T-462/22

WYROK SĄDU (piąta izba) z dnia 6 listopada 2024 r. ( *1 ) Pomoc państwa – Wolna strefa Madery – System pomocy wprowadzony w życie przez Portugalię – Decyzja stwierdzająca niezgodność systemu z decyzjami C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, uznająca ten system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej na jego podstawie – Obowiązek uzasadnienia – Pojęcie „pomocy istniejącej” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Brak odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery – Zasada dobrej administracji – Zasada lojalnej współpracy – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa W sprawie T‑462/22 Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, z siedzibą w Funchal (Portugalia), BCP África, SGPS, Lda, z siedzibą w Funchal, które reprezentowali B. Santiago, L. do Nascimento Ferreira, P. Gouveia e Melo, D. Oda i A. Queiroz Martins, adwokaci, strona skarżąca, przeciwko Komisji Europejskiej, którą reprezentowali I. Barcew i P. Caro de Sousa, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, SĄD (piąta izba), w składzie: J. Svenningsen, prezes, J. Martín y Pérez de Nanclares (sprawozdawca) i M. Stancu, sędziowie, sekretarz: L. Ramette, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania, a w szczególności: – postanowienie z dnia 17 stycznia 2023 r. o niezawieszaniu postępowania do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, w której zapadł później wyrok z dnia 4 lipca 2024 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery) (C‑736/22 P, niepublikowany, EU:C:2024:579), – środek organizacji postępowania z dnia 18 lipca 2023 r., w drodze którego Sąd zwrócił się do Komisji o przedłożenie powiadomień i korespondencji wymienionej z władzami portugalskimi w ramach postępowań administracyjnych dotyczących spraw N 421/2006 i SA.34160 (2011/N), – odpowiedzi Komisji złożone w sekretariacie Sądu w dniu 28 sierpnia 2023 r., w których instytucja ta wskazała, że nie jest w stanie przekazać dokumentów ze względu na ogólne domniemanie poufności, które ma do nich zastosowanie w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, – postanowienie z dnia 26 września 2023 r., w którym Sąd zażądał przedstawienia wskazanych dokumentów w ramach środków dowodowych zgodnie z art. 91 lit. b) i art. 92 § 3 swego regulaminu postępowania, – decyzję z dnia 8 listopada 2023 r., w której Sąd orzekł w przedmiocie znaczenia i braku poufności dokumentów przedstawionych na podstawie postanowienia z dnia 26 września 2023 r., biorąc pod uwagę fakt, że zostały one sporządzone ponad pięć lat wcześniej i nie zawierają szczególnie wrażliwych danych, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 lutego 2024 r., wydaje następujący Wyrok W skargach wniesionych na podstawie art. 263 TFUE skarżące, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda i BCP África, SGPS, Lda, wnoszą o stwierdzenie nieważności art. 1 i art. 4 ust. 1 decyzji Komisji (UE) 2022/1414 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca da Madeira – ZFM) – System III (Dz.U. 2022, L 217, s. 49, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do sociedades gestoras de participações sociais (SGPS, spółek holdingowych). Okoliczności powstania sporu System wolnej strefy Madery (Portugalia) (zwanej dalej „ZFM”) przyjmuje formę różnych korzyści podatkowych przyznanych w ramach Centro Internacional de Negócios da Madeira (Międzynarodowego Centrum Biznesowego Madery), Registo Internacional de Navios da Madeira (Międzynarodowego Rejestru Żeglugi Madery) oraz Zona Franca Industrial (wolnej strefy przemysłowej). System ten został pierwotnie zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 27 maja 1987 r. wydaną w sprawie N 204/86 [SG(87) D/6736] jako zgodna z jednolitym rynkiem pomoc na cele regionalne. Jego przedłużenie zostało zatwierdzone decyzją Komisji z dnia 27 stycznia 1992 r. wydaną w sprawie E 13/91 [SG(92) D/1118], a następnie decyzją Komisji z dnia 3 lutego 1995 r. wydaną w sprawie E 19/94 [SG(95) D/1287]. System, który go zastąpił (zwany dalej „systemem II”) został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. wydaną w sprawie N 222A/01. Na podstawie wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13) trzeci system (zwany dalej „systemem III”) został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. wydaną w sprawie N 421/2006 (zwaną dalej „decyzją z 2007 r.”) na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r. Komisja zatwierdziła ten system jako zgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc operacyjną mającą na celu wspieranie rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej Madery jako regionu najbardziej oddalonego w rozumieniu art. 349 TFUE. System III przyjmuje formę obniżenia podatku dochodowego, które ma zastosowanie do podatku dochodowego od osób prawnych (zwanego dalej „PDOP”) w odniesieniu do zysków osiągniętych z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze (3 % w latach 2007–2009, 4 % w latach 2010–2012 i 5 % w latach 2013–2020), zwolnienie z podatków gminnych i lokalnych oraz zwolnienie z podatku od przeniesienia prawa własności nieruchomości należnego w przypadku podjęcia działalności gospodarczej w ZFM do wysokości maksymalnych kwot pomocy opartych na maksymalnych pułapach podstawy opodatkowania nałożonych na roczną podstawę opodatkowania beneficjentów. Pułapy te ustalane są w zależności od liczby miejsc pracy potwierdzonych przez beneficjenta w trakcie każdego roku obrachunkowego. W niektórych przypadkach przedsiębiorstwa zarejestrowane w ramach wolnej strefy w ZFM mogły skorzystać z dalszej obniżki PDOP w wysokości 50 %. Dostęp do systemu III został ograniczony do rodzajów działalności wyszczególnionych w wykazie zawartym w decyzji z 2007 r. Ponadto wszystkie rodzaje działalności obejmujące pośrednictwo finansowe, ubezpieczenia, a także działalność pomocniczą związaną z pośrednictwem finansowym i ubezpieczeniami, jak również wszystkie usługi wewnątrzgrupowe (ośrodki koordynacji, operacje skarbcowe i dystrybucja), jako „usługi świadczone głównie na rzecz przedsiębiorstw”, były wyłączone z zakresu stosowania systemu III. Zmieniona wersja systemu III została zatwierdzona decyzją Komisji z dnia 2 lipca 2013 r. wydaną w sprawie SA.34160 (2011/N) (zwaną dalej „decyzją z 2013 r.”) na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Utrzymuje ona te same warunki co te przewidziane w systemie III, z zastrzeżeniem zwiększenia o 36,7 % pułapów podstawy opodatkowania, do której ma zastosowanie obniżenie PDOP. Następnie przedłużenie do dnia 30 czerwca 2014 r. zmienionego systemu III zostało zatwierdzone decyzją wydaną przez Komisję w dniu 26 listopada 2013 r. w sprawie SA.37668 (2013/N). Przedłużenie tego systemu do końca 2014 r. zostało zatwierdzone decyzją Komisji z dnia 8 maja 2014 r. wydaną w sprawie SA.38586 (2014/N). W dniu 12 marca 2015 r. Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE i art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), procedurę nadzorowania systemu III za lata 2012 i 2013. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do systemu III (Dz.U. 2019, C 101, s. 7). Postępowanie to zostało wszczęte z uwagi na wątpliwości Komisji dotyczące, po pierwsze, zastosowania zwolnień podatkowych od dochodów pochodzących z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej w regionie autonomicznym Madery, a po drugie, związku między kwotą pomocy a tworzeniem lub utrzymaniem faktycznych miejsc pracy na Maderze. Po zakończeniu tego postępowania Komisja wydała zaskarżoną decyzję, której sentencja ma następujące brzmienie: „Artykuł 1 Program pomocy »Zona Franca de Madeira (ZFM) – system III«, w zakresie, w jakim został wdrożony przez władze portugalskie z naruszeniem postanowień decyzji [z 2007 r.] i decyzji [z 2013 r.], został wprowadzony w życie przez władze portugalskie niezgodnie z prawem, z naruszeniem przepisów art. 108 ust. 3 [TFUE], i jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Artykuł 2 Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, nie stanowi pomocy, pod warunkiem że w momencie przyznania spełnia warunki ustanowione w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 2 rozporządzenia (UE) 2015/1588, które miało zastosowanie w momencie przyznania pomocy. Artykuł 3 Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, która w chwili przyznawania spełnia warunki określone w decyzjach, o których mowa w art. 1, lub w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 1 rozporządzenia […] 2015/1588, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie nie większym niż maksymalny poziom intensywności, jaki obowiązuje dla tego typu pomocy. Artykuł 4 1.   Portugalia odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, która została przyznana w ramach programu pomocy określonego w art. 1. […] 4.   Portugalia znosi program pomocy niezgodny z rynkiem wewnętrznym w zakresie, o którym mowa w art. 1, i anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy ze skutkiem od daty zgłoszenia niniejszej decyzji. Artykuł 5 1.   Odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie programu, o którym mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny. 2.   Portugalia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie ośmiu miesięcy od daty jej notyfikacji. […]”. Skarżące są SGPS mającymi siedzibę w regionie autonomicznym Madery, a zatem podlegającymi właściwym przepisom prawa portugalskiego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Decreto‑Lei no 495/88 (dekretu z mocą ustawy nr 495/88) z dnia 30 grudnia 1988 r., który określa status prawny SGPS, jedynym przedmiotem działalności tych ostatnich jest zarządzanie udziałami w innych spółkach. Skarżące otrzymały zezwolenie na prowadzenie działalności w ZFM w 1998 r. – w przypadku poprzednika Millennium BCP Participações, i w 1996 r. – w przypadku poprzednika BCP África. Przestały one być objęte systemem III w dniu 31 grudnia 2020 r., a ich zezwolenia na prowadzenie działalności w ZFM utrzymano w mocy do połowy 2021 r. W okresie stosowania systemu III skarżące nie zatrudniały pracowników. Żądania stron Skarżące wnoszą do Sądu o: – stwierdzenie nieważności art. 1 i art. 4 ust. 1 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do SGPS; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja wnosi do Sądu o: – oddalenie skargi; – obciążenie skarżących kosztami postępowania. Co do prawa Na poparcie swej skargi skarżące podnoszą trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia, drugi – naruszenia prawa ze względu na to, że Komisja włączyła SGPS do kręgu beneficjentów objętych obowiązkiem odzyskania pomocy w przypadku niespełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, a trzeci – naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia Skarżące podnoszą, że jako spółki będące beneficjentami systemu III są one potencjalnie objęte obowiązkiem odzyskania pomocy przewidzianym w motywach 213 i 214, które określają beneficjentów, od których należy odzyskać pomoc, oraz w art. 4 zaskarżonej decyzji. Jednakże brak w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek konkretnego odniesienia do beneficjentów systemu III, którego charakter prawny odpowiada SGPS, stanowi zdaniem skarżących naruszenie obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE. Skarżące podnoszą, że w motywie 36 zaskarżonej decyzji odniesiono się do korespondencji wymienionej między Komisją a władzami portugalskimi w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w ramach której władze portugalskie utrzymywały, że w przypadku SGPS dostęp do systemu III nie jest uzależniony od spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Odstępstwo to jest bowiem zawarte w projekcie systemu pomocy zgłoszonym Komisji w dniu 28 czerwca 2006 r. oraz w załącznikach do niego (zwanym dalej „zgłoszeniem z 2006 r.”), a w szczególności w Estatuto dos Benefícios Fiscais (statucie zachęt podatkowych) zaproponowanym w projekcie dekretu z mocą ustawy towarzyszącym temu zgłoszeniu (zwanym dalej „zgłoszonym projektem dekretu z mocą ustawy”). W związku z tym, ponieważ Komisja nie zgodziła się z takim podejściem władz portugalskich, w ocenie skarżących powinna ona była wskazać, choćby zwięźle, istotne elementy faktyczne i prawne, na których oparła się, wydając zaskarżoną decyzję w odniesieniu do SGPS. Komisja kwestionuje tę argumentację. Zgodnie z orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli (zob. wyrok z dnia 8 marca 2017 r., Viasat Broadcasting UK/Komisja, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo). Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Hiszpania i in., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w motywach 213 i 214 oraz w art. 1–4 zaskarżonej decyzji Komisja dostarczyła władzom portugalskim niezbędnych, lecz również wystarczających wskazówek umożliwiających im zidentyfikowanie beneficjentów systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, i samodzielne określenie bez nadmiernych trudności kwoty pomocy, którą powinni oni zwrócić [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, odwołanie w toku, EU:T:2022:567, pkt 231; z dnia 21 czerwca 2023 r., Região Autónoma da Madeira/Komisja, T‑131/21, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2023:348, pkt 178]. Na wstępie należy podkreślić, że obowiązek odzyskania dotyczy nie całości pomocy indywidualnej wypłaconej na podstawie systemu III, lecz wyłącznie pomocy przyznanej z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., i to z zastrzeżeniem, że jej beneficjenci nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu de minimis lub rozporządzeniu w sprawie wyłączeń grupowych, jak wynika to z art. 1–3 zaskarżonej decyzji. W tym względzie – jak przewidziano w motywach 213 i 214 zaskarżonej decyzji – władze portugalskie powinny ustalić, czy w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2014 r. każdy beneficjent systemu III spełnił warunki konieczne do skorzystania z tego systemu w postaci, w jakiej został on zatwierdzony w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. Z jednej strony wymaga to określenia części dochodów beneficjenta, która była związana z „działalnością faktycznie i fizycznie wykonywaną na Maderze”, z wyłączeniem dochodów generowanych przez działalność wykonywaną poza regionem autonomicznym Madery, i to nawet jeśli działalność ta jest wykonywana przez spółki mające siedzibę w tym regionie. Z drugiej strony do władz portugalskich należy określenie, na podstawie obiektywnej metody, liczby miejsc pracy utworzonych lub utrzymywanych na Maderze przez każdego beneficjenta. Ta metodologia obliczania kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu opiera się na stwierdzeniu zawartym w motywach 167 i 179 zaskarżonej decyzji, w których Komisja uznała, że stosowanie przez Republikę Portugalską systemu III w odniesieniu do warunków dotyczących, po pierwsze, źródła zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP, a po drugie, tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, naruszało decyzje z 2007 r. i z 2013 r. Co się tyczy w szczególności warunku odnoszącego się do tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, który jako jedyny jest kwestionowany w niniejszej sprawie, Komisja wskazała przede wszystkim w motywie 169 zaskarżonej decyzji, że z decyzji z 2007 r. (zob. w szczególności jej motyw 64) i z decyzji z 2013 r. (zob. w szczególności jej motyw 28) wynika wyraźnie, że warunek ten był warunkiem dostępu do systemu III i że został on uwzględniony w metodzie obliczania kwot pomocy wypłaconej w ramach systemu ZFM w postaci, w której został on zgłoszony przez Republikę Portugalską i zatwierdzony tymi dwiema decyzjami. Następnie w motywie 171 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała, że liczba miejsc pracy jest miarą wkładu z systemu III w rozwój regionalny regionu autonomicznego Madery. W tym względzie z decyzji z 2007 r. i z 2013 r. wynika bowiem, że dokonana przez Komisję ocena proporcjonalności tego systemu została przeprowadzona w świetle tego warunku. Ponadto w motywach 175 i 176 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że metoda przyjęta przez władze portugalskie w celu obliczenia liczby miejsc pracy nie pozwala im zweryfikować czasu rzeczywiście poświęconego przez osobę zajmującą dane stanowisko na wykonywanie pracy. Tymczasem chociaż w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. nie narzucono określonej metody obliczania liczby miejsc pracy utworzonych lub utrzymywanych w regionie autonomicznym Madery przez każdego beneficjenta, to jednak w decyzjach tych wprowadzono wymóg stosowania obiektywnej metody pozwalającej na sprawdzenie, czy miejsca pracy zadeklarowane przez beneficjentów systemu III są rzeczywiste i stałe. Co więcej, z motywów 36 i 62 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja była świadoma punktu widzenia władz portugalskich, zgodnie z którym w decyzji z 2007 r. zatwierdzono w sposób dorozumiany wszystkie przepisy zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy, w tym w konsekwencji ustanowione dla SGPS odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Z wyżej wymienionych motywów zaskarżonej decyzji wynika w sposób wystarczająco zrozumiały, że Komisja w sposób dorozumiany, lecz niebudzący wątpliwości uznała, iż warunek utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw zarejestrowanych w ZFM, a zatem również do SGPS, a zatem że decyzje z 2007 r. i z 2013 r. nie zezwalały na jakiekolwiek odstępstwo od tego warunku. Uzasadnienie to jest wystarczające, aby umożliwić skarżącym ocenę zasadności zaskarżonej decyzji, a Sądowi przeprowadzenie kontroli. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Komisja nie uznała za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) pomocy wypłaconej w ramach systemu III bez spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, ponieważ – jak twierdzi – nie zezwoliła na jakiekolwiek odstępstwo od tego warunku na rzecz SGPS. Tak więc wobec stwierdzenia, że system III w postaci, w jakiej został on zatwierdzony, został wdrożony na zasadach zasadniczo odmiennych od zasad uwzględnionych przy ocenie zgodności tego systemu z rynkiem wewnętrznym, Komisja uznała system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, za „pomoc niezgodną z prawem”, a tym samym za „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, wypłaconą z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. Kwestia, czy Komisja słusznie uznała, że nie zezwoliła na jakiekolwiek odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, a w konsekwencji że pomoc wypłacona SGPS została wypłacona z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., wchodzi w zakres oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Kwestia ta zostanie zatem zbadana w ramach zarzutu drugiego. W świetle powyższego Komisja nie naruszyła zatem art. 296 akapit drugi TFUE. Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa ze względu na to, że Komisja włączyła SGPS do kręgu beneficjentów objętych obowiązkiem odzyskania pomocy w przypadku niespełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery W pierwszej kolejności skarżące utrzymują, że SGPS nie podlegają warunkowi dostępu do systemu III dotyczącemu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, w związku z czym zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim SGPS włączono do kręgu beneficjentów objętych obowiązkiem odzyskania pomocy przyznanej w ramach systemu III. Po pierwsze, skarżące podnoszą, że podobnie jak orzeczono w wyroku Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego, Portugalia) z dnia 13 lipca 2021 r., przedłożonym wraz z załącznikiem A.10 do skargi, należy uznać, że projekt dekretu z mocą ustawy zgłoszony Komisji w 2006 r., a następnie zatwierdzony, zawierał ustanowione na rzecz SGPS odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Tak więc zdaniem skarżących odstępstwo to stanowiło integralną część środka pomocy, który został zatwierdzony przez Komisję, co jest zgodne z faktem, że możliwość zastosowania systemu III do SGPS nie była przedmiotem żadnej różnicy zdań, zastrzeżeń ani nawet jakiejkolwiek niezależnej analizy ze strony Komisji w zaskarżonej decyzji. W tym względzie skarżące twierdzą, że jeśli Komisja rzeczywiście uznała, iż SGPS powinny spełnić warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, aby móc skorzystać z systemu III, i że powinny one zatem być objęte nakazem odzyskania pomocy wynikającym z zaskarżonej decyzji, to okoliczność tę należało wyraźnie wskazać we wspomnianej decyzji. Po drugie, skarżące uważają, że – podobnie jak orzeczono w wyroku Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego) z dnia 13 lipca 2021 r. – uzależnienie dostępu SGPS do systemu III od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery jest pozbawione sensu z uwagi na charakter działalności prowadzonej przez SGPS. Świadczenie takiej pracy jest bowiem całkowicie bezużyteczne z punktu widzenia przedmiotu ich działalności, jakim jest zarządzanie udziałami w spółkach. Po trzecie, wkład w rozwój regionalny regionu autonomicznego Madery do celów systemu III mógł przybrać formy inne niż tworzenie i utrzymanie miejsc pracy i być mierzony na przykład w kategoriach stymulowania lokalnej gospodarki dzięki przyznanej pomocy i wygenerowanym przychodom podatkowym. Po czwarte, z jednej strony z literalnej analizy decyzji z 2007 r. wynika, że w decyzji tej wyraźnie wspomniano, iż podstawą prawną systemu III jest zgłoszony projekt dekretu z mocą ustawy, który obejmował odstępstwo ustanowione na rzecz SGPS. Co więcej, wszystkie rzeczywiście przyjęte normy, które wprowadziły system III, wskazywały, że system ten został zatwierdzony zgodnie z decyzją z 2007 r. Z drugiej strony elementy kontekstu nie pozwalają na wykazanie, że decyzja z 2007 r. i późniejsze zmiany systemu III nie obejmowały odstępstwa przewidzianego w odniesieniu do SGPS. W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że ich działalność figuruje w wykazie rodzajów działalności kwalifikujących się do objęcia systemem III. Z jednej strony zgodnie z motywem 25 decyzji z 2007 r. zakres stosowania systemu III został ograniczony do szeregu rodzajów działalności gospodarczej, wśród których wymieniono „działalność związaną z nieruchomościami, wynajem i usługi świadczone na rzecz przedsiębiorstw (sekcja K, kody 70–74)” w rozumieniu obowiązującej wówczas klasyfikacji działalności gospodarczej Unii Europejskiej (NACE). Z drugiej strony zdaniem skarżących jedną z kategorii ujętych w dziale 74 NACE mającym zastosowanie w dniu wydania decyzji z 2007 r. jest klasa „74.15. Administrowanie przedsiębiorstwami”, która odpowiada przedmiotowi działalności skarżących. Komisja kwestionuje tę argumentację. W przedmiocie znaczenia zarzutu drugiego W zarzucie drugim skarżące utrzymują w istocie, że pomoc, która została im wypłacona w ramach systemu III, odpowiada pomocy zatwierdzonej przez Komisję w latach 2007 i 2013, ponieważ uważają one, że na podstawie przyznanego SGPS odstępstwa stanowiącego integralną część systemu III w postaci, w jakiej został on zgłoszony, nie podlegały one jako SGPS warunkowi dotyczącemu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. W tym względzie należy przypomnieć, że w sytuacji gdy strona skarżąca uważa, iż Komisja niesłusznie uznała, że szczegółowe zasady wypłaty pomocy indywidualnej na podstawie uprzednio zatwierdzonego systemu pomocy nie były zgodne z tą uprzednią zgodą, argumentację tej strony należy rozumieć jako krytykę faktu, że Komisja odmówiła uznania tej pomocy za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, czyli za system pomocy lub pomoc indywidualną zatwierdzoną przez Komisję lub przez Radę Unii Europejskiej [wyrok z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, odwołanie w toku, EU:T:2022:567, pkt 100]. W związku z tym zarzut drugi należy rozumieć w ten sposób, że zmierza on w istocie do zakwestionowania okoliczności, że w motywach 150–180 i 228, a także w art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja nie utożsamiła systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, z „istniejącą pomocą” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, której zgodność z rynkiem wewnętrznym powinna była zostać oceniona w ramach stałego badania zgodności systemów istniejących pomocy przewidzianego w art. 108 ust. 1 TFUE, lecz zakwalifikowała go w motywie 180 zaskarżonej decyzji jako „pomoc niezgodną z prawem”, a zatem „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. W przedmiocie zasadności zarzutu drugiego Na wstępie należy zaznaczyć, że w celu dokonania oceny, czy pomoc indywidualna wypłacona SGPS w ramach systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, odpowiada pomocy zatwierdzonej decyzjami z 2007 r. i z 2013 r., Sąd jest zobowiązany do zbadania nie tylko samego tekstu tych decyzji, ale również treści zgłoszenia dokonanego przez Republikę Portugalską (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 marca 2012 r., Włochy/Komisja, C‑200/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:165, pkt 27). Podobnie żądanie dodatkowych informacji, w ramach którego Komisja zwróciła się o przedstawienie informacji uzupełniających na temat zakresu zastosowania systemu pomocy zgłoszonego przez państwo członkowskie, jak również odpowiedź na to żądanie udzieloną przez władze krajowe, należy uznać za nieodłączną część zgłoszonego systemu pomocy (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Kahla Thüringen Porzellan/Komisja, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, pkt 45). Ponadto należy przypomnieć, że państwo członkowskie, które wnioskuje o zgodę na przyznanie pomocy w drodze odstępstwa od postanowień traktatu FUE, jest zobowiązane do współpracy z Komisją. W ramach tego zobowiązania musi ono w szczególności przedstawić wszystkie dowody, które mogłyby pozwolić tej instytucji na sprawdzenie, czy spełnione są wszystkie warunki zastosowania wnioskowanego odstępstwa (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja i Hiszpania/Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo, C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo). Obowiązek ten został wyraźnie odzwierciedlony w motywie 6 rozporządzenia nr 659/1999, mającego zastosowanie w chwili przyjęcia decyzji z 2007 r. i z 2013 r., w myśl którego „[z]godnie z art. [4 ust. 3 TUE] państwa członkowskie są zobowiązane do współpracy z Komisją i do dostarczania jej wszelkich informacji koniecznych dla wykonywania przez Komisję jej zadań na mocy [tego] rozporządzenia”. Tak więc w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której beneficjenci uprzednio zatwierdzonego systemu pomocy kwestionują okoliczność, że system ten został wprowadzony w życie na zasadach zasadniczo odmiennych od tych, które zostały zatwierdzone, zakwalifikowanie wypłaconej im pomocy jako „pomocy istniejącej” lub „nowej pomocy” zależy nie tylko od samego tekstu decyzji zatwierdzających, lecz również od treści zgłoszenia dokonanego przez dane państwo członkowskie oraz od dostarczonych przez nie dodatkowych informacji. W tym kontekście należy również uwzględnić zachowanie tego państwa członkowskiego przy zgłoszeniu tego systemu w świetle ciążącego na nim obowiązku współpracy z Komisją. Wynika z tego w szczególności, że skarżące nie mogą zarzucać Komisji, iż dokonała błędnej kwalifikacji prawnej, gdy uznała, że system III został wprowadzony w życie na zasadach zasadniczo odmiennych od tych, które zostały zatwierdzone, skoro przy zgłoszeniu systemu III w 2006 r. i 2011 r. Republika Portugalska nie dostarczyła tej instytucji informacji niezbędnych do dokonania oceny zgodności z rynkiem wewnętrznym odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. To właśnie w świetle tych rozważań należy określić znaczenie decyzji z 2007 r. i z 2013 r. – W przedmiocie znaczenia decyzji z 2007 r. Główny argument skarżących polega zasadniczo, po pierwsze, na twierdzeniu, że reforma statutu zachęt podatkowych, która nastąpiła po wydaniu decyzji z 2007 r., powtórzyła brzmienie projektu dekretu z mocą ustawy, który przedstawiono jako załącznik do zgłoszenia z 2006 r., a po drugie, na twierdzeniu, że Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) potwierdził wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., iż zmieniony statut zachęt podatkowych należy interpretować w ten sposób, że zawiera on rozpatrywane odstępstwo. W tym względzie należy stwierdzić z jednej strony, że w wyroku z dnia 13 lipca 2021 r. Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) uznał rzeczywiście, iż statut zachęt podatkowych obowiązujący po przyjęciu decyzji z 2007 r., w formie, w jakiej został on zgłoszony Komisji w 2006 r., zawierał odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery dla SGPS, a z drugiej strony, że decyzja z 2007 r. zatwierdzająca system III w postaci, w jakiej został on zgłoszony, nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do jakiegokolwiek odstępstwa na rzecz tych spółek. W tym kontekście należy zatem ustalić, czy brak wskazania w decyzji z 2007 r. systemu stanowiącego odstępstwo, mającego zastosowanie do SGPS, oznacza, że zezwalając na wdrożenie systemu III w postaci, w jakiej został on zgłoszony w 2006 r., Komisja stwierdziła zgodność z rykiem wewnętrznym tego systemu stanowiącego odstępstwo, a zatem zezwoliła również na jego wdrożenie na rzecz SGPS. W tym względzie prawdą jest, iż z orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu wstępnego etapu badania ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE stwierdzi, że zgłoszony środek stanowi „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która nie wzbudza wątpliwości co do zgodności z rynkiem wewnętrznym, wydaje ona decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń, w której stwierdza, że środek ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie postanowień art. 107 ust. 3 TFUE (wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 64). Podobnie w ramach decyzji wydanej po przeprowadzeniu badania wstępnego przewidzianego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja może jedynie zatwierdzić zgłoszony plan pomocy i nie może niczego narzucić ani zakazać zainteresowanemu państwu członkowskiemu (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 72). Jednakże, jak przypomniano w pkt 56 powyżej, wykładnia znaczenia takiej decyzji nie może zależeć wyłącznie od jej treści, lecz należy jej dokonywać także w świetle treści powiadomienia dokonanego przez dane państwo członkowskie. Tak więc wyjaśnienia przedstawione przez władze krajowe w odniesieniu do podstawy prawnej zgłoszonego środka stanowią integralną część zgłoszonego planu pomocy. W związku z tym decyzja Komisji dotyczy zgłoszonego środka w ścisłym znaczeniu oraz wszystkich wyjaśnień przedstawionych przez władze krajowe (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2019 r., FIH Holding i FIH/Komisja, T‑386/14 RENV, niepublikowany, EU:T:2019:623, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy ponadto przypomnieć, że Komisja nie musi z urzędu badać ani domyślać się, o jakich okolicznościach powinna była zostać poinformowana w postępowaniu administracyjnym (wyrok z dnia 28 marca 2012 r., Ryanair/Komisja, T‑123/09, EU:T:2012:164, pkt 104). Należy zatem zbadać, czy władze portugalskie skutecznie zgłosiły rozpatrywane odstępstwo w 2006 r. i czy czyniąc to, umożliwiły one Komisji dokonanie oceny jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie z całości zgłoszenia z 2006 r., jak również z późniejszej korespondencji między Komisją a władzami portugalskimi wynika, że o rozpatrywanym odstępstwie wspomniano jedynie w podstawach prawnych towarzyszących zgłoszeniu. Jedyne dwie wzmianki o rozpatrywanym odstępstwie w zgłoszeniu z 2006 r. znajdują się bowiem, po pierwsze, w treści art. 34 ust. 5 statutu zachęt podatkowych zawartego we wcześniejszym dekrecie z mocą ustawy nr 163/2003 z dnia 24 lipca 2003 r. (załącznik 1 do zgłoszenia z 2006 r.), a po drugie, jako propozycja w identycznym sformułowaniu w art. 34oA pkt 5 tego samego statutu w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy (załącznik 2 do zgłoszenia z 2006 r.). I tak art. 34oA pkt 1–5 statutu zachęt podatkowych zawartego w zgłoszonym Komisji projekcie dekretu z mocą ustawy, który stanowił podstawę prawną systemu III, ma następujące brzmienie: „(Specjalny system mający zastosowanie do podmiotów, które uzyskały zezwolenie w wolnej strefie Madery z dniem 1 stycznia 2007 r.) 1.   Dochody podmiotów upoważnionych, w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r., do prowadzenia działalności przemysłowej, handlowej, w zakresie transportu morskiego i innych usług niewykluczonych z tego systemu, które spełniają odpowiednie warunki określone w art. 33o pkt 1, będą podlegały [PDOP] do dnia 31 grudnia 2020 r. zgodnie z następującymi zasadami: a) od 2007 r. do 2009 r. według stawki 3 %; b) od 2010 r. do 2012 r. według stawki 4 %; c) w 2013 r. i w kolejnych latach według stawki 5 %. […] 5.   Dochody spółek holdingowych [(SGPS)], które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w dniu 1 stycznia 2007 r. i do dnia 31 grudnia 2013 r., podlegają [PDOP] na warunkach określonych w ust. 1, z wyjątkiem dochodów uzyskanych na terytorium Portugalii, z wyłączeniem stref wolnego handlu, lub w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, które są opodatkowane na zasadach ogólnych. Natomiast ani w formularzu zgłoszeniowym z 2006 r., ani w załączonym do niego memorandum wyjaśniającym nie wspomniano o tym odstępstwie. Po pierwsze, z brzmienia art. 34oA pkt 5 statutu zachęt podatkowych w postaci zaproponowanej w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy nie wynika wyraźnie, że warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy nie ma zastosowania do SGPS. We wspomnianym przepisie ograniczono się bowiem do wskazania, że dochody SGPS, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w dniu 1 stycznia 2007 r. i do dnia 31 grudnia 2013 r., podlegają PDOP na warunkach określonych w pkt 1 tego artykułu, z wyjątkiem dochodów uzyskanych na terytorium Portugalii poza strefami wolnego handlu lub w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, które są opodatkowane na zasadach ogólnych. Po drugie, lektura uzasadnienia zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy, a także art. 34oA pkt 1, 2 i 5 oraz art. 33o pkt 1 lit. g) statutu zachęt podatkowych zaproponowanych we wspomnianym projekcie dekretu z mocą ustawy pozwala racjonalnie stwierdzić, że warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, jako warunek dostępu do systemu III, ma zastosowanie również do SGPS. Przede wszystkim bowiem w uzasadnieniu zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy wskazano, że tworzenie lub utrzymanie miejsc pracy stanowi warunek dostępu do systemu III. Następnie zgodnie z art. 34oA pkt 1 statutu zachęt podatkowych zaproponowanego w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy system III powinien mieć zastosowanie nie tylko do przedsiębiorstw upoważnionych do prowadzenia działalności przemysłowej, handlowej i w zakresie transportu morskiego, lecz również do przedsiębiorstw, które świadczą „inne usługi niewykluczone z tego systemu”. W tym względzie skarżące, jako SGPS, świadczyły usługi w zakresie zarządzania udziałami w kapitale zakładowym innych spółek, które można było racjonalnie uznać za inne usługi niewykluczone z systemu III, o których mowa w art. 34oA pkt 1 statutu zachęt podatkowych w kształcie zaproponowanym w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy. Tymczasem art. 34oA pkt 1 statutu zachęt podatkowych zawartego w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy uzależnia przedsiębiorstwa posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności przemysłowej, handlowej i w zakresie transportu morskiego, jak również przedsiębiorstwa świadczące „inne usługi niewykluczone z systemu [III]” od spełnienia „odpowiednich warunków przewidzianych w art. 33o pkt 1” tego statutu. W tym względzie art. 33o pkt 1 lit. g) statutu zachęt podatkowych wyraźnie odnosi się do warunków mających zastosowanie do SGPS. Ponadto w art. 34oA pkt 2 statutu zachęt podatkowych zaproponowanym w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy wskazano, że podmioty, o których mowa w pkt 1 tego artykułu, podlegają warunkowi dotyczącemu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, aby móc korzystać z systemu III. Skoro zatem z pkt 78 powyżej wynika, że działalność skarżących można uznać za „inne usługi niewykluczone z systemu [III]”, w związku z czym są one objęte zakresem regulacji pkt 1, to z pkt 2 logicznie wynika, że SGPS podlegają warunkowi utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Wreszcie z systematyki art. 34oA pkt 5 statutu zachęt podatkowych zaproponowanego w projekcie zgłoszonego dekretu z mocą ustawy wynika, że zyski osiągnięte przez SGPS na terytorium Portugalii poza strefami wolnego handlu lub w innych państwach członkowskich Unii są opodatkowane na zasadach ogólnych, a zatem nie mogą stanowić części dochodów, do których może mieć zastosowanie obniżenie PDOP. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w dniu zgłoszenia przez Republikę Portugalską projektu dekretu z mocą ustawy Komisja mogła rozsądnie interpretować art. 34oA statutu zachęt podatkowych w ten sposób, że – tak jak wszystkie przedsiębiorstwa mające korzystać z systemu III – SGPS podlegały warunkowi dotyczącemu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Po trzecie, ze zgłoszenia z 2006 r. wynika, że zamiarem władz portugalskich było zobowiązanie każdego przedsiębiorstwa zamierzającego skorzystać z systemu III do tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Wynika to, po pierwsze, z faktu, że w memorandum wyjaśniającym dołączonym do zgłoszenia z 2006 r. władze portugalskie wskazały, iż od momentu wprowadzenia systemu II tworzenie lub utrzymanie miejsc pracy w RAM było obowiązkowe i stanowiło warunek dostępu do systemu pomocy mającego zastosowanie w ZFM, a także z uzasadnień wcześniejszego dekretu z mocą ustawy i zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy, które wyraźnie wskazują, iż warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery stanowi konieczny warunek dostępu do systemów II i III, a po drugie, z okoliczności, że władze portugalskie nie przedstawiły wyjaśnień dotyczących wyjątkowej sytuacji SGPS. Z powyższego wynika, że władze portugalskie nigdy nie zwróciły uwagi Komisji na fakt, że zgłoszony projekt dekretu z mocą ustawy mógł być stosowany w ten sposób, że umożliwiałby SGPS skorzystanie z systemu III bez konieczności spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. W związku z tym w zgłoszeniu z 2006 r. ani w ramach późniejszej wymiany informacji Republika Portugalska nie dostarczyła Komisji wszystkich niezbędnych informacji, które pozwoliłyby jej przede wszystkim stwierdzić, że na podstawie zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy SGPS mogą skorzystać z odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia i utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, aby móc czerpać korzyści z systemu III. Z tego względu do instytucji tej nie zwrócono się o zbadanie ani nie umożliwiono jej zbadania zgodności takiego odstępstwa z traktatem FUE, a w konsekwencji nie umożliwiono jej wyrobienia sobie opinii w tym względzie, mimo że odstępstwo mające zastosowanie do SGPS prowadziło w praktyce do skorzystania przez te przedsiębiorstwa z pomocy państwa przyznanej na warunkach wyraźnie korzystniejszych niż warunki przewidziane w ogólnym systemie mającym zastosowanie do innych przedsiębiorstw. Wniosku tego nie podważa późniejsza wykładnia podstawy prawnej systemu III dokonana w wyroku Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego) z dnia 13 lipca 2021 r. Po pierwsze, z pkt 56 powyżej wynika bowiem, że Komisja była zobowiązana do dokonania oceny nie tylko podstawy prawnej rozpatrywanej odrębnie, jak to uczynił Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny), lecz całości zgłoszenia z 2006 r. i załączników do niego, a także późniejszej korespondencji, ponieważ wyjaśnienia władz krajowych dotyczące podstawy prawnej zgłoszonego środka stanowią integralną część zgłoszonego planu pomocy. Po drugie, chociaż do Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego) zwrócono się o wypowiedzenie się w przedmiocie istnienia rozpatrywanego odstępstwa, to stało się tak właśnie dlatego, że portugalskie organy podatkowe uznały w 2011 r., że aby móc skorzystać z systemu III SGPS – tak jak każdy podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności i funkcjonujący w ZFM – powinny spełnić warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, a zatem nie korzystają one z rozpatrywanego odstępstwa. Ponadto z wyroku tego wynika, że w 2017 r. władze portugalskie same zaprzeczyły istnieniu w projekcie dekretu z mocą ustawy zgłoszonego w 2006 r. i ostatecznie zatwierdzonego przez Komisję odstępstwa na rzecz SGPS, które to stanowisko podtrzymały w toku postępowania przed Supremo Tribunal Administrativo (najwyższym sądem administracyjnym). Po trzecie, należy również stwierdzić, że w ramach postępowania przed Supremo Tribunal Administrativo (najwyższym sądem administracyjnym) w opinii wydanej przez przedstawiciela prokuratury opowiedziano się za uwzględnieniem odwołania wniesionego przez przedstawiciela portugalskiego skarbu państwa od wyroku wydanego w pierwszej instancji przez Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (sąd administracyjny i podatkowy w Funchal, Portugalia), a zatem na rzecz wykładni, zgodnie z którą SGPS nie korzystają z żadnego odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Okoliczność, że Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) ostatecznie zdecydował się w wyroku z dnia 13 lipca 2021 r. na przyjęcie odwrotnego rozwiązania, wystarczająco świadczy o tym, że do tego dnia rozbieżności interpretacyjne były nie tylko możliwe, ale również rzeczywiście występowały w krajowym porządku prawnym. Wniosku zawartego w pkt 83 powyżej nie podważają również argumenty skarżących oparte w istocie na naruszeniu prawa do dobrej administracji ze względu na to, że Komisja nie przeprowadziła starannego badania zgłoszenia z 2006 r. W tym względzie prawdą jest, iż Komisja jest zobowiązana, w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania decyzji końcowej dysponowała w tym celu możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami (zob. wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., Komisja/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że ani w formularzu zgłoszenia z 2006 r., ani w załączonym do niego memorandum wyjaśniającym nie ma żadnej wzmianki o udzieleniu SGPS odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Tak więc władze portugalskie, po pierwsze, nie umożliwiły Komisji powzięcia wiedzy o tym, że takie odstępstwo zostało jej przedłożone w celu dokonania jego oceny, a po drugie, nie wyjaśniły, w jaki sposób odstępstwo to miałoby być proporcjonalne do celu realizowanego przez pomoc i zgodne z rynkiem wewnętrznym, podczas gdy warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy stanowił warunek dostępu do systemu III, w szczególności ze względu na to, że pozwalał on na zmierzenie wkładu w realizację celu rozwoju regionalnego oraz poziomu i proporcjonalności przyznanych korzyści. W tym stanie rzeczy nie można zarzucać Komisji, że naruszyła zasadę dobrej administracji lub uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi staranności, nie uwzględniając okoliczności, że przepis, co do którego władze portugalskie nie przedstawiły wyjaśnień, może być interpretowany jako zezwalający na odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Należy stwierdzić, że gdyby zamiarem władz portugalskich było poddanie udzielonego SGPS odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy ocenie Komisji, obowiązująca je zasada lojalnej współpracy powinna była tym bardziej skłonić je do zwrócenia uwagi Komisji na istnienie takiego odstępstwa, które wzbudza wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, a w konsekwencji do przedstawienia wyjaśnień co do tej zgodności. W związku z tym należy stwierdzić, że ze względu na brak skutecznej notyfikacji odstępstwa od warunku dotyczącego utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery nie można uznać, że odstępstwo to zostało dopuszczone w decyzji z 2007 r. W konsekwencji Komisja nie popełniła błędu, odmawiając uznania za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589 pomocy wypłaconej SGPS w ramach systemu III w postaci, w jakiej został on zatwierdzony w 2007 r., bez spełnienia tego warunku. – W przedmiocie znaczenia decyzji z 2013 r. Na wstępie należy stwierdzić, że w odróżnieniu od decyzji z 2007 r. decyzja z 2013 r. zawiera w motywie 19 wzmiankę o zobowiązaniu Republiki Portugalskiej do „zniesienia wszelkiego preferencyjnego traktowania podmiotów takich jak [SGPS], jeżeli potwierdzono, że ich traktowanie w ZFM jest faktycznie korzystniejsze niż to przewidziane w ogólnym portugalskim systemie mającym zastosowanie do SGPS”. W tym względzie z korespondencji między Komisją a władzami portugalskimi wynika, że zobowiązanie to jest następstwem żądania udzielenia dodatkowych informacji sformułowanego przez Komisję w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r., w którym instytucja ta wezwała Republikę Portugalską do zajęcia stanowiska w przedmiocie okoliczności, że ze strony internetowej Międzynarodowego Centrum Biznesowego Madery wynika, iż SGPS mogą korzystać z pomocy w ramach systemu III bez konieczności spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. W odpowiedzi Republika Portugalska wskazała w szczególności, w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r., że zgadza się na zastosowanie do pomocy wypłaconej na rzecz SGPS pułapów przewidzianych w odnośnych przepisach, ponieważ pułapy te są ustalane w zależności od liczby miejsc pracy utrzymywanych przez beneficjenta w każdym roku podatkowym (zob. pkt 6 powyżej). W świetle tego zobowiązania Republiki Portugalskiej, które stanowi nierozerwalną część zgłoszonego systemu pomocy i które należy uwzględnić w celu określenia znaczenia decyzji z 2013 r., Komisja nie popełniła błędu w zakresie kwalifikacji prawnej, odmawiając uznania za „istniejącą pomocą” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589 pomocy wypłaconej SGPS w ramach systemu III w postaci, w jakiej został on zatwierdzony w 2013 r., bez spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa Skarżące podnoszą zasadniczo, że zaskarżona decyzja narusza zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, ponieważ Komisja w sposób dorozumiany zatwierdziła odstępstwo mające zastosowanie do SGPS w zakresie, w jakim zostało ono włączone do projektu dekretu z mocą ustawy, który stanowił podstawę prawną systemu III zgłoszonego Komisji w 2006 r., i potwierdzone w ostatecznej wersji tej regulacji, opublikowanej w Diário da República (dzienniku urzędowym Republiki Portugalskiej). W tych okolicznościach, nie podnosząc żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń co do tego odstępstwa w decyzji z 2007 r., Komisja wzbudziła po stronie SGPS będących beneficjentami systemu III uzasadnione oczekiwania co do tego, że wspomniane odstępstwo jest zgodne z prawem Unii. Komisja kwestionuje tę argumentację. W przedmiocie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań Co się tyczy ogólnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, należy przypomnieć, że uprawnienie do powoływania się na tę zasadę wymaga udzielenia zainteresowanemu przez właściwe organy Unii dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł (zob. wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego wprost, że ewentualne udzielenie zapewnień przez władze portugalskie nie mogło w żadnym razie spowodować powstania jakichkolwiek uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżących, ponieważ zapewnienia te nie miały źródła w zachowaniu właściwych organów Unii (zob. wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, w dziedzinie pomocy państwa z utrwalonego orzecznictwa wynika, że z uwagi na imperatywny charakter kontroli pomocy państwa sprawowanej przez Komisję na podstawie art. 108 TFUE z jednej strony przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą co do zasady powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości tej pomocy tylko wówczas, gdy taka pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w tym postanowieniu, a z drugiej strony staranny podmiot gospodarczy powinien zwykle być w stanie upewnić się, że dopełniono wymogów tej procedury (zob. wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie w celu dokonania oceny podnoszonego uzasadnionego charakteru oczekiwań sąd Unii przyjmuje, że ma do czynienia z podmiotem racjonalnie ostrożnym, przezornym i starannym (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2018 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑207/10, EU:T:2018:786, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszym przypadku skarżące nie wykazały, że jeśli chodzi o pomoc wypłaconą z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., która z tego względu została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, Komisja udzieliła im zapewnień dokładnych, bezwarunkowych i spójnych, ale również zgodnych z obowiązującymi przepisami, mogących wzbudzić w nich uzasadnione oczekiwania, jak wymaga tego orzecznictwo. Jeśli chodzi bowiem o warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, należy przypomnieć, że warunek ten jest warunkiem dostępu do systemu III i parametrem obliczania kwoty pomocy. Ponadto ocena proporcjonalności systemu III w stosunku do dodatkowych kosztów, które system ten miał rekompensować, została przeprowadzona w świetle tego warunku. Ponieważ decyzja z 2007 r. nie zawierała żadnego wyjątku zmierzającego do zwolnienia SGPS z warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w celu skorzystania z systemu III, nie można uznać, że w decyzji tej udzielono dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień co do zastosowania systemu III do SGPS, takich jak skarżące, bez zobowiązania ich do utworzenia i utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Co się tyczy decyzji z 2013 r., wystarczy stwierdzić, że zawiera ona wyraźnie wzmiankę o zobowiązaniu Republiki Portugalskiej do nietraktowania SGPS w sposób bardziej korzystny, w związku z czym skarżące nie mogą powoływać się na żadne uzasadnione oczekiwania co do możliwości korzystania z systemu III bez spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. W związku z powyższym nie można stwierdzić żadnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. W przedmiocie zasady pewności prawa Co się tyczy zasady pewności prawa, która różni się od zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lutego 2023 r., Hiszpania i in./Komisja, C‑649/20 P, C‑658/20 P i C‑662/20 P, EU:C:2023:60, pkt 83), oznacza ona, że prawodawstwo Unii jest jasne, a jego stosowanie jest przewidywalne dla jednostek (wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 77). Co się tyczy ewentualnego braku jasności i przewidywalności decyzji z 2007 r., argument skarżących, zgodnie z którym sama obecność rozpatrywanego odstępstwa w podstawie prawnej załączonej do zgłoszenia z 2006 r. wystarczy, aby uznać, że decyzja z 2007 r. obejmuje wspomniane odstępstwo, nie może zostać uwzględniony. Należy przypomnieć, że zarówno brzmienie tej decyzji, jak i treść decyzji z 2013 r. wskazują, że kontekst, w jaki się one wpisują, ale także cele systemu III, nie pozostawiają miejsca na wątpliwości co do interpretacji warunku dotyczącego tworzenia i utrzymania miejsc pracy. W tym stanie rzeczy w decyzji z 2007 r. Komisja nie stwierdziła istnienia rozpatrywanego odstępstwa, w szczególności dlatego, że z całości zgłoszenia z 2006 r. jasno wynika, iż rozpatrywane odstępstwo nie zostało należycie poddane jej ocenie, a zatem nie można uznać, że zostało ono zatwierdzone. Tak więc brak w decyzji z 2007 r. konkretnej wzmianki o jakimkolwiek szczególnym sposobie traktowania SGPS nie może być interpretowany jako dorozumiane zatwierdzenie rozpatrywanego odstępstwa. Wniosku tego nie podaje w wątpliwość okoliczność, że w motywie 19 decyzji z 2013 r. przypomniano o zobowiązaniu władz portugalskich do zniesienia wszelkiego preferencyjnego traktowania SGPS. To stwierdzenie dotyczące zobowiązania do zniesienia preferencyjnego traktowania SGPS odnosi się do wdrażania pomocy i nie może wiązać się z przyjęciem założenia, że istniało wstępne zezwolenie na przyznanie takiego preferencyjnego traktowania. Co się tyczy bowiem decyzji z 2007 r., która nie przewiduje żadnego zobowiązania tego rodzaju, z całości tej decyzji wynika, że Komisja zrozumiała, iż każde przedsiębiorstwo pragnące skorzystać z systemu III powinno utworzyć lub utrzymać miejsca pracy w regionie autonomicznym Madery, przy czym obowiązek ten jest warunkiem koniecznym uzyskania dostępu do systemu III. W każdym wypadku ewentualna wątpliwość co do jasności systemu prawnego mającego zastosowanie w odniesieniu do rozpatrywanego odstępstwa nie mogłaby zostać wywołana decyzją z 2007 r., lecz raczej postępowaniem władz portugalskich przy stosowaniu odnośnych przepisów statutu zachęt podatkowych, jak wynika z pkt 86 i 87 powyżej. W związku z tym nie można stwierdzić żadnego naruszenia zasady pewności prawa, a tym samym zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny. Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że skargę w niniejszej sprawie należy oddalić w całości. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć je kosztami postępowania.   Z powyższych względów SĄD (piąta izba) orzeka, co następuje:   1) Skarga zostaje oddalona.   2) Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda i BCP África, SGPS, Lda zostają obciążone kosztami postępowania.   Svenningsen Martín y Pérez de Nanclares Stancu Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 listopada 2024 r. Podpisy Spis treści   Okoliczności powstania sporu   Żądania stron   Co do prawa   W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia   W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa ze względu na to, że Komisja włączyła SGPS do kręgu beneficjentów objętych obowiązkiem odzyskania pomocy w przypadku niespełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery   W przedmiocie znaczenia zarzutu drugiego   W przedmiocie zasadności zarzutu drugiego   – W przedmiocie znaczenia decyzji z 2007 r.   – W przedmiocie znaczenia decyzji z 2013 r.   W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa   W przedmiocie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań   W przedmiocie zasady pewności prawa   W przedmiocie kosztów ( *1 ) Język postępowania: portugalski.