T-370/23

WYROK SĄDU (dziewiąta izba) z dnia 4 września 2024 r. ( *1 ) Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie – Kryterium przynależności rodzinnej – Zarzut niezgodności z prawem – Wymóg, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia muszą być przewidziane ustawą – Błąd w ocenie – Prawo własności W sprawie T‑370/23 Samer Kamal Al-Assad, zamieszkały w Latakii (Syria), którego reprezentował W. Woll, adwokat, strona skarżąca, przeciwko Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowała T. Haas, w charakterze pełnomocnika, którą wspierała E. Raoult, avocate, strona pozwana, SĄD (dziewiąta izba), w składzie: L. Truchot, prezes, H. Kanninen i R. Frendo (sprawozdawczyni), sędziowie, sekretarz: V. Di Bucci, uwzględniając pisemny etap postępowania, uwzględniwszy, że w terminie trzech tygodni od dnia powiadomienia stron o zamknięciu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął żaden wniosek o wyznaczenie rozprawy, i postanowiwszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania, wydaje następujący Wyrok ( ) W skardze opartej na art. 263 TFUE, skarżący, Samer Kamal Al-Assad, wnosi o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji wykonawczej Rady (WPZiB) 2023/847 z dnia 24 kwietnia 2023 r. dotyczącej wykonania decyzji 2013/255/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 109 I, s. 26) oraz, po drugie, rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2023/844 z dnia 24 kwietnia 2023 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 109 I, s. 1) w zakresie, w jakim te akty (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”) dotyczą skarżącego. Okoliczności powstania sporu i okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi […] W związku z utrzymującą się poważną sytuacją w Syrii, jak wynika z jej motywu 5, Rada przyjęła w dniu 12 października 2015 r. decyzję (WPZiB) 2015/1836 zmieniającą decyzję 2013/255 (Dz.U. 2015, L 266, s. 75; sprostowania: Dz.U. 2014, L 305, s. 116; Dz.U. 2015, L 50, s. 48; Dz.U. 2016, L 336, s. 42; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31) i rozporządzenie (UE) 2015/1828 zmieniające rozporządzenie nr 36/2012 (Dz.U. 2015, L 266, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2012, L 212, s. 20; Dz.U. 2012, L 227, s. 15; Dz.U. 2013, L 123, s. 28; Dz.U. 2013, L 127, s. 27; Dz.U. 2014, L 305, s. 115; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31; Dz.U. 2021, L 129, s. 161; Dz.U. 2023, L 183, s. 57) (zwane dalej łącznie „aktami z 2015 r.”). W tym względzie, uznając, że środki ograniczające przyjęte pierwotnie w decyzji 2011/273 nie pozwoliły na zakończenie brutalnych represji reżimu syryjskiego wobec ludności cywilnej, Rada postanowiła, jak wynika z motywu 5 decyzji 2015/1836, że konieczne było „utrzymanie obecnych środków ograniczających i zapewnienie ich skuteczności poprzez ich dalsze rozwinięcie, przy jednoczesnym zachowaniu ukierunkowanego i zróżnicowanego podejścia oraz z uwzględnieniem sytuacji humanitarnej syryjskiej ludności[, przy czym] niektóre kategorie osób i podmiotów mają szczególne znaczenie dla skuteczności tych środków ograniczających, ze względu na szczególną sytuację panującą w Syrii”. W konsekwencji brzmienie art. 27 i 28 decyzji 2013/255 zostało zmienione decyzją 2015/1836. Artykuły te przewidują od tej pory ograniczenia wjazdu na terytorium państw członkowskich oraz przejazdu przez to terytorium, a także zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych osób należących do kategorii osób wskazanych w ust. 2 lit. a)–g) tych artykułów, których wykaz znajduje się w załączniku I, chyba że, zgodnie z ich ust. 3, „istnieją wystarczające informacje potwierdzające, że osoby te nie są lub przestały być związane z reżimem lub nie wywierają na niego wpływu ani nie jest z nimi związane rzeczywiste ryzyko omijania środków ograniczających”. W szczególności w zakresie, w jakim, jak wynika z motywu 7 decyzji 2015/1836, „tradycyjnie władzę w Syrii sprawuje się na podstawie powiązań rodzinnych, [zaś] w obecnym reżimie syryjskim władza koncentruje się w rękach wpływowych członków rodzin Assad i Makhlouf”, należało wprowadzić środki ograniczające wobec niektórych członków tych rodzin, zarówno w celu wywarcia poprzez członków tych rodzin bezpośredniego wpływu na reżim w celu zmiany jego polityki represji, jak i wykluczenie ryzyka omijania środków ograniczających z pomocą członków tych rodzin. I tak, po pierwsze, w następstwie przyjęcia aktów z 2015 r. na podstawie art. 27 ust. 2 lit. b) i art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255 środkami ograniczającymi zostali objęci również „członkowie rodziny Assad i Makhlouf” (zwane dalej „kryterium przynależności rodzinnej”). Jednocześnie art. 15 rozporządzenia nr 36/2012 został uzupełniony ust. 1a lit. b), który przewiduje zamrożenie aktywów członków tych rodzin. Po drugie, ogólne kryterium umieszczenia w wykazie, odnoszące się do czerpania korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierania go znajduje się w art. 27 ust. 1 i w art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz w art. 15 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828 (zwane dalej „ogólnym kryterium powiązania z reżimem syryjskim”). W dniu 24 kwietnia 2023 r. Rada przyjęła zaskarżone akty. Zgodnie z motywami 2, 3 i 5 zaskarżonych aktów: „(2) Rada jest nadal głęboko zaniepokojona sytuacją w Syrii. Po ponad dziesięciu latach w dalszym ciągu daleko jest do końca konfliktu, który pozostaje źródłem cierpienia i niestabilności. (3) Rada odnotowuje fakt, że syryjski reżim nadal prowadzi politykę represji. W związku z utrzymującą się poważną sytuacją Rada uważa za niezbędne utrzymanie obecnych środków ograniczających i zapewnienie ich skuteczności poprzez ich dalsze wzmocnienie, przy jednoczesnym zachowaniu ich ukierunkowanego i zróżnicowanego podejścia oraz z uwzględnieniem sytuacji humanitarnej syryjskiej ludności. Rada uważa, że niektóre kategorie osób i podmiotów mają szczególne znaczenie dla skuteczności tych środków ograniczających, ze względu na szczególną sytuację panującą w Syrii. […] (5) Rada jest głęboko zaniepokojona wzrostem handlu narkotykami, dla którego punktem wyjścia jest Syria. Rada w szczególności doszła do wniosku, że handel amfetaminą stał się reżimowym modelem biznesowym wzbogacającym wąskie grono prominentów reżimu i zapewniającym mu dochody, które zwiększają jego zdolność do utrzymania polityki represji. Rada uważa, że powinna wprowadzić środki ograniczające, tak aby zamrozić wszelkie środki pieniężne i zasoby gospodarcze należące do, będące własnością, będące w posiadaniu lub znajdujące się pod kontrolą niektórych osób i podmiotów zaangażowanych w produkcję narkotyków pochodzących z Syrii lub nielegalny obrót tymi narkotykami, wskazanych przez Radę i wymienionych [w odniesieniu do decyzji wykonawczej 2023/847 w załączniku I do decyzji 2013/255/WPZiB oraz w odniesieniu do rozporządzenia wykonawczego 2023/844 w załączniku II do rozporządzenia nr 36/2012], oraz nałożyć ograniczenia na wjazd takich osób, aby uniemożliwić im udzielanie wsparcia reżimowi i aby zwiększyć presję na ten reżim, wymuszając zmianę jego polityki represji. Środki te mają również na celu zmniejszenie ryzyka osłabienia skuteczności środków ograniczających poprzez ukierunkowanie ich na zdolności reżimu do korzystania z wpływów z handlu narkotykami w celu kontynuowania polityki represji”. Rada uzasadniła umieszczenie nazwiska skarżącego w spornych wykazach następującymi względami: „[…] jest członkiem rodziny Baszara al-Assada. Bierze udział w handlu narkotykami, w szczególności w ich produkcji. Handel captagonem stał się reżimowym modelem biznesowym, wzbogacając wąskie grono prominentów reżimu i pomagając reżimowi utrzymać się przy władzy. Osiąga zatem korzyści z reżimu i go wspiera”. […] Żądania stron Skarżący wnosi do Sądu o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim go one dotyczą; – obciążenie Rady kosztami postępowania. Rada wnosi do Sądu o: – oddalenie skargi jako bezzasadnej; – obciążenie skarżącego kosztami postępowania; – tytułem żądania ewentualnego, na wypadek stwierdzenia przez Sąd nieważności środków ograniczających w zakresie, w jakim go one dotyczą, utrzymanie w mocy skutków decyzji 2023/847 w odniesieniu do skarżącego do momentu wejścia w życie skutków stwierdzenia częściowej nieważności rozporządzenia wykonawczego 2023/844. Co do prawa […] W przedmiocie zarzutu niezgodności z prawem kryterium przynależności rodzinnej Skarżący podnosi, na podstawie art. 277 TFUE, zarzut niezgodności z prawem kryterium przynależności rodzinnej określonego w art. 27 ust. 2 lit. b) i art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836. Wnosi on o stwierdzenie, że owo kryterium nie ma wobec niego zastosowania, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności decyzji o umieszczeniu jego nazwiska w spornych wykazach w wyniku zastosowania tych przepisów. Rada kwestionuje zarówno dopuszczalność podniesionego przez skarżącego zarzutu niezgodności z prawem, jak i jego zasadność. W przedmiocie dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, Rada podnosi, że podniesiony przez skarżącego zarzut niezgodności z prawem należy odrzucić ze względu na zachodzącą bezwzględną przeszkodę procesową. Zdaniem Rady skarżący nie wyjaśnia, jakie przełożenie ma podniesiony przez niego zarzut niezgodności z prawem na zaskarżone akty i niego samego. Ten brak jasności, stojący w sprzeczności z wymogami art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, uniemożliwił jej przygotowanie obrony i powinien w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności tego zarzutu. Skarżący nie zgadza się z tą argumentacją. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 76 lit. d) regulaminu postępowania skarga powinna zawierać w szczególności zwięzłe omówienie podnoszonych zarzutów. Ponadto niezależnie od kwestii terminologicznych, przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, tak by umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, w stosownym wypadku bez potrzeby żądania innych informacji. Aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest bowiem, żeby najbardziej istotne okoliczności stanu faktycznego i stanu prawnego, na których się ona opiera, były zawarte, przynajmniej w skrócie, lecz w sposób spójny i zrozumiały, w tekście samej skargi, a to w celu zagwarantowania pewności prawa i należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Al-Tarazi/Rada, T‑260/19, niepublikowany, EU:T:2021:187, pkt 166 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący, przedstawiając wprawdzie krótką argumentację, twierdzi, że kryterium przynależności rodzinnej jest niejasne i nieprecyzyjne, co uniemożliwia identyfikację osób, które mogą być nim objęte. Ponadto jego zdaniem stosowanie tego kryterium prowadzi do dyskryminacji, a tym samym wadliwości zaskarżonych aktów ze względu na ich niezgodność z prawem. W tym względzie z akt sprawy wynika, że Rada była w stanie przygotować swoją obronę, o czym świadczy fakt, że odniosła się ona do istoty argumentów skarżącego zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w duplice. Sąd staje ponadto na stanowisku, że zarzutowi niezgodności z prawem towarzyszą wystarczające wyjaśnienia pozwalające mu na przeprowadzenie kontroli sądowej, a tym samym na wydanie rozstrzygnięcia w jego przedmiocie, bez konieczności zwracania się o dodatkowe informacje. W konsekwencji podniesiony przez Radę zarzut niedopuszczalności należy oddalić, zaś zarzut niezgodności z prawem kryterium przynależności rodzinnej należy uznać za dopuszczalny. W przedmiocie zasadności zarzutu niezgodności z prawem Na poparcie skargi skarżący podnosi w istocie dwa zarzuty, dotyczące: – pierwszy – naruszenia zasady legalności, zgodnie z którą wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw muszą być przewidziane ustawą, a w konsekwencji naruszenia prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zagwarantowanych, odpowiednio, w art. 17 ust. 1 i art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz w art. 8 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), oraz w art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do EKPC; – drugi – naruszenia zasady niedyskryminacji ustanowionej w art. 21 ust. 1 Karty i w art. 14 EKPC. Na wstępie należy przypomnieć, że jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC stanowią część prawa Unii jako jego zasady ogólne i jakkolwiek art. 52 ust. 3 Karty stanowi, że zawarte w niej prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym w EKPC mają takie samo znaczenie i taki sam zakres jak prawa przyznane przez tę konwencję, to jednak konwencja ta, do czasu przystąpienia do niej Unii, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii (zob. wyrok z dnia 3 września 2015 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym badanie niniejszego zarzutu niezgodności z prawem należy przeprowadzić wyłącznie w świetle postanowień Karty, na które powołuje się skarżący. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 277 TFUE każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w art. 263 akapit drugi TFUE w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu. Artykuł 277 TFUE jest bowiem wyrazem zasady ogólnej gwarantującej każdej ze stron prawo do podważenia w trybie incydentalnym celem uzyskania stwierdzenia nieważności aktu, który może ona zaskarżyć, ważności wcześniejszych aktów, o ile stronie tej nie przysługiwało prawo do wniesienia na podstawie art. 263 TFUE skargi przeciwko aktom, których konsekwencje ponosi, a wobec których nie mogła zażądać stwierdzenia nieważności. Wynika stąd, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem jest podnoszona, musi znajdować zastosowanie – w sposób bezpośredni albo pośredni – w sprawie, która jest przedmiotem skargi, i że musi istnieć bezpośredni związek prawny między zaskarżoną decyzją indywidualną a rozpatrywanym aktem generalnym (zob. wyroki: z dnia 8 września 2020 r., Komisja i Rada/Carreras Sequeros i in., C‑119/19 P i C‑126/19 P, EU:C:2020:676, pkt 67, 68 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 listopada 2023 r., OT/Rada, T‑193/22, EU:T:2023:716, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem Radzie przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do ogólnego i abstrakcyjnego określenia kryteriów prawnych i trybu przyjmowania środków ograniczających (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., Sharif/Rada, T‑540/19, niepublikowany, EU:T:2021:220, pkt 167 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji normy o zasięgu ogólnym, które definiują te kryteria i szczegółowe zasady, podlegają ograniczonej kontroli sądowej ograniczającej się do sprawdzenia przestrzegania przepisów proceduralnych i dotyczących uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych, braku naruszenia prawa oraz braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego, czy też nadużycia władzy (zob. wyrok z dnia 28 września 2022 r., LAICO/Rada, T-627/20, niepublikowany, EU:T:2022:590, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Dodatkowo zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy Unii powinny – zgodnie z kompetencjami przysługującymi im na podstawie traktatu FUE – zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii w świetle praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii (zob. wyrok z dnia 9 września 2016 r., Farahat/Rada, T-830/14, niepublikowany, EU:T:2016:462, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasadność zarzutu niezgodności z prawem należy zbadać w świetle powyższych zasad. – W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia poprzez kryterium przynależności rodzinnej zasady legalności, a w konsekwencji naruszenia prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego Skarżący podnosi, że o ile zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty prawa podstawowe mogą być przedmiotem ingerencji ze strony organów publicznych, o tyle wszelkie ograniczenia w tym względzie muszą być przewidziane ustawą i spełniać wymogi jasności, precyzji i przewidywalności. Tymczasem zdaniem skarżącego kryterium przynależności rodzinnej narusza art. 52 ust. 1 Karty, ponieważ jest ono „wyjątkowo mało precyzyjne”. Ten brak precyzji uniemożliwia zatem identyfikację osób, które mogą być w istocie objęte uregulowaniem podstawowym. Wynika stąd, że kryterium przynależności rodzinnej narusza, po pierwsze, prawo własności zagwarantowane w art. 17 ust. 1 Karty, a po drugie, prawo do ochrony dobrego imienia, stanowiące część prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w rozumieniu art. 7 Karty. Rada nie zgadza się z tą argumentacją. W tym względzie należy przypomnieć, że prawo własności, podobnie jak prawo do poszanowania życia prywatnego, w tym prawo do ochrony dobrego imienia, nie są prawami bezwzględnymi i korzystanie z nich może podlegać ograniczeniom na warunkach określonych w art. 52 ust. 1 Karty, zgodnie z którym, z jednej strony, „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności”, a z drugiej strony, „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”. Wynika z tego, że aby naruszenie prawa lub wolności zapisane w Karcie było zgodne z prawem Unii, musi ono spełniać cztery przesłanki. Po pierwsze, przedmiotowe ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą” w tym znaczeniu, że instytucja Unii przyjmująca środki mogące ograniczać prawo lub wolność osoby fizycznej lub prawnej powinna posiadać w tym celu podstawę prawną. Po drugie, przedmiotowe ograniczenie musi szanować istotę danego prawa lub danej wolności. Po trzecie, powinno ono rzeczywiście odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Po czwarte, rozpatrywane ograniczenie musi być proporcjonalne (zob. wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada, T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem, jak wynika z pkt 46 powyżej, skarżący ogranicza się do twierdzenia, że kryterium przynależności rodzinnej nie jest wystarczająco precyzyjne, aby spełniać pierwszą przesłankę określoną w art. 52 ust. 1 Karty, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych muszą być przewidziane ustawą. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych argumentów w odniesieniu do pozostałych trzech przesłanek, o których mowa w pkt 50 powyżej. W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał uznał, iż zasada legalności, wyrażona słowami „przewidziane ustawą” zawartymi w art. 52 ust. 1 Karty, oznacza, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą mieć podstawę prawną, która musi sama określać w sposób jasny i precyzyjny zakres ograniczenia jego wykonywania [opinia 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 139; wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Facebook Ireland i Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, pkt 175; z dnia 8 września 2020 r., Recorded Artists Actors Performers, C‑265/19, EU:C:2020:677, pkt 86]. Należy dodać, że choć z zasady legalności wypływa wymóg, aby akt, który pozwala na ingerencję w prawa podstawowe, sam określał zakres ograniczenia wykonywania danego prawa, wymóg ten nie wyklucza, by, po pierwsze, dane ograniczenie było sformułowane w sposób wystarczająco otwarty, tak aby można je było dostosować do zmieniających się sytuacji, a po drugie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może, w stosownym przypadku, doprecyzować poprzez wykładnię konkretny zakres ograniczenia, z punktu widzenia zarówno samego brzmienia rozpatrywanych przepisów Unii, jak i ich ogólnej systematyki oraz celów, którym służą, zinterpretowanym w świetle praw podstawowych gwarantowanych w Karcie (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 2022 r., Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście zasada pewności prawa, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii, wymaga w szczególności, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy mogą niekorzystnie wpływać na sytuację jednostek i przedsiębiorstw (zob. wyrok z dnia 15 września 2021 r., Ilunga Luyoyo/Rada, T‑101/20, niepublikowany, EU:T:2021:575, pkt 201 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta ma zastosowanie do środków ograniczających, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, które mają wpływ na prawa i wolności zainteresowanych osób (zob. wyrok z dnia 15 września 2021 r., Mutondo/Rada, T‑103/20, niepublikowany, EU:T:2021:578, pkt 205 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, wbrew temu, co twierdzi skarżący, kryterium przynależności rodzinnej nie pozwala Radzie na objęcie środkami ograniczającymi wszystkich osób noszących nazwisko Assad, niezależnie od tego, czy są one powiązane z tą rodziną, która obecnie sprawuje władzę w Syrii. Po pierwsze bowiem, zgodnie z art. 27 ust. 4 i art. 28 ust. 4 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, wszystkie decyzje o umieszczeniu nazwiska danej osoby w spornych wykazach są podejmowane indywidualnie i w każdym przypadku z osobna, z uwzględnieniem proporcjonalności tego środka. Po drugie, kryterium przynależności rodzinnej mieści się w ramach prawnych wyraźnie określonych przez cele realizowane w szczególności przez uregulowanie podstawowe. Tak więc zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 53 powyżej kryterium przynależności rodzinnej należy interpretować w szczególności w świetle celów środków ograniczających przyjętych ze względu na sytuację w Syrii. W niniejszym przypadku z motywu 7 decyzji 2015/1836 wynika, że władza reżimu syryjskiego koncentruje się zasadniczo w rękach „wpływowych członków rodzin Assad i Makhlouf” oraz że Rada przewidziała zatem środki ograniczające wobec niektórych członków tych rodzin zarówno w celu „wywarci[a] przez członków tych rodzin bezpośredniego wpływu na reżim w celu zmiany jego polityki represji, jak i wykluczeni[a] ryzyka omijania środków ograniczających z pomocą członków rodziny” (zob. pkt 8 powyżej). W niniejszej sprawie skarżący podnosi w pierwszej kolejności, że kryterium przynależności rodzinnej dotyczy, po pierwsze, osób noszących nazwisko Assad, bardzo popularne w Syrii, ale niezwiązanych z rodziną Assad, która sprawuje władzę w tym państwie. Po drugie, kryterium to wyklucza z jego zakresu stosowania osoby, które utraciły to nazwisko w wyniku małżeństwa. W tym względzie należy zauważyć, że zakres kryterium przynależności rodzinnej, choć sformułowany w sposób otwarty, jest ograniczony motywem 7 decyzji 2015/1836. (zob. pkt 58 powyżej) i w związku z tym może dotyczyć jedynie kręgu osób, które można łatwo zidentyfikować, a mianowicie tych, które są powiązane z rodziną Assad aktualnie sprawującą władzę w Syrii. Z powyższego wynika, po pierwsze, że osoby noszące nazwisko Assad, niezależnie od jego popularności w Syrii, są objęte zakresem stosowania kryterium przynależności rodzinnej tylko wtedy, gdy są one spokrewnione z rodziną Assad sprawującą obecnie władzę w Syrii. Po drugie, jak podnosi Rada, nazwiska osób spokrewnionych ze sprawującą władzę w Syrii rodziną Assad mogą zostać umieszczone w spornych wykazach na podstawie kryterium przynależności rodzinnej, nawet jeśli nie noszą one nazwiska Assad. W drugiej kolejności skarżący twierdzi, że kryterium przynależności rodzinnej jest nieprecyzyjne, ponieważ dotyczy wszystkich członków rodziny Assad, bez rozróżnienia między tymi, którzy są wpływowi, a tymi, którzy nie są. W tym względzie należy zauważyć, że kryterium przynależności rodzinnej nie obejmuje warunku dotyczącego wpływowości członków rodziny Assad. Warunek ten został natomiast wyraźnie sformułowany w brzmieniu art. 27 ust. 2 lit. a) i art. 28 ust. 2 lit. a) decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz art. 15 ust. 1a lit. a) rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, który dotyczy „wiodących przedsiębiorców działających w Syrii”. Wynika z tego, że kryterium przynależności rodzinnej nie ma zastosowania wyłącznie do „wpływowych” członków rodziny Assadów, którzy sprawują władzę w Syrii. Za pomocą środków ograniczających przyjętych na podstawie tego kryterium Rada zamierza bowiem skłonić niektórych członków wspomnianej rodziny do wywarcia presji na reżim syryjski, aby zaprzestał represji wobec ludności cywilnej, oraz zapobiec ryzyku obchodzenia środków ograniczających przez członków tej rodziny (zob. pkt 58 powyżej). W trzeciej kolejności skarżący podnosi, że zasada odpowiedzialności osobistej, ustanowiona w tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich, stoi na przeszkodzie automatycznemu umieszczaniu w wykazie nazwisk osób, stanowiąc formę „kary” za sam fakt przynależności do rodziny Assad, ponieważ nikt nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za zachowania swoich rodziców. W tym względzie należy zauważyć, że z orzecznictwa niewątpliwie wynika, iż zgodnie z zasadą indywidualizacji kar i sankcji osoba fizyczna lub prawna może zostać ukarana wyłącznie za czyny, które są jej zarzucane indywidualnie (zob. wyrok z dnia 7 czerwca 2023 r., Skryba/Rada, T‑581/21, niepublikowany, EU:T:2023:321, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże środki ograniczające stanowią rodzaj ukierunkowanych środków zapobiegawczych, które wpisują się w ścisłe ramy przesłanek prawnych określonych w decyzji przyjętej na podstawie art. 29 TUE i w rozporządzeniu opartym na art. 215 ust. 2 TFUE wykonującym tę decyzję w zakresie stosowania traktatu FUE. W szczególności mają one służyć zwalczaniu zagrożeń dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, zgodnie z przepisami dotyczącymi wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Z tego powodu ze względu na ich zabezpieczający charakter oraz prewencyjny cel środki ograniczające różnią się od sankcji karnych lub administracyjnych (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2023 r., Skryba/Rada, T‑581/21, niepublikowany, EU:T:2023:321, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności, jak wynika z pkt 58 powyżej, celem środków ograniczających przyjętych w związku z sytuacją w Syrii nie jest ukaranie objętych nimi osób lub podmiotów, lecz wywarcie za ich pomocą nacisku na reżim syryjski, aby zaprzestał on polityki brutalnych represji wobec syryjskiej ludności cywilnej. Ponadto, jak wspomniano w pkt 56 powyżej, każda decyzja o umieszczeniu danego nazwiska w spornych wykazach jest podejmowana indywidualnie i w każdym przypadku z osobna z uwzględnieniem proporcjonalności tego środka, w związku z czym nie ma możliwości automatycznego umieszczania nazwisk danych osób w wykazie na podstawie kryterium przynależności rodzinnej. W związku z tym skarżący nie może powoływać się na zasadę odpowiedzialności osobistej w celu podważenia zgodności z prawem kryterium przynależności rodzinnej. Z powyższego wynika, że kryterium przynależności rodzinnej w związku z celem polegającym na wywarciu nacisku na reżim syryjski, aby zmusić go do zaprzestania polityki represji, w sposób obiektywny i wystarczająco precyzyjny określa ograniczoną grupę osób, które mogą zostać objęte środkami ograniczającymi. W konsekwencji Sąd uważa, że kryterium przynależności rodzinnej ustanawia jasny i precyzyjny przepis, który spełnia wymogi określone poprzez zasadę legalności w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 powyżej. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę fakt, że kryterium przynależności rodzinnej jest zgodne z zasadą legalności, należy również oddalić argumentację skarżącego dotyczącą naruszenia jego prawa własności i prawa do ochrony jego dobrego imienia. Zarzut pierwszy należy zatem oddalić. – W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji W ramach zarzutu drugiego skarżący podnosi, że „karanie” danej osoby za sam fakt przynależności do określonej rodziny, niezależnie od znaczenia, jakie obejmuje wspomniane pojęcie, stanowi przejaw dyskryminacji w rozumieniu art. 21 ust. 1 Karty. Jego zdaniem zastosowanie kryterium przynależności rodzinnej prowadzi do rezultatu nieproporcjonalnego do zamierzonego celu, ponieważ jako kuzyn trzeciego stopnia prezydenta Syrii Baszara Al-Assada (zwanego dalej „prezydentem Syrii”) nigdy nie będzie mógł podważyć zasadności pierwszego powodu umieszczenia w wykazie. Rada nie zgadza się z tą argumentacją. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Karty zakazana jest „wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”. Zgodnie z orzecznictwem zasada równego traktowania, która stanowi podstawową zasadę prawa Unii, a której zasada niedyskryminacji jest szczególnym wyrazem, zabrania traktowania porównywalnych sytuacji w sposób odmienny lub traktowania odmiennych sytuacji w jednakowy sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki: z dnia 31 maja 2018 r., Kaddour/Rada, T‑461/16, EU:T:2018:316, pkt 152 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 listopada 2022 r., Bowden i Young/Europol, T‑72/21, niepublikowany, EU:T:2022:720, pkt 151 i przytoczone tam orzecznictwo). Różnica w traktowaniu jest uzasadniona, jeżeli jest ona oparta na obiektywnym i racjonalnym kryterium, to znaczy jeżeli pozostaje ona w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez dane przepisy oraz jeżeli różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2021 r., Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Komisja, T‑126/19, EU:T:2021:360, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto zasada proporcjonalności, która została powtórzona w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów prawa Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionego celu danych regulacji i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Haswani/Rada, T‑521/19, niepublikowany, EU:T:2020:608, pkt 171 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w dziedzinie środków ograniczających, jak wynika z pkt 41 powyżej, Radzie przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do określenia i przyjęcia kryteriów umieszczenia w wykazie. W związku z tym zgodność z prawem środków ograniczających nie jest uzależniona od stwierdzenia ich bezpośrednich skutków, lecz wymaga jedynie, by nie były one oczywiście nieodpowiednie w stosunku do celu, jaki właściwa instytucja zamierza realizować (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2020 r., Rosneft i in./Rada, C‑732/18 P, niepublikowany, EU:C:2020:727, pkt 97). W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że kryterium związków rodzinnych jest dyskryminujące, ponieważ pozwala na nakładanie „kar” na „znaczną liczbę osób, które nie mają nic wspólnego z prezydentem Syrii”, a tym samym prowadzi ono do nieproporcjonalnego rezultatu w stosunku do zamierzonego celu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środki ograniczające przyjęte przez Unię nie skutkują przepadkiem mienia zainteresowanych jako korzyści pochodzących z przestępstwa, ale ich zamrożeniem tytułem zabezpieczenia, w związku z czym nie stanowią one sankcji karnej. Nie wiążą się ponadto z żadnym tego rodzaju oskarżeniem [zob. wyroki: z dnia 21 lipca 2016 r., Hassan/Rada, T‑790/14, EU:T:2016:429, pkt 77 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 grudnia 2018 r., Makhlouf/Rada, T‑409/16, niepublikowany, EU:T:2018:901, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo]. Co się tyczy środków ograniczających przyjętych w związku z sytuacją w Syrii, zamierzonym celem nie jest ukaranie reżimu syryjskiego ani osób, których nazwiska zostały umieszczone w spornych wykazach, lecz wywarcie na niego nacisku, aby zaprzestał on polityki brutalnych represji wobec ludności cywilnej (zob. pkt 58 powyżej). Cel ten wpisuje się w szersze ramy starań mających na celu utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, przewidzianych w art. 21 TUE, zawierającym postanowienia dotyczące działań zewnętrznych Unii i w związku z tym jest prawnie uzasadniony [zob. podobnie wyrok z dnia 23 września 2020 r., Kaddour/Rada, T‑510/18, EU:T:2020:436, pkt 176 (niepublikowany)]. Jak bowiem podnosi Rada, zastosowanie środków ograniczających wobec skarżącego jest adekwatne, ponieważ mieści się w celu interesu ogólnego o charakterze podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej, którym to celem jest ochrona ludności cywilnej. W związku z tym zamrożenie środków finansowych, aktywów finansowych i innych zasobów gospodarczych, jak również zakaz wjazdu na terytorium Unii osób zidentyfikowanych jako popierające reżim syryjski nie mogą same w sobie uchodzić za niewłaściwe (zob. wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r., Haswani/Rada, T‑477/17, niepublikowany, EU:T:2019:7, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższego wynika, że środków ograniczających przyjętych na podstawie kryterium przynależności rodzinnej, po pierwsze, w żadnym wypadku nie można utożsamiać z sankcjami, a po drugie, służą one realizacji uznawanego przez Unię celu leżącego w interesie ogólnym. W drugiej kolejności, wbrew temu, co twierdzi skarżący, kryterium przynależności rodzinnej dotyczy konkretnej grupy osób, a mianowicie osób spokrewnionych z rodziną Assad sprawującą w Syrii władzę, a zatem osób będących członkami tej rodziny (zob. pkt 60, 61, 72 powyżej). W trzeciej kolejności skarżący nie precyzuje, w jaki sposób lub w stosunku do jakich osób zastosowanie kryterium przynależności rodzinnej ma stanowić przejaw dyskryminacji. Nie podaje on też konkretnych przykładów innych osób, które znajdują się w sytuacji porównywalnej z jego sytuacją i które byłyby traktowane w odmienny sposób w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 79 powyżej (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Export Development Bank of Iran/Rada, T‑89/14, niepublikowany, EU:T:2016:693, pkt 120). W tych okolicznościach Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy jego twierdzenia są zasadne pod względem faktycznym. W czwartej kolejności należy również oddalić argument skarżącego, zgodnie z którym kryterium przynależności rodzinnej prowadzi do rezultatu nieproporcjonalnego w stosunku do celu realizowanego przez rozpatrywane środki ograniczające, ponieważ jako kuzyn trzeciego stopnia syryjskiego prezydenta nie miał on możliwości obalenia domniemania powiązania z reżimem syryjskim. W tym względzie wystarczy bowiem stwierdzić, że na mocy art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 3 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836, oraz art. 15 ust. 1b rozporządzenia nr 36/2012, zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, nazwisk osób objętych różnymi kryteriami umieszczenia w wykazie, w tym w szczególności członków rodziny Assad, nie umieszcza się ani nie utrzymuje się w spornych wykazach, jeżeli istnieją wystarczające informacje potwierdzające, że osoby te nie są lub przestały być związane z reżimem lub nie wywierają na niego wpływu ani nie jest z nimi związane rzeczywiste ryzyko omijania środków ograniczających. W związku z tym każda osoba, niezależnie od cech lub statusu, na podstawie którego jej nazwisko zostało umieszczone w spornych wykazach, może przedstawić dowody podważające decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu jej nazwiska w tych wykazach. Dotyczy to również skarżącego jako kuzyna trzeciego stopnia prezydenta Syrii. W świetle wszystkich tych okoliczności zarzut drugi należy oddalić, a tym samym należy oddalić zarzut niezgodności z prawem w całości. […]   Z powyższych względów SĄD (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Skarga zostaje oddalona.   2) Samer Kamal Al-Assad zostaje obciążony kosztami postępowania.   Truchot Kanninen Frendo Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 września 2024 r. Podpisy ( *1 ) Język postępowania: francuski. ( ) Poniżej odtworzone zostały jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.