T-439/15

DOCUMENT DE TRAVAIL ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre) 11 mars 2016(*) « Recours en annulation – Agriculture – Protection contre des organismes nuisibles aux végétaux – Mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union de la bactérie Xylella fastidiosa – Acte réglementaire comportant des mesures d’exécution – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité » Dans l’affaire T‑439/15, Soc. coop. Amrita arl, établie à Scorrano (Italie), et les 28 autres requérantes dont les noms figurent en annexe, représentées par Mes L. Paccione et V. Stamerra, avocats, parties requérantes, contre Commission européenne, représentée par M. D. Bianchi et Mme I. Galindo Martín, en qualité d’agents, partie défenderesse, ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution (UE) 2015/789 de la Commission, du 18 mai 2015, relative à des mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.) (JO L 125, p. 36), le cas échéant après avoir écarté l’application de la directive 2000/29/CE du Conseil, du 8 mai 2000, concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté (JO L 169, p. 1), LE TRIBUNAL (huitième chambre), composé de M. D. Gratsias, président, Mme M. Kancheva et M. C. Wetter (rapporteur), juges, greffier : M. E. Coulon, rend la présente Ordonnance  Antécédents du litige 1        Le 8 mai 2000, le Conseil de l’Union européenne a adopté la directive 2000/29/CE, concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté (JO L 169, p. 1). En application de l’article 16, paragraphe 3, quatrième phrase, de la directive 2000/29, la Commission européenne a édicté la décision d’exécution (UE) 2015/789, du 18 mai 2015, relative à des mesures visant à éviter l’introduction et la propagation dans l’Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.) (JO L 125, p. 36 ; ci-après la « décision attaquée »). L’article 21 de la décision attaquée dispose qu’elle a pour destinataires les États membres. 2        Par la décision attaquée, la Commission tend à réduire le risque phytosanitaire constitué par la bactérie Xylella fastidiosa (Wells et al.). Aux fins d’éradiquer cette bactérie et d’éviter sa propagation au reste de l’Union européenne, la Commission oblige les États membres à établir des zones délimitées consistant en une zone infectée et une zone tampon et d’appliquer, notamment, des mesures d’éradication. En ce qui concerne plus particulièrement la situation dans le sud de l’Italie, d’une part, la décision attaquée prévoit que la zone infectée de la zone délimitée établie par les autorités italiennes doit, au minimum, couvrir l’ensemble de la province de Lecce (Italie), où la bactérie est déjà largement établie. D’autre part, toujours selon la décision attaquée, la bactérie est présente dans certaines parties de cette zone depuis plus de deux ans, de sorte que son éradication n’y est plus possible. Par conséquent, la décision attaquée permet aux autorités italiennes d’appliquer des mesures d’enrayement, et non des mesures d’éradication, afin de protéger au moins les sites de production, les végétaux présentant une valeur culturelle, sociale ou scientifique particulière ainsi que la frontière avec le reste du territoire de l’Union. 3        Les dispositions combinées de l’article 1er, sous c), de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de l’article 5 et de l’article 6, paragraphes 2, 4 et 7, de la décision attaquée fixent le régime applicable aux « végétaux hôtes », c’est-à-dire les végétaux spécifiés appartenant aux genres ou aux espèces énumérés à l’annexe II de ladite décision, au nombre desquels figure l’olivier (Olea europaea L.). La plantation de « végétaux hôtes » dans les zones infectées est ainsi interdite, sauf dans le cas de sites qui sont matériellement protégés contre l’introduction de la bactérie Xylella fastidiosa par ses vecteurs (article 5 de la décision attaquée). Il est, en outre, demandé aux États membres de procéder à l’enlèvement immédiat des « végétaux hôtes », quel que soit leur statut sanitaire, dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux qui ont fait l’objet d’analyses ayant révélé une infection par ladite bactérie [article 6, paragraphe 2, sous a), de la décision attaquée]. 4        Les opérateurs professionnels sont, aux termes de l’article 1er de la décision attaquée, définis comme toute personne participant à titre professionnel à la plantation, la sélection, la production, y compris la culture, la multiplication et la maintenance, l’introduction dans le territoire de l’Union et la circulation sur celui-ci ainsi que la sortie dudit territoire et la mise à disposition sur le marché des végétaux.  Procédure et conclusions des parties 5        Les requérantes, Soc. coop. Amrita arl et les 28 autres requérantes dont les noms figurent en annexe, sont des sociétés et des entreprises individuelles, établies dans la province de Lecce pour les 28 premières et dans celle de Brindisi (Italie) pour la dernière. Toutes sont des exploitations agricoles oléicoles se conformant aux règles de l’agriculture biologique. 6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 août 2015, les requérantes ont introduit le présent recours. 7        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 21 octobre 2015, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Les requérantes ont déposé leurs observations sur cette exception le 1er décembre 2015. 8        Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal : –        déclarer le recours recevable, dès lors que, en premier lieu, l’exception soulevée par la Commission est elle-même irrecevable, en deuxième lieu, elles sont directement affectées par la décision attaquée et celle-ci ne comporte pas de mesures d’exécution et, en troisième lieu, elles sont, en toute hypothèse, individuellement affectées par la décision attaquée ; –        annuler la décision attaquée, le cas échéant après avoir écarté l’application de la directive 2000/29 ; –        condamner la Commission aux dépens. 9        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter le recours comme irrecevable ; –        condamner les requérantes aux dépens.  En droit 10      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure. 11      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure. 12      À titre liminaire, il y a lieu de relever que, même si, dans la requête, les requérantes visent en particulier l’article 4, paragraphe 2, troisième et quatrième alinéas, l’article 5 et l’article 6, paragraphes 2, 4 et 7, de la décision attaquée, lus en combinaison avec l’annexe II de ladite décision, énumérant les « végétaux hôtes », elles n’en demandent pas moins l’annulation de ladite décision dans son ensemble, contrairement à ce que soutient la Commission. Étayent cette interprétation, outre les termes mêmes de la requête, les moyens avancés au soutien du recours, tirés notamment d’une exception d’illégalité de la directive 2000/29, du défaut de motivation et de la violation des principes de proportionnalité, de subsidiarité, de précaution et du droit à une protection juridictionnelle effective. 13      En toute hypothèse, le recours est, selon la Commission, entaché d’une irrecevabilité manifeste, la décision attaquée nécessitant des mesures d’exécution et les requérantes n’étant ni individuellement ni directement concernées par elle. 14      Il convient donc de déterminer si les requérantes justifient de la qualité pour agir contre la décision attaquée. 15      Selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former […] un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesure d’exécution. » 16      Comme cela a été rappelé au point 1 ci-dessus, les destinataires de la décision attaquée sont les seuls États membres. Les requérantes n’agissent donc pas en qualité de destinataires de cette décision, ce que, au demeurant, elles admettent dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité. 17      L’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit deux hypothèses dans lesquelles la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire. D’une part, un tel recours peut être formé à condition que cet acte concerne directement et individuellement ladite personne. D’autre part, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement. 18      En l’espèce, le Tribunal juge opportun d’examiner d’abord la seconde hypothèse avant d’analyser, s’il y a lieu, la première hypothèse.  Sur l’existence d’un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution concernant directement les requérantes au sens de la seconde hypothèse envisagée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE 19      Il convient de relever d’emblée que, en l’espèce, la nature réglementaire de la décision attaquée n’est pas douteuse. En effet, d’une part, s’agissant d’une décision d’exécution de la Commission, il est constant que ladite décision n’a pas été adoptée selon la procédure législative, ce qui ferait obstacle à sa qualification d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, points 54 à 60). D’autre part, un acte réglementaire se définit aussi par sa portée générale (voir, en ce sens, arrêt Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, précité, EU:C:2013:625, point 58). Or, il ressort de la description de la teneur de la décision attaquée faite aux points 2 à 4 ci-dessus que celle-ci a une portée générale, puisqu’elle s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite [voir, en ce sens, arrêts du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, Rec, EU:T:2011:623, point 23 ; du 7 mars 2013, Rütgers Germany e.a./ECHA, T‑96/10, Rec, EU:T:2013:109, point 58, et ordonnance du 23 septembre 2014, Jaczewski/Commission, T‑178/13, EU:T:2014:827, point 21]. 20      Il y a donc lieu de vérifier si la décision attaquée comporte ou non des mesures d’exécution. 21      Aux fins d’apprécier la question de savoir si un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, il est nécessaire de s’attacher à la position de la personne invoquant le droit de recours au titre de la seconde hypothèse envisagée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Il est donc sans pertinence de savoir si l’acte en question comporte des mesures d’exécution à l’égard d’autres justiciables. En outre, il convient de se référer exclusivement à l’objet du recours (ordonnance Jaczewski/Commission, point 19 supra, EU:T:2014:827, point 24). 22      À cet égard, il importe de rappeler que les requérantes contestent la décision attaquée dans son ensemble (voir point 12 ci-dessus). Toutefois, même en tenant compte de la restriction de l’objet du recours qu’elles font valoir dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, lorsqu’elles soutiennent ne contester que l’article 4, paragraphe 2, troisième et quatrième alinéas, l’article 5, l’article 6, paragraphes 2 et 4, et l’article 7, paragraphes 2 et 4, de la décision attaquée, il n’est pas possible de regarder ces dispositions de la décision attaquée comme ne comportant pas de mesures d’exécution. Il en va ainsi à plus forte raison de la décision attaquée dans son ensemble, qui comprend nombre de dispositions, autres que celles mentionnées au présent point et détaillées aux points 23 à 26 ci-après, qui impliquent des mesures d’exécution. 23      L’article 4 de la décision attaquée laisse aux États membres la compétence d’établir des zones délimitées. Même s’il est exact que l’article 4, paragraphe 2, troisième et quatrième alinéas, de la décision attaquée dispose que, en ce qui concerne la présence de la bactérie Xylella fastidiosa, la zone infectée comprend au moins l’intégralité de la province de Lecce et que la zone tampon s’étend sur au moins 10 kilomètres autour de la zone infectée, force est de constater que ledit article ne peut déployer ses effets juridiques à l’égard des requérantes que par l’intermédiaire d’actes pris par les autorités nationales, ce que traduisent, d’une part, l’emploi des termes « au moins » (l’État membre concerné peut donc estimer nécessaire de prendre des mesures plus sévères que celles prescrites a minima par la décision attaquée, ce qui confirme la nécessité de mesures d’exécution pour que les requérantes puissent disposer du tracé de la zone délimitée) et, d’autre part, la possibilité, prévue par l’article 7, paragraphe 1, de la décision attaquée, de substituer, s’agissant uniquement de la province de Lecce, des mesures d’enrayement aux mesures d’éradication qui s’attachent normalement à la présence de « végétaux hôtes », dont l’olivier, dans une zone délimitée (l’État membre concerné peut donc estimer nécessaire de prendre des mesures moins sévères que celles normalement requises dans une zone délimitée, ce qui corrobore, ici encore, la nécessité de mesures d’exécution pour que les requérantes puissent savoir si la République italienne a fait ou non usage, et dans quelle mesure, de cette possibilité). 24      Pour les mêmes raisons, les requérantes ne sauraient soutenir que les dispositions de l’article 6, paragraphes 2 et 4, concernant les mesures d’éradication, parmi lesquelles l’enlèvement des « végétaux hôtes », ne requièrent pas de mesures d’exécution, alors que, expressis verbis, la décision attaquée autorise, à l’article 7, paragraphe 1, l’État membre concerné à prendre de telles mesures pour déroger aux mesures d’éradication dans la province de Lecce et y substituer des mesures, moins contraignantes, d’enrayement. 25      L’article 5 de la décision attaquée appelle également des mesures d’exécution, en premier lieu, en ce qu’il implique la définition, par les États membres, des zones infectées et, en second lieu, en ce qu’il ouvre la possibilité de déroger à l’interdiction de plantation de « végétaux hôtes » dans les zones infectées s’il s’agit « de sites qui sont matériellement protégés contre l’introduction » de la bactérie Xylella fastidiosa. 26      L’article 7, paragraphes 2 et 4, de la décision attaquée implique, lui aussi, l’adoption de mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, puisqu’il revient aux États membres de déterminer, premièrement, si les conditions posées à l’article 7, paragraphe 2, sous a) à c), sont satisfaites et, deuxièmement, d’apprécier, lors de l’application de traitements phytosanitaires, « s’il y a lieu » de procéder à l’enlèvement de végétaux. 27      Il en résulte que la décision attaquée, y compris en ses dispositions visées spécialement par les requérantes dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, impose aux États membres d’adopter un nombre considérable de mesures d’exécution, sans lesquelles des conséquences supposément dommageables, spécifiques et concrètes, pour la situation juridique des requérantes, ne sauraient survenir. 28      Il est constant que, concernant la République italienne, l’une de ces mesures d’exécution est constituée par le decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali del 19 giugno 2015, recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well[s] e Raju) nel territorio della Repubblica italiana [décret du ministre des Politiques agricoles, alimentaires et forestières du 19 juin 2015, portant mesures d’urgence pour la prévention, le contrôle et l’éradication de Xylella fastidiosa (Well[s] et Raju) sur le territoire de la République italienne (GURI n° 148, du 29 juin 2015, p. 31)], dont les articles 6, 8 et 9 mettent en œuvre les articles 4, 6 et 7 de la décision attaquée, en confiant au service phytosanitaire régional compétent le soin d’adopter à son tour les mesures d’exécution requises par la décision attaquée et, en particulier, de substituer des mesures d’enrayement aux mesures d’éradication, en application de l’article 7, paragraphe 1, de la décision attaquée. 29      Partant, la décision attaquée constitue un acte réglementaire qui comporte des mesures d’exécution. Dès lors, il y a lieu de conclure que les requérantes ne sauraient se fonder sur la seconde hypothèse envisagée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE pour l’attaquer, sans qu’il soit besoin d’examiner la question de leur affectation directe. 30      Il importe, par conséquent, de vérifier si le recours est recevable au sens de la première hypothèse mentionnée par cette disposition.  Sur l’affectation directe et individuelle des requérantes au sens de la première hypothèse envisagée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE 31      Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (voir, en ce sens, arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec, EU:C:1963:17, p. 197, 223 ; du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing, C‑525/04 P, Rec, EU:C:2007:698, point 30, et du 17 juillet 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commission, T‑457/09, Rec, EU:T:2014:683, point 80). 32      Les requérantes sont toutes des sociétés et des entreprises individuelles agricoles oléicoles se conformant aux règles de l’agriculture biologique. Outre le fait qu’il ne s’agit là que de l’une des activités, parmi d’autres, susceptibles d’entrer dans le champ des « opérateurs professionnels » définis à l’article 1er de la décision attaquée et mentionnés au point 4 ci-dessus, les requérantes ne sauraient être individualisées du fait de leur activité et, en particulier, du fait qu’elles travaillent de façon biologique avec un « végétal hôte », l’olivier, figurant parmi les treize « végétaux hôtes » énumérés à l’annexe II de la décision attaquée, dès lors que l’application auxdits opérateurs de la décision attaquée est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par celle-ci (voir, en ce sens, ordonnance Jaczewski/Commission, point 19 supra, EU:T:2014:827, point 33). Les requérantes ne peuvent ainsi prétendre être atteintes par lesdites dispositions en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (voir, en ce sens, ordonnance du 7 juillet 2011, Acetificio Marcello de Nigris/Commission, T‑351/09, EU:T:2011:339, point 60 et jurisprudence citée). 33      L’argument des requérantes selon lequel elles sont spécifiquement individualisées du fait de la référence faite par la décision attaquée à leur zone d’appartenance, c’est-à-dire la province de Lecce, ne peut non plus prospérer. En effet, s’il est exact que l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de la décision attaquée définit la zone infectée comme comprenant au moins la province de Lecce, de même que d’autres dispositions de la décision attaquée, à l’instar de l’article 7, paragraphe 1, mentionnant expressément ladite province, il est essentiel de souligner que ces dispositions contribuent seulement à identifier plus particulièrement l’ensemble des opérateurs professionnels travaillant dans ou avec cette province dans des secteurs ayant trait à l’ensemble des « végétaux hôtes », par rapport à leurs concurrents du reste de l’Union n’ayant pas de lien avec cette province, sans, pour autant, les affecter individuellement, puisque l’application qui leur est faite de ces dispositions procède d’une situation objective de droit ou de fait définie par la décision attaquée, au sens de la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus. 34      À défaut d’affectation individuelle des requérantes, il y a lieu de conclure que le recours, en ce qu’il émane de ces dernières, ne satisfait pas aux conditions cumulatives énoncées dans le cadre de la première hypothèse envisagée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, de sorte que lesdites requérantes ne peuvent non plus prétendre posséder la qualité pour agir en vertu de cette hypothèse, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la question de leur affectation directe. 35      Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et de déclarer le présent recours manifestement irrecevable.  Sur les dépens 36      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. 37      En l’espèce, les requérantes ont succombé en leurs conclusions. Il convient donc de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions en ce sens de la Commission. Par ces motifs, LE TRIBUNAL (huitième chambre) ordonne : 1)      Le recours est rejeté. 2)      Soc. coop. Amrita arl et les 28 autres requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnées aux dépens. Fait à Luxembourg, le 11 mars 2016. Le greffier         Le président E. Coulon        D. Gratsias Annexe Cesi Marta, établie à Alliste (Italie), Comune Agricola Lunella – Soc. mutua Coop. arl, établie à Galatone (Italie), Mustich Loredana Faustina, établie à Lequile (Italie), Rollo Olga, établie à Lecce (Italie), Borrello Claudia, établie à Salve (Italie), Società agricola Merico Maria Rosa di Consiglia, Marta e Vito Lisi, établie à Miggiano (Italie), Marzo Luigi, établie à Specchia (Italie), Azienda Agricola Piccapane di Pellegrino Giuseppe, établie à Castrignano del Capo (Italie), Azienda Agricola Le Lame ss Di Russo A. & G., établie à Cutrofiano (Italie), Lanzieri Ivana, établie à Ugento (Italie), Stendardo Giovanni, établie à Presicce (Italie), Stasi Anna Maria, établie à Castrignano del Capo, Azienda Agricola Crie di Miggiano Gianluigi, établie à Muro Leccese (Italie), Castriota Maria Grazia, établie à Galatone, Gabrieli Tommasi Emanuele, établie à Calimera (Italie), Azienda Agricola di Canioni Fiorella, établie à Melendugno (Italie), Azienda Agricola Spirdo ss agr., établie à Ruffano (Italie), Coppola Silvia, établie à Guagnano (Italie), Fondazione le Costantine, établie à Uggiano la Chiesa (Italie), Impresa Agricola Stefania Stamerra, établie à Lecce, Azienda Agricola Clemente Pezzuto di Pezzuto Francesco, établie à Trepuzzi (Italie), Cooperativa Sociale Terrarossa, établie à Tricase (Italie), Vaglio Irene, établie à Tricase, Simone Cosimo Antonio, établie à Morciano di Leuca (Italie), Azienda Agrituristica « Gli Ulivi » di Baglivo Cesaria, établie à Tricase, Preite Osvaldo, établie à Taurisano (Italie), Masseria Alti Pareti Soc. agr. arl, établie à Maglie (Italie), Società Agricola Li Matonni Sas di Sammarco Ascanio & C., établie à Erchie (Italie). * Langue de procédure : l’italien.